Tallinna Linnavalitsus_soovitus

Jevgeni Ossinovski

Tallinna Linnavalitsus

[email protected]

Meie 11.11.2024 nr 7-5/241609/2406621

Detailplaneeringu algatamisega viivitamine

Austatud linnapea

Õiguskantsleril paluti kontrollida, kas Tallinna linn on detailplaneeringu algatamise taotluse

läbivaatamisel järginud hea halduse tava. Avaldaja esitas 05.07.2021 linnale taotluse algatada

Hobujaama tn 12 ja 14 kinnistute detailplaneering, linn ei ole planeeringut algatanud ega ka

algatamata jätnud. Avaldaja on suhelnud linnaga ja esitanud ka uue, linna nõudmiste järgi

muudetud taotluse (06.06.2024), kuid ka selle kohta ei ole linn siiani otsust teinud.

Leian, et detailplaneeringu algatamise otsusega viivitades on linn eiranud seadust ja ei ole järginud

hea halduse tava. Kahjuks ei ole see juhtum Tallinnas erandlik, vaid pigem sagedane probleem.

Planeerimisseaduse (PlanS) § 128 lõike 4 järgi peab linn detailplaneeringu algatamise taotluse

lahendama 30 päeva jooksul või kõige hiljem 90 päeva jooksul pärast taotluse esitamist.

Haldusmenetluse üldine põhimõte näeb ette, et menetlus korraldatakse kiirelt ja efektiivselt,

vältides liigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele. Seadus sätestab veel, et menetlustoimingud

tuleb teha viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses sätestatud tähtaja jooksul (haldusmenetluse

seaduse (HMS) § 5 lg 2 ja lg 4). Niisiis tuleb linnal PlanS § 128 lõikes 4 sätestatud tähtajaks teha

otsus planeeringu algatamise või algatamata jätmise kohta.

Linn peab oma töö- ja otsustusprotsessid korraldama selliselt, et seaduses sätestatud

menetlustähtaegadest peetakse kinni. Kuigi planeeringust huvitatud isikul ei ole õigust nõuda talle

meeldiva planeeringulahendusega planeeringu kehtestamist, võib ta nõuda, et otsused ning

menetlustoimingud tehtaks seadusega määratud tähtajaks ja kaalutlusõigust rakendataks õigesti.

Detailplaneeringu algatamine

1. Detailplaneeringu algatamine on menetlustoiming, sellega ei otsustata detailplaneeringu

sisu ega määrata ära planeeringulahendust. See on vaid planeerimismenetluse esimene etapp ja

selles etapis ei pea veel planeeringulahenduse sobivusele hinnangut andma. Täpne

planeeringulahendus selgub alles planeerimismenetluse lõpuks.

2. Võib eeldada, et linn on viivitanud detailplaneeringu algatamise otsustamisega selle tõttu, et ta

üritab juba enne planeeringu menetlust ära lahendada mitmed ülesanded, sealhulgas võtta

seisukoha, milline on linnale sobiv planeeringulahendus.

2

3. Detailplaneeringu menetlus algatataksegi selleks, et välja selgitada sobiv planeeringulahendus.

Sobiv planeeringulahendus peaks selguma hiljemalt planeeringu vastuvõtmise ajaks ehk pärast

seda, kui kõigile puudutatud ja huvitatud isikutele on antud võimalus esitada oma ettepanekud

ning kui neid ettepanekuid on kaalutud ja arvesse võetud või põhjendatult arvestamata jäetud.

4. Planeerimisseadus ei reguleeri kõiki planeerimismenetluse toimingute üksikasju. Nii saab linn

menetlustoimingute üksikasjad määrata kaalutusõiguse alusel (HMS § 5 lg 1). Seda

kaalutlusõigust tuleb rakendada kooskõlas seadusega, samuti tuleb iga menetlustoimingu puhul

pidada silmas selle eesmärki ja esitada vaid vajalikke, sobivaid ja proportsionaalseid nõudeid. Seda

tuleb linnal arvestada ka enda töökorra kehtestamisel.

5. Üks oluline menetlustoimingu üksikasi on see, mil viisil tuleb taotlus esitada ja mida peab

taotlus sisaldama. Planeerimisseaduses ei ole detailplaneeringu algatamise taotluse sisule ja

vormile kehtestatud nõudeid, seega kohalduvad taotlusele haldusmenetluse seaduse üldnõuded (vt

HMS § 14). Kuna planeeringumenetlus on sisuliselt avatud menetlus, peab selle algatamise

taotluse esitama kirjalikult (HMS § 47 lg 1). Taotluse sisu nõuded saavad lähtuda detailplaneeringu

algatamise kui menetlustoimingu eesmärgist.

6. Detailplaneeringu algatamise olemust ja eesmärki arvestades ei pea detailplaneeringu

algatamise taotlusega esitama planeeringulahendust. Kui linn seda lahendust nõuab, võib see nõue

olla ebaproportsionaalne. Planeeringu sisu kujuneb alles planeerimismenetluse käigus. Nii ei pea

linn detailplaneeringu algatamise taotluse kohta kujundama põhjalikku ja lõplikku seisukohta.

Planeeringu sisu võib linn suunata ka pärast detailplaneeringu algatamist.

7. Detailplaneeringu algatamise taotluse tagasi lükkamine taotluse puuduste tõttu ei ole õigustatud,

kui puudus seisneb vaid selles, et linnal on planeeringulahendusest teistsugune arusaam kui

taotlejal. Planeeringumenetlus ongi mõeldud selleks, et ka linn saaks oma arusaama kujundada

seaduses ettenähtud menetluse käigus. Seega pole õige detailplaneeringu algatamata jätta üksnes

selle tõttu, et linn soovib saada teistsugust taotlust, kus linna arusaama ja soove tulevase

planeeringu kohta on juba arvesse võetud.

8. Kuigi linnal on detailplaneeringu sisu kujundamisel ja menetluslike otsuste tegemisel ulatuslik

kaalutlusõigus, peab seda õigust kasutama kooskõlas õiguse üldpõhimõtetega. Muu hulgas tuleb

tagada esitatavate nõuete proportsionaalsus mistahes menetlustoimingu puhul. Linn saab taotlejalt

nõuda vaid sellist teavet ja lisamaterjali, mis on tõepoolest vältimatult vajalik detailplaneeringu

algatamise üle otsustamiseks.

9. Detailplaneeringu algatamisel ei saa taotlejal tekkida õigustatud ootust, et algatatud

detailplaneering kehtestatakse. Taotlejal ei saa olla ka õigustatud ootust planeeringu sisu suhtes.

Nii linn kui ka detailplaneeringu algatamise taotluse esitaja peavad arvestama võimalusega, et

algatatud detailplaneering võib järgneva menetluse käigus oluliselt muutuda. Samuti peab

arvestama võimalusega, et algatatud detailplaneeringu menetlus lõpetatakse planeeringut

kehtestamata. Detailplaneeringu algatamise taotlusega esitatud võimalikku planeeringulahendust

ei saa käsitleda siduvana.

10. Detailplaneeringu algatamise üle otsustamisel tuleb eelkõige kontrollida seda, kas puuduvad

põhjused detailplaneeringu algatamisest keeldumiseks (vt PlanS § 128 lg 2). Kui ei ole põhjust

detailplaneeringu algatamisest keelduda, siis tuleb detailplaneering algatada ka juhul, kui linnale

see ei meeldi mõnel muul seaduses nimetamata põhjusel. Ka see, kui detailplaneeringu algatamise

taotlusega hõlmatud planeeringuala hulka kuulub linna maa ning linn võiks PlanS § 129 lõike 1

3

punkti 2 alusel lõpetada detailplaneeringu koostamise, ei anna õigust eirata planeeringu algatamise

taotluse üle otsustamisel seadusega sätestatud menetlustähtaega.

Linna töökorraldus detailplaneeringu algatamise üle otsustamisel

11. Võib arvata, et detailplaneeringu algatamise otsustamisega viivitamine on osaliselt

põhjustatud linna töökorraldusest. Linn on detailplaneeringu algatamise taotlusele ja selle

läbivaatamisele omistanud liiga suure tähenduse ning korraldanud enne detailplaneeringu

algatamist põhjaliku eelmenetluse, mille käigus survestatakse taotlejat muutma taotlus linnale

sobivaks. Sellist eelmenetlust seadus ette ei näe.

12. Selline praktiktika, kus taotluse läbivaatamise ja selle kohta otsuse tegemine on väga

koormav ja ajamahukas, ei ole kooskõlas seadusega. Seejuures ei ole probleemne üksnes

ebaproportsionaalsete nõuete esitamine ja seaduses sätestatud menetlustähtaegade ületamine.

Probleem on ka selles, et niiviisi otsustatakse mitmed küsimused väljaspool selleks ettenähtud

menetlust.

13. Planeeringu menetlus tuleb korraldada avatud menetluse põhimõtteid järgides. See

tähendab, et kõigile huvitatud isikutele tuleb anda võimalus ettepanekuid esitada. Linna ülesanne

on leida tasakaal era- ja avalike huvide vahel ja kehtestada selline detailplaneering, mis arvestaks

tasakaalukalt erinevaid huve ja asjaolusid. Kui linn korraldab juba detailplaneeringu algatamise

taotluse läbivaatamisel niivõrd põhjaliku eelmenetluse, mis jätab mulje, et selle käigus lepitakse

põhimõtteliselt kokku planeeringulahenduses linna ja taotleja vahel, siis võib järgnev

planeeringumenetlus muutuda illusoorseks. Linn võib olla häälestatud kaitsma seda lahendust,

milles ta on planeeringu algatamisest huvitatud isikuga juba kokku leppinud. Selline nn

eelmenetlus ei ole ka läbipaistev.

14. Detailplaneeringu algatamise taotluse muutmise ja täiendamise nõue ei ole eesmärgipärane,

kuna detailplaneeringu algatamisel ei tehta lõplikku otsust planeeringu sisu kohta. Kui linn nõuab

üha täpsemat ja põhjalikumat planeeringu algatamise taotlust, taotlusega esitatud eskiiside ja

lahenduste muutmist või uute lahenduste koostamist, koormab see taotlejat põhjendamatult. Peale

selle kulub linnal selle tõttu planeeringu algatamise üle otsustamisele rohkem aega. Nõuded, mida

linn detailplaneeringu algatamise taotluse kohta esitab, võivad selles menetlusetapis olla üleliigsed

ja ennatlikud.

15. Ka Tallinna Linnavalitsuse 03.11.2021 määrusest nr 36 „Tallinna linna töökorraldus

projekteerimistingimuste ja planeerimise valdkonnas“ (edaspidi: määrus) järeldub, et

detailplaneeringu algatamise taotlusega kaasnevad nõuded võivad mõnelgi juhul olla

ebaproportsionaalsed ja põhjustada põhjendamatuid viivitusi planeeringu algatamise üle

otsustamisel.

16. Määruse §-s 19 on sätestatud nõuded detailplaneeringu algatamise taotluse sisu kohta: taotluses

tuleb kirjeldada näiteks soovitud planeeringulahendust, lisada eskiis ja kavandatavate

ehitusmahtude üldine digitaalne mudel ning vähemalt üks planeeringulahenduse illustratsioon.

Neid lisamaterjale võib pärast planeeringu algatamist kindlasti vaja olla, kuna ilma visuaalsete

materjalideta on keeruline kaasata avalikkust ja korraldada detailplaneeringu avalikku

väljapanekut. Seega ei saa neid nõudeid iseenesest pidada taotlejale ülemäära koormavaks, kuid

selliste visuaalsete materjalide koostamise nõudmine juba enne planeeringu algatamist võib siiski

olla ennatlik ja selles menetlusetapis paljudel juhtudel ka ebaproportsionaalne.

4

17. Kuigi linn on kehtestanud detailplaneeringu algatamise taotluse nõuded määrusega, saab selle

määruse õigusliku tähenduse poolest liigitada halduseeskirjaks. Valdavalt ongi selles määruses

käsitletud linna sisemist töökorraldust. Detailplaneeringu algatamise taotluse nõuded on aga

suunatud taotlejale. Võib eeldada, et linn võtab menetlusse vaid määruse nõuetele vastava taotluse

ja võib taotluse puuduste kõrvaldamiseks anda tähtaja ning seejuures korduvalt tähtaega

pikendada, leida taotluses üha uusi puudusi ning niiviisi otsustamist edasi lükata.

18. Määruse §-s 19 sätestatud taotluse nõuded ei saa siiski olla määruse jõuga, kuna selleks puudub

seaduse volitus. Linn saaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse alusel enda pädevuses

oleva menetluse algatamise taotluse nõudeid määrusega kehtestada üksnes siis, kui seaduses

poleks selle kohta volitusnormi (HMS § 90 lg 2). Niisugune oligi õiguslik olukord kuni 17.

märtsini 2023, kui jõustus PlanS § 3 lõige 6 punkt 21. See säte näeb ette, et planeeringu algatamise

taotlusele kehtestab nõuded määrusega valdkonna eest vastutav minister. Seni on minister

kehtestanud nõuded üksnes riigi eriplaneeringu algatamise taotluste kohta (vt regionaalministri

04.10.2024 määrus nr 66 „Riigi eriplaneeringu algatamise taotlusele esitatavad nõuded“). Minister

võib kehtestada nõuded ka teiste planeeringuliikide algatamise taotlustele.

19. Detailplaneeringu algatamise või sellest keeldumise otsuse tegemiseks piisab sellest, et

taotleja väljendab kirjalikult selget soovi planeering algatada. Selle soovi põhjal peab linn saama

hinnata, kas tal on põhjust keelduda PlanS § 128 lõike 2 alusel planeeringu algatamisest. Kui

taotluses ei ole otsustamiseks piisavat teavet, saab linn nõuda taotlejalt lisaandmeid. Seega ei pea

detailplaneeringu algatamise taotlus tingimata sisaldama planeeringulahendust ega ka eskiisi.

Näiteks riigi eriplaneeringu algatamise korral ei nõuta eskiislahendust (vt regionaalministri

04.10.2023 nr 66 „Riigi eriplaneeringu algatamise taotlusele esitatavad nõuded“), kuigi kahtlemata

võib riigi eriplaneeringuga planeerida olulise ruumilise mõjuga ehitisi.

Palun tehke Hobujaama tn 12 ja 14 detailplaneeringu algatamise kohta otsus edasiste viivitusteta.

Ühtlasi kontrollige palun, kas põhjendamatute viivituste vältimiseks oleks linnal vaja muuta

detailplaneeringute algatamise töökorraldust. Seejuures arvestage ka seda, et PlanS § 3 lõike 6

punkti 21 kohaselt võib planeeringu algatamise taotlusele kehtestada nõuded üksnes selle

valdkonna eest vastutav minister oma määrusega. Järelikult saavad linna kehtestatud nõuded

taotlusele alates 17. märtsist 2023 olla vaid soovituslikud. Kui olete seisukohal, et määruse § 19

ei ole siiski halduseeskiri, vaid selles on sätestatud kohustuslikud nõuded, ja siis palun andke

sellestki teada ja sellisel juhul saame Teile teha ettepaneku määrus põhiseadusega kooskõlla viia.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]