Tallinna Linnavolikogu_ettepanek

Toomas Kruusimägi

Tallinna Linnavolikogu

[email protected]

Meie 07.11.2024 nr 6-4/231447/2406544

Ettepanek viia Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022 määrus nr 24

„Avalikult kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“

kooskõlla põhiseadusega

Austatud linnavolikogu esimees

Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 142 lõike 2, õiguskantsleri seaduse § 17 alusel teen ettepaneku

viia Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022 määruse nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise ehitamise ja

selle rahastamise kord“ § 18 (edaspidi: määrus) kooskõlla põhiseaduse § 3 lõikega 1 ja § 154

lõikega 1.

Määruse § 18 näeb ette, et avaliku ehitise ehitamiseks ja selle rahastamise korraldamiseks sõlmib

linn projekteerimistingimuste või ehitusloa taotlejaga lepingu. See leping sõlmitakse enne

ehitusloa andmist ja leping tuleb täita hiljemalt kasutusloa taotlemise ajaks.

Paraku puudub määruse § 18 kohase lepingu sõlmimiseks seaduslik alus. Sellise lepingu

sõlmimiseks pole ka sisulist vajadust, sest linn ei saa projekteerimistingimusi ja ehitusluba

andmata jätta, kui neid taotlev isik keeldub linnaga lepingut sõlmimast. Linn ei saa jätta andmata

ka kasutusluba, kui loa taotleja ei ole määruse § 18 kohaselt sõlmitud lepingut täitnud. Nii pole

linnal põhjust reguleerida määrusega ka seda, kuidas ta sellist lepingut sõlmib.

Täname Teid selgituste eest (20.12.2023 kiri nr F3-2/437–2). Kahjuks ei saa kõiki selgitusi pidada

piisavaks. Seega on paljud õiguskantsleri 27. novembril 2023 saadetud märgukirjas esitatud

tähelepanekud endiselt asjakohased.

Linn võib sõlmida lepingu avaliku ehitise ehitamiseks või selle ehitamise rahastamiseks ja siduda

selle lepingu ehitusloa andmisest keeldumisega, kuid seda saab teha vaid PlanS §-s 131 sätestatud

juhul ja tingimustel. PlanS § 131 lõike 6 järgi võib planeeringu kõrvaltingimusena ette näha, et

detailplaneeringu võib kehtetuks tunnistada või planeeringualal võib ehitusloa andmata jätta, kui

planeeringu elluviimiseks sõlmitud lepingut ei ole täidetud. Projekteerimistingimuste ja ehitusloa

menetluses lepingu sõlmimiseks seaduse volitust ei ole.

Määruse §-st 18 võib järeldada, et Tallinna linn ei anna taotlejale projekteerimistingimusi või

ehitusluba, kui taotleja ei ole nõus sõlmima linnaga lepingut, millega ta kohustub ehitama avaliku

ehitise või osalema selle ehitamise rahastamises. Määruse § 18 lõike 5 järgi tuleb leping täita enne

kasutusloa taotlemist. Niisiis võib järeldada, et lepingu sõlmimine ja täitmine on ehitus- ja

kasutusloa taotlejale kohustuslik ning ilma lepinguta ja selle täitmiseta linn neid lube ei anna.

Nõnda on seda ka määruse seletuskirjas selgitatud. Nii piirab määruse § 18 omandipõhiõigust (PS

2

§ 32) ja ettevõtlusvabadust (PS § 31). Põhiõiguste piiranguid saab määrusega kehtestada vaid täpse

ja selge seaduse volituse olemasolul.

Määruse § 18 rakendamine ei soosi ka hea halduse tava järgimist, sest lisaks sellele, et selle alusel

võidakse taotlejale peale suruda põhiõiguseid piiravaid nõudeid, millel puudub seaduslik alus, võib

selle sätte rakendamise tõttu projekteerimistingimuste, ehitusloa ja kasutusloa menetlus kujuneda

taotlejale põhjendamatult koormavaks ja aeganõudvaks. Samas ei saa selle lepingu täitmise

tagamiseks jätta taotletavat haldusakti (näiteks ehitusluba või kasutusluba) andmata – nende

lubade andmisest keeldumise alused on seaduses ammendavalt loetletud ning nende alla ei saa

paigutada linna nõudmisel lepingu sõlmimist või selle täitmata jätmist.

Olete ka ise oma vastuses möönnud, et määruse §-l 18 puudub seaduslik alus, kuid selle asemel et

määrus seadusega kooskõlla viia, lubasite teha hoopis ettepaneku seadust muuta. Praeguseks ei ole

seadust vastavalt muudetud. Kuigi võite määruse §-s 18 sätestatut ja sellele vastavat

rakenduspraktikat pidada praktilistel kaalutlustel õigustatuks, peab linn järgima seadust ja

lahendama probleemid kehtiva õiguse kohaselt.

Põhiseaduse § 154 lõike 1 järgi peab kohalik omavalitsus hoolitsema selle eest, et tema õigusaktid

ja tegevus oleks seadusega kooskõlas. Kuna määruse §-s 18 sätestatul puudub seaduslik alus, tuleb

see kehtetuks tunnistada.

Kuigi kohalik omavalitsus võib kohaliku elu küsimuse lahendamiseks anda määruse ka

volitusnormita (haldusmenetluse seaduse § 90 lg 2), ei saa kõnealusel juhul sellele tugineda.

Määruse kehtestamisel võib kohalik omavalitsus enesekorraldusõigusele tugineda üksnes siis, kui

seaduses puudub volitusnorm. Peale selle ei või sellisel alusele tuginedes kehtestada nõudeid, mis

piiravad põhiõigusi. Põhiõiguste piiramine määrusega on võimalik vaid siis, kui selleks on

piirangule vastav täpne ja selge volitus seaduses. Määruse § 18 puhul selline volitusnorm puudub.

Kõnealusel juhul on sisu poolest lähim seaduse volitusnorm planeerimisseaduses (PlanS § 130 lg

21), kuid see norm lubab määruses käsitleda üksnes detailplaneeringu menetluse raames sõlmitavat

lepingut. Selle lepingu kohaselt võtab planeeringust huvitatud isik enda kanda

planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalike ja sellega seotud avalikult kasutatavate

rajatiste ehitamise või kannab nende ehitamise kulu. Selle volitusnormi ulatus on piiratud

planeerimismenetluse raames sõlmitava lepinguga.

Kui linn soovib põhiõigusi määrusega piirata planeerimismenetlusest välja jäävate menetluste

raames, peab selleks olema seadusest tulenev volitus. Praegu selline volitusnorm puudub.

Määruse § 18 õigusliku aluse puudumine

1. Selgitasite, et määruse § 18 kohaselt sõlmitavast lepingust ei sõltu

projekteerimistingimuste, ehitusloa ja kasutusloa andmine. See selgitus ei lähe kokku määruse

teksti ja seletuskirjaga. Määruse seletuskirjas on öeldud, et „kuna projekteerimistingimustega on

võimalik anda täiendavalt ehitusõigust ja muuta ehitise kasutusotstarvet, võib see tingida arendust

teenindavate avalike ehitiste ehitamise vajaduse. Seetõttu on kohalikul omavalitsusel õigus

keelduda projekteerimistingimuste või ehitusloa väljastamisest, kui ei õnnestu saavutada

arendajaga kokkulepet avalike ehitiste ehitamise kohustuse üleandmises. […] Kohalikul

omavalitsusel on õigus keelduda projekteerimistingimuste väljastamisest, kui see oleks vastuolus

õigusakti, teiste isikute või avaliku huviga (EhS § 27 lg 2 p 2 ja § 32 p 3)“. Seega on seletuskirjas

väidetud, et linn keeldub projekteerimistingimusi või ehitusluba andmast, kui arendajaga ei

õnnestu kokkulepet saavutada.

3

2. Määruse § 18 tõttu peab ehitusõiguse taotleja arvestama linna nõudmistega ja sõlmima

linnaga lepingu isegi siis, kui selleks ei ole seaduslikku alust. Sellega võivad kaasneda

põhjendamatud viivitused tema taotluse lahendamisel, asjatud vaidlused ja kulutused.

3. Pole välistatud, et taotleja võib ka ise olla huvitatud avaliku kasutusega ehitisse panustama,

kuna soovib aidata kaasa parema elukeskkonna loomisele, et suurendada oma rajatava ehitise

kasutusväärtust või tagada selle funktsionaalne toimimine. See saab tõenäoliselt kõne alla tulla

eelkõige selliste avalike ehitiste puhul, mille rajamisest ja toimimisest on taotleja ka ise eluliselt

huvitatud, näiteks juurdepääsuteede ehitamine vms. Selline vabatahtlik panustamine ei ole

keelatud. Vabatahtlikku panustamist ei pea määrusega selliselt reguleerima.

4. Paraku on määruse §-s 18 käsitletud sellise kokkuleppe sõlmimist kohustuslikuna, mis

sunnitakse projekteerimistingimuste ja ehitusloa taotlejale peale: kui taotleja ei nõustu lepingu

sõlmimisega, siis linn projekteerimistingimusi või ehitusluba ei anna. Kohustuslikult sõlmitav

leping, millest sõltub põhiõiguse kasutamine või selle piiramine, eeldab aga seaduslikku alust.

5. Selgitasite, et määruse § 18 õiguslik alus on kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

(KOKS) § 35 lõige 5, mille järgi on vallal või linnal õigus oma ülesannete täitmiseks sõlmida

lepinguid.

6. KOKS § 35 lõige 5 ei saa olla määruse § 18 õiguslik alus, sest see säte seondub kohaliku

omavalitsuse majandustegevuse ja juriidilistes isikutes osalemisega. Määruse § 18 ei reguleeri

linna majandustegevust ega juriidilistes isikutes osalemist, vaid seda, kuidas linn täidab talle

seadusega antud ülesannet anda projekteerimistingimusi ja ehitus- ning kasutusluba ning hindab

seejuures avaliku ehitise ehitamise või selle rahastamise kohustuse panemist haldusakti taotlejale

ja nõuab sellesisulise lepingu sõlmimist. Ka ei ole määruses ega selle seletuskirjas viidatud, et

määruse kehtestamise alus on KOKS § 35 lõige 5.

7. Määruse §-st 18 võib aimata, et kui haldusakti taotleja ei nõustu linnaga lepingut

sõlmimast, siis jätab linn projekteerimistingimused või ehitusloa andmata, ja kui ta sõlmitud

lepingut ei täida, siis jäetakse ka kasutusluba andmata. Ehitusseadustikus ei ole selliseid

ühemõtteliselt selgeid õiguslikke aluseid, millele toetudes saaks nimetatud haldusaktid andmata

jätta, kui taotleja ei sõlmi linnaga lepingut või ei täida seda.

8. Määruse § 18 õiguslikku alust ei saa tuletada ka planeerimisautonoomiast.

Planeerimisautonoomia on kohaliku omavalitsuse õigus otsustada, kas ja kuidas lahendada

ruumilise planeerimise küsimusi (nt RKPJKo 08.02.2022, 5-21-18, p 23). Planeerimisautonoomia

ei ole piiramatu, see ei saa ulatuda kaugemale planeerimisseaduse rakendamisest. Nii ei ole

planeerimisautonoomiale asjakohane viidata ehitusseadustiku rakendamisel ehk

projekteerimistingimuste või ehitusloa andmisel. Peale selle on planeerimisautonoomia alusel

lepingu sõlmimiseks seadusest tulenevad piirid (vt PlanS § 131) ning neid ei tohi ületada.

9. Planeerimisseaduse alusel võib linn sõlmida halduslepingu ja anda sellega osa oma

kohustusi üle arendajale. Selle lepingu sõlmimine ja täitmine saab olla eelduseks planeeringu

kehtestamisele või ehitusloa andmisele (PlanS § 128 lg 2 p 2; § 129 lg 1 p 1, § 131). Lepingu

täitmise tagamiseks on ühtlasi võimalik tunnistada detailplaneering kehtetuks ja jätta ehitusluba

andmata (PlanS § 131 lg 6), kui selline kõrvaltingimus on planeeringus sätestatud. Seega saab

määruses käsitleda üksnes planeerimisseaduse alusel toimuvas menetlustes sõlmitavaid

kokkuleppeid ja sellises ulatuses, mida seadus selgelt võimaldab. Seadus käsitleb üksnes rajatisi,

kuid mitte hooneid (vt ka punkti 13).

4

10. Ühtlasi järeldub, et kui taotleja soovib sellist ehitusõigust, millega kaasneks vajadus

avalikku ehitist ehitada (st määruse § 18 lõikes 1 sätestatud järeldus), siis peaks sellisel juhul

eelistama detailplaneeringu menetluse algatamist.

11. Selgitasite, et määruse §-s 18 nimetatud lepingu sõlmimise vajadus tuleb

projekteerimistingimuste ja ehitusloa menetluses esile eelkõige neil juhtudel, kui

projekteerimistingimusi antakse EhS § 27 alusel või PlanS § 125 lõikes 5 sätestatud juhul.

12. Paraku ei toeta määruse § 18 seda selgitust. Kui määruse § 18 kohaldamisala piirdub vaid

nende juhtumitega, siis vajab määruse § 18 samuti muutmist. Planeerimisautonoomiaga on

hõlmatud otsus, kas lubada kehtivat detailplaneeringut täpsustada projekteerimistingimustega

(EhS § 27 juhtum) või kas loobuda detailplaneeringu koostamisest ja anda selle asemel

projekteerimistingimused (PlanS § 125 lõikes 5 sätestatud juhtum). Sellisel juhul peab linn tegema

kaalutlusotsuse sobiva menetluse kasuks. Juba seejuures saab kaalutlusotsuse tegemisel ühe

asjaoluna arvestada ka avaliku ehitise ehitamise vajadust. Kui selgub, et avaliku rajatise ehitamine

on vajalik, siis võib eelistadagi planeerimisseaduse raamesse jääda, kuna sel juhul on võimalik

sõlmida PlanS § 131 kohane leping. Ühtlasi on sel juhul võimalik lepingu täitmise tagamiseks ette

näha kõrvaltingimus, mille alusel saab ehitusloa andmisest keelduda (PlanS § 131 lg 6).

13. Järelikult on linnal võimalik projekteerimistingimuste menetlusele eelistada

detailplaneeringu muutmise menetluse algatamist. Detailplaneeringu muutmise menetlus ei ole

menetluslikult oluliselt koormavam, kui projekteerimistingimuste menetlus. Kui kehtiva

detailplaneeringu elluviimiseks on leping juba sõlmitud, kuid hiljem selgub, et seda tuleb muuta,

siis on see kokkuleppel alati võimalik. Kui kehtivat detailplaneeringut ei ole asutud ellu viima, siis

on võimalik kaaluda ka sellise detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist (PlanS § 140 lg 1).

14. Määruse § 18 ületab PlanS § 131 lõikes 21 sätestatud volituse ulatust. PlanS § 131 lõikes 21

on linnale antud volitus kehtestada määrusega kord, milles käsitletakse detailplaneeringu

menetluse raames halduslepingu sõlmimist. Selles korras saab käsitleda üksnes seda, kuidas linn

lepib isikuga kokku rajatiste ehitamises, mis on otseselt vajalikud detailplaneeringu lahenduste

elluviimiseks. Sellise lepingu sõlmimata jätmine võib olla piisav, et jätta detailplaneering

algatamata või kehtestamata. Peale selle käsitleb PlanS § 131 lõige 21 üksnes rajatisi, määruse §

18 aga käsitleb nii rajatisi kui ka hooneid, pannes seeläbi isikule oluliselt suurema koorma, kui

seadus lubab.

15. Määruse § 18 sõnastusest võib praegu järeldada seda, kuidas linn sõlmib kokkuleppeid,

mida planeerimisseaduse rakendamise menetluses ei tehta. Seadus selliseid kokkuleppeid ette ei

näe. Ehitusseadustiku (EhS) järgi tuleb projekteerimistingimused, ehitusluba ja kasutusluba anda,

kui pole seaduslikku alust nende andmisest keelduda. Keeldumise alused on objektiivsed ja

nendega kaasnev kaalutlusõigus on napp või puudub üldse.

Ettepanek

16. Olenevalt sellest, mis tähenduse linn määruse §-s 18 sätestatud lepingule omistab, tuleb seda

sätet muuta või see tervikuna kehtetuks tunnistada.

a) Kui linn käsitleb määruse §-s 18 sätestatud lepingut vabatahtliku kokkuleppena, mille

sõlmimisest ei sõltu projekteerimistingimuste ega ehitusloa andmine ja mille täitmata jätmine ei

takista ka kasutusloa andmist, siis tuleb kõnealust paragrahvi muuta. Eriti probleemsed on määruse

§ 18 lõiked 4 ja 5.

5

b) Kui linn käsitleb määruse §-s 18 sätestatud lepingut kohustuslikuna, mille sõlmimata jätmise

korral ei anna linn projekteerimistingimusi ega ehitusluba ning mille täitmata jätmise korral ei anta

ka kasutusluba, siis tuleb määruse § 18 kehtetuks tunnistada. Sellise sätte kehtestamiseks puudub

seaduslik alus.

Palun andke 20 tööpäeva jooksul teada, kas tunnistate määruse § 18 kehtetuks või kavatsete seda

muuta. Muutmise korral palun täpsemat ülevaadet võimalikest muudatustest.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]