Suur-Ameerika 1 / Tallinn 10122 / 626 2802/ [email protected] / www.kliimaministeerium.ee/

Registrikood 70001231

Ülle Madise

Õiguskantsleri Kantselei

Teie 03.09.2024 nr 6-1/241300/2404980

Meie 01.11.2024 nr 21-6/24/50-2

Kliimaministeeriumi vastuskiri taastuvenergia

toetuse tingimuse muutmise põhiseaduspärasuse

osas

Austatud õiguskantsler Ülle Madise

Täname Teid kirja eest seoses käesoleval aastal jõustunud energiamajanduse korralduse seaduse

muutmise sätetega1. Anname järgnevalt vastused Teie esitatud küsimustele.

1) Kas ELTS § 591 lõike 2 punkt 8 rakendub üksnes edasiulatuvalt pärast vastava muudatuse

jõustumist toetust saama hakkavatele tootjatele või rakendub see ka tagasiulatuvalt varem

toetusele kvalifitseerunud tootjatele? Seaduses ei ole selgelt sätestatud, et ELTS § 584 lõike 1 punkt

4 välistab tagasiulatuva toime.

ELTS § 591 lõike 2 punkt 8 tuleneb taastuvenergia direktiivi 2018/20012 artikli 3 lõikest 3 ning

oleme selle rakendamist puudutava ulatuse osas, sh ka olemasolevatele abikavadele, direktiivi

ülevõtmise käigus suhelnud ka ka Euroopa Komisjoniga. Direktiivi 2018/2001 artikkel 3 lõike 3

teine lause: „Liikmesriigid ei anna toetust jäätmete põletamisest saadud taastuvenergiale, kui

kõnealuses direktiivis sätestatud liigiti kogumise kohustused ei ole täidetud,“ on kaalutlusruumita

keeld. Sellest tulenevalt rakendub ELTS § 591 lõike 2 punkt 8 ka varem toetusele kvalifitseerunud

tootjatele.

2) Mis on ELTS § 591 lõike 2 punkti 8 eesmärk? Miks on seda muudatust vaja?

Muudatus on vajalik, et võtta täielikult üle taastuvenergia direktiiv 2018/2001, mille osas on

Euroopa Komisjon Eesti osas algatanud rikkumismenetluse. Rikkumismenetluses

INFR(2021)0200 heitis Euroopa Komisjon Eestile ette, et muuhulgas on üle võtmata säte, mis

keelab anda toetust jäätmete põletamisest saadud taastuvenergiale, kui jäätmedirektiivis sätestatud

liigiti kogumise kohustused ei ole täidetud. Euroopa Komisjoni hinnangul oli Eestil üle võtmata

1 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/8871fcbd-818e-44d1-9676-959af8549f7d/energiamajanduse-

korralduse-seaduse-ja-teiste-seaduste-muutmise-seadus/ 2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2018/2001, 11. detsember 2018, taastuvatest energiaallikatest

toodetud energia kasutamise edendamise kohta, ELT L 328, 21.12.2018, p. 82–209, saadaval https://eur-

lex.europa.eu/legal-content/ET/ALL/?uri=CELEX%3A32018L2001

direktiivi artikkel 3. Euroopa Komisjon on Kliimaministeeriumile selgitanud, et direktiivi nr

2018/2001 artiklit 3 tuleb rakendada kõikidele väljamaksetele, sh ka olemasolevate abikavade

raames ehk ka varem toetusele kvalifitseerunud tootjatele. Samuti kinnitas Euroopa Komisjon, et

direktiivi nr 2018/2001 artiklit 6, mis on üle võetud ELTS § 584 lõike 1 punktiga 4 ning mille

kohaselt ei muudeta toetuse suurust ja toetuse andmise tingimusi viisil, mis mõjutaks negatiivselt

toetusest tulenevaid õigusi ja kahjustaks juba toetust saavate projektide majanduslikku

elujõulisust, välja arvatud juhul, kui toetuse suurust kohandatakse toetuskavas ette nähtud

objektiivsete kriteeriumide kohaselt, tuleb vaadata eraldiseisvalt artiklis 3 nimetatud keelust.

ELTS § 584, millega artikkel 6 üle võeti, käsitleb taastuvenergia toetuskavade kavandamist. Säte

puudutab tulevasi abikavasid, mida riik edaspidi kavandab.

ELTS § 591 lõike 2 punkt 8 sõnastus kujundati vastavalt eeltoodule. Sätte väljatöötamisel kaasati

teise hulgas ka Enefit Green, kelle ettepanekutega võimalikus ulatuses arvestada proovisime.

Taastuvenergia direktiivi sisu lepiti kokku 2018 aastal EL liikmesriikide üleselt erinevaid EL

eesmärke arvestades. Kõnealuse sätte laiem eesmärk on Euroopa Liidu keskkonnaeesmärkide

täitmisesse panustamine, täpsemalt jäätmete ringlussevõtu suurendamine. Selleks, et Eesti saaks

hakata täitma sihtmäärasid, tuleb tõhustada liigiti kogumist, sh suuremat rõhku tuleb panna lisaks

kodumajapidamistele ka teistele tegevusvaldkondadele ja nende jäätmekorralduse tõhustamisele,

sh algatada tegevusi, mis suurendaksid olmejäätmete ringlussevõttu ja soodustaksid/motiveeriksid

vastavate tegevuste teostamist ettevõtjate poolt. Jäätmete ja jääkide bioloogiliselt lagunevast osast

ning tööstus- ja olmejäätmete bioloogiliselt lagunevate komponentide põletamine raskendab selle

eesmärgi saavutamist ja seetõttu on Euroopa Liidus otsustanud, et liikmesriikidel tuleb sellele

toetuse andmine (kui sihtmäärad ei ole täidetud) lõpetada.

3) Kas senised toetuskeemid sisaldasid selgelt viidet sellele, et toetuse maksmist võidakse peatada,

kui riiklikult seatud jäätmete ringlussevõtu sihtarvud ei ole saavutatud? Kas toetusskeemid nägid

ette, et toetuse suurust kohandatakse toetuskavas ettenähtud objektiivsete kriteeriumide kohaselt?

Kas toetusskeemides oli sätestatud, et jäätmetest elektrienergia tootmise puhul ei maksta toetust

siis, kui olmejäätmete ringlussevõtu sihtarvud ei ole saavutatud?

Senises toetusskeemis ei ole olnud viiteid toetuse maksmise peatamisele või lõpetamisele seoses

olmejäätmete ringlussevõtu sihtarvude saavutamata jätmisega. Sellise sätte lisamise vajadus tekkis

taastuvenergia direktiivist 2018/2001. Samas on kohtupraktikas järjepidevalt kinnitatud, et

õiguspärase ootuse põhimõttele tuginedes ei saa hoida ära õigusliku regulatsiooni muutmist ning

õiguspärane ootus ei tähenda, et isikute õiguste piiramine või soodustuste lõpetamine oleks üldse

lubamatu. Ebaehtne tagasiulatuv jõud on lubatud, kui avalik huvi regulatsiooni muutmise vastu

kaalub üles isikute õiguspärase ootuse.3 Tagasiulatuva jõu võib anda ka koormavale

seadusesättele, kui selleks on põhjendatud vajadus ja sellega ei kahjustata ebaproportsionaalselt

isiku õiguspärast ootust.4 Põhiseaduslikku kaitset väärib isiku ootus talle soodsa regulatsiooni

püsimajäämisse siis, kui tal oli mõistlik alus seda usaldada, ta oli asunud oma õigusi realiseerima

ning tema ootus kaalub üles regulatsiooni muutmise eesmärgid.5 Riive mõõdukuse hindamisel

tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi

tähtsust.6

Kokkuvõtvalt ei nõua õiguspärase ootuse põhimõte kehtiva regulatsiooni kivistamist. Kuigi sättele

tagasiulatuva mõju andmine ei ole üldreeglina kooskõlas õiguskindluse ja õiguspärase ootuse

põhimõttega, tuleb antud juhul arvestada selle sätte reguleerimisala eripära. Seadusandja on

arvestanud vastanduvaid huve – direktiivist tulenev keskkonnakaitseline keeld sorteerimata

jäätmete põletamisest toodetud taastuvenergiat toetada ja nõue soodustada liigiti kogumist, ning

õiguspärane ootus saada 12 aastat tagasi loodud abiskeemi baasil sorteerimata jäätmete põletamise

3 RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13, p 61 4 RKHKo 17.03.2003, 3-3-1-11-03, p 33 5 RKPJKo 30.06.2017, 3-4-1-5-17, p 66 6 RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13, p 68

eest toetust. Ministeerium leiab, et käesolev eesmärk on kaalukas ja õiguspärase ootuse riive antud

kontekstis proportsionaalne.

4) Kas toetusele kvalifitseerunud tootja pidi ette nägema ja teadma, et tema õigust saada toetust,

võidakse toetusperioodi vältel täiendavate tingimuste seadmisega piirata?

Vt vastust küsimusele 3.

5) Kas tootjal on võimalik ja kui on, siis kuidas saab tootja omalt poolt mõjutada jäätmete

ringlussevõtu sihtarvude täitmist?

Tootja mõjutab jäätmete ringlussevõtu sihtarvude täitmist kaudselt. Muudatuse laiem eesmärk on

aidata kaasa keskkonnaeesmärkide täitmisele, suurendades jäätmete ringlussevõttu. Selleks, et

Eesti saaks hakata täitma sihtmäärasid, tuleb tõhustada liigiti kogumist, sh suuremat rõhku tuleb

panna lisaks kodumajapidamistele ka teistele tegevusvaldkondadele ja nende jäätmekorralduse

tõhustamisele, sh algatada tegevusi, mis suurendaksid olmejäätmete ringlussevõttu ja

soodustaksid/motiveeriksid vastavate tegevuste teostamist ettevõtjate poolt. Jäätmete ja jääkide

bioloogiliselt lagunevast osast ning tööstus- ja olmejäätmete bioloogiliselt lagunevate

komponentide põletamine raskendab seatud eesmärgi saavutamist. Kuni jäätmete põletamine on

soodustatud tegevus, puuduvad stiimulid ringlussevõttu suurendada.

6) Palun selgitage, miks on muudatusega hõlmatud ka need tootjad, kes toodavad elektrienergiat

jäätmetest, mis ei ole olmejäätmed. Elektrienergiat on võimalik toota tõhusa koostootmise

protsessis ka muust kui kodumajapidamiste olmejäätmetest. Kas ja miks on sellisel juhul tootjale

makstav toetus seotud selliste jäätmete ringlussevõtuga, mida konkreetne käitis üleüldse ei kasuta?

Vastav sõnastus ja nõue tuleneb taastuvenergia direktiivist 2018/2001, mille kohaselt liikmesriigid

ei anna toetust jäätmete põletamisest saadud taastuvenergiale, kui kõnealuses direktiivis sätestatud

liigiti kogumise kohustused ei ole täidetud. Direktiiv viitab jäätmete definitsioonis direktiivi

2008/98/EÜ artikli 3 punktile 1, mis sätestab järgnevat: „jäätmed” – mis tahes ained või esemed,

mille valdaja ära viskab, kavatseb ära visata või on kohustatud ära viskama." Sellest tulenevalt sai

sõnastatud ka ELTS § 591 lõike 2 punkt 8, mille kohaselt ei maksta toetust jäätmete ja jääkide

bioloogiliselt lagunevast osast ning tööstus- ja olmejäätmete bioloogiliselt lagunevatest

komponentidest. Käesoleval hetkel puudub riigil laiem statistika, mis võimaldaks tervikuna

kõikide jäätmete liigiti kogumise kohustuse täitmist seirata. Kuna direktiivi kohaselt tohib toetust

välja maksta üksnes siis, kui liigiti kogumise kohustused on täidetud ja arvestades asjaoluga, et

riigil on teadmine, et olmejäätmete liigiti kogumise kohustused pole täidetud, on toetuse maksmine

seotud olmejäätmete liigiti kogumisega. Olmejäätmete liigiti kogumise nõuete täitmist hindame

olmejäätmete ringlussevõtu sihtarvu saavutamise kaudu.

7) Palun selgitage, kuidas on omavahel seotud olmejäätmete ringlussevõtu sihtarvud ja

taastuvenergia toetused? Seaduse seletuskirja kohaselt toimub uue sätte lisandumisel toetuse

maksmine tagantjärgi, siis kui möödunud aasta kohta käivad olmejäätmete ringlusse võtu

sihtarvud on avaldatud ja kui sihtarvud on saavutatud. Võrreldes praeguse regulatsiooniga

ajatatakse toetuse saajale tehtavad maksed.

Taastuvenergia toetust ei tohi direktiivi 2018/2001 kohaselt maksta seni, kuni on tõestatud

sihtarvude täitmine. Seletuskirja7 kohaselt annab sihtarvude täitmise kohta igal aastal ülevaate

Keskkonnaagentuur, kes arvutab iga aasta kohta välja olmejäätmete ringlussevõtu taseme ja esitab

selle kohta jäätmete raamdirektiivis ette nähtud aruande Euroopa Komisjonile. Seega peatuvad

alates 2025. aastast taastuvenergia toetusmaksed jäätmepõletusjaamale kuni Keskkonnaagentuuri

ülevaate ilmumiseni 2026. aastal. Juhul kui Keskkonnaagentuuri ülevaatest selgub, et

7 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/8871fcbd-818e-44d1-9676-959af8549f7d/energiamajanduse-

korralduse-seaduse-ja-teiste-seaduste-muutmise-seadus/

olmejäätmete ringlussevõtu sihtarvud on täidetud, makstakse 2025. aasta toetus ettevõttele

tagantjärele välja.

8) Kas olete analüüsinud muudatuse tähendust tootjate majandustegevusele ja võimalikku

kahjuhüvituse nõuet seonduvalt saamata jäänud toetusega? Ehk kui tootja ei saa talle seni

õigustatult määratud toetust, seetõttu, et riik on muutnud tagasiulatuvalt seadust ja seadnud

toetuse saamise tingimuseks riigi enda kohustuste täitmise, siis saamata jäänud toetuse summa

ulatuses esitab tootja riigile kahjuhüvitusnõude vastavalt riigivastutuse seadusele?

Õiguspärase ootuse põhimõte ei nõua kehtiva regulatsiooni kivistamist. Mõistame, et kuigi sättele

tagasiulatuva mõju andmine ei ole üldreeglina kooskõlas õiguskindluse ja õiguspärase ootuse

põhimõttega, tuleb antud juhul arvestada selle sätte reguleerimisala eripära. Keskkonnanõuded on

ajas järjepidevalt rangemaks muutunud. Tegemist on direktiivist tuleneva selge keeluga ja riigil

oli kohustus see trahvide vältimiseks siseriiklikkusse õigusesse üle võtta. Ülevõtmise kohustus

tekkis juba 30. juunil 2021. Täpsem selgitus on esitatud küsimuse nr 4 vastusess.

Lisame täiendavalt, et Keskkonnaagentuuri hinnangul on taaskasutamise sihtarvud, mis on

sätestatud jäätmeseaduse § 1363 lõikes 2, 2023. aastal ning suure tõenäosusega ka 2024. aastal

täidetud. Aastast 2025 lähevad kõik liikmesriigid üle uuele arvutusmetoodikale ning rakendub

sihtmäära täitmise nõue 55%. Metoodika esmased arvutused näitavad, et alates 2025. aastast on

sihtarvu täitmine raskendatud.

Kuna teema on endiselt akuutne, otsib Kliimaministeerium taas võimalusi Enefit Greeniga

kokkuleppele jõudmiseks.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Yoko Alender

kliimaminister

Hans Markus Kalmer, 6269120

[email protected]