Arvamus Riigikohtule_põhiseaduslikkuse järelevalve asi 5-24-28

Villu Kõve

esimees

Riigikohus

[email protected]

Teie 27.09.2024 nr 5-24-28/3

Meie 06.11.2024 nr 9-2/241591/2406514

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 5-24-28

Austatud Riigikohtu esimees

Küsisite õiguskantsleri arvamust põhiseaduslikkuse järelevalve asjas, milles Tartu Halduskohus

tunnistas välismaalaste seaduse (VMS) § 1001 lõike 11, § 10010 lõike 1, § 10013 lõike 2 ja § 10018

Eesti Vabariigi põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles need sätted ei võimalda pikaajalise

viisa andmisest keeldumise otsuseid vaidlustada halduskohtus.

Nõustun Tartu Halduskohtu ja Siseministeeriumiga, et VMS § 10018 koostoimes VMS § 1001

lõikega 11, § 10010 lõikega 1 ja § 10013 lõikega 2 on vastuolus põhiseaduse § 15 lõikega 1 osas,

milles need sätted ei võimalda pikaajalise viisa andmisest keeldumist vaidlustada halduskohtus.

Põhiseaduse § 15 lg 1 sätestab, et igaühel on õigus pöörduda kohtusse, kui tema õigusi on rikutud.

Kohtukaebeõiguse tuumaks on nõue, et inimesel peab olema õigus pöörduda oma õiguste kaitseks

kohtu kui sõltumatu organi poole. Riigikogu võib selle põhiõiguse kasutamisele seada tingimusi,

kuid ei tohi täielikult välistada õiguste kohtulikku kaitset.

I. Asjaolude lühiülevaade

1. Kaebaja esitas Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) pikaajalise viisa taotluse. Viisataotluse

kohaselt taotles kaebaja Eesti viisat selleks, et külastada oma sugulasi ja sõpru. Eestis elab kaebaja

ema. PPA keeldus kaebajale viisat andmast, märkides viisaotsusele keeldumise aluseks, et on

põhjendatud alus kahelda esitatud täiendavate dokumentide ehtsuses või nende sisu õigsuses,

taotleja avalduste usaldusväärsuses või tema kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa

kehtivusaja lõppu, ning et vähemalt üks tingimus, mis on viisa andmiseks nõutav, ei olnud

täidetud. Kaebajale oli varem väljastatud üheaastane pikaajaline viisa.

2. Tartu Halduskohus leidis, et juhtum sarnaneb kohtuasjaga, milles Riigikohus tunnistas VMS

§ 10010 lõike 1, § 10013 lõike 2 ja § 10018 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles

need sätted välistavad Eestis viibimise aja ennetähtaegse lõpetamise vaidlustamise halduskohtus

(RKPJKo 20.04.2021, nr 5-20-10/13). Kohus viitas, et kohtupraktikas on ka varem jäetud VMS

§ 10018 kohaldamata, sest see on vastuolus Euroopa Liidu õigusega, või on tagatud kaebeõigus

süstemaatilise ja põhiseaduskonformse tõlgendamise teel (nt halduskohtuasjad nr 3-22-1694, 3-

22-1666 ja 3-22-1734). Halduskohus leidis, et tuleb taotleda põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse algatamist. Kohtusse pöördumise õiguse välistamisega piiratakse inimese õigusi,

kuigi selliseks piiranguks pole kaalukaid põhjusi. Kohtu hinnangul on võimalik avalikku korda ja

2

riigi julgeolekut tagada põhiõigusi vähem piiravate meetmetega. Välismaalasest kaebaja võib

osaleda halduskohtumenetluses, ilma et ta peaks kohtumenetluse ajal Eesti Vabariigis viibima (nt

on kaebajal esindaja). Kohus asus seisukohale, et sarnaselt viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise

otsuse vaidlustamisele seatud piiranguga ei saa ka pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsuse

vaidlustamise piiramist õigustada riigi raha kokkuhoiuga.

II. Vaidlustatud õigusnormid

3. VMS § 1001. Viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise,

viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse

vaidlustamine

[…]

(11) Välismaalane võib esitada avalduse otsuse uuesti läbivaatamiseks (edaspidi käesolevas

alljaotises avaldus) 30 päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast arvates.

[…]

§ 10010. Vaidlustamise käigus tehtud otsuse edasikaebamine

(1) Viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja

pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamise käigus

tehtud otsuse peale võib välismaalane esitada avalduse viisa andmisest keeldumise, viisa

tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja

ennetähtaegse lõpetamise otsuse teistkordseks läbivaatamiseks (edaspidi käesolevas alljaotises

avaldus) 30 päeva jooksul käesoleva seaduse §-s 1001 nimetatud avalduse alusel tehtud otsuse

teatavaks tegemise päevast arvates.

[…]

§ 10013. Avalduse esitamise koht

[…]

(2) Kui viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja

pikendamisest keeldumise või viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse tegi Politsei- ja

Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet, esitatakse avaldus Siseministeeriumile.

§ 10018. Avalduse alusel tehtud otsuse vaidlustamine

Avalduse alusel tehtud otsuse peale ei saa esitada uut avaldust ega kaebust halduskohtule. […]

III. Vaidlustatud sätete asjassepuutuvus

4. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lõike 2 järgi peab säte,

mille põhiseaduspärasust Riigikohus kohtu taotlusel hindab, olema põhivaidluse lahendamisel

asjassepuutuv. See tähendab, et kohus peaks asja lahendades asjassepuutuva normi põhiseadusele

mittevastavuse korral otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral.1

5. Vaidlustatud õigusnormid on asjassepuutuvad. Kaebuse esitaja soovis pikaajalist viisat, et ta

saaks külastada Eestis oma ema. PPA keeldus talle viisat väljastamast. Praeguses kohtuasjas oli

tegemist riigisisese õiguse alusel väljaantava viisaga.

6. Välismaalaste seaduse sätted ei näe ette selget õiguslikku alust, mis võimaldaks pikaajalise viisa

andmisest keeldumise otsust vaidlustada kohtus. Välismaalaste seadus sätestab viisa andmisest

keeldumise otsuse vaidlustamise erikorra (VMS § 1001 jj). Selle kohaselt võib inimene esitada

1 RKPJKo 03.07.2008, nr 3-4-1-9-08, p 16.

3

avalduse viisa andmisest keeldumise otsuse uuesti läbivaatamiseks (VMS § 1001 lg11). Avaldus

tuleb esmalt esitada otsuse teinud haldusorganile (VMS § 1004) ning seejärel vastutavale

ministeeriumile (VMS § 10010 lg 1, § 10013). VMS § 10018 sätestab, et avalduse alusel tehtud otsuse

peale ei saa esitada uut avaldust ega ka kaebust halduskohtule.

7. Riigikohus on leidnud, et välismaalaste seaduses sätestatud haldusesisene vaidlustamismenetlus

ei ole kohustuslik kohtueelne menetlus, vaid kohtumenetlust asendav menetlus. Riigikohtu

hinnangul võib inimene valida, kas ta läbib kohtueelse menetluse või pöördub vaidluse

lahendamiseks otse halduskohtusse.2

8. Riigikohus on tunnistanud VMS § 10010 lõike 1, § 10013 lõike 2 ja § 10018 põhiseadusega

vastuolus olevaks ja kehtetuks osas, milles need sätted ei võimalda viibimisaja ennetähtaegset

lõpetamist vaidlustada halduskohtus.3 Välismaalaste seadus sätestab viibimisaja ennetähtaegse

lõpetamise ning viisaotsuste vaidlustamisele ühesuguse vaidlustamise korra. Riigikohus leidis, et

need sätted on asjassepuutuvad, sest need moodustavad vaidlustamiskorra mõttelise terviku.4

Asjassepuutuv on ka VMS § 1001 lõige 11, mis reguleerib vaidlustamise avalduse esitamist. See

loob mulje, et viisa andmisest keeldumise otsust saab vaidlustada vaid vaideavalduse esitamisega.

Niisiis on ka see säte osa seadusega sätestatud vaidlustamiskorrast. Seetõttu on ka VMS § 1001

lõige 11 asjassepuutuv. Seega on VMS § 1001 lõige 11, § 10010 lõige 1, § 10013 lõige 2 ja § 10018

asjassepuutuvad sätted.

IV. Kohtukaebeõiguse tagamine

Kohtukaebeõiguse sisu

9. Kohtukaebeõigusele seatud kitsendused piiravad üldist põhiõigust tõhusale õiguskaitsele ja

ausale õigusemõistmisele, mis tulenevad põhiseaduse § 15 lõikest 1.5

10. Põhiseaduse § 15 lõike 1 kohaselt on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste

rikkumise korral kohtusse. Igaüks võib oma kohtuasja läbivaatamisel nõuda mis tahes

asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseadusvastaseks tunnistamist.

Põhiseaduse §-st 15 tulenev kohtusse pöördumise õigus on põhiõigus, mis peab tagama õigustele

lünkadeta kohtuliku kaitse.6

11. Riigikohus on selle põhiõiguse sisustamisel tuginenud ka põhiseaduse §-dele 13 ja 14.

Riigikohus on sedastanud, et „PS §-des 13-15 ette nähtud õigus kohtulikule kaitsele hõlmab nii

isiku õigust pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse kui ka riigi kohustust

luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste tõhusa

kaitse“.7 Nende menetluslike põhiõiguste eesmärk on tagada, et inimesed saaksid teostada ja leida

kaitset oma muudele põhiõigustele. Selleks peab Riigikogu kehtestama õigusnormid, mis tagavad

tõhusa võimaluse oma õiguste kaitsmiseks kohtus, samuti õigusemõistmise õigluse.8

2 RKPJKo 20.04.2021, nr 5-20-10/13, punktid 32, 64. 3 RKPJKo 20.04.2021, nr 5-20-10/13. 4 RKPJKo 20.04.2021, nr 5-20-10/13, p 30. 5 RKPJKo 07.02.2014, nr 3-4-1-38-13, p 25. 6 RKÜKo 06.03.2012, nr 3-2-1-67-11, p 21. 7 RKÜKo 06.03.2012, nr 3-2-1-67-11, p 21. 8 RKPJKo 07.02.2014, nr 3-4-1-38-13, p 26.

4

12. Kohtusse pöördumise õigus tagab, et sõltumatu organ saab hinnata, kas haldusorgan on oma

tegevusega rikkunud inimese õigusi. Pelgalt haldusesisese vaidlustamisega ei ole võimalik saada

sõltumatut hinnangut haldusorgani tegevuse õiguspärasusele.

13. Põhiseaduse § 9 lõike 1 järgi laienevad põhiõigused ka Eestis viibivatele välismaalastele.

Riigikohus on selgitanud, et kui kohtukaebeõigus on tekkinud välismaalase varasema Eestis

viibimisega, ei lõpe see ka tema Eestist lahkumise korral.9 Kõnealusel juhul taotles inimene

pikaajalist viisat Eestis viibides.

14. Välismaalaste seaduse kohaselt pole välismaalastel õigust viisaotsuste peale kohtule kaebust

esitada, sest neid otsuseid on varem käsitletud sisuliselt riigi suvaotsustena, mille puhul on

haldusorganil iseäranis ulatuslik kaalutlusõigus ning millel pole seost õiguskaitsevajadusega. On

lähtutud arusaamast, et riigil on suveräänne õigus otsustada välismaalaste riiki sisenemise üle.

Leiti, et rahvusvahelise õiguse ega Eesti õiguse kohaselt ei ole välismaalasel kohtulikult kaitstavat

subjektiivset õigust Eestisse saabuda ega riigis viibida, mistõttu viisa andmisest keeldumisega ei

ole võimalik inimese õigust ka rikkuda.10

15. Välismaalasel ei ole iseseisvat põhiõigust siseneda riiki, mille kodakondsust tal ei ole. Siiski

võivad viisa taotlemise aluseks olevad asjaolud olla seotud põhiõiguste teostamisega. Pikaajalist

viisat taotletakse väga sageli perekondlikel põhjustel. Sellistel juhtudel on viisa taotlemine seotud

perekonnapõhiõiguse või põhiõigusega perekonna- ja eraelu puutumatusele. Puutumus võib olla

ka muude põhiõigustega (nt omandiõiguse, menetlusõiguste teostamine vms).

16. Kui viisa taotlemise asjaolud ei ole seotud põhiõiguste, rahvusvahelisest õigusest või Euroopa

Liidu õigusest tulenevate kohustustega, on riigil suveräänne õigus otsustada, kas anda luba

välismaalasele riiki siseneda. Riigikogu on seadusega reguleerinud pikaajalise viisa andmise

tingimused (VMS § 62 lg 2), pikaajalise viisa andmisest keeldumise alused (VMS § 65 lg 2), viisa

tühistamise ja kehtetuks tunnistamise alused (VMS § 78) jm. Riigikogu on kehtestanud

tingimused, millal on võimalik taotleda viisat näiteks Eestis töötamiseks, õppimiseks jne. Seega

on seadusandja sätestanud, mis tingimustel võib välismaalane saada loa Eestisse saabuda ning mis

tingimustel on võimalik välismaalasi Eestisse tööle või õppima kutsuda.11

17. See tähendab, et haldusorganid peavad lähtuma seaduses sätestatud tingimustest.12 Järelikult

peab õigusriigis olema võimalik kohtulikult kontrollida, kas otsuseid tehes on järgitud

asjakohaseid õigusakte.

18. Euroopa Liidu õigus näeb ette viisaotsuste suhtes kohtukaebeõiguse.13 Euroopa Liidu

põhiõiguste harta artikli 47 kohaselt peab olema tagatud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile.

Euroopa Kohus on sedastanud, et viisaasjades peab riik nägema ette viisa andmisest keeldumise

otsuste vaidlustamise menetluse. Selle menetluse üksikasjalikud eeskirjad peab iga riik kehtestama

9 RKPJKo 20.04.2021, nr 5-20-10/13, p 45. 10 Välismaalaste seaduse, riigilõivuseaduse ja lennundusseaduse muutmise seaduse (901 SE) seletuskiri, lk 2-6. 11 Vt ka RKPJKo 20.04.2021, nr 5-20-10/13, p 49. 12 Vrd Euroopa Kohus on asunud seisukohale, et viisaeeskirjas on ammendavalt määratletud viisa väljastamisest

keeldumise alused (EKo 19.12.2013, C-84/12, Koushkaki, punktid 37−38, 47, 55−57, 77; EKo (suurkoda) 24.11.2020,

nr C-225/19 ja C-226/19, p 35. Haldusorganil on vastavate asjaolude hindamisel lai kaalutlusruum (EKo 19.12.2013,

C-84/12, Koushkaki, p 60). 13 Euroopa Komisjon on otsustanud kaevata Eesti Euroopa Liidu kohtusse, kuna Eesti ei ole riigisiseses õiguses ette

näinud tõhusaid õiguskaitsevahendeid viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või kehtetuks tunnistamise

korral. – The Commission decides to refer Estonia to the Court of Justice of the European Union for failing to provide

effective judicial remedy against a visa refusal, press release, 03.10.2024.

5

oma õiguskorras, järgides sealjuures võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid. Neid otsuseid peab

saama teatavas menetlusstaadiumis kohtus vaidlustada.14 Kohus märkis, et kohtul peab seejuures

olema pädevus lahendada kõiki asjassepuutuvaid küsimusi.15

19. Euroopa Kohtu praktika kohaselt peab inimestel olema õigus esitada lühiajaliste viisade 16 ning

teatud juhtudel ka pikaajaliste viisade kohta tehtud otsuste peale kaebus kohtusse17. Pikaajalised

viisad väljastatakse riigisiseses õiguses sätestatud tingimuste alusel. Euroopa Kohus on leidnud,

et liikmesriik peab tagama kohtukaebeõiguse siis, kui Euroopa Liidu õigus näeb ette pikaajalise

viisa andmise võimaluse.18

20. Euroopa inimõiguste konventsiooni artikkel 13 sätestab, et igaühel, kelle konventsioonis

sätestatud õigusi ja vabadusi on rikutud, on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile riigivõimude ees.

See säte hõlmab riigisiseselt esitatud viisataotlusi, kui viisa taotlemise asjaolud on konventsiooni

kohaldamisalas. Konventsiooni saab kohaldada välisesindustes esitatud viisataotlustele vaid juhul,

kui teatud tingimused on täidetud.19

21. Niisiis kohaldub põhiseaduse § 15 lõige 1 ka viisaotsuste vaidlustamisele.

Piirangu eesmärk

22. Põhiseaduse § 15 lõikest 1 tulenev kohtukaebeõigus on seadusereservatsioonita põhiõigus,

mida võib piirata mõne teise põhiõiguse või põhiseadusliku õigusväärtuse kaitseks.20

23. Välismaalaste seaduse seletuskirja kohaselt oli kohtukaebeõiguse piiramise eesmärk kaitsta

avalikku korda ja riigi julgeolekut. Seletuskirja kohaselt peeti probleemiks, et viisaasjades

kohtusse pöördumise õiguse andmisel kerkib küsimus kohtumenetlusega kaasnevate põhiõiguste

kohaldamise vajadusest ning et menetluslike õiguste kasutamise kaudu võib ebasoovitaval

välismaalasel tekkida õigus saada riigis viibimiseks seaduslik alus.21 Piirangu legitiimseks

eesmärgiks on peetud ka vajadust vähendada kohtute töökoormust ja kohtumenetluse kulusid.22

24. Riigikohus on märkinud, et avalik kord ja riigi julgeolek on põhiseaduslikud väärtused, mille

tagamise eesmärgil isiku kohtukaebeõiguse piiramine ei ole põhimõtteliselt välistatud.23 Tekib

siiski küsimus, kas nende käsitlemine legitiimse eesmärgina on antud juhul põhjendatud, kui

põhiseaduse § 130 ei võimalda piirata põhiseaduse §-is 15 ette nähtud põhiõigusi avaliku korra ja

riigi julgeoleku kaitseks isegi mitte erakorrakorralise või sõjaseisukorra ajal. Kui

kohtukaebeõiguse piiramine ei ole põhiseaduse kohaselt võimalik isegi mitte riigi eksistentsile

ohtlikus olukorras, siis on raske põhjendada, miks peaks see põhiseadusega lubatud olema

tavaolukorras või ka näiteks eriolukorras, mida põhiseadus käsitleb erakorralisest ja

14 EKo 13.12.2017, C-403/16, El Hassani, p 42; EKo (suurkoda) 24.11.2020, nr C-225/19 ja C-226/19, p 42. 15 EKo 13.12.2017, C-403/16, El Hassani, p 39. 16 Samas. 17 EKo 10.03.2021, C-949/19, M.A. vs. Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N., p 46-48. 18 Samas. Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2016/801, 11.05.2016, kolmandate riikide kodanike

teadustegevuse, õpingute, praktika, vabatahtliku teenistuse, õpilasvahetuse programmides või haridusprojektides

osalemise ja au pair'ina töötamise eesmärgil riiki sisenemise ja seal elamise tingimuste kohta (uuesti sõnastatud). 19 EIKo 05.05.2020, 3599/18, M.N. jt vs. Belgia (kohtu suurkoda), punktid 110-142. 20 RKPJKo 07.02.2014, nr 3-4-1-38-13, p 29; RKÜKo 21.06.2019, nr 5-18-5/17, p 66. 21 Välismaalaste seaduse, riigilõivuseaduse ja lennundusseaduse muutmise seaduse (901 SE) seletuskiri, lk 6. 22 Samas. RKPJKo 20.04.2021, nr 5-20-10/13, p 53. 23 RKPJKo 20.04.2021, nr 5-20-10/13, p 53.

6

sõjaseisukorrast eraldi olukorrana (põhiseaduse § 87 p 8).24 Seetõttu oleks vajalik, et Riigikohus

antud küsimuses seisukohta täpsustaks. Loomulikult võib seaduse alusel jätta viisa andmata

avalikule korrale või riigi julgeolekule ohtlikule inimesele, kuid nendel kaalutlustel ei peaks

takistama kohtu järelevalvet selle üle, kas täidesaatev võim on asjaolud õigesti tuvastanud.

25. Vähemalt võib antud juhul pidada kohtukaebeõiguse piiramise legitiimseks eesmärgiks

kohtusüsteemi tõhusa toimimise tagamist.25

Piirangu proportsionaalsus

26. Kohus on varem asunud seisukohale, et kohtukaebeõiguse täielik välistamine ei ole

hädavajalik selleks, et tagada avalikku korda ja riigi julgeolekut, sest neid väärtusi on võimalik

kaitsta ka muude, kaebajate õigusi vähem piiravate meetmete kasutamisega.26

27. Seda Riigikohtu järeldust saab kohaldada ka viisaotsuste vaidlustamisele. Riigikohus on varem

analüüsinud menetlusosalisele tagatud võimalusi osaleda halduskohtumenetluses ilma vahetult

kohal viibimata. Kohus võib teatud juhtudel asja läbi vaadata kirjalikus menetluses.

Menetlusosaline saab vajadusel kohtuga suhelda infotehnoloogiliste vahendite kaudu. Kaebajal on

võimalik osaleda kohtumenetluses esindaja kaudu või taotleda kohtult esialgse õiguskaitse korras

meetmete kohaldamist, mis võimaldaks kohtumenetluses osaleda.27 Riigikohus järeldas, et

välismaalasest kaebajale on tagatud võimalus osaleda halduskohtumenetluses ka siis, kui ta

kohtumenetluse ajal alaliselt Eestis ei viibi. Kui kaugteel või esindaja vahendusel kohtumenetluses

osalemise võimalused ei ole küllaldased, siis tuleb Riigikogul kaaluda nende võimaluste

laiendamist, mitte aga jätta inimest kohtusse pöördumise õigusest ilma.28

28. Ka viisaotsused on olemuslikult kohtulikult kontrollitavad. Mitmed viisa andmise otsustamist

mõjutavad asjaolud on hinnangulised (näiteks kas riiki saabumise väidetav eesmärk vastab

tegelikule eesmärgile, kas inimene kavatseb riigist lahkuda enne viisa kehtivusaja lõppu, kas

inimene võib kujutada ohtu avalikule korrale või riigi julgeolekule). Kuigi need võivad olla

prognoosotsused või on haldusorganil ulatuslik hindamisruum, on neid asjaolusid võimalik

kohtulikult kontrollida.

29. Viisa andmisest keeldumisel ei avaldata kaebajale otsuse sisulisi põhjuseid. VMS § 66 lõige 1

sätestab, et viisa andmisest keeldumise korral teatatakse välismaalasele keeldumise õiguslik alus.

Viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet ei avaldata (VMS § 66 lg 2).29

Vajadusel on võimalik teha ka kohtumenetluses menetluslikke erisusi, kui viisaotsus seondub

otseselt riigi julgeoleku kaalutlustega. Ka sellisel juhul on oluline, et kohus saaks hinnata, kas

inimese õigusi piirav otsus on põhjendatud ja kas põhjendused on asjakohased. Salastatud teabe

avaldamise ja kontrollimise suhtes on võimalik kohaldada kohaseid menetluslikke piiranguid.30

24 Vt viimase osas sarnane seisukoht: M. Kiviorg. Religioon ja inimõigused. Teoses: L. Oja (toim). Inimõigused.

Õiguskantsleri Kantselei 2022. 25 Vt siiski kriitikat selle kohta: H. Kalmo. O. Kask. PS § 11 kommentaar 12. Teoses: Ü. Madise (peatoim). Eesti

Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5. vlj. 2020. 26 RKPJKo 20.04.2021, nr 5-20-10/13, p 55. 27 Samas, p 56. 28 Samas, p 57. Justiitsministeerium on töötanud välja halduskohtumenetluse seadustiku muudatused, mis puudutavad

mh viisaotsuste vaidlustamist, EIS toimik 24-1062. 29 Vrd põhjendamiskohustuse osas EKo (suurkoda) 24.11.2020, nr C-225/19 ja C-226/19, p-d 34, 43, 45-46. 30 EIKo 19017/16, Ljatifi, 17.05.2018, p 35.

7

30. Seega ei ole põhjendatud avaliku korra ega riigi julgeoleku tagamise eesmärgil välistada

kohtukaebeõigust, isegi kui neid eesmärke PS § 15 piiramisel legitiimseks pidada saaks (vt p 24).

31. Leian, et kõnealune piirang ei ole mõõdukas ka kohtusüsteemi tõhusa toimimise tagamise

eesmärgil.

32. Tõenäoliselt kohtute töökoormus suureneb, kui inimestele antakse võimalus viisaotsuseid

kohtus vaidlustada. Kohtud on lahendanud lühiajaliste ja pikaajaliste viisade kohta esitatud

kaebusi ka varem, tuginedes Euroopa Liidu õigusele või põhiseadusega kooskõlas olevale

tõlgendusele õiguskaitse tagamiseks. Siiski võib arvata, et kohtule esitatakse selliseid kaebusi

rohkem, kui seadus annab selgesõnaliselt selle võimaluse ja haldusorganid teavitavad inimesi

kohtusse pöördumise õigusest. Statistika kohaselt esitati aastatel 2019–2023 Välisministeeriumi

ja Siseministeeriumi valitsemisalas vaideavaldusi järgmiselt: 2019. aastal I astmes 329 avaldust,

II astmes 15 avaldust; 2020. aastal I astmes 174 avaldust, II astmes 21 avaldust; 2021. aastal I

astmes 332 avaldust, II astmes 53 avaldust; 2022. aastal I astmes 641 avaldust, II astmes 118;

2023. aastal I astmes 577 avaldust, II astmes 77 avaldust.31 Võib aga pidada tõenäoliseks, et

inimesed pöörduvad kohtusse vaid juhul, kui viisa andmisest keeldumine mõjutab oluliselt nende

elukorraldust või õigushüvesid.

33. Kohtute koormuse vähendamiseks on võimalik viisaasjades ette näha kohustuslik

vaidemenetlus. Näiteks välismaalaste seaduses kehtestatud reisiloa andmisest keeldumise otsuse

vaidlustamiseks on kohustuslik haldusesisene vaidemenetlus, mille järel on inimesel õigus esitada

kaebus halduskohtule.32 Nii on võimalik kontrollida esmalt haldusorgani otsuste õiguspärasust

haldusesiseselt. Neid kaebusi võib pidada sarnaseks, sest ka reisiloa andmise üle otsustamisel on

liikmesriikidel avar hindamisruum. Siseministeerium on ette valmistanud välismaalaste seaduse

muudatused, mille kohaselt saab viisaotsuste vaidlustamiseks esitada esmalt vaide ning pärast seda

kaebuse halduskohtule (EIS toimik 18-0805, kuid Siseministeeriumi teatel on eelnõu pärast

viimast kooskõlastusringi muudetud).33

34. Kohtukaebeõiguse kui keskse õigusriigi tagatise seisukohast ei ole mõistlikke põhjendusi,

miks Euroopa Liidu õiguse alusel tehtud viisaotsuseid on võimalik kohtus vaidlustada, kuid

riigisisese õiguse alusel tehtud viisaotsuseid kohtus vaidlustada ei saa. Selline olukord tekitab ka

31 Välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse (viisaotsuste vaidlustamine) eelnõu, EIS toimik

18-0805, seletuskiri seisuga 02.05.2024, lk 10. 32 Vt VMS § 453 lg 3 (jõustub kuupäeval, mille Euroopa Komisjon määrab Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse

(EL) 2018/1240 artikli 88 lõike 1 alusel vastu võetud otsuses Euroopa reisiinfo ja -lubade süsteemi kasutusele

võtmiseks). 33 Seletuskirjas on käsitletud võrdlevalt ka teiste riikide õigusnorme. Seletuskirjas on öeldud, et Läti, Soome ja Rootsi

õiguse kohaselt esitatakse viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsuse

vaidlustamisel esmalt vaie haldusorganile ja seejärel kaebus kohtule. Kohtul on õigus hinnata selle otsuse tegemise

menetluslikku ja ka otsuse sisulist õiguspärasust. Poolas ja Tšehhis muudeti vaidlustamiskorda lähtuvalt Euroopa

Kohtu lahenditest. Poolas tuleb nüüd esmalt esitada vaie viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või

kehtetuks tunnistamise otsuse teinud asutusele, eelkõige Poola välisesindusele. Kui vaiet ei rahuldata, võib selle

kaevata edasi halduskohtusse. Halduskohus võib hinnata nii viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise kui

kehtetuks tunnistamise otsuse tegemise menetluslikku kui ka otsuse sisulist õiguspärasust. Tšehhis tuleb samuti läbida

enne halduskohtusse kaebamist vaidemenetlus. Halduskohtusse ei või pöörduda, kui viisa andmisest on keeldutud

selle tõttu, et 1) viisa taotleja kohta on Schengeni infosüsteemis hoiatus riiki sisenemise ja riigis viibimise keelu kohta

või 2) viisa taotleja ohustab Euroopa Liidu liikmesriigi avalikku korda, sisejulgeolekut, rahvatervist Schengeni

piirieeskirjade artikli 2 punkti 21 tähenduses või rahvusvahelisi suhteid, eelkõige juhul, kui tema kohta on liikmesriigi

andmebaasis samal põhjusel hoiatus riiki sisenemise keelu kohta. – Vt EIS toimik 18-0805, seletuskiri seisuga

02.05.2024, lk 11.

8

õiguslikku segadust. Euroopa Kohtu otsuste kohaselt võib nõuda, et enne kohtusse pöördumist

esitaks inimene vaide haldusorganile. Riigikohus on sedastanud, et kehtivas välismaalaste

seaduses sätestatud vaidlustamise kord on vabatahtlik. Seega on kehtiva seaduse alusel inimesel

keeruline aru saada, kuidas toimida keelduva viisaotsuse vaidlustamisel.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Kristiina Albi 693 8404

[email protected]

Liina Lust-Vedder 693 8429

[email protected]