Teade

Islandi väljak 1 / 15049 Tallinn / +372 637 7000 / [email protected] / www.vm.ee / Registrikood 70002526

Riigikohus

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

[email protected]

Teie: 18.10.2024 nr 5-24-28/9 Meie: 06.11.2024 nr 15.1-1/6539-1

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-25-28

Austatud Riigikohus

Riigikohus palus Välisministeeriumi arvamust asjas, milles Tartu Halduskohus tunnistas

17.09.2024. a määrusega haldusasjas nr 3-24-2215 põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks

välismaalaste seaduse (VMS) § 1001 lg 11, § 10010 lg 1, § 10013 lg 2 ja § 10018 osas, milles need

välistavad pikaajalise viisa andmisest keeldumise vaidlustamiseks kaebuse esitamise

halduskohtule. Riigikohus palus esitada eelnimetatud taotluse alusel algatatud põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas arvamuse 6. novembriks 2024.

Välisministeeriumi arvamus

Riigikohus on 2021. aastal asjas 5-20-10 tunnistanud VMS § 10010 lõike 1, § 10013 lõike 2 ja §

10018 sisalduva kohtusse pöördumise piirangu põhiseadusvastaseks üksnes osas, milles need

puudutavad viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise vaidlustamist. Samas otsuses on Riigikohus

märkinud, et seda järeldust „ei saa automaatselt laiendada isikute kohtusse pöördumise õiguse

piirangute põhiseaduspärasuse hindamisele teistsuguses õiguslikus või faktilises olukorras, sh muu-

liigilistes kohtumenetlustes.“ (p 63). Seega tuleb käesoleval juhul neid sätteid igakülgselt hinnata,

arvestades pikaajalise viisa taotluse menetluse faktilisi asjaolusid.

Välisministeerium märgib, et Tallinna Ringkonnakohtu otsuses nr 3-21-1903 on kohus selgitanud,

et kolmanda riigi kodanikel ei ole mingit õigust siseneda liikmesriikide territooriumile ega mingit

subjektiivset õigust viisale. Viisat käsitatakse mitte õigusena, vaid liikmesriigi territooriumil

lühiajaliselt viibida soovivale isikule pandud kohustusena ehk liidu territooriumile sisenemise

eeltingimusena (loana).1 PS § 36 lõige 1 sätestab, et ühtki Eesti kodanikku ei tohi Eestist välja saata

ega takistada Eestisse asumast ning lõige 3 täpsustab, et igal eestlasel on õigus asuda Eestisse. Seega

on PSist tulenev põhiõigus riiki saabuda ja riigis viibida ainult Eesti kodanikul ning välismaalasel

puudub põhiõigus Eestisse saabumiseks. Rahvusvahelisest õigusest, Euroopa Liidu õigusest ega

PSist ei tulene välismaalasele õigust siseneda Eesti territooriumile ega mingit subjektiivset õigust

saada Eestisse asumiseks viisat. Kuigi üldtunnustatud on õigus oma päritoluriigist välja rännata, siis

samavõrd tunnustatud on ka seisukoht, et puudub õigus mistahes konkreetsesse riiki saabuda, seal

1 Tallinna Ringkonnakohtu 1.09.2022 otsus nr 3-21-1903, p 11.

2 (4)

viibida2. Välisministeeriumi hinnangul puudub välismaalasel subjektiivne õigus riiki sisenemiseks

ja viisa ei ole õigus, vaid riigi antud privileeg riiki sisenemiseks.

Õiguskirjanduses on PS § 9 lg 1 kohta selgitatud, et PSis sätestatud põhiõigused, vabadused ja

kohustused laienevad välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta inimestele juhul, kui nad viibivad

Eestis. Sellesse kitsendusse tuleb suhtuda teatud reservatsioonidega. Piirangu eesmärgiks võib

lugeda seda, et Eesti riik ei saa ega pea tagama nende inimeste põhiõigusi, kellel puudub Eesti

riigiga igasugune side. PS § 15 isikulises kaitsealas olevaks ja kohtupõhiõiguse kandjaks loetakse

Eestis viibiv välismaalane, märkides, et kohtupõhiõigus ei lõpe välismaalase Eestist lahkumisega,

kui see on tekkinud seoses varasema juhtumiga välismaalase Eestis viibimise ajal. Nii ei võta

väljasaatmise täideviimine välismaalaselt õigust väljasaatmine vaidlustada.3 Välismaalase PS § 15

kohase kohtupõhiõiguse realiseerimiseks viisamenetluses peab välismaalasel olema seega tekkinud

seos või side Eesti riigiga ning kaebajal peab olema subjektiivne õigus, mida viisamenetlus võiks

kahjustada ja mille kaitseks peaks olema võimalik põhiseaduse alusel pöörduda kohtusse.

Välisministeerium peab kaebeõiguse, sh kohtukaebeõiguse, osas erinevaks olukordi, kus ühel juhul

isik asub õiguslikul alusel Eestis või on omandanud ELi õiguse alusel Eestis viibimise privileegi ja

tal on seetõttu PS §-st 15 või ELi õigusest tulenevalt õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste

rikkumise korral kohtusse, ning teisel juhul, kui isik Eestis ei viibi ja tal ei ole õigust Eestisse

saabuda. Välisministeerium märgib, et kohtu osundatud VMSi sätted kehtivad ka välismaalaste

suhtes, kes taotlevad Eesti välisesinduses viisat ega viibi Eestis, mistõttu on need olukorrad erinevad

olukorrast, kus taotlejal on Eesti riigiga side loodud. Välismaal viibiva viisataotleja õiguslikku

seisundit ei saa samastada Eesti kodaniku või Eestis viibiva välismaalase seisundiga.

VMS § 10018 reguleerib nii lühi- kui ka pikaajalise viisamenetluse otsuste kohtukaebeõigust.

Välisministeerium nõustub halduskohtu selgitustega, et Eesti kohtupraktikas on korduvalt jäetud

VMS § 10018 kohaldamata vastuolu tõttu ELi õigusega ja jaatatud isiku kaebeõigust süstemaatilise

ja põhiseaduskonformse tõlgenduse teel. Lühiajalise viisa taotleja kohtukaebeõigust tunnustab nii

ELi õigus kui ka ELi ja Eesti kohtupraktika. Euroopa Kohtu suurkoda on rõhutanud liikmesriikide

vabadust otsustada viisataotlejatele võimaldavate õiguskaitsevahendite laadi ja korra üle,

tingimusel, et peetakse kinni võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetest.4 Asjakohased on Tartu

Halduskohtu järeldused, et viisaeeskiri ei reguleeri pikaajalist viisat puudutavate haldusotsuste

vaidlustamist ja pikaajalise viisa andmisega seonduv on ELi liikmesriigi pädevuses. Viisarežiim on

välis- ja julgeolekupoliitika instrument, mille kohtulik kontroll on igal juhul piiratud.5 Inimõiguste

ja põhivabaduste kaitse konventsioon ja selle kohaldamise praktika ei nõua, et isikul oleks õigus

pöörduda viisa andmisest keeldumise peale kohtusse6. Seega Eesti seadusandjal on õigus kujundada

viisamenetluse vaidlustamise reegleid olenevalt riigi välis- ja julgeolekupoliitikast ning

rahvusvaheliste suhete ja julgeoleku olukorrast. Kaebeõiguse piirangute legitiimseks eesmärgiks

võib pidada riigi julgeoleku ja kohtusüsteemi tõhusa toimimise tagamist.

Nõustuda saab halduskohtu märkusega, et põhjendatud ei ole kaitsta nt lühiajalise viisa taotleja või

riigis viibimisõiguse alusel viibiva isiku põhiõigusi paremini kui pikaajalise viisa taotleja õigusi,

võimaldades ühel oma õiguste kaitsmiseks kohtusse pöörduda ning teisel mitte. Seda arvestades ei

ole põhiseaduslik probleem mitte niivõrd põhiseadusliku kohtusse pöördumise õiguse kasutamises,

vaid selles, et pikaajalise viisa taotlejat koheldakse vaidlustamisvõimaluste kasutamisel

ebasoodsamalt kui isikuid, kes on viisaküsimustes omandanud kohtusse pöördumise õiguse vahetult

2 Vt nt Euroopa Inimõiguste Kohtu suurkoja 5.05.2020. a otsus M.N. jt vs. Belgia, nr. 3599/18, § 124, suurkoja

9.07.2021. a otsus asjas M.A. vs. Taani, nr. 6697/18, p 131 3 Eesti põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, paragrahv 9, p 15, paragrahv 15, p 15. 4 Euroopa Kohtu suurkoja 24.11.2020 otsus asjas Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 ja C‑226/19, p 53. 5 Vt kohtujurist P. Pikamäe 09.09.2020 ettepanek Euroopa Kohtu asjades C-225/19 ja C-226/19 Minister van

Buitenlandse Zaken, p-d 61 ja 94. 6 Euroopa Inimõiguste Kohtu 5.03.2020. a otsus asjas M.N. jt vs. Belgia, nr 3599/18, p-d 137, 141 (inglise keeles).

3 (4)

ELi õiguse alusel viisaeeskirja ja kohtupraktika kohaselt. Võib möönda, et PS §-st 12 tulenevalt

võiks sellises sarnases olukorras kõigi viisa küsimuste vaidlustamiseks näha ette ühetaolise

menetluskorra. Sellise muudatuse ongi Siseministeerium VMSi muutmise eelnõuga kavandanud.

Viisamenetluse vaidlustamise korra kohta märgib Välisministeerium järgmist. VMS § 1001 lg-s 11 ,

§ 10010 lg-s 1 ja § 10013 lg-s 2 ettenähtud vaidlustamise korda ei rakenda mitte ainult Politsei- ja

Piirivalveamet ning Siseministeerium, vaid sama kord kehtib nii pika- kui ka lühiajalise viisa

menetluses, mida viivad läbi konsul ja Välisministeerium Eestis mitteviibivate välismaalaste suhtes.

Välisministeeriumi hinnangul vastab viidatud VMSi sätetes ettenähtud viisamenetluse otsuste

vaidlustamise kord HKMS § 49 lõikes 1 nimetatud kohustusliku kohtueelse menetluse korrale ega

ole vastuolus põhiseadusega.

Välisministeerium on lühiajaliste viisade viisamenetluse otsuste peale esitatud kaebuste

kohtuasjades tõlgendanud viidatud sätteid selliselt, et need näevad ette kohustuse läbida

kaheastmeline haldusesisene vaidlustamiskord. Neis vaidlustes on isikutel tulenevalt ELi õigusest

kohtukaebeõigus, sest ELi liikmesriikidel on kohustus tagada teatavas menetlusstaadiumis

võimalus pöörduda viisa andmisest keeldumise lõpliku otsusega seotud asjaga kohtusse ja Eesti

kohtupraktikas on kaebeõigust jaatatud.

Eelneva vaidlustamismenetluse kohustuslikkus kui kohtukaebeõiguse piirang on arvestades Eestis

mitteviibivate välismaalaste õiguslikku positsiooni legitiimne ja lähtub praktilistest kaalutlustest,

sest võimaldab tagada välismaalastele kiirema õiguskaitse, vähendades sealjuures märkimisväärselt

kohtute töökoormust (vt järgnevalt esitatud viisamenetluste statistika). Jättes VMS § 10018

sätestatud piirangu kõrvale, arvestab viidatud sätetes ettenähtud kohtueelne menetlus iseseisvalt

tõhususe põhimõtet ega välista kogumis järgnevat kohtus vaidlustamise võimalust.

Siseministeeriumi ettevalmistatud seaduse eelnõus on samuti kohustuslik kohtueelne haldusesisene

vaidlustusmenetlus ette nähtud. Sellist menetlust ei saa pidada põhiseadusvastaseks, nagu ei saaks

pidada põhiseadusvastaseks ka praegust kaheastmelist vaidlustusmenetlust, mille puhul oli teise

astme vaidlustusmenetluse eesmärk asendada kohtumenetlust. Selle kehtestamise eesmärk ei olnud,

et vaidlustusmenetlust läbimata võiks otse kohtusse pöörduda, seda muidugi juhul, kui peaks

kohtusse pöördumise õigust üldse tunnustatama (vt vastupidine seisukoht RKPSJKo, 5-20-10-13,

p 32).

Praegune Eesti riigi julgeolekuolukord erineb oluliselt ajast, mil Riigikohus tegi otsuse asjas 5-20-

10, hinnates muu hulgas ka kohtumenetluse ökonoomiat. Seetõttu ei saa tähelepanuta jätta tehtava

otsuse otsest majanduslikku mõju. Riigikohus märkis asjas 5-20-10, et avalik kord, riigi julgeolek

ja kohtumenetluse ökonoomia on põhiseaduslikud väärtused, mille tagamise eesmärgil isiku

kohtukaebeõiguse riivamine ei ole põhimõtteliselt välistatud (p 53). Arvestades Eesti riigi

majanduslikku olukorda ja eelarve võimalusi, tuleks viisamenetluste kohtus vaidlustamisel hinnata

riigieelarvele kaasnevaid kulusid, pidades silmas, et kulud tekivad Eesti riigis mitteviibivate

välismaalaste õiguste kaitseks toimuvatest kohtumenetlustest, riigieelarvesse annavad oma osa

maksutulude kaudu aga üksnes Eesti maksumaksjad. Arvestades järgnevalt välja toodud

Välisministeeriumi statistikat ja olemasolevat julgeolekuolukorda, võib Eesti Vabariigis

mitteviibivate Eesti suhtes vaenulike riikide kodanike kohtukaebeõigus kaasa tuua olulise

töökoormuse kasvu nii kohtutele kui viisamenetluses osalevatele riigiasutustele ja sellega

kaasnevad täiendavad kulud riigieelarves.

Järgnevalt on esitatud statistika Välisministeeriumi viisamenetluste kohta. Taotluste ja keeldumiste

arvu mõjutavad oluliselt julgeolekukaalutlustel Venemaa ja Valgevene kodanike suhtes alates 2022.

aastast kehtestatud rahvusvahelised sanktsioonid.

4 (4)

25.10.19-

31.12.19

01.01.20-

31.12.20

01.01.21-

31.12.21

01.01.22-

31.12.22

01.01.23-

31.12.23

01.01.24-

24.10.24

Viisataotlusi

(lühi- ja

pikaajalised)

34 318

33 385

52 531

31 450 17 057

12 578

Keeldumised 475 737 3087 6281 5657 3353

Avaldusi

välisesindusele

(neist rahuldati)

63

(16)

124

(24)

298

(23)

465

(25)

498

(44)

306

(30)

Avaldusi

VM-le

(neist rahuldati)

4

(1)

12

(2)

47

(8)

79

(20)

62

(9)

49

(10)

Algatatud

kohtuasju

1 1 2 4

Välisministeerium märgib, et viisataotleja valikut haldusesisese vaidlustamismenetluse või kohtuse

pöördumise vahel võib mõjutada ka sellega kaasnev rahaline kulu, mis väljendub kohustuses tasuda

riigile läbiviidava toimingu eest riigilõivu. Riigilõivuseaduse kohaselt tasutakse halduskohtule

kaebuse esitamisel riigilõivu 20 eurot, aga viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamisel

esitatud avalduse nii esmakordse kui teistkordse läbivaatamise eest mõlemal juhul 80 eurot (RLS §

276 lõiked 9 ja 10).

Lisaks märgib Välisministeerium, et VMS ega HKMS ei näe praegu ette eriregulatsioone

viisamenetluses tehtud otsuste kohtus vaidlustamisel. PS §-is 15 sätestatud kohtukaebeõigusega

kaasneb PS § 24 lõikes 2 sätestatud igaühe õigus olla oma kohtuasja arutamise juures. Kui praegu

rakendatavas kohtueelses menetluses sätestavad VMS § 1002 ja § 10011 sõnaselgelt avalduse

esitanud välismaalase õigusliku seisundi, märkides, et avalduse esitamine ei ole aluseks

välismaalase riiki saabumiseks, jätkuvaks riigis viibimiseks ega lükka välismaalase lahkumise

kohustuse täitmist edasi, siis kohtusse kaebuse esitamise juhuks selline regulatsioon seadustes

puudub. Küll on asjaomane regulatsioon ettenähtud menetluses olevas VMSi eelnõus.

Kokkuvõtteks on Välisministeerium seisukohal, et VMS § 1001 lg 11, § 10010 lg 1, § 10013 lg 2 ja

§ 10018 põhiseaduslik probleem ei seisne põhiseaduses sätestatud kohtusse pöördumise õiguses,

vaid selles, et pikaajalise viisa taotleja võimalused kohtus viisamenetlust vaidlustada on

ebasoodsam kui isikutel, kes on viisaküsimustes omandanud kohtusse pöördumise õiguse vahetult

ELi õiguse alusel viisaeeskirja ja kohtupraktika kohaselt. Välisministeeriumile teadaolevalt on

Siseministeerium valmistanud ette Vabariigi Valitsusele esitamiseks VMSi muudatustega eelnõu,

mis eespool osundatud probleemid lahendab, muudab kohustusliku kohtueelse menetluse

üheastmeliseks ja näeb ette kohtukaebeõiguse nii pika- kui ka lühiajaliste viisade menetluses.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Marge Maspanov

volitatud esindaja

Islandi väljak 1 / 15049 Tallinn / +372 637 7000 / [email protected] / www.vm.ee / Registrikood 70002526

Riigikohus

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

[email protected]

Teie: 18.10.2024 nr 5-24-28/9 Meie: 06.11.2024 nr 15.1-1/6539-1

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-25-28

Austatud Riigikohus

Riigikohus palus Välisministeeriumi arvamust asjas, milles Tartu Halduskohus tunnistas

17.09.2024. a määrusega haldusasjas nr 3-24-2215 põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks

välismaalaste seaduse (VMS) § 1001 lg 11, § 10010 lg 1, § 10013 lg 2 ja § 10018 osas, milles need

välistavad pikaajalise viisa andmisest keeldumise vaidlustamiseks kaebuse esitamise

halduskohtule. Riigikohus palus esitada eelnimetatud taotluse alusel algatatud põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas arvamuse 6. novembriks 2024.

Välisministeeriumi arvamus

Riigikohus on 2021. aastal asjas 5-20-10 tunnistanud VMS § 10010 lõike 1, § 10013 lõike 2 ja §

10018 sisalduva kohtusse pöördumise piirangu põhiseadusvastaseks üksnes osas, milles need

puudutavad viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise vaidlustamist. Samas otsuses on Riigikohus

märkinud, et seda järeldust „ei saa automaatselt laiendada isikute kohtusse pöördumise õiguse

piirangute põhiseaduspärasuse hindamisele teistsuguses õiguslikus või faktilises olukorras, sh muu-

liigilistes kohtumenetlustes.“ (p 63). Seega tuleb käesoleval juhul neid sätteid igakülgselt hinnata,

arvestades pikaajalise viisa taotluse menetluse faktilisi asjaolusid.

Välisministeerium märgib, et Tallinna Ringkonnakohtu otsuses nr 3-21-1903 on kohus selgitanud,

et kolmanda riigi kodanikel ei ole mingit õigust siseneda liikmesriikide territooriumile ega mingit

subjektiivset õigust viisale. Viisat käsitatakse mitte õigusena, vaid liikmesriigi territooriumil

lühiajaliselt viibida soovivale isikule pandud kohustusena ehk liidu territooriumile sisenemise

eeltingimusena (loana).1 PS § 36 lõige 1 sätestab, et ühtki Eesti kodanikku ei tohi Eestist välja saata

ega takistada Eestisse asumast ning lõige 3 täpsustab, et igal eestlasel on õigus asuda Eestisse. Seega

on PSist tulenev põhiõigus riiki saabuda ja riigis viibida ainult Eesti kodanikul ning välismaalasel

puudub põhiõigus Eestisse saabumiseks. Rahvusvahelisest õigusest, Euroopa Liidu õigusest ega

PSist ei tulene välismaalasele õigust siseneda Eesti territooriumile ega mingit subjektiivset õigust

saada Eestisse asumiseks viisat. Kuigi üldtunnustatud on õigus oma päritoluriigist välja rännata, siis

samavõrd tunnustatud on ka seisukoht, et puudub õigus mistahes konkreetsesse riiki saabuda, seal

1 Tallinna Ringkonnakohtu 1.09.2022 otsus nr 3-21-1903, p 11.

2 (4)

viibida2. Välisministeeriumi hinnangul puudub välismaalasel subjektiivne õigus riiki sisenemiseks

ja viisa ei ole õigus, vaid riigi antud privileeg riiki sisenemiseks.

Õiguskirjanduses on PS § 9 lg 1 kohta selgitatud, et PSis sätestatud põhiõigused, vabadused ja

kohustused laienevad välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta inimestele juhul, kui nad viibivad

Eestis. Sellesse kitsendusse tuleb suhtuda teatud reservatsioonidega. Piirangu eesmärgiks võib

lugeda seda, et Eesti riik ei saa ega pea tagama nende inimeste põhiõigusi, kellel puudub Eesti

riigiga igasugune side. PS § 15 isikulises kaitsealas olevaks ja kohtupõhiõiguse kandjaks loetakse

Eestis viibiv välismaalane, märkides, et kohtupõhiõigus ei lõpe välismaalase Eestist lahkumisega,

kui see on tekkinud seoses varasema juhtumiga välismaalase Eestis viibimise ajal. Nii ei võta

väljasaatmise täideviimine välismaalaselt õigust väljasaatmine vaidlustada.3 Välismaalase PS § 15

kohase kohtupõhiõiguse realiseerimiseks viisamenetluses peab välismaalasel olema seega tekkinud

seos või side Eesti riigiga ning kaebajal peab olema subjektiivne õigus, mida viisamenetlus võiks

kahjustada ja mille kaitseks peaks olema võimalik põhiseaduse alusel pöörduda kohtusse.

Välisministeerium peab kaebeõiguse, sh kohtukaebeõiguse, osas erinevaks olukordi, kus ühel juhul

isik asub õiguslikul alusel Eestis või on omandanud ELi õiguse alusel Eestis viibimise privileegi ja

tal on seetõttu PS §-st 15 või ELi õigusest tulenevalt õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste

rikkumise korral kohtusse, ning teisel juhul, kui isik Eestis ei viibi ja tal ei ole õigust Eestisse

saabuda. Välisministeerium märgib, et kohtu osundatud VMSi sätted kehtivad ka välismaalaste

suhtes, kes taotlevad Eesti välisesinduses viisat ega viibi Eestis, mistõttu on need olukorrad erinevad

olukorrast, kus taotlejal on Eesti riigiga side loodud. Välismaal viibiva viisataotleja õiguslikku

seisundit ei saa samastada Eesti kodaniku või Eestis viibiva välismaalase seisundiga.

VMS § 10018 reguleerib nii lühi- kui ka pikaajalise viisamenetluse otsuste kohtukaebeõigust.

Välisministeerium nõustub halduskohtu selgitustega, et Eesti kohtupraktikas on korduvalt jäetud

VMS § 10018 kohaldamata vastuolu tõttu ELi õigusega ja jaatatud isiku kaebeõigust süstemaatilise

ja põhiseaduskonformse tõlgenduse teel. Lühiajalise viisa taotleja kohtukaebeõigust tunnustab nii

ELi õigus kui ka ELi ja Eesti kohtupraktika. Euroopa Kohtu suurkoda on rõhutanud liikmesriikide

vabadust otsustada viisataotlejatele võimaldavate õiguskaitsevahendite laadi ja korra üle,

tingimusel, et peetakse kinni võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtetest.4 Asjakohased on Tartu

Halduskohtu järeldused, et viisaeeskiri ei reguleeri pikaajalist viisat puudutavate haldusotsuste

vaidlustamist ja pikaajalise viisa andmisega seonduv on ELi liikmesriigi pädevuses. Viisarežiim on

välis- ja julgeolekupoliitika instrument, mille kohtulik kontroll on igal juhul piiratud.5 Inimõiguste

ja põhivabaduste kaitse konventsioon ja selle kohaldamise praktika ei nõua, et isikul oleks õigus

pöörduda viisa andmisest keeldumise peale kohtusse6. Seega Eesti seadusandjal on õigus kujundada

viisamenetluse vaidlustamise reegleid olenevalt riigi välis- ja julgeolekupoliitikast ning

rahvusvaheliste suhete ja julgeoleku olukorrast. Kaebeõiguse piirangute legitiimseks eesmärgiks

võib pidada riigi julgeoleku ja kohtusüsteemi tõhusa toimimise tagamist.

Nõustuda saab halduskohtu märkusega, et põhjendatud ei ole kaitsta nt lühiajalise viisa taotleja või

riigis viibimisõiguse alusel viibiva isiku põhiõigusi paremini kui pikaajalise viisa taotleja õigusi,

võimaldades ühel oma õiguste kaitsmiseks kohtusse pöörduda ning teisel mitte. Seda arvestades ei

ole põhiseaduslik probleem mitte niivõrd põhiseadusliku kohtusse pöördumise õiguse kasutamises,

vaid selles, et pikaajalise viisa taotlejat koheldakse vaidlustamisvõimaluste kasutamisel

ebasoodsamalt kui isikuid, kes on viisaküsimustes omandanud kohtusse pöördumise õiguse vahetult

2 Vt nt Euroopa Inimõiguste Kohtu suurkoja 5.05.2020. a otsus M.N. jt vs. Belgia, nr. 3599/18, § 124, suurkoja

9.07.2021. a otsus asjas M.A. vs. Taani, nr. 6697/18, p 131 3 Eesti põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, paragrahv 9, p 15, paragrahv 15, p 15. 4 Euroopa Kohtu suurkoja 24.11.2020 otsus asjas Minister van Buitenlandse Zaken, C‑225/19 ja C‑226/19, p 53. 5 Vt kohtujurist P. Pikamäe 09.09.2020 ettepanek Euroopa Kohtu asjades C-225/19 ja C-226/19 Minister van

Buitenlandse Zaken, p-d 61 ja 94. 6 Euroopa Inimõiguste Kohtu 5.03.2020. a otsus asjas M.N. jt vs. Belgia, nr 3599/18, p-d 137, 141 (inglise keeles).

3 (4)

ELi õiguse alusel viisaeeskirja ja kohtupraktika kohaselt. Võib möönda, et PS §-st 12 tulenevalt

võiks sellises sarnases olukorras kõigi viisa küsimuste vaidlustamiseks näha ette ühetaolise

menetluskorra. Sellise muudatuse ongi Siseministeerium VMSi muutmise eelnõuga kavandanud.

Viisamenetluse vaidlustamise korra kohta märgib Välisministeerium järgmist. VMS § 1001 lg-s 11 ,

§ 10010 lg-s 1 ja § 10013 lg-s 2 ettenähtud vaidlustamise korda ei rakenda mitte ainult Politsei- ja

Piirivalveamet ning Siseministeerium, vaid sama kord kehtib nii pika- kui ka lühiajalise viisa

menetluses, mida viivad läbi konsul ja Välisministeerium Eestis mitteviibivate välismaalaste suhtes.

Välisministeeriumi hinnangul vastab viidatud VMSi sätetes ettenähtud viisamenetluse otsuste

vaidlustamise kord HKMS § 49 lõikes 1 nimetatud kohustusliku kohtueelse menetluse korrale ega

ole vastuolus põhiseadusega.

Välisministeerium on lühiajaliste viisade viisamenetluse otsuste peale esitatud kaebuste

kohtuasjades tõlgendanud viidatud sätteid selliselt, et need näevad ette kohustuse läbida

kaheastmeline haldusesisene vaidlustamiskord. Neis vaidlustes on isikutel tulenevalt ELi õigusest

kohtukaebeõigus, sest ELi liikmesriikidel on kohustus tagada teatavas menetlusstaadiumis

võimalus pöörduda viisa andmisest keeldumise lõpliku otsusega seotud asjaga kohtusse ja Eesti

kohtupraktikas on kaebeõigust jaatatud.

Eelneva vaidlustamismenetluse kohustuslikkus kui kohtukaebeõiguse piirang on arvestades Eestis

mitteviibivate välismaalaste õiguslikku positsiooni legitiimne ja lähtub praktilistest kaalutlustest,

sest võimaldab tagada välismaalastele kiirema õiguskaitse, vähendades sealjuures märkimisväärselt

kohtute töökoormust (vt järgnevalt esitatud viisamenetluste statistika). Jättes VMS § 10018

sätestatud piirangu kõrvale, arvestab viidatud sätetes ettenähtud kohtueelne menetlus iseseisvalt

tõhususe põhimõtet ega välista kogumis järgnevat kohtus vaidlustamise võimalust.

Siseministeeriumi ettevalmistatud seaduse eelnõus on samuti kohustuslik kohtueelne haldusesisene

vaidlustusmenetlus ette nähtud. Sellist menetlust ei saa pidada põhiseadusvastaseks, nagu ei saaks

pidada põhiseadusvastaseks ka praegust kaheastmelist vaidlustusmenetlust, mille puhul oli teise

astme vaidlustusmenetluse eesmärk asendada kohtumenetlust. Selle kehtestamise eesmärk ei olnud,

et vaidlustusmenetlust läbimata võiks otse kohtusse pöörduda, seda muidugi juhul, kui peaks

kohtusse pöördumise õigust üldse tunnustatama (vt vastupidine seisukoht RKPSJKo, 5-20-10-13,

p 32).

Praegune Eesti riigi julgeolekuolukord erineb oluliselt ajast, mil Riigikohus tegi otsuse asjas 5-20-

10, hinnates muu hulgas ka kohtumenetluse ökonoomiat. Seetõttu ei saa tähelepanuta jätta tehtava

otsuse otsest majanduslikku mõju. Riigikohus märkis asjas 5-20-10, et avalik kord, riigi julgeolek

ja kohtumenetluse ökonoomia on põhiseaduslikud väärtused, mille tagamise eesmärgil isiku

kohtukaebeõiguse riivamine ei ole põhimõtteliselt välistatud (p 53). Arvestades Eesti riigi

majanduslikku olukorda ja eelarve võimalusi, tuleks viisamenetluste kohtus vaidlustamisel hinnata

riigieelarvele kaasnevaid kulusid, pidades silmas, et kulud tekivad Eesti riigis mitteviibivate

välismaalaste õiguste kaitseks toimuvatest kohtumenetlustest, riigieelarvesse annavad oma osa

maksutulude kaudu aga üksnes Eesti maksumaksjad. Arvestades järgnevalt välja toodud

Välisministeeriumi statistikat ja olemasolevat julgeolekuolukorda, võib Eesti Vabariigis

mitteviibivate Eesti suhtes vaenulike riikide kodanike kohtukaebeõigus kaasa tuua olulise

töökoormuse kasvu nii kohtutele kui viisamenetluses osalevatele riigiasutustele ja sellega

kaasnevad täiendavad kulud riigieelarves.

Järgnevalt on esitatud statistika Välisministeeriumi viisamenetluste kohta. Taotluste ja keeldumiste

arvu mõjutavad oluliselt julgeolekukaalutlustel Venemaa ja Valgevene kodanike suhtes alates 2022.

aastast kehtestatud rahvusvahelised sanktsioonid.

4 (4)

25.10.19-

31.12.19

01.01.20-

31.12.20

01.01.21-

31.12.21

01.01.22-

31.12.22

01.01.23-

31.12.23

01.01.24-

24.10.24

Viisataotlusi

(lühi- ja

pikaajalised)

34 318

33 385

52 531

31 450 17 057

12 578

Keeldumised 475 737 3087 6281 5657 3353

Avaldusi

välisesindusele

(neist rahuldati)

63

(16)

124

(24)

298

(23)

465

(25)

498

(44)

306

(30)

Avaldusi

VM-le

(neist rahuldati)

4

(1)

12

(2)

47

(8)

79

(20)

62

(9)

49

(10)

Algatatud

kohtuasju

1 1 2 4

Välisministeerium märgib, et viisataotleja valikut haldusesisese vaidlustamismenetluse või kohtuse

pöördumise vahel võib mõjutada ka sellega kaasnev rahaline kulu, mis väljendub kohustuses tasuda

riigile läbiviidava toimingu eest riigilõivu. Riigilõivuseaduse kohaselt tasutakse halduskohtule

kaebuse esitamisel riigilõivu 20 eurot, aga viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamisel

esitatud avalduse nii esmakordse kui teistkordse läbivaatamise eest mõlemal juhul 80 eurot (RLS §

276 lõiked 9 ja 10).

Lisaks märgib Välisministeerium, et VMS ega HKMS ei näe praegu ette eriregulatsioone

viisamenetluses tehtud otsuste kohtus vaidlustamisel. PS §-is 15 sätestatud kohtukaebeõigusega

kaasneb PS § 24 lõikes 2 sätestatud igaühe õigus olla oma kohtuasja arutamise juures. Kui praegu

rakendatavas kohtueelses menetluses sätestavad VMS § 1002 ja § 10011 sõnaselgelt avalduse

esitanud välismaalase õigusliku seisundi, märkides, et avalduse esitamine ei ole aluseks

välismaalase riiki saabumiseks, jätkuvaks riigis viibimiseks ega lükka välismaalase lahkumise

kohustuse täitmist edasi, siis kohtusse kaebuse esitamise juhuks selline regulatsioon seadustes

puudub. Küll on asjaomane regulatsioon ettenähtud menetluses olevas VMSi eelnõus.

Kokkuvõtteks on Välisministeerium seisukohal, et VMS § 1001 lg 11, § 10010 lg 1, § 10013 lg 2 ja

§ 10018 põhiseaduslik probleem ei seisne põhiseaduses sätestatud kohtusse pöördumise õiguses,

vaid selles, et pikaajalise viisa taotleja võimalused kohtus viisamenetlust vaidlustada on

ebasoodsam kui isikutel, kes on viisaküsimustes omandanud kohtusse pöördumise õiguse vahetult

ELi õiguse alusel viisaeeskirja ja kohtupraktika kohaselt. Välisministeeriumile teadaolevalt on

Siseministeerium valmistanud ette Vabariigi Valitsusele esitamiseks VMSi muudatustega eelnõu,

mis eespool osundatud probleemid lahendab, muudab kohustusliku kohtueelse menetluse

üheastmeliseks ja näeb ette kohtukaebeõiguse nii pika- kui ka lühiajaliste viisade menetluses.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Marge Maspanov

volitatud esindaja