Ülevaate „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ täitmise kohta 2023. aastal heakskiitmiseks esitamine

1

EKSPERTARVAMUS RIIGIKOGU OTSUSE “ÕIGUSLOOMEPOLIITIKA PÕHIALUSTE AASTANI 2030 HEAKSKIITMINE“

TÄITMISE KOHTA 2023. AASTAL

Justiitsministeerium (JuM) tellis Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapitali Nõukojalt arvamuse õiguspoliitika põhialuste (ÕPPA) täitmisest 2023. aastal.

Läbirääkimiste käigus JuM-ga täpsustusid rõhuasetused kolmele teemale. Neiks said õigusliku reguleerimise üldküsimused (Raul Narits), põhiseaduslikkuse analüüs Vabariigi Valitsuse (VV) eelnõudes (Rait Maruste) ning ülereguleerimise ilmingud õigusloomes ja nende mõju ühiskondliku elu korraldamisele (Norman Aas).

Hindamise lähtekohaks on asjakohane Riigikogu 12.11.2020 otsus1, mille kohaselt ÕPPA sätestab õigusloome poliitika üldeesmärgina Eesti Vabariigi põhiseadusest lähtuva õiguskorra kujundamise ja rakendamise. Eesmärgi saavutamiseks peavad nii Vabariigi Valitsus kui Riigikogu järgima hea õigusloome2 (HÕNTE) põhimõtteid, ÕPPA ülesanne on määratleda hea õigusloome eesmärgid ning standardid, et saavutada õigusliku regulatsiooni optimaalsus ja efektiivsus.

I. ÕIGUSLIKU REGULEERIMISE ÜLDKÜSIMUSED

Raul Narits

Arvamus on koostatud Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapitali Nõukoja liikme Rait Maruste ettepanekul, milles analüüsitakse järgmisi probleemkohti õigusloomes3:

1. Ülereguleerimine ja selle vältimine 2. Õiguse printsiipide kohaväärtusest õigusloomes ja nende kasutamisest kui

meetodist ülereguleerimise ennetamisel 3. Hea õigusloome põhimõtete miinimumstandarditest (ultima ratio) 4. Seaduseelnõude põhiseaduspärasusest (õigusselguse kohaväärtusest) 5. Õigusloome positiivsed arengud, murekohad, võimalik fookus lähitulevikuks

1 Riigikogu 12.11.2020 otsus „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“ - RT III, 17.11.2020, 2. 2 Vabariigi Valitsuse 22.12.2011 määrus nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ - RT I, 29.12.2011, 228. 3 Arvamuse koostamise normatiivse loomu aluseks on peamiselt 2022. a jõustunud seaduste, seaduste muutmise seaduste, sealhulgas Euroopa Liidu direktiivide ülevõtmise seaduste tekstid ning eelnõude seletuskirjad ja VTK-d. Arvamuse koostamisel on muuhulgas toetutud Eesti õigusloome doktriinil ja probleemidel: Kaugia, Silvia; Narits, Raul (2022). On the Field of Application of Sociology of Law to Law-making and Impact Assessment (The Experience of Estonia). Juridica International, 31/2022, 68−80; Ginter, Jaan; Kasemets, Aare; Narits, Raul (2020). Legislation in Estonia. In: Karpen, Ulrich and Xanthaki, Helen (Ed.). Legislation in Europe. A Country to Country Study, Oxford: Hart Publishing, 151 - 165; Narits, Raul (2023). Õigusstruktuuride moderniseerimise eeldused: õiguse printsiipide tähendus euroopastamisel. Juridica, 4/5, 297−305.

2

1. Ülereguleerimine ja selle vältimine

Õigus saab täita sotsiaalse normatiivse institutsiooni rolli ühiskonnas, kui ta kannab eneses a) moraalse standardi meediumi funktsiooni, b) seadusandliku võimu instrumendi funktsiooni ja c) turvalise sotsiaalse ruumi funktsiooni. Eelnevast tehakse õigussotsioloogiline järeldus selle kohta, et eksisteerib erinevus õiguse (-normi) juriidilise ja sotsiaalse kehtivuse vahel. Pole välistatud olukorrad, kus juriidiliselt kehtival normil puudub sotsiaalne toime. Kuid õiguse tegelikuks toimimiseks peavad nii juriidiline kui ka sotsiaalne kehtivus esinema koos.

Järeldus: ülereguleerimine loob õiguse kehtivusdoktriini mõttes illusoorse pildi sellest, et normide paljususe või regulatsiooni täpsusastmega on õiguse subjektide jaoks võimalik liikuda sotsiaalsete suhete ulatuslikuma korrastatuse ja suurema kindlustunde saavutamise poole.

Millised tegurid toetavad eelpoolnimetatud funktsioone ja kehtivusulatust?

1. Selleks, et õiguskorrast tuleneks ühiskonna institutsioonide ja üldise sotsiaalse ühisolemise adekvaatne regulatsioon, on vajalik õiguskorra korrelatsioon sotsiaalse reaalsuse ja eluliste vajadustega.

2. Õiguse kui moraalse standardi meediumina toimimiseks on eelkõige vajalik õigustekstide arusaadavus ning selgus adressaatide jaoks. See sõltub paljudest asjaoludest, millest olulisemad on keel, normi ja õigusakti enda struktuur. Arusaadavusele ei tohi ohvriks tuua õiguskeele täpsust. Õiguskeele nagu iga oskuskeele erinevus üldkeelest seisab selle täpsuses ehk erialaterminite kasutamises. Nii kaugeneb õiguskeel üldkeelest ja muutub raskemini mõistetavaks. Vastuolu ületamiseks peaks seadustes julgemalt kasutama legaaldefinitsioone sisaldavaid norme.4

3. Ei tohi jätta tähelepanuta õiguse ellurakendamise ja täitmise kontrollimisega seotut. Kui kaks esimest positsiooni on üsna selgelt seotud õigusloome protsessiga, siis sisult on sellega seotud ka kolmas. Eriti ilmekaks näiteks on siin kohtute õigustrakendav tegevus, nende tulemuslik tegevus on otseselt seotud õigusloomega. Õigupoolest legitimeerib meie põhiseaduse § 10 otsustamist õiguse printsiipidest tulenevalt, kuid ise neid ei sisalda 5.

4 Tähelepanelik tuleb olla direktiivide ülevõtmisel meil juba kehtivate seaduste muutmise puhul, kus kaasnevad uute terminite (mõistete) lisandumine rahvuslikku õiguskorda. Näiteks võlaõigusseaduse ja tarbijakaitseseaduse muutmise seadusega lisandus õiguskorda 9 uut terminit RT I, 24.11.2021, 1; autoriõiguse seaduse muutmise seadusega lisandus 10 uut või täpsustatud terminit (mõistet) RT I,28.12.2021, 1; riigikaitseseaduse muutmise ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega 4 uut terminit (mõistet RT I10.03.2022, 1; elektrituru ja teiste seaduste muutmise seadusega 14 uut terminit (mõistet) RT I, 15.03.2022, 2 jne. 5 Meie kohtud on õigust rakendanud printsiibikeskselt taasiseseisvumise algusest. 27.X 1993 võttis Riigikogu vastu asjaõigusseaduse rakendamise seaduse, millega tunnistati kehtetuks 1989. a vastuvõetud taluseadus välja arvatud §-d 4 lg 5 ja 14 lg 3 ja 5. Taluseaduse § 30 lg 2 sätestati, et selle seaduse alusel loodud talud on maksudest vabastatud viie aasta jooksul alates talu loomisele järgneva kuu esimesest kuupäevast. Vaidlus sätte põhiseaduslikkusest jõudis Riigikohtusse. Riigikohus leidis, et põhiseadus ja sellega kooskõlas vastu võetud seadused ja muud õigusaktid on määratud looma korrapära ja stabiilsust ühiskonnas. Selle kaudu luuakse kindel ja püsiv alus põhiõiguste ja vabaduste seaduspäraseks kasutamiseks ning kujundatakse õiguskindlus kui sotsiaalne väärtus. Põhiseaduse kohaselt on Eestis õiguse üldpõhimõtteks õiguspärase ootuse printsiip. Selle printsiibi kohaselt on igaühel õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik. Kuna riik lubas taluseaduse alusel loodud taludele esimeseks viieks aastaks maksuvabastuse, siis oli talunikel õigus loota ja toimida arvestusega, et maksuvabastus kehtib viis aastat. Selle aja kestel maksuvabastuse tühistamine oli vastuolus õiguspärase ootuse printsiibi ja seetõttu põhiseaduse §-ga 10. Olles täpne, siis Riigikohus ei toiminud contra legem mitte seetõttu, et AõSRS oleks olnud vastuolus põhiseadusega, vaid seetõttu, et see oli vastuolus ühe õiguse printsiibiga. - Vt: Tallinna Halduskohtu taotlus asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 25 lg 3 põhiseadusele vastavuse läbivaatamine Eesti

3

Leian, et ainult formaalsete aspektide „täpsus” normiloomes ei ole võimeline lahendama õigusloomele vajalikku sisulist „täpsust”. Kui jagada õigusloome protsess nn projektieelseks ja projektipõhiseks etapiks, siis õigusloome formaalsete nõuete järgimine lahendab formaalse seaduslikkuse realiseerumise. Sotsiaalselt kehtiva ja õiguse ideele – mida õiguse printsiibid kõige paremini väljendavad - vastava õiguse loomisel, tuleb panustada projektieelse etapi nõuete kaardistamisele, nende legitimeerimisele ja järgnevalt selles leitud ja kinnistatud nõuetest kinnipidamisele.6

Soovin rõhutada, et kümne aasta eest õigusloomes kujunenud olukord, kus õigusloomealasesse „tööriistakasti” jõudsid ka õigussotsioloogilise kvaliteediga „tööriistad”, on ennast igati õigustanud. HÕNTE on ajaproovile vastu pidanud. Kuid side õigusteaduse ja õigusloome vahel peab tihedamaks muutuma. Õigupoolest nõuab seda Riigikogu poolt 12.05.2021 vastuvõetud „Eesti 2035” pikaajaline arengustrateegia: „Eesti ei kasuta OECD hinnangul otsuste tegemisel piisavalt teadusuuringuid ja valdkonna eksperte ning võrdluses teiste liikmesriikidega on valitsusasutuste tegevuste tõhusus keskpärane. Parandama peab riigi võimekust kasutada teadusuuringuid vajalike muutuste esilekutsumiseks ja kaasata teadlasi poliitikakujundamisse. Seejuures on oluline, et teadus lähtuks senisest enam Eesti arenguvajadustest.“7

NSV taluseaduse § 30 lg 2 kehtetuks tunnistamise osas. III-4/1-5/94 - https://www.riigikohus.ee/et/lahendid (13.11.2023). 6 Täielikult tuleb hoiduda populistlikust õigusloomest, kus kilbile tõstetakse mingi idee, mis sisulisele analüüsile tuginemata, rakendamisprobleemidele või tagajärgedele laiemalt mõtlemata kiiresti seaduseks vormistatakse. Eriti halb on see siis, kui üldjuhul juba olemasolevatesse loogilistesse normikooslustesse midagi sellist lisandub. Vt. V. Kõve. Populistliku õigusloome ohtudest eraõiguses. – Juridica, 2022, 8, 192, lk 544–550. 7 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/1f5c7372-06b3-481b-b5ed-1aecd9cb58b6/riigikogu-otsus- %CB%AE%CB%AEriigi-pikaajaline-arengustrateegia-%CB%AEeesti-2035%CB%AE%CB%AE- heakskiitmine%CB%AE (12.11.2023). Kui Riigikogus arutati õigusloome põhialuste aastani 2030 realiseerimist 2021. aastal, oli selle üheks aluseks SA Riigiõiguse Sihtkapitali nõukoja koostatud ekspertarvamus „Riigikogu otsuse „Õiguspoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“ täitmise kohta“ file:///C:/Users/User/Downloads/Arvamus_6PPA-riigi6iguse-sihtkapital.pdf..Muuhulgas analüüsitakse selles olukorda, kus arvamuse esemeks olevate eelnõude puhul jäeti väljatöötamiskavatsus seoses mõjudega üldse koostamata: „Viitega eelnõu olulise mõju puudumisele HÕNTE § 1 lg 2 p 5 tähenduses jäeti eelnõu väljatöötamiskavatsus ette valmistamata kahel korral: korruptsioonivastase seaduse muutmise seaduse (GRECO soovituste täitmine ja julgeolekuasutuste juhtide huvide deklaratsioonide avalikkuse piiramise seadus) (323 SE) ning tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmise seaduse (Intellektuaalomandi rikkumisele tugineva hagi tagamine) (231 SE) eelnõude puhul… Kardinaalselt teistsugune oli olukord aga juhtumil, kui väljatöötamiskavatsust ei koostatud põhjendusega, et eelnõuga ei kaasne olulist mõju. Kuna tegemist on juba oma olemuselt äärmiselt hinnangulise kriteeriumiga, siis juhul kui väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmist põhjendatakse eelnõu seletuskirjas vaid formaalse viitega nimetatud alusele ja ühtegi sisulist põhjendust või analüüsi ei esitata, on tagantjärele väga keeruline kindlaks teha, kas vahetult eelnõu enda koostamisele asumine väljatöötamiskavatsuse etappi läbimata oli ka sisuliselt õigustatud. Seda järeldust illustreerivad kujukalt ka arvamuse esemesse võetud kaks eelnõu – korruptsioonivastase seaduse muutmise seadus (GRECO soovituste täitmine ja julgeolekuasutuste juhtide huvide deklaratsioonide avalikkuse piiramise seadus) (323 SE) ning tsiviilkohtumenetluse seadustiku muutmise seadus (Intellektuaalomandi rikkumisele tugineva hagi tagamine) (231 SE) –, mille puhul väljatöötamiskavatsust ei koostatud nimelt põhjusel, et neil puuduvat oluline mõju. Kahtlemata ei saa ka nende kahe seaduse eelnõu puhul (nagu ka igasuguse muu eelnõu puhul üldiselt) rääkida mõju puudumisest, sest vastasel korral poleks nende menetlemisel ja vastuvõtmisel mingit mõtet. Seega saab HÕNTE § 1 lg 2 p 5 ja ÕPPA p 12.1.3 alapunkti 4 tõlgendada vaid selliselt, et vastava väljatöötamiskavatsuse koostamisest loobumise aluse puhul on raskuspunkt olulise mõju puudumisel kui kvantifitseerival tunnusel. Asjakohaseid põhjendusi aga nimetatud kahe eelnõu seletuskirjadest ei leia, mistõttu võib asuda seisukohale, et nende puhul on väljatöötamiskavatsus jäetud koostamata meelevaldselt.“ Olen ekspertarvamuse koostajatega samal seisukohal. Ekspertarvamuses kirjeldatud olukord ahendab põhjendamatult õiguse sotsioloogia rakendusulatust õigusloomes ja läheb vastuollu nii hea õigusloome tava kui ka Eesti õiguskorras endas sätestatuga. Kuid samas ei saa toetada

4

Järeldus: Enne õigusloomelist protsessi tuleb potentsiaalset reguleerimise eset igakülgselt tundma õppida, et tuvastada õigusliku reguleerimise tulemuslikkus.

2. Õiguse printsiipide kohaväärtusest õigusloomes ja nende kasutamisest kui meetodist ülereguleerimise ennetamisel

Selleks et ülereguleerimise survest väljuda, on jõuliseks ja tulemuslikuks meetodiks printsiibikeskse õigusloome mudeli tegelikustamine, seda kõrvuti õigusloomele eesmärgipärase8 lähenemisega. Meie õiguslikud otsustused peavad olema võrreldavad ja arusaadavad Euroopa – eriti Euroopa Liidu – õigus- ja kultuuriruumis. Samas on õiguse printsiipide tähendus ja ulatus oluline meie enda õigusriikliku tegelikkuse jaoks. Loosunglikult kõlaval „rohkem õigust väiksema arvu seaduste abil“ on ratsionaalne sisu ja otsene seos õiguse printsiipidega. Õiguse printsiipidele tuginevad otsustused on põhimõtteliselt samamoodi õigusele vastavad kui õigusnormi mõnele lõikele või punktile langetatud otsustused. Õiguse printsiipidele toetuvalt saab teostada õigusele vastavuse leidmist samamoodi kui subsumeerimisele tuginevat otsustamist. Kiiresti muutuv ja õiguslikku hinnangut vajav tegelikkus muutub mõnes valdkonnas nõnda kiiresti, et seadusandja ei jõua ka maksimaalselt pingutades traditsioonilise normiloominguga muutuvale/muutunud tegelikkusele järele. Õigupoolest polegi ühiskond eksisteerimisvõimeline, kui tema liikmed järgivad tüüpilistes käitumissituatsioonides vastandlikke käitumisdirektiive. Kõrvuti heuristilise, interpreteeriva ja mastaabifunktsiooniga on õiguse printsiipidel ka regulatiivne funktsioon. Vaatamata regulatiivsele funktsioonile, on seadusõigusega riikides õiguse printsiibid mänginud tagasihoidlikumat rolli. Seda vastupidiselt common law’ õigussüsteemiga riikidele, kus kohtunikud on harjunud oma otsuseid ulatuslikult põhjendama, mille käigus tuuakse sarnastel faktilistel asjaoludel tehtud kohtuotsustest välja üldpõhimõte, mida asja lahendamiseks rakendatakse. Mandri-Euroopas võib täheldada muutust õiguse printsiipide kohaväärtuse määratlemisel õigusest arusaamisel alates möödunud sajandi keskpaigast. Nimelt oli see seotud ühe traditsioonilise tõlgendamiskaanoni (-meetodi) süstemaatilise tõlgendamise – konkretiseerimisel printsiipide

ekspertarvamuse ühte järeldust: „Reeglina ei eelne Vabariigi Valitsuse algatatud ja Riigikogus vastu võetud seaduseelnõude ettevalmistamisele väljatöötamiskavatsuse koostamine. Olukorra parandamiseks soovitame kriitiliselt hinnata ÕPPA p-s 12.1.3 ja HÕNTE § 1 lg-s 2 esitatud väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmise aluste otstarbekust või alternatiivina üldse loobuda väljatöötamiskavatsuse koostamise nõudest“. Sellist seisukohta toetab minu arvates ka see, et „Õiguspoliitika põhialused aastani 2030“ näevad ette p 12.1.2, et väljatöötamiskavatsus esitatakse nii avalikule arutelule kui ka Riigikogule. Silmas on peetud seadusandja vastavaid komisjone, mis vastavalt Riigikogu töö- ja kodukorraseadusele on juhtkomisjonideks vastavate seaduseelnõude menetlemisel. Selline õiguspoliitika-alane muutus on väljatöötamiskavatsuste olemuslikku tähtsust meie õiguskorra kujundamise jaoks ainult tõstnud. Kuid sihtasutuse eksperthinnangu ettepanek loobuda väljatöötamiskavatsusest on vastuolus muudegi „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ sätestatuga (12.3.1.; 12.3.2.;12.3.3.;12.3.4.). Loodame, et ei leidu poliitilist tahet väljatöötamiskavatsusest loobumiseks, nagu seda alternatiivina soovitatakse SA Riigiõiguse Instituudi nõukoja poolt koostatud arvamuses. Tutvudes justiitsministri esinemise protokolliga, leiame sealt: „Enne seaduseelnõu väljatöötamist koostatakse väljatöötamiskavatsus ehk VTK. Selle laiem väärtus on selles, et ta muudab õigusloome ettenähtavaks ja läbipaistvamaks, võimaldab varakult algatada avalikku arutelu ja kaasata huvirühmasid… Tihti väidetakse, et VTK koostamine on liigne bürokraatia, on formaalne ja venitab asjatult seadusloomeprotsessi. Kuid mitte keegi ei keela ju teha VTK-d sisuliselt ja viisil, mil temast tõesti oleks kasu“. Samasugusel seisukohal oli Riigikogu õiguskomisjoni liige M. Jürgenson: „Seega ootame Vabariigi Valitsuse väljatöötatud eelnõude juures väljatöötamiskavatsuste läbiviimist (loe: koostamist) ega pea õigeks sellest õigusloomeetapist loobumist. Loomulikult me eile õiguskomisjonis arutasime seda ministriga (M. Lauri), küsisin isiklikult ja minister seda kinnitas, et VTK-de ära kaotamine ei ole mõistlik“, https://stenogrammid.riigikogu.ee/et/202203091400 8 Käsitatakse arvamuse kolmandas osas.

5

abil. Diskursuse lähtepunktiks oli tõdemus, et mõnede juhtumite üle otsustamiseks ei anna õigusnormid piisavalt või üldse mitte pidepunkte. Common law’lik seletus oleks, et selliste juhtumite üle otsustamiseks peab kohtunik välja töötama põhimõtted või koguni eesmärgi. Kujundatud põhimõtted ehk printsiibid ei ole definitiivsed nõuded, vaid nn optimeerimisnõuded. Need on abstraktsetest õigusnormidest veelgi üldisemad ning nõuavad, et õiguse rakendamine toimuks õiguslikke ja faktilisi võimalusi arvesse võttes. Õigusteoreetik R. Alexy formuleeris sellise meetodi jaoks isegi „kaalutlemisseaduse“: „Mida kõrgemal on ühe printsiibi mittetäitmise või rikkumise määr, seda suurem peab olema teise printsiibi täitmise tähtsus.“9

Mandrieuroopalikus õiguskultuuris on võib-olla kõige loomulikum ja loogilisem leida õiguse printsiipe objektiivsest õigusest. Seaduse tekst võib expressis verbis tähistada mingit osa tekstist kui õiguse printsiipi, kuid printsiip võib olla formaalselt määratletud ilma iseseisva viiteta printsiibile kui sellisele. Teine printsiipide leidmise võimalus on kehtiva õiguse (õigusnormide) analüüs. Nimetatud printsiipide leidmise viis on omane nii mandrieuroopalikule õiguskultuurile kui ka common law’le. Meetodi mõte on selles, et õiguse printsiibid ei saa olla ega olegi midagi täiesti eraldiseisvat objektiivse õigusega võrreldes. Piltlikult öeldes on õiguse printsiibid abstraktsete normide sarnased, kuid nende üldistatuse tase on veelgi kõrgem. Meetodis eristuvad kaks suunda: esimene on orienteeritud traditsioonilisele normipõhisele üldistuse leidmisele, teine kaasab lisaks vastava poliitilis- moraalse konteksti uurimise. Õiguse printsiipe aitab kujundada ka õigusteadus. Kohtupraktika ja eriti konstitutsioonikohtute praktika saab õiguse printsiipide kujundamisele märkimisväärselt kaasa aidata. Kohtute roll printsiipide kujundamisel on igati loomulik ja õigusriigis lausa vajalik. Just kohtutel lasub õigusriigis viimase instantsi otsustamise kohustus. Seepärast on kohtunikuõiguse võidukäigust rääkimine õigustatud. Nimetatud olukord on verifitseeritav tänapäevaste õiguskordade kõigile osadele, kuid seal on see eriti äratuntav, kus objektiivne õigus on suure abstraktsioonitasemega (näiteks konstitutsiooniõigus) või on tegemist regulatsioonide lünklikkusega.

Õiguse kujundamisel võib mitte ainult toetuda expressis verbis seaduse tekstis sisalduvale õiguse printsiibile, vaid kujundada see seaduses (õiguse valdkonnas) sisalduvate õigusnormide analüüsil. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve praktikast tulenevalt võib õiguse kujundamine õigusele vastava otsustuse tegemisel väljuda seadusepiiridest, kui seda nõuab mõni õiguse üldprintsiip, mis ei oma seadusjõudu selle formaalses tähenduses (vt viide 5).

Järeldus: Õigusloomet võib legitimeerida contra legem lähtudes õiguskorra enda kolmeastmelisest loogikast, kus esimesel astmel paiknevad õiguse printsiibid, teisel astmel õigusnormid ja kolmandal õiguse rakendusaktid (mh kohtuotsused). Õigusloomes peab arvestama õiguse printsiipidega. Õiguse rakendamisel peab starting point olema õigusnormide maailmas. Kui aga õigusloome on mööda vaadanud õiguse printsiipidest, siis tuleb õiguse rakendamisel toetuda lahenduses õiguse printsiibile.

Olen seisukohal, et Eesti riigi õigusloomepoliitika on lähiaastateks pannud paika olulised arenemissuunad, mis toetavad õiguse printsiipide kohaväärtuse kasvu. Sellest annab märku poliitikadokumendis kirjapandu: seatakse sihiks, et aasta-aastalt väheneb tuntavalt

9 R. Alexy. Zum Begriff des Rechtsprinzips. – Rechtstheorie 1979 (1), lk 59–87.

6

õigusloome regulatiivne koormus. Selle saavutamiseks ei algatata kergekäeliselt uusi eelnõusid. Uued normid kavandatakse õige tasandi õigusakti ja üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Õigusliku reguleerimisega probleemide lahendamine on viimane abinõu, enne seda kaalutakse teisi võimalusi. Lahenduste väljapakkumisel hoidutakse ülereguleerimisest ja liigsest kiirustamisest. Õigusloome kavandamine kõigil tasanditel, sealhulgas Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis, muutub konkreetse seaduse või selle sätte muutmist nõudvast enam probleemi- või visioonipõhiseks. Jätkuvalt lähtutakse õigusloomes põhimõttest, et õigusnormid koondatakse üldjuhul süsteemselt arendatud üld- ja eriosa seadustesse. Avalikult tuleb hinnata ja kaaluda poliitiliselt soovitavate lahenduste õigusliku teostamise alternatiive, sealhulgas võrrelda, kuidas samalaadseid probleeme lahendatakse Eestiga õiguslikult, kultuuriliselt ja ühiskonnakorralduslikult sarnastes riikides. Normide kodifitseerimine ei saa olla eesmärk iseeneses. Õiguslike lahenduste väljatöötamisel kaalutakse alati nüüdisaegsete tehnoloogiliste võimaluste kasutamist ja loomist. Kõik õiguslikud lahendused peavad olema rakendatavad digiühiskonnas ja toetama selle arengut. Poliitikadokumendis kirja pandud ja hea õigusloome põhimõtetele toetuvad nõudmised on selge märk, et juba olemasolevas objektiivses õiguskorras on piisavalt potentsiaali õigusriigi tegelikustamiseks. Ülereguleerimiseks vajadus puudub. Kui aga on peetud vajalikuks „normimaailma“ juurde luua, täpsustada, siis peab see toimuma juriidiliselt unisoonis piiriüleselt sarnaste õiguskordadega ja võimalusel nüüdisaegsete tehnoloogiliste võimaluste arvestamise ja koguni nende loomisega.

Järeldus: õigusloome vajab senisest julgemat õiguse printsiipide kui muuhulgas regulatiivset funktsiooni täitvate kategooriate kasutamist.

3. Hea õigusloome põhimõtete miinimumstandarditest (ultima ratio)

Üldistatult võib väita, et hea õigusloome on selline õigusnormide abil ja kaudu õiguskorra kujundamine, mis lähtub ultima ratio põhimõttest. Ultima ratio põhimõte nõuab õigusloome tuginemist argumentidele, miks on ühel või teisel juhul õiguslooming üldse vajalik. Põhimõte on „Õiguspoliitika põhialustes aastani 2030“ selgelt väljendatud: „Uusi norme luuakse üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud“. Kusjuures vajalikkuse hinnang saab kujuneda alles siis, kui on uuritud ka teiste regulatsioonimehhanismide kasutamise võimalusi.

Ultima ratio jaoks on keskel kohal küsimus õiguslikust ideoloogiast ehk seaduste eesmärgist. HÕNTE § 40 nõuab seaduse eesmärgi sõnastamist seaduseelnõu juurde kuuluvas seletuskirjas. Isiklikult leian, et seaduse eesmärk – olles „seaduse asi“ – peaks olema expressis verbis kirjas seaduses eneses eraldi paragrahvina. Praegu see nii ei ole ja nii ei leia me seaduste tekstist kas üldse mitte eesmärgi paragrahvi või sisustatakse eesmärgi tiitlit kandev paragrahv hoopis seaduse reguleerimisala keskselt. Loomulikult on meie õiguskorras seadusi, kus seaduse eesmärk on olemas ja sisaldab igati korrektselt regulatsiooni õiguslikust ideoloogiast. Kordan, et seaduse eesmärgi peaks leidma seadusest enesest ja mitte ainult sellel põhjusel, et seaduste seletuskirjade juurde jõudmine pole väga kerge. Seadusandja eesmärki tuleks käsitada lausa õiguse allikana. Selle aluseks on teadmine, et seaduste „taga“ nähakse subjekti, kellel on teatud taotlused. Nii muutub seaduse eesmärk subjektiivse tõlgendamise osaks. Kui seaduse enda tekst ei paku piisavalt õigusselgust, on seda võimalik teada saada seaduse

7

eesmärgi kaudu10. Eesmärkide kujundamisel kasutatakse tihti SMART-mudelit, mis nõuab eesmärkidelt konkreetsust, mõõdetavust, kokkuleppelisust, reaalset saavutatavust ja head ajastatust.

Tutvusin 2022.–2023. aasta märtsikuuni jõustunud seaduseelnõude juurde kuuluvate seletuskirjadega, samuti jõustunud seaduste enda tekstidega. Positiivne on kindlasti see, et seletuskirjadest leiame enamikel juhtudel expressis verbis lõigu seaduse eesmägist ehk õiguslikust ideoloogiast (seaduse muutmise seaduse, seaduse muutmise seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse, EL direktiivide ülevõtmise).

Eesmärgipüstituste tähendusulatuses ja isegi sobivuses leiame olulisi erinevusi11:

1. Näiteks Riigihangete seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse RT I, 05.05.2022, 2 väga mahukas seletuskirjas on toodud kaks eesmärki: parandada RHS rakendamisel ilmnenud need puudused, mille puhul on abi regulatiivsetest meetmetest, ning viia RHS täielikult kooskõlla riigihangete direktiiviga. Seletuskirjast nähtub, et seaduse rakendamisel on ilmnenud puudused, mis raskendavad seaduse eesmärkide täitmist. Riigihangete seadusest enesest leiame järgmise eesmärgi paragrahvi: „§ 2. Eesmärk

(1) Käesoleva seaduse eesmärk on tagada hankija rahaliste vahendite läbipaistev, otstarbekas ja säästlik kasutamine, isikute võrdne kohtlemine ning konkurentsi efektiivne ärakasutamine riigihankel.

(2) Riigihangete planeerimisel ja korraldamisel arvestatakse sotsiaalsete kaalutluste, innovatsiooni rakendamise ning keskkonnahoidlike lahendustega. [RT I, 05.05.2022, 2 - jõust. 01.06.2022]“

Kas aga eesmärgini on jõutud, kas ikka on arvesse võetud kõiki regulatiivseid abinõusid, et tõepoolest jõuda seaduse eesmärgini? Ilmselt pole see päriselt nii. Leidsin ühe kriitilise arvamuse valdkonnatundjalt, kes püüab probleemi näha meie õiguskorda süstemaatiliselt tõlgendades: „Kuivõrd menetluskulude jaotamise osas ei peaks olema vaidlustusmenetluses ja halduskohtumenetluses selliseid põhimõttelisi erinevusi, siis võiks seadusandja võtta millalgi selle teema käsile ning näha ka RHS-i 8. peatükis ette teatud juhud, mil „kaotaja maksab“ põhimõttest tuleb kõrvale kalduda. Vastasel juhul võib tõusetuda küsimus RHS § 198 põhiseaduspärasusest, kuivõrd ka HKMS § 108(61) kehtestamise eesmärk oli tagada menetluskulude jaotuse reeglite parem kooskõla põhiseadusega“.12

2. Meresõiduohutuse seaduse täiendamise seaduse RT I 20.12.2022, 3 seletuskirjast leiame eesmärgi: „Seaduse eesmärk on sätestada nõuded välisriigis väljastatud siseveelaeva laevapere liikme kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide kehtivusele ning peatamisele, arvestades muudatusi Euroopa Liidu õiguses.“ Tundub, et nõuete kui selliste kehtestamine ei saa olla eesmärgiks omaette. Nõuded kehtestatakse ikka mingil eesmärgil. Meresõiduohutuse seadus RT I 2002, 1,1 ise ei sätesta samuti seaduse eesmärki vaid pelgalt

10 Eesmärgikonformse tõlgendamise kriteeriumid ise on lahtised: keda siis pidada seaduste taga olevaks „käskijaks” ja milline on seadusandja poolt sõnastatud eesmärgi sisu. Seega peab eesmärgikonformse tõlgendamise puhul olema avatud tee õigusloomes kasutatud materjalidele. 11 Alljärgnevad näited aitavad paremini mõista ettepanekuid õigusliku ideoloogia tulemuslikumast kasutamisest õigusloomes. 12 https://riigihankeblogi.com/ (22.11.2023)

8

reguleerimisala. Kahjuks ei õnnestunud mul jõuda seaduse vastuvõtmisel eelnõu juurde kuuluva seletuskirjani. Võib-olla on sealt eesmärk siiski leitav.

3. Põllumajandusloomade aretuse seaduse muutmise seaduse RT I 02.12.2022, 1 eesmärk on seletuskirjast tulenevalt muuta aretusprogrammiga ja selle heakskiitmisest keeldumise alusega seotud sätted selgemaks ja üheselt mõistetavamaks, et vältida erinevaid tõlgendamisevõimalusi. Vastuvõetud seadusest enesest eesmärki sätestavat paragrahvi ei leia. Küll on seaduse esimeses §-s kirjas seaduse reguleerimis- ja kohaldamisala. (1) Käesolev seadus reguleerib põllumajandusloomade aretust ulatuses, mis on vajalik

asjakohaste Euroopa Liidu õigusaktide rakendamiseks, ning ulatuses, mis ei ole reguleeritud asjakohaste Euroopa Liidu õigusaktidega.

Jääb loota, et muutmise seaduses püstitatud õiguslik ideoloogia töötab ja seaduse muutmisega lisandub õigusselgust.

4. Mitmed seaduste muudatused on seotud EL õiguse ülevõtmisega. Olgu näitena toodud vedelkütuse erimärgistamise seaduse ja Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse muutmise seadus RT I 22.03.2022, 1. Seletuskirjast saame teada, et muutmise eesmärk on tagada EL-I kütuse aktsiisisoodustusi reguleeriva nõukogu direktiivi 2003/96/EÜ ning EL-I riigiabi valdkonda reguleerivate komisjoni määruste (EL) nr 651/2014 ja (EL) nr 1388/2014 järgimine. Loomulikult pole siin tegemist muutuse sisulist külge puudutava eesmärgiga. Küll on aga tegemist eesmärgiga tagada meie EL liitumislepingust tulenevad kohustused. Kuid seletuskirjast leiame ka tõepoolest õiguslikku ideoloogiat sisaldava eesmärgipüstituse. Nimelt on seaduse ettevalmistamine tingitud vajadusest vähendada eriotstarbelise diislikütuse väärkasutamist. Vedelkütuse erimärgistamise seadus RT I 1997, 73, 1201 ise ei sätesta seaduse eesmärki.

5. Elektrituruseaduse muutmise seaduse RT I, 22.10.2022, 4 seletuskirja eesmärki sisaldav osa on küllalt mahukas, selle võiks kokku võtta nii: eesmärgiks on leevendada äritarbijate elektrienergia hinnatõusu sellises ulatuses, nagu direktiiv selleks võimaluse annab. Elektrituruseaduse RT I 2003, 25, 153 § 1 reguleerimisala sisaldab teises lauses sisulist seaduse eesmärki: „Seadus näeb ette elektrituru toimimise põhimõtted, lähtudes vajadusest tagada põhjendatud hinnaga, keskkonnanõuete ja tarbija vajaduste kohane tõhus elektrivarustus ning energiaallikate tasakaalustatud, keskkonnahoidlik ja pikaajaline kasutamine“. Tundub, et seaduse muutmise seaduses püstitatud eesmärk haakub kenasti seaduse enese õigusliku ideoloogiaga.

6. Tulumaksuseaduse RT I 1999, 101, 903 tekst seaduse eesmärki ei käsita. Küll teeb seda tulumaksuseaduse muutmise seaduse RT I 16.12.2022, 5 seletuskiri seadust muutva osa kohta: „Seaduseelnõu eesmärk on suurendada Eesti inimeste majanduslikku turvatunnet seoses kiiresti kasvava inflatsiooniga. Eelnõu aitab füüsilisi isikuid, kelle maksustamisperioodi tulu ei ületa 25 200 eurot kalendriaastas. Muudatusest võidab umbes 368 tuhat inimest ehk 56% tööealistest inimestest. Enim võidavad kuus 654–1200 eurot teenivad inimesed, kellele jääb kasutamiseks kätte 370 lisaeurot aastas.“ Huvitav, miks küll ei peetud mõistlikuks rääkida tulumaksuseaduse enda eesmärgist(-dest) selle vastuvõtmisel?

Järeldus: ultima ratiol on oma koht nii seaduseelnõude seletuskirjades kui ka õigusliku ideoloogia operatiivse teadasaamise huvides seaduseelnõudes enestes.

9

4. Seaduseelnõude põhiseaduspärasusest (õigusselguse kohaväärtusest)

Normide põhiseaduspärasuse abstraktne kontroll ehk normi põhiseaduspärasuse hindamine kõigi võimalike selle alla mahtuvate olukordade valguses on iga õigusloomejuristi jaoks ülikeeruline probleem: kui ammendavalt ta ikkagi oskab neid olukordi prognoosida?

Põhiõiguste ja -vabaduste piiramisel on kaks dimensiooni: formaalne (vormiline) ja materiaalne (sisuline). Kuna formaalne põhiseadusega kooskõla on seotud seaduseelnõude vastuvõtmisel pädevus-, menetlus- ja vorminõuete järgimisega, siis nimetatud aspekte ei käsitata. Põhiseaduse § 3 lõige 1 esimesest lausest tulenev olulisuse nõue, mis nõuab, et demokraatlikus riigis peab olulised küsimused otsustama seadusandja, on täidetud. Õigusriigis peaksid kõik olulised riigi- ja ühiskonnaelu puudutavad regulatsioonid olema sätestatud seaduse tasemel. Mandri- euroopalikus õiguskultuuris asuvad seadused rahvuslike õiguskordade „püramiidides“ kõrgeimal kohal. See tähendab nende kõrgeimat juriidilist jõudu, kuid ka suurimat konsensust juriidilise lahenduse sisu puudutavalt. Kõik seadusest alamalseisvad õiguse üldaktid ehk õigusnormi sisaldavad aktid ei saa seaduse tasemel saavutatud konsensust sisaldada ja üha suuremat rolli hakkab mängima n-ö ametkondlik huvi. Lisaks kuulub formaalse õiguspärasuse hindamise juurde õigusselguse põhimõte. Õigusselguse põhimõte nõuab selgust õigusnormide sisu osas. Ainult õigusselguse olukorras saavad õiguse subjektid reaalse võimaluse saada aru, millised subjektiivsed õigused ja juriidilised kohustused nende suhtes õiguskorrast tulenevad. Minu hinnangul on üks suurimaid probleeme õigusselguse kujundamisel õigusnormide abil nende abstraktne ehk üldistatud loomus13. Nimelt, õiguskeele täpsus, mis olemuselt kujutab endast eemaldumist üldkeelest ja erialaterminite abil liikumist juriidilise täpsuse poole, raskendab õigusnormidest arusaamist õiguse subjektide jaoks. Erialakeele kasutamisele õigusloomes hinnaalandust ei tohi teha, siis satuks löögi alla erialakeelele vajalik täpsus. Õiguskeel nagu iga teine erialakeel pole võrreldes üldkeelega eriline keel. Üldkeelest eristab teda selle täpsus, mille annavad õiguskeelele selles kasutatavad terminid. Parimaks lahenduseks õigusselguse poole liikumisel on siin definitiivsete õigusnormide kasutamine õigusloomes, milledega sõnastatakse erialaterminite legaaldefinitsioonid.14 Õigusselguse põhimõte ei välista määratlemata õigusmõistete kasutamist. Õigusloomes tuleks nii käitudes teada, et määratlemata õigusmõisteid sisaldavaid õigusnorme tõlgendatakse järgnevalt põhiseaduskonformselt. Seega saavutatakse õigusselgus nii kohaldamispraktikas kui ka tõlgendamisel vaidluste tekkimisel kohtutes.

13 Ülalpool on käsitatud õiguse printsiipide potentsiaali meie õigusloomes. Õiguse printsiibid on aga veelgi abstraktsemad (üldisemad) võrreldes niigi juba üldiste õigusnormidega. Seega peitub ka nende potentsiaali kasutamises vastuolu õiguse printsiipide regulatiivse potentsiaali ja õigusselguse vahel. Selle vastuolu ületamine on võimalik ja peaks alguse saama juba õigusharidusest. Olen täielikult nõus V. Kõvega, kes nendib: „Me peame tudengeid õpetama mitte niivõrd normi teksti järgi, vaid põhimõtete järgi“ https://www.youtube.com/watch?v=KQDtn35DJCk (23.11.2023). 14 Näiteks elektrituru ja teiste seaduste muutmise seadusest RT I, 15.03.2022, 2 leiame 14 erialatermini määratlused, mis kindlasti teevad seaduse õigusselgemaks. Samas tuleb aru saada ka sellest, et õigustekstides ei piisa legaaldefinitsioonidest, et kõrvaldada teksti lahtine iseloom tähendusulatuse mõttes. Legaaldefinitsioonid ise võivad olla n-ö lahtised. Sellepärast tuleb olla ettevaatlik sidudes õigusliku tagajärje saabumiseks ühes õigusaktis sisalduvat legaaldefinitsiooni mõnes teises õigusnormis sisalduva täieliku õigusnormi ehk õigusliku tagajärge ennast kaasatoova normiga. Näites toodud seaduses kasutatakse terminit „agregaator“, mille all mõistetakse isikut, kes osutab agregeerimise teenust ja võib samal ajal olla müüja või bilansihaldur. Eesti Entsüklopeedia omistab terminile „agregaator“ aga interneti teenusepakkuja tähenduse.

10

5. Õigusloome positiivsed arengud, murekohad, võimalik fookus tulevikuks 1. Alates Vabariigi Valitsuse 2.12. 2011 määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika

eeskiri“ jõustumisest on õigusloomeprotsess muutunud projektietapi kesksest projektieelse etapi keskseks protsessiks. Seda saab väita mööndustega olukordades, kus VTK koostamisest on loobutud eelnõu kiireloomulisuse tõttu. Nimelt leiame me eelnõude seletuskirjadest tehtavate muudatuste eesmärgi (-d), mille sõnastamine nõuab palju tööd enne regulatsioonide eneste juurde jõudmist. Siiski võiks täiendada HÕNTE § 41 sätestusega, mis kohustaks seletuskirjas põhjendama eelnõu kiireloomulisust.

2. Vajalik on järjekindel ja senisest süsteemsem eesmärgipõhise õigusloome elluviimine. Selleks oleks vaja seaduste, seaduste muutmise seaduste ja sellega seonduvate teiste seaduste muutmise seaduste eesmärgi(-de) nägemine ja arvestamine koostoimes. Levinud praktika üksikmuudatusteks töötab paljuski ülereguleerimise heaks, kus võidakse mitte näha ja seoses sellega ka mitte arvesse võtta õigusakti või õigusvaldkonna kui samuti teatud terviku regulatsiooni eesmärke. Eesmärk peab jõudma alati seaduseelnõu teksti.

3. Õigusprintsiipidele rajatud mõtlemine ja sellele tuginev õigusloome. Tegemist ei ole õigusdogmaatilise lähenemise kriitikaga, vaid osundusega sellele, et pelgalt õigusdogmaatiline (normikeskne) lähenemine on metafüüsiline. Õiguse printsiipidel enestel – olgu nad kirjas expressis verbis seaduses või kujundatud õiguse rakendaja poolt – on regulatiivne funktsioon, mis loob õiguse rakendaja jaoks deduktiivse rakendamise mudeli. Õigusloome peabki õiguse rakendajale appi tulema, et olukord, kus „Tänane kohtusüsteem eeldab, et kohus rakendab suhteliselt etteantud ja nämmutatud õigust“ 15 positiivselt ületada.

4. Õigusselguse saavutamisel õigusloomes on vaja õigusloomejuristidel teada analüütilise jurisprudentsi tänapäevaseid saavutusi. Tegemist on keele ja õiguse vaheliste mitmekesiste ja keerukate nõuete kohta vajaliku tunnetusulatuse loomise ja selle rakendamise oskusega. Leian, et väga positiivne mõju on olnud siin õigusvaldkondades revisjonide läbiviimisel. Iga revisjon on alguse saanud valdkonnas kasutatavate mõistete tähendusulatuse kokkuleppimisega, mille abil saabki õiguskorda lisanduda enam õigusselgust

5. Tundub, et jätkuvalt on probleemiks Vabariigi Valitsuse poolt algatatud seaduse eelnõude põhiseaduspärasuse analüüs. Põhiseaduspärasust pole aga võimalik üldse hinnata, kui pole hinnatud eelnõu vastuvõtmisega seotud mõjusid. Seega peaks õigusloomes senisest enam arvestama HÕNTE § 46 lg 3, kus sätestatakse mõjude analüüsi sisulised nõuded. Nii saaks vältida praegust olukorda, kus ametkondade poolt esitatakse põhimõttelisi muudatusi eelnõu menetlemisel Riigikogus selle teisel lugemisel, millega ei kaasne mõjude hinnangut.

6. Lõpetuseks rõhutaksin õigushariduse osatähtsust nii selle akadeemilises kui ka õigusloomejuristidele suunatud võtmes. Olukord, kus raskuspunkt õigusloomes on täitevvõimu käes ja peaaegu paratamatult sellega kaasnev ametkondliku huvi prevaleerumine on üheks suurimaks ülereguleerimise põhjuseks. Sellise olukorra ületamine on vajalik ja võimalik korrastatud ja süsteemse mõtlemise kujundamise teel, mille sisuks saab olla tänapäevane teadmine jurisprudentsist, millele

15 https://www.youtube.com/watch?v=zbypd6VlsO&t=50s (25.11.2023).

11

õigusloomejuristide jaoks peavad lisanduma õigusloome spetsiifikaga seotud teadmised16.

II. EELNÕUDE PÕHISEADUSPÄRASUSE HINDAMINE

Rait Maruste

Riigiõiguse Sihtkapitali Nõukoja poolt 1. detsembril 2021. aastal läbi arutatud ja heaks kiidetud Priit Pikamäe poolt koostatud arvamuses toodi esile, et reeglina puudub eelnõude seletuskirjades regulatsiooni põhiseaduspärasuse analüüs. Samuti puudub paljude eelnõude väljatöötamise kavatsus.

Arvamuse koostaja Pikamäe fikseeris olukorra. Muu hulgas tõstatas Pikamäe väljatöötamise kavatsuse nõudest loobumise mõtte. Kokkuvõtvalt leidis ta, et ÕPPA õiguspoliitilised eesmärgid on olulises osas saavutamata. Alljärgnevas lühianalüüsis püüab arvamuse koostaja leida vastuseid sellele, miks Priit Pikamäe poolt esile toodud puudused on tekkinud. Arvamuses hinnatakse lähemalt põhiseaduslikkuse analüüsi Vabariigi Valitsuse algatatud ja Riigikogu poolt vastu võetud seaduseelnõude ettevalmistamisel lähtuvalt nende koostamise juhendmaterjalist17.

Tulenevalt märtsi üldvalimistest ja sellele järgnenud massiivsest obstruktsioonist Riigikogus on sisuliselt menetletavate eelnõude arv tavapärasest oluliselt väiksem.

Eelnõude koostamise esmaseks sammuks peaks olema selle määratlemine mida, miks ning mis viisil soovitakse eelnõu koostamisega saavutada. See on mitte vormi täiteks tehtav töö, vaid põhjalik analüütiline ja tõenduspõhine õigusliku regulatsiooni väljatöötamise etapp. Kindlasti peaks see sisaldama ka analüüsi ja hinnangut sellele, miks olemasolev regulatsioon ei rahulda ning miks puudujääkide kõrvaldamiseks puuduvad muud, sh sotsiaalpoliitilised ja seadusest alamalseisvate aktidega reguleerimise võimalused. Eelnevast tulenevalt leiab siinkirjutaja - erinevalt Priit Pikamäest - , et väljatöötamise kavatsus (VTK) on õiguspoliitika kujundamise oluline etapp ja dokument ning selle väljatöötamise vajalikkust ei peaks kahtluse alla seadma. VTK annab indikatsiooni ka hilisemale õigusakti asjakohasuse ja põhiseaduspärasuse hindamisele.

Meid ümbritsev kaasaegne ühiskondlik elu on erakordselt mitmekesine, dünaamiline ja kiiresti muutuv. See objektiivne olukord tõstatab küsimuse seaduste ja sellest alamalseisvate õigusaktide optimaalsest vahekorrast. Seaduste tasemel õigusaktiga detailsete regulatsioonide väljatöötamine ja kehtestamine toob vältimatult kaasa nende sagedase muutmisvajaduse ning

16 Õigushariduse pärast muretsevad näiteks nii Eesti Juristide Liit kui ka Riigikohus, kelle initsiatiivil on toimunud õigushariduse teemalised konverentsid. Valisin välja minu arvates täpse ja toetamist vääriva seisukoha õigushariduse kohta, mille ütles välja toonane Eesti Advokatuuri esimees Eesti Akadeemilise Õigusteaduse Seltsi koosolekul: „Autor on seisukohal, et õiguse õpetamise juurde kuuluva optimaalse tasakaalu leidmine ühelt poolt akadeemilise hariduse ja teiselt poolt kutseoskuste andmise vahel ei ole meil praegu kuigi hästi õnnestunud. Praktikuna peab autor hädavajalikuks juristide õpetamisel suurema tähelepanu pööramist üldteoreetilistele baasteadmistele. Üksnes seeläbi on võimalik tagada nii praktikute kui ka akadeemikute toimetulek maailmas, kus normide hulk ja keerukus pidevalt kasvavad. Teiselt poolt tuleb senisest suuremal määral pakkuda praktilist teadmist eluliste situatsioonide lahendamise viiside ja võtete kohta“. – J. Tehver. Õiguse õpetamise dilemma: teoloogia või ajakirjandus, Juridica, 2021, 10, lk. 756 – 760. 17 Vt näit Mõjude määramise kontrollküsimustik (https://www.just.ee/kontrollkysimustik).

12

tõstatab küsimuse taolise toimimise otstarbekuse kohta. Läbi mõeldud ja korralikult sõnastatud VTK tõstab esile regulatsiooni eesmärke, printsiipe, kavandatud normide ja menetluste läbimõeldud ja kõrge üldistusastmega sõnastamise. Viimases on toeks põhiseaduse, Euroopa Liidu õiguse ning õigusteooria (üld)dogmaatika hea tundmine ja oskuslik kasutamine eelnõude ettevalmistamises ja koostamises. Eelnõude koostajate kohustuslikuks lähtekirjanduseks põhiseaduslikkuse hindamisel peaks olema PS § 3 lg 1 kommentaarid.

Seaduseelnõude kõrgem üldistusaste on muutlikes oludes vajalikuks lähtealuseks ja toeks õiguse rakendajale. Nagu osundatud, tagaks see ka õigusregulatsioonide pikema kestlikkuse ning väldiks pidevat elust maha jäämist ning sundi pidevateks „seaduse täiendamise seaduse“ väljatöötamisteks. Mida detailsem ja mahukam on regulatsioon, seda suurem on selle menetlemise ajakulu ning seda suurem on tõenäosus, et regulatsioonis on vastuolusid ning ebaadekvaatsust juba muutunud oludele. Õigusloomes ja -kohaldamises võiks laiemat kasutamist leida Edgar Talvikult pärinev vahetegu põhiseaduspärasuse hindamisel. E. Talviku arvates on seaduspärasus vaid õiguspärasuse üks, kvalifitseeritud juhtum18. Õiguse ja seaduse eristamine on euroopa õiguses, sh inimõiguste ja -vabaduste riivete hindamises tavapärane ja üldtuntud.

Nõustuda võib Pikamäe analüüsis ettepandud mõttega, et väljatöötamise kavatsustest tuleks välja jätta eelnõu põhiseaduspärasuse detailsem analüüs. Eelnõu põhiseaduspärasuse detailne analüüs on akti (normi) sõnastus ja kontekstikeskne ning ilma sellise analüüsita jääb väljatöötamise kavatsus tarbetult spekulatiivseks. Küll võiks väljatöötamise kavatsus sisaldada osundust sellele, milliste põhiseaduse (alus)põhimõtete ja -valdkondadega eelnõu puutumuses on. See indikeeriks eelnõu edasise menetlemise tähelepanukohti.

Pikamäe kahe aasta tagusel hinnangul puudus Vabariigi Valitsuses ja Riigikogus vastu võetud seaduseelnõude seletuskirjas eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs üheksal juhul kümnest (!). Autor soovitas täiendada HÕNTE § 40 lg 1 nõudeid selliselt, et eelnõu seletuskirjas oleks eelnõu vastavusanalüüsi kõrval Euroopa Liidu õigusega eraldi esitatud ka eelnõu põhiseaduspärasuse analüüs19. Selle järeldusega võib ainult nõustuda, sest PS § 3 lg 1 kohaselt teostatakse Eesti Vabariigis riigivõimu ainult põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel.

Eeltooduga seoses tuleb tänases õigusloomes osundada kahele probleemile.

Esiteks. Eelnõude ettevalmistamise ja mõjude analüüsi väga põhjalikus „manuaalis“20 on kirjas juhised väljatöötamiskavatsuse soovitusliku vormi kohta. See hõlmab näpunäiteid eraldi Euroopa Liidu õiguse rakendamiseks, mõjude määratlemise kontrollküsimustikku, mõjude hindamise metoodikat ning eelnõude seletuskirja mõjude koostamise lühijuhendit, milles leidub juhiseid kõikvõimalike mõjuaspektide arvestamiseks. Iseenesest ei ole põhjust neid nõudeid ja soovitusi kahtluse alla panna. Kuid need on ikkagi koostatud bona fide abimaterjaliks.

On ilmne, et ülemäärane põhjalikkus võib viia spekulatiivsusele. Võib kriitiliselt küsida, kas kontrollküsimuste detailsus ja maht on tõesti asjakohane ja vajalik? Kas kõik see info ja hinnang

18 E. Talvik. Legaalsuse põhimõte Eesti Vabariigi põhiseaduse tekkimises, muutmises ja muutmiskavades. Tartu Ülikool, 1991, lk 13. 19 Pikamäe osundas, et paradoksaalsel kombel ei nõua HÕNTE, et eelnõu seletuskiri peab obligatoorselt sisaldama eelnõu põhiseaduspärasuse analüüsi (lk 5). 20 Justiitsministeerium. Õigustloovate aktide mõjude hindamine. 2023.

13

on Euroopa Liidu õiguse esmasuse põhimõttega kaetud, sellest tulenev ja sellega vältimatult seotud? Torkab silma, et mõjuanalüüsi juhis on ilmselt üle võetud Euroopa Liidu asjassepuutuvatest allikatest (juhendmaterjalist/dokumentidest).

Mõjude määratlemise kontrollküsimustik sisaldab näiteks ka alajaotust „Mõju inimeste õigustele“ ja selles on viide www-lehele „inimõigused21“. Paraku, osundatud allikas on pigem üldinformatiivne, laiale publikule mõeldud teave ja eelnõu tõenduspõhiseks põhiõiguste analüüsiks ilmselgelt ebapiisav alus. Mis siis rääkida pakutava regulatsiooni põhiseaduspärasuse ning põhiseaduses sisalduvate õiguste ja vabadustega kooskõlalisuse analüütilisest ja tõenduspõhisest (sh Euroopa Inimõiguste Kohtu ja Riigikohtu lahendite valguses) hindamisest.

On mõistetav, et EL-i (soovituslikus) eeskujus ei ole eraldi nõuet seaduseelnõu (Eesti) põhiseaduspärasuse hindamiseks. Ja nii ongi see jäänud tahaplaanile, isegi olematuks. Tähelepanu vääriv on, et kogu küsimustikus puudub selgesõnaline nõue hinnata eelnõu kooskõlalisust põhiseadusega. Samas on eelnõude seletuskirja koostamise juhendis kirjas, et „seletuskirjas tuleb tõenduspõhiselt kirjeldada, millised mõjud võivad eelnõuga kavandatud muudatus(t)ega kaasneda“! Näib, et eelnõusid ette valmistavad ametnikud, kellel ei pruugi olla asjakohast (riigi)õiguslikku ettevalmistust, lähtuvad üksnes Euroopa Liidu õiguse ülevõtmise juhendmaterjalist, kuigi normitehnika käsiraamat näeb ette eelnõu seletuskirjas ka põhiseaduslikkuse analüüsi.

Teiseks. Eelosundatuga ei saa kuidagi nõus olla juhul, kui eelnõu käsitlusaines, reguleerimisobjekt, eesmärk ja meetod seondub Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetega. Ehk põhimõttelise küsimusega Euroopa Liidu ja Eesti Vabariigi (põhi)õiguskorra vahekorrast.

Eelnõude koostamise juhendmaterjal ja eelnõud viitavad sellele, et ametnikud on lähtunud ja lähtuvad ilmselt seniajani (ebakriitiliselt) ainult Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse põhimõttest. Ehk siis lähtutakse omal ajal justiitsministeeriumis ette valmistatud põhiseaduse täiendamise seaduse ideestikust, et Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi (Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seaduse § 2). See on aga sisuliselt põhiseaduse täiendamise seaduse pooltõene ja ebaadekvaatne tõlgendus.

On asjakohane meenutada Eesti Vabariigi Euroopa Liiduga ühinemise rahvahääletuse tervikotsustust. Referendumi otsusega täiendati EV põhiseadust selliselt et Eesti võib kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest22. See on Eesti Vabariigi põhiseaduse kaitseklausel.

Hinnatud praktika viitab paraku, et nii õigusloomes kui osati ka kohaldamises, on see otsuse osa jäänud kõrvale. Dominantselt juhindutakse otsuse §-s 2 sätestatust, et kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi.

Sellele levinud interpretatsioonile andsid kahetsusväärselt tuge tollased Riigikohtu lahendid. Esimene neist oli Riigikohtu 11. mai 2006 põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi arvamus põhiseaduse § 111 tõlgendamise kohta, kus öeldi, et „kohaldada saab … üksnes seda osa

21 Kättesaadav: https://www.eesti.ee/et/eesti-vabariik/inimoigused/inimoigused (24.01.2024). 22 RT I 2003, 60.

14

põhiseadusest, mis on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas või reguleerib suhteid, mida Euroopa Liidu õigus ei reguleeri ... ning et … Euroopa Liidu ainupädevuses või Euroopa Liiduga jagatud pädevuses olevates valdkondades kohaldatakse Eesti seaduste, sealhulgas põhiseaduse vastuolu korral Euroopa Liidu õigusega Euroopa Liidu õigust.“

Veel kaugemale EV põhiseaduse kaitseklauslist mindi Riigikohtu halduskolleegiumi 7. mai 2008. aasta kohtumääruses ning põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. juuni 2008. aasta kohtumääruses, kus leiti, et „oleks EL-i õigusega vastuolus, kui Riigikohus hindaks, kas EL-teisese õiguse hulka kuuluv õigusakt on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseadusega…“, mis on ilmne kaugemale minek põhiseaduse kaitseklauslist23.

On fundamentaalne riigiõiguse tõsiasi, et Euroopa Liidu lõid ühiste huvide teostamiseks liikmesriigid. Mitte vastupidi. Euroopa Liidu õigus ei ole ülimuslik ega tühista Eesti Vabariigi põhiseadust. On adekvaatne ja kaasaegsete arengutega kaasas käiv lähtuda Euroopa Liidu õiguse esmasusest, mitte ülimuslikkusest (vt ka Lauri Mälksoo24).

Eelosundatus on kaks erinevat lähtekohta, mida tuleb teada ja arvestada. Euroopa Liidu konstitutsionalismis on toimunud liikumine algsest ülimuslikkuse doktriinist esmasuse doktriini suunas. Eriti selge on see 1998. aasta IN.CO.GE kohtuasjast alates, kus tõlgendatakse Euroopa Liidu ja liikmesriigi õiguse suhet selliselt, et esmasus tähendab kohaldamise esimust, mitte kehtivuse ülimuslikkust.

Euroopa Liidus levinud konstitutsiooniline tolerantsus tähendab, et riikide konstitutsioonid ei muutu teisejärguliseks või ebaoluliseks. Liikmesriikide konstitutsioonikohtutel (ja siit lähtuvalt ka õigusloome ametnikel) säilib õigus ja lasub kohustus kontrollida EL õiguse ulatust ja mõju ning põhiseaduses sätestatud kaitsepiire ja tingimusi. Tõsiasi on, et meie tänases õigusloomes juhindutakse dominantselt Euroopa Liidu õiguse ülimuslikkuse doktriinist ja eelnõudesse püütakse kirjutada rohkem kui euronormid eeldavad või nõuavad. Sellele on avalikkuses teravas toonis tähelepanu juhtinud ka Riigikogu Euroopa õiguse komisjoni esimees L. Pakosta.

Tülikas põhiseaduslikkuse aluspõhimõtetega kooskõlalisuse hinnang on jäetud kõrvale. Põhiseaduses kajastatud riigi suveräänsuse, aluspõhimõtete, demokraatia ja õigusriikluse paradigmade ning kohaldamispraktika analüüs ja hindamine vis a vis Euroopa Liidu õigusega nõuab teemade abstraktsuse ja komplitseerituse tõttu eriteadmisi ja head ettevalmistust. Esile toodu võib osutuda seaduseelnõusid ette valmistavatele ametnikele (eriti valdkondlikes ministeeriumites) keerukaks ja ehk isegi üle jõu käivaks. See võib olla mõistetav, kuid mitte vabandatav.

Kahtluste ja küsimuste tekkel võib asjakohast ekspertiisi ka kaasata. Selleks omakorda tuleks senisest sihipärasemalt uurida ja analüüsida euroopalikku ja kodumaist riigiõiguslikku arengut. Eelnõudes esinevat kooskõlalisust põhiõiguste ja -vabadustega ja/või potentsiaalset riivet põhiseadusega on kergem hinnata, sest Euroopa Inimõiguste Kohtu ja Riigikohtu asjakohane praktika annab selleks head ja süstematiseeritud tuge. Tuleb kahjuks tõdeda, et seda võimalust on kas üldse mitte kasutatud või kasutatud vähesel määral.

23Tõsi, Riigikohtu otsusega 2022 nr 5-19-29 taastati kaitseklausli tähendus Eesti õiguskorrale, kuid selle muudatuse toime tegelikkuseks saamine on pikema-aegne protsess. 24 Eesti suveräänsus 1988–2008.

15

Eelnõude kooskõlalisuse hinnangul põhiseadusega on siiski oma piir. Piir tuleneb sellest, et tegu on alles eelnõuga. Eelnõul puudub kohaldamis- ja asjakohane kohtupraktika. Ei saa unustada sedagi, et näiliselt (formaalselt) põhiseadusega kooskõlalist normi või menetlust kohaldatakse praktikas põhiseadust riivavalt või lausa põhiseaduse vastaselt. Ja vastupidi, põhiseadusega provisoorselt küsitavas kooskõlas olevat normi või menetlust võidakse praktikas rakendada põhiseaduspäraselt. Teisisõnu, abstraktsel regulatsiooni hinnangul ja (eel)normikontrollil on oma loomulikud piirid.

Abstraktsele hindamisele ja kontrollile ülemäärane pühendumine ei ole põhjendatud. See sõltub eriteadmiste olemasolust, argumenteerimise oskusest ja osavusest ning võib olla ka spekulatiivne. Mis aga ei tähenda sugugi seda, et eelnev eelnõu abstraktne põhiseaduspärasuse analüüs ja hinnang oleks üldse ebavajalik. Kindlasti mitte, sest ta suunab õigust loovat tegevust põhiseaduse ja riigiõiguse analüüsile ja tarvidusel arvestamisele. Lisaks annab selline analüüs viite eelnõu võimalikele probleemsetele kohtadele. Eelnõude edasisel menetlemisel - nii kooskõlastamisringil kui edasisel arutamisel Riigikogus – nagu ka jõustumisjärgsel kohaldamisel on sellest kindlasti olulist abi.

2023. aasta kaalukaimaks riigiõigust puudutavaks eelnõu initsiatiiviks võib pidada tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõud25. Reguleerimisesemelt on tegu väga paljusid valdkondi puudutava ning mahult erakordselt suure eelnõuga (seletuskiri on 431 lk pikk!) Eelnõu, kui see sellisel kujul vastu võetakse, toob kaasa 91 teise seaduse muudatused. Eelnõu osades regulatsioonides puudutatakse Eesti demokraatliku riigikorralduse ja toimimise aluseid ning see tingib riigiõiguslikku süvaanalüüsi. Eelnõu süvendatud analüüs nõuab selle mahu ja regulatsioonivälja tõttu eraldi ettevõtmist ja aega ning ei mahu käesoleva arvamuse koostamise raamidesse. Üldhinnanguna tuleb tunnistada, et koostajad on lisanud eelnõu peatükki 5 „Piiravad meetmed“ käsitluse ka isiku põhiõigusi ja -vabadusi piiravate meetmete kohaldamise (§-d 45–72) kohta. Samas ei saa jätta märkimata, et eelnõus on alajaotus (p. 5) eelnõu vastavuse kohta Euroopa Liidu õigusele, kuid puudub alajaotuseliselt sama tasemega käsitus eelnõu kooskõla kohta Eesti Vabariigi põhiseadusega.

Mis puudutab vastavust EL-i õigusega, siis see osa ei ole just väga korrektne, sest EL õiguse hulka on näiteks arvatud ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsioon (mis on Euroopa Nõukogu, mitte Euroopa Liidu instrument) ning näiteks ka ILO konventsioon (mis on ÜRO instrument).

Üksikute piiravate meetmete osas on tehtud arvestatavaid käsitlusi (küll mitte väga järjekindlaid), toetudes Eesti Vabariigi põhiseaduse II peatüki sätetele ja asjakohasele kohtupraktikale. Samas, osade piirangute käsitluses toetutakse põhiseadusele, mõnes teises (näiteks avalike ürituste korraldamise ja koosolekute pidamise piiramise) osas piirdutakse aga ainult mõnele teisele seadusele (näit. KorS-ile) toetumisega.

Esiletõstmist vääriva novellina sisaldab eelnõu ja selle seletuskiri inimõiguste ja põhivabaduste piiramise üldvolitust tsiviilkriisi ja riigikaitse olukorras. Seda normi tuleb pidada vältimatult vajalikuks, sest käsitatavat olukorda on võimatu detailselt reguleerida kõrge määramatuse ja rakenduspraktika puudumise tõttu.

25 Vormiliselt ei ole VV eelnõud veel algatanud, see on kooskõlastamisel.

16

Järeldused ja ettepanekud.

P. Pikamäe koostatud ja Riigiõiguse sihtkapitali nõukoja poolt heaks kiidetud arvamuses esile toodud puudused on olulised ja endiselt aktuaalsed ning vajavad kõrvaldamist. Selle vältimatuks lähtekohaks peaks olema tänaseni kasutatavate eelnõude koostamise juhendmaterjalide korrigeerimine. Eelduslikult tooks see kaasa ka neist lähtuva praktika muutmise. Kokkuvõtvalt võiks muudatused olla järgnevad:

1. Jätkata eelnõude väljatöötamise kavatsuste (VTK) koostamist, asetades rõhu reguleerimist vajavate õiguspoliitiliste probleemide esiletoomisele ja väljapakutavatele lahendustele.

2. Loobuda VTK-des põhiseaduspärasuse analüüsist ja esitamisest. Tarbe korral ja sõltuvalt eelnõust võiks teha üldist laadi osundusi võimalikele põhiseaduspärasuse riivetele.

3. Eelnõude koostamise juhendmaterjali tuleks sisse viia senisest selgem nõue eelnõus pakutava regulatsiooni põhiseaduspärasuse analüüsiks ja hindamiseks. See annab indikatsiooni eelnõude edasisel menetlemisel ilmneda võivatest probleemidest ning aitab kujundada Eesti riigiõiguspraktikat ja -kultuuri. Eelnõude ettevalmistamise juhendmaterjalides asjakohaseid korrektiive tegemata jätkub senine praktika.

4. Juhendmaterjalide korrigeerimine eeldab omakorda: a) põhimõttelist doktrinäärset valikut (suunamuutust) asjakohases juhendmaterjalis

ning selle põhjal pakutava regulatsiooni kujundamises ja hindamises lähtuvalt põhiseaduse täiendamise seaduse §-s 1 sätestatust ehk siis lähtumist Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest (kaitseklauslist).

b) lähtumist Euroopa Liidu ja Eesti Vabariigi (riigi)õigussüsteemide suhestumises esmasuse, mitte ülimuslikkuse suhtest (printsiibist).

5. Eelnõudes tuua selgelt esile nende eesmärk, seostatus põhiseaduse normidega, vähendada ülemäärast detailsust ja jätta rohkem ruumi kohaldamispraktikale kohtutes.

6. On möödapääsmatu läbi viia põhjalikum uurimus ja analüüs EL-i ja osalisriikide (riigi)õiguse vahekorra kaasaegsetest arengutest ja käsitlustest, mille põhjal saaks kujundada uue õigussüsteemide suhestusdoktriini.

III. ÜLEREGULEERIMISE ILMINGUD ÕIGUSLOOMES JA SELLE MÕJU ÜHISKONDLIKU ELU

KORRALDAMISELE

Norman Aas

Käesolev arvamus on koostatud Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapitali ülesandel hea õigusloome põhimõtete rakendamisest ja arengusuundade elluviimisest 2023. aastal. Käesolev analüüs keskendub eelkõige nn ülekuldamise (ingl. keeles „gold-plating“) probleemile, mille all peetakse silmas põhjendamatut ülereguleerimist Euroopa Liidu õigusnormide siseriiklikku õigusesse ülevõtmisel.

1. Euroopa Liidu õiguse ülevõtmise põhimõtted

Euroopa Liidu (edaspidi EL) õiguse ülevõtmise olulised tingimused tulenevad EL-i õiguskorrast endast, sh EL-i õiguse ülimuslikkuse põhimõttest. EL-i õiguse ülimuslikkuse doktriin on liidu õiguskorra alustala ning selle eesmärk on tagada liidu õiguse ühtsus ja

17

järjepidevus. EL Kohus on rõhutanud, et EL-i õigusel on riikliku õiguse suhtes absoluutne ülimuslikkus ning liikmesriikide kohtud peavad seda oma otsuste tegemisel arvesse võtma.26

Seega on EL-i õiguse ülevõtmisel mänguruum liikmesriigi jaoks nagunii piiratum ja rahvuslike huvide arvestamisel on oluline roll EL-i enda õigusloomeprotsessi panustamisel, kuna juba vastuvõetud õigusakti ülevõtmisel või rakendamisel on valikud suhteliselt piiratud.

Samuti sõltub EL-i õiguse ülevõtmise „mehaanika“ õigusakti liigist. Näiteks EL-i määruse ülevõtmine selle sätete siseriiklikusse õigusesse lihtsalt ümber kirjutamise abil on vastuolus EL Kohtu seisukohtadega.27 Mõnel juhul võib siiski olla vajalik määruse rakendamiseks võtta vastu siseriiklikke õigusakte, et määrata kindlaks EL-i õigust kohaldavad liikmesriigi institutsioonid, liikmesriigi õigusega sobivad sanktsioonid EL-i määrusest tulenevate kohustuste täitmata jätmise eest jms. Direktiiviga kohustatakse riike saavutama selles sätestatud eesmärgid, kuid riikidel on õigus selleks vajalikud meetodid ise valida ja liikmesriigi valikuvabadus on suurem.

Siseriiklikult on EL-i õiguse ülevõtmise põhimõtteid käsitletud mitmes erinevas siseriiklikus õigusaktis ja juhismaterjalis.

(a) Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030

Üldpõhimõtete tasandil on olulisimad Riigikogu poolt 12.11.2020 vastuvõetud otsuses „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“ (RT III, 17.11.2020, 2) (edaspidi ÕPPA) toodud põhimõtted. Vastavalt ÕPPA p-le 10 peab riik oluliseks kõrgel tasemel aktiivselt panustada EL-i ja rahvusvahelisse õigusloomesse, aidates ka sel tasandil kaasa hea õigusloome põhimõtete rakendamisele. EL-i õigusloomes osalemisel arvestatakse võimalikult suures ulatuses riigisisese õigusloome põhimõtteid. EL-i ja rahvusvahelise õiguse rakendamine riigisiseses õiguses peab olema süsteemne ning valdkonnapõhiselt tervikuna juhitud.

EL-i ja rahvusvahelises õigusloomes osalemisel hinnatakse väljatöötatavate õigusaktide mõju juba Eesti seisukohtade kujundamisel. Samuti leitakse viis, kuidas selles etapis igakülgselt analüüsida väljatöötatava õigusakti sobivust Eesti õigusesse, kaasates valdkonna parimad asjatundjad (ÕPPA p 12.3.2).

EL-i poolt juba vastuvõetud õiguse ülevõtmise protsessi reguleerib ÕPPA siiski üsna napilt, mistõttu võib eeldada, et see peab vastama kõigile siseriikliku seadusloome standarditele. Erisusena saab välja tuua punkti 12.1.3, mille järgi Vabariigi Valitsus võib jätta väljatöötamiskavatsuse koostamata EL-i õiguse rakendamisel, kui sellega kaasnev mõju on juba hinnatud.

(b) Eesti Euroopa Liidu poliitika prioriteedid 2023–2025

Vabariigi Valitsuse poolt 22.06.2023 heaks kiidetud „Eesti Euroopa Liidu poliitika prioriteedid 2023–2025“28 (edaspidi EL-i poliitika prioriteedid) punkt 5 toob välja üldpõhimõtte, et EL-i õigusaktide ülevõtmisel tuleb piirduda kokkulepituga ja vältida nn ülekuldamist.

(c) Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri

Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri (RT I, 29.12.2011, 228) (edaspidi HÕNTE) reguleerib EL-i õiguse ülevõtmisel erisusi eelkõige väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) ja

26 Märgilise tähtsusega kohtuasjas van Gend en Loos vs. Nederlandse Administratie der Belastingen ja Costa vs. ENEL (05.02.1963 otsus asjas 26/62) töötas EL Kohus juba rohkem kui 60 aastat tagasi välja EL-i õiguse vahetu õigusmõju ja ülimuslikkuse alusdoktriini, mida on järjekindlalt edasi arendatud. 27 Vt nt EL Kohtu 07.02.1973 otsus 39/72 ja 02.02 1977 otsus 50/76. 28 Internetis (23.11.2023): https://riigikantselei.ee/media/2662/download

18

seletuskirjade osas. Seega ülejäänud osas peab EL-i õiguse ülevõtmisega seotud õigusloome vastama kõigile muudele HÕNTE tingimustele.

HÕNTE § 1 lg 2 p 2 ei ole seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus nõutav, kui eelnõu käsitleb EL- i õiguse rakendamist ja kui eelnõu aluseks oleva EL-i õigusakti eelnõu menetlemisel on sisuliselt lähtutud lõikes 1 sätestatud nõuetest, st kaalutud erinevaid alternatiive eesmärgi saavutamiseks ja viidud läbi igakülgne mõjuhindamine.

Justiitsministeerium on samas välja toonud, et tegemist ei ole siiski absoluutse erandiga ning teatud olukordades peab VTK koostama.29 Eelkõige juhul, kui EL-i õigusakt jätab liikmesriigile sisuliste valikute tegemisel kaalutlusruumi, peab VTK koostama, välja arvatud olukordades, kus EL-i õigusakti läbirääkimiste käigus on kaalutlusruumi kasutamise osas VTK punkte analüüsitud ning analüüsi on võimalik kirjalikult taasesitada või kaalutlusruumi kasutamiseks on mõistlikke lahendusi selgelt ainult üks. Kaalutlusruumi kasutamisega on tegemist ka gold- plating’u puhul, st juhul, kui otsustatakse EL-i õigusaktis sätestatust rangemalt üle võtta, kasutada või jätta kasutamata mõni EL-i õigusaktis lubatud erand või rakendada EL-i õigusakti selles ettenähtud tähtajast varem.30

HÕNTE § 45 sätestab täpsemad tingimused EL-i õiguse ülevõtmisega seotud eelnõu seletuskirjadele. EL-i direktiiviga kooskõlla viimisel lisatakse seletuskirjale Euroopa Komisjonis väljatöötatud vastavustabel, selle puudumisel käesoleva eeskirja lisas esitatud vastavustabel. Kui Euroopa Liidu õigusakt jätab liikmesriigile õiguse selle õigusakti rakendamisel normide täpsustamiseks, tuleb eelnõu seletuskirjas põhjendada riigisiseselt kehtestatava regulatsiooni olemust ja vajalikkust ning tuuakse välja võimalik alternatiiv.

(d) Euroopa Liidu asjade menetlemise juhised

Euroopa Liidu asjade menetlemise juhendi31 (edaspidi Riigikantselei juhend) § 20 lg 1 p 2 kohaselt esitatakse EL-i asja kohta koostatud protokolli märgitava otsuse eelnõus lühidalt argumenteeritud seisukohad EL-i asjas esitatud põhiliste ettepanekute kohta, mille rakendamisega kaasneb vajadus muuta seadust või millega kaasneb oluline mõju. Seisukohtades tuuakse esile Eesti eelistused, muutmisettepanekud ning vajaduse korral määratakse ka läbirääkimiste piir.

Riigikantselei juhendi § 34 lg 2 sätestab, et üldjuhul ei käsitleta direktiivi ülevõtva õigusakti eelnõus küsimusi, mis ei kuulu direktiivi reguleerimisalasse.

(e) Ametniku Euroopa Liidu käsiraamat

Direktiivide ülevõtmise ja kaalutlusruumi kasutamise kohta ning VTK rollist selles annab suuniseid ka Ametniku Euroopa Liidu käsiraamatu32 peatükk 7 „Euroopa Liidu õigusaktide rakendamine“. Käsiraamatu punkt 7.1.4. kohaselt, olenemata sellest, kas VTK koostati või mitte, peab EL-i õigusakti rakendava seaduseelnõu seletuskirjas esitama tõenduspõhised andmed ja arutluskäigu Eestile avalduvatest mõjudest. Samuti peab esitama informatsiooni selle kohta, keda ja kuidas Eesti seisukohtade kujundamisse ja kaalutlusotsuste tegemisse kaasati.

29 Euroopa Liidu õiguse rakendamiseks on välja töötatud eraldi VTK vorm. Internetis (23.11.2023): https://www.just.ee/media/769/download 30 Internetis (23.11.2023): https://www.just.ee/oigusloome-arendamine/hea-oigusloome-ja- normitehnika/euroopa-liit-ja-parem-oigusloome 31 Riigisekretäri poolt 01.03.2021 kinnitatud Euroopa Liidu asjade menetlemise juhend. Internetis (23.11.2023): https://www.riigikantselei.ee/media/879/download 32 Internetis (23.11.2023): https://www.just.ee/media/3062/download

19

2. Ülekuldamine

Ülereguleerimiseks või ülekuldamiseks (ingl. keeles gold-plating) nimetatakse põhjendamatut ülereguleerimist EL-i õiguse siseriiklikul ülevõtmisel. Ülereguleerimisega on tegemist siis, kui rakendamine läheb kaugemale direktiivi järgimiseks vajalikust miinimumist.

Taoline „mitteminimalistlik“ EL-i õiguse ülevõtmine võib toimuda erinevatel viisidel ja mitte alati ei pruugi see olla negatiivne. Näiteks võivad riigid põhjendatult jätta üle võtmata direktiivis sisalduva (vähemregulatiivsed) erandid, mis on seal eelkõige teiste liikmesriikide nõudmisel ja mis asjakohases liikmesriigis pole vajalikud. Teiseks võib olla mõistlik juba olemasolevate siseriiklike standardite säilitamine, mis on rangemad kui EL-i õiguses nõutud, või näiteks direktiivi jõustamine ettenähtud tähtajast varem. Samuti võib EL-i õiguse siseriiklikul ülevõtmisel olla teatud juhul põhjendatult laiem kohaldamisala, mida Euroopa direktiiv algselt ei hõlmanud.

Kui taolisel mitteminimalistlikul ülevõtmisel on kokkuvõttes siseriiklikult dereguleeriv mõju või kaasneb sellega suurem selgus, ei ole see oma olemuselt negatiivne. Kuid enamikul juhtudel koormab ülekuldamine riiki, ettevõtteid ja inimesi. See võib kaasa tuua kulude suurenemise või seada ettevõtted teiste liikmesriikidega võrreldes ebasoodsasse olukorda. Seetõttu omab mõiste „ülekuldamine” EL-i kõnepruugis siiski selget negatiivset allteksti.

Ülekuldamise praktikaid on tugevalt kritiseeritud ja paljudel riikidel – nt Rootsil ja Hollandil – on range „mitteülekuldamise“ poliitika. Kokkuvõttes ollakse valdavalt seisukohal, et võimaluse korral tuleb EL-i õigus üle võtta võimalikult minimalistlikult ja ülekuldamine on õigustatud ainult erandkorras avaliku huvi, turvalise ärikeskkonna või õigussüsteemi sisemise sidususe nimel.33

3. Analüüsitud eelnõud

Käesoleva arvamuse koostamiseks on analüüsitud 11 Vabariigi Valitsuse poolt 2023. aasta jooksul Riigikogule esitatud seaduse eelnõud, mille peamiseks või vähemalt oluliseks osaks on olnud EL-i õiguse ülevõtmine. Lisaks on analüüsitud ühte eelnõu, mis on esitatud analüüsi läbiviimise hetkeks Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks, kuid mida ei ole veel esitatud Riigikogule.34 Analüüsitud eelnõud on toodud alltoodud tabelis koos märkustega, kas eelnõu reguleerib ka muid küsimusi peale EL-i õiguse ülevõtmise, kas eelnõule eelnes VTK ja kas eelnõule on lisatud kohustuslik vastavustabel.

33 Vt ülekuldamise kohta lähemalt nt E. Magrani, N. Alija, F. Andrade, ‘Gold-plating’ in the transposition of EU Law, e-Pública, Vol. 8 No. 2, September 2021. Internetis (23.11.2023): https://e-publica.pt/api/v1/articles/31477- gold-plating-in-the-transposition-of-eu-law.pdf 34 Osade analüüsitud eelnõude osas on autor vandeadvokaadina kliente nõustanud või arvamust avaldanud.

20

Eelnõu /

menetlusetapp (seisuga 23.11.2023)

Ülevõetav õigusakt

Regul eerib ka muid teema sid

V T K

Vas tav us- tab el

Kogumispensionide seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus (771 SE) Vastuvõetud (RT I, 17.03.2023, 5)

Määrus (EL) 2019/123835 Direktiiv (EL) 2019/116036

Jah Ei Ei

Tubakaseaduse muutmise seadus (223 SE) Teine lugemine

Direktiiv (EL) 2022/210037

Ei Ei Jah

Infoühiskonna teenuse seaduse ja karistusseadustiku muutmise seadus (224 SE) Esimene lugemine

Määrus (EL) 2021/78438

Jah Ei Ei

Käibemaksuseaduse ja maksukorralduse seaduse muutmise seadus (225 SE) Vastuvõetud (RT I, 21.11.2023, 1)

Direktiiv (EL) 2020/28439

Ei Ei Jah

Karistusseadustiku, kriminaalmenetluse seadustiku ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seadus (vaenu õhutamine ja vaenumotiiviga kuriteod) (232 SE) Esimene lugemine

Raamotsus 2008/913/JSK 40

Jah Ei Ei

Tööalasest Euroopa Liidu õiguse rikkumisest teavitaja kaitse seadus (257 SE) Teine lugemine

Direktiiv (EL) 2019/193741

Ei Jah Jah

Ravimiseaduse, ravikindlustuse seaduse ja tervishoiuteenuste korraldamise seaduse muutmise seadus (299 SE) Vastuvõetud (RT-s avaldamata)

Direktiiv 2001/83/EÜ42 jt

Jah Jah

Ei

35 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 2019/1238 üleeuroopalise personaalse pensionitoote (PEPP) kohta. 36 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2019/1160, millega muudetakse direktiive 2009/65/EÜ ja 2011/61/EL seoses investeerimisfondide piiriülese turustamisega. 37 Euroopa Komisjoni delegeeritud direktiiv (EL) 2022/2100, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/40/EL seoses teatavate erandite tühistamisega kuumutatud tubakatoodete puhul. 38 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2021/784, 29. aprill 2021, mis käsitleb võitlemist terroristliku veebisisu levitamise vastu. 39 Nõukogu direktiiv (EL) 2020/284, 18. veebruar 2020, millega muudetakse direktiivi 2006/112/EÜ, et kehtestada makseteenuse pakkujatele teatavad nõuded. 40 Nõukogu raamotsus 2008/913/JSK, 28. november 2008, teatud rassismi ja ksenofoobia vormide ja ilmingute vastu võitlemise kohta kriminaalõiguse vahenditega. 41 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2019/1937, 23. oktoober 2019, liidu õiguse rikkumisest teavitavate isikute kaitse kohta. 42 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2001/83/EÜ inimtervishoius kasutatavaid ravimeid käsitlevate ühenduse eeskirjade kohta.

21

Liiklusseaduse ja autoveoseaduse muutmise seadus (302 SE) Teine lugemine

Direktiiv (EL) 2022/36243 Direktiiv (EL) 2022/256144 Direktiiv (EL) 2022/73845

Jah Ei Jah

Ehitusseadustiku ja teiste seaduste muutmise seadus (taastuvenergia kasutuselevõtu kiirendamine) (308 SE) Esimene lugemine

Direktiiv (EL) 2021/118746

Jah Ei47 Jah

Tsiviilkohtumenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmise seadus (kollektiivse esindushagi menetluse loomine) (334 SE) Esimene lugemine

Direktiiv (EL) 2020/182848

Ei Ei Jah

Veeseaduse muutmise seadus (346 SE) Riigikogu menetlusse võetud

Määrus (EL) 2020/74149

Jah Ei50 Ei

Konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus51

Direktiiv (EL) 2019/152

Jah Ei Jah

4. Tähelepanekud konkreetsete eelnõude osas

Alljärgnevalt keskendutakse eelnõudele, mille osas analüüsi koostaja näeb teatud küsitavust hea õigusloome tavale vastavuse ning ülekuldamise kontekstis.

(a) Kogumispensionide seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus (771 SE)

Kuigi eelnõule ei ole eelnenud VTK-d, saab positiivse poole pealt välja tuua, et eelnõu seletuskirjas on VTK-st loobumist sisuliselt põhjendatud, samuti on toodud viited EL-i õigusakti enda mõjuhinnangutele ja määruse eelnõule 2018. aastal Eesti seisukohtade kujundamisel läbiviidud hinnangule.

43 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2022/362, 24. veebruar 2022, millega muudetakse direktiive 1999/62/EÜ, 1999/37/EÜ ja (EL) 2019/520 seoses sõidukite maksustamisega teatavate taristute kasutamise eest. 44 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2022/2561, 14. detsember 2022, reisijate- või kaubaveol kasutatavate teatavate maanteesõidukite juhtide alus- ja jätkuõppe kohta (kodifitseeritud). 45 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2022/738, 6. aprill 2022, millega muudetakse direktiivi 2006/1/EÜ ilma juhita renditud sõidukite kasutamise kohta kaupade autoveol. 46 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2021/1187, 7. juuli 2021, millega tõhustatakse üleeuroopalise transpordivõrgu (TEN-T) väljaarendamise edendamiseks võetavaid meetmeid. 47 VTK asemel kasutati avalikku konsultatsiooni. Eelnõu toimiku number ÕIS-is: 23-0257. 48 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi (EL) 2020/1828, mis käsitleb tarbijate kollektiivsete huvide kaitsmise esindushagisid ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2009/22/EÜ. 49 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2020/741, 25. mai 2020, mis käsitleb vee taaskasutuse miinimumnõudeid. 50 VTK asemel koostati eelnõu põhialused, vt Vili, M. (2022). Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse 2020/741/EL, mis käsitleb vee taaskasutuse miinimumnõudeid, rakendamine Eesti õigusruumis. Analüüs. Advokaadibüroo WALLESS. Internetis (23.11.2023): https://envir.ee/media/7894/download 51 Eelnõu on Justiitsministeeriumi poolt esitatud Vabariigi Valitsusele 09.11.2023. Eelnõu toimiku number ÕIS- is: 23-0503. 52 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2019/1, 11. detsember 2018, mille eesmärk on anda liikmesriikide konkurentsiasutustele volitused, et tulemuslikumalt tagada konkurentsinormide täitmine ja et tagada siseturu nõuetekohane toimimine.

22

Riigikogus lisati eelnõule teisel lugemisel muudatusettepanek, mis ei olnud algse eelnõu reguleerimisobjektiga kuidagi seotud. Muudatusega anti krediidiasutustele õigus edastada rahvusvahelise sanktsiooni alla kuuluva kauba sisse- ja väljaveo keelu rikkumise kahtluse või ohu korral pangasaladuseks olevat teavet Maksu- ja Tolliametile.

(b) Infoühiskonna teenuse seaduse ja karistusseadustiku muutmise seadus (224 SE)

Lisaks määruse ülevõtmisele muudetakse eelnõuga KarS-i § 2372 ja jäetakse lõikest 1 välja sõna „avaliku“. Muudatusega kaotatakse KarS-ist tingimus, et üleskutse panna toime terrorikuritegu peab ilmtingimata olema avalik. Eelnõule VTK-d eelnenud ei ole, viidatakse vaid formaalselt HÕNTE erandile. Seletuskirjast nähtuvalt olevat KarS-i muudatuse põhimõtteid analüüsitud justiitsministeeriumi 2015. aastal kooskõlastamiseks esitatud VTK53 kooskõlastusringil ja sellel põhineva eelnõu koostamise raames. Samas käesoleva analüüsi autor ei tuvastanud, et toonane VTK oleks seda teemat otseselt puudutanud, seda enam, et 2015. aasta VTK-le järgnes ka seaduseelnõu koostamine ja selle vastuvõtmine.54

Tähelepanuväärne on ka see, et justiitsministeerium tegelikult kahtles kooskõlastusringil selle muudatuse vajaduses, kuna ei rahvusvaheline õigus ega ka ülevõetav määrus seda ei nõua. Seega on pigem siseriikliku poliitilise otsustuse küsimus, kas ja kuivõrd see on vajalik. Kokkuvõttes on direktiivi ülevõtmise varjus ilma VTK-d koostamata kavas muuta seadust vaid siseriiklikust kaalutlustest lähtuvalt, mis ei ole kooskõlas hea õigusloome reeglitega.

Eelnõul puudub ka vastavustabel, nagu nõuab seda HÕNTE § 45 lg 2.

(c) Karistusseadustiku, kriminaalmenetluse seadustiku ja väärteomenetluse seadustiku muutmise seadus (vaenu õhutamine ja vaenumotiiviga kuriteod) (232 SE)

Tegemist on aastaid Eesti ühiskonnas diskussioone põhjustanud vaenu õhutamise kriminaliseerimise eelnõuga. Kuigi eelnõu üheks selgeks eesmärgiks on Nõukogu raamotsuse 2008/913/JSK55 ülevõtmine, millega viivitamise osas on Eesti suhtes alustatud 2020. aastal rikkumismenetlus, on võrreldes raamotsuses nõutuga vaenatavate gruppide ringi laiendatud.

Raamotsuse artikkel 1 nõuab tegude kriminaliseerimist, mis avalikult kihutavad vägivallale või vihkamisele isikute rühma või rühma liikme vastu, keda määratletakse rassilise kuuluvuse, nahavärvi, usutunnistuse, sünnipära või rahvuse või etnilise päritolu alusel. Raamotsuse artikli 4 kohaselt võtavad artiklites 1 ja 2 nimetamata süütegude osas liikmesriigid vajalikud meetmed, tagamaks, et rassistlikku ja ksenofoobilist motiivi loetakse raskendavaks asjaoluks või et sellist motiivi võib kohtus karistuse määramisel arvesse võtta.

Eelnõus lähtutakse vaenatavate gruppide loetelus eelkõige põhiseaduse § 12 lg 1 ls 2, mille järgi kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. Eelnõuga lisatakse kaitstavate tunnuste loetelusse lisaks veel puue ning varasemast ajast (2006. aasta) sisaldub seal ka seksuaalne sättumus.

Kuigi selliselt nimetatud grupid võivad olla kohased vaenu õhutamise sui generis kuriteokoosseisus, on samade tunnuste kasutamine karistust raskendava asjaoluna KarS § 58

53 Karistusseadustiku muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus terrorismi karistusõigusliku regulatsiooni täpsustamiseks 27.11.2015. Eelnõu toimiku number ÕIS-is: 15-1756. 54 Karistusseadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus (terrorismivastase võitluse direktiivi ülevõtmine) – RT I, 04.01.2019, 12. 55 Nõukogu raamotsus 2008/913/JSK, 28. november 2008, teatud rassismi ja ksenofoobia vormide ja ilmingute vastu võitlemise kohta kriminaalõiguse vahenditega.

23

p-s 14 küsitav.56 Probleem on selles, et ohvri valimine tema teatavate tunnuste järgi ei ole omane ainult n-ö vaenumotiivile ja vaenukuritegudele. Paljud süüteokoosseisud on üles ehitatud teatud tunnustele vastavate ohvrite kaitseks või on tegemist laialdaselt kriminoloogiliselt omaksvõetud arusaamaga, et teatud kuritegusid pannaks toime eelkõige teatud tunnustele vastavate ohvrite vastu.

Eelnõu jõustumisel tekiks näiteks olukord, kus kõnealune raskendav asjaolu esineks pea 100% seksuaalse enesemääramise vastaste süütegude puhul, kus üldjuhul valitakse ohver soo või seksuaalse sättumuse järgi. Nende kuritegude puhul sisaldub vastav ebaõigus juba aga põhikoosseisus ja selle käitlemine täiendava raskendava asjaoluna ei ole põhjendatud.

Kokkuvõttes oleks olnud mõistlik piirduda uue raskendava asjaoluna raamotsuses viidatud rassistliku või ksenofoobilise motiiviga ning mitte seda laiendada.

Kuigi eelnõule ei eelnenud VTK-d, on selle puudumist põhjendatud, ja võib nõustuda, et seda asendab enam kui 10 aastat kestnud diskussioon, tehtud analüüsid, erinevad kooskõlastusel käinud eelnõud ja toimunud ümarlauad.

(d) Tööalasest Euroopa Liidu õiguse rikkumisest teavitaja kaitse seadus (257 SE)

Selle eelnõu puhul on tähelepanuväärne, et tegemist on sisuliselt teise katsega EL-i regulatsiooni ülevõtmiseks. Esimene eelnõu (Rikkumisest teavitaja kaitse seadus - 504 SE57) algatati Vabariigi Valitsuse poolt 10.01.2022, see läbis Riigikogu XIV koosseisus esimese lugemise jaanuaris 2022, kuid langes menetlusest välja seoses Riigikogu volituste lõppemisega 2023. aasta kevadel.

Esialgne eelnõu läks selgelt kaugemale kui direktiivis (EL) 2019/193758 minimaalselt nõutu ja seda plaaniti kohaldada kõigi tööalases kontekstis teada saadud rikkumistele (tuleb aga välja tuua, et laiema kohaldamisala võimaluse nägi ette ka direktiiv ise). Seetõttu oli ka eelnõu nimi laiemalt sõnastatud kui praegu (rikkumisest teavitaja kaitse seadus vs tööalasest Euroopa Liidu õiguse rikkumisest teavitaja kaitse seadus).

Esimese eelnõu menetlus tekitas aga küllaltki suurt (poliitilist) vastuseisu, sh viidati sellele kui ebavajalikule ülereguleerimise näitele. See on tõenäoliselt ka põhjus, miks uus eelnõu piirdub vaid direktiivis minimaalselt nõutuga.

Positiivsena saab välja tuua eelnõule lisatud põhjalikku võrdlustabelit, kust on selgelt näha, millised normid on ülevõtmiseks kohustuslikud ja millised normid soovib riik üle võtta.

(e) Liiklusseaduse ja autoveoseaduse muutmise seadus (302 SE)

Kuigi direktiivid seda ei nõua, tõstetakse eelnõuga väärteotrahve isikutele, kes lubavad teisi sõitma või juhivad ise veoautot teekasutustasu tasumata või kui teekasutustasu on tasutud väikesemas määras. Arvestades trahvide maksmise senist statistikat, võib trahvidest laekuv tulu suureneda eelnõu loojate hinnangul ca 400 000 euro võrra.

56 KarS § 58 täiendatakse eelnõus punktiga 14, mis sätestab karistust raskendava asjaoluna süüteo toimepanemise isiku suhtes tulenevalt tema rahvuse, rassi, nahavärvi, soo, puude, keele, päritolu, usutunnistuse, seksuaalse sättumuse, poliitiliste veendumuste või varalise või sotsiaalse seisundi tunnusest. 57 Rikkumisest teavitaja kaitse seadus 504 SE. Internetis (23.11.2023): https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/be649d11-1eb9-40c2-820b-14391f119fac/rikkumisest- teavitaja-kaitse-seadus 58 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2019/1937, 23. oktoober 2019, liidu õiguse rikkumisest teavitavate isikute kaitse kohta.

24

Tõenäoliselt on täiendav eelarvelaekumine ka põhjus, miks antud eelnõu on Vabariigi Valitsuse poolt seotud valitsuse usaldushääletusega. Kokkuvõttes on direktiivi ülevõtmise varjus ilma VTK-d koostamata kavas muuta seadust vaid siseriiklikust kaalutlustest lähtuvalt, mis ei ole kooskõlas hea õigusloome reeglitega.

(f) Ehitusseadustiku ja teiste seaduste muutmise seadus (taastuvenergia kasutuselevõtu kiirendamine) (308 SE)

Kuigi eelnõuga võetakse Eesti õigusesse üle direktiiv (EL) 2021/1187 (millega tõhustatakse üleeuroopalise transpordivõrgu (TEN-T) väljaarendamise edendamiseks võetavaid meetmeid), on antud eelnõu põhieesmärgiks hoopis kiirendada uute taastuvenergia võimsuste kasutuselevõttu, mis ei ole otseselt seotud ka EL-i õiguse ülevõtmisega. On kaheldav, kas niivõrd erinevaid teemasid on mõistlik käsitleda ühes eelnõus.

(g) Konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus

Kõnealuse eelnõuga soovitakse Eesti õigusesse üle võtta nn ECN+ direktiiv. Antud eelnõu on tekitanud Eesti juristkonnas laialdast diskussiooni, eelkõige on vaidlusaluseks küsimuseks, kas reeglid tuleb üle võtta väärteomenetluses või luua selleks Eesti õiguskorra jaoks uus nn haldustrahvimenetlus.

Vabariigi Valitsus on EL-i poliitika prioriteetide p-s 84 välja toonud, et Eesti jaoks on oluline, et EL-i ühtse turu reeglite kokkuleppimisel ei hägustuks haldusõiguse ja karistusõiguse piirid. Liikmesriikidele peab liidu õiguse rikkumistele reageerimisel jääma õigus valida nende karistusõiguse aluspõhimõtetega sobivat menetlusliiki ja -korda. Vältida tuleb haldustrahvi või halduskaristuse mõistega Eesti karistusõiguse süsteemi ulatuslikku muutmist.

Samuti tuleb tähele panna, et ECN+ direktiivi EL-i tasandil omal ajal läbi rääkides lähtus Vabariigi Valitsuse sellest, et direktiiv võetakse üle väärteomenetluses: „ECN+ algatuse pinnalt kehtestatava direktiivi ülevõtmiseks riigisisesesse õigusesse tuleb esmalt otsustada, millises menetlusliigis Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 101 ja 102 ning nendega paralleelselt kohalduva riigisisese õiguse rikkumisi edaspidi menetleda. Eelduslikult võiks selleks olla väärteomenetlus /.../.59

Kuigi eelnõu loojad on asunud seisukohale, et ECN+ direktiivi ülevõtmine Eesti väärteomenetlusse ei ole õiguslikult võimalik, on paljud õiguseksperdid siiski vastupidisel seisukohal.60 Samuti tuleb arvestada, et 01.11.2023 jõustusid juba olulised muudatused KarS-is (RT I, 11.03.2023, 1), millega lahendati ära paljud probleemid, mida eelnõu loojad on seni kasutanud väärteomenetluse kõlbmatuse põhjustena.61 ECN+ eelnõu jõustumine praegusel kujul tooks seega kaasa olukorra, kus EL-i õigusest tulenevaid rahatrahve võetakse Eestisse üle kahes erinevas vormis: väärteokaristuste ja haldustrahvidena. Kokkuvõtvalt suurendaks see veelgi õiguslikku killustatust ja võimalikku ebavõrdset kohtlemist.

59 Seletuskiri „Eesti seisukohad Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi“, mille eesmärk on anda liikmesriikide konkurentsiasutustele volitused konkurentsieeskirjade täitmise tagamise tõhustamiseks ja tagada siseturu nõuetekohane toimimine, eelnõu kohta, lk 8. Internetis (23.11.2023): https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/76971bcb-854e-4993-94a6-22b915f14321 60 Vt nt M. Mäesalu, M. Tuus, ECN+ direktiivi Eesti õigusesse ülevõtmine: väärteomenetlus kui võimalik ning otstarbekaim lahendus, Juridica 2023/8. A. Soo, A. Lott, A. Kangur. Võimalused Euroopa Liidu halduskaristuste ülevõtmiseks Eestis. – Juridica 2020/4. 61 Antud seadusemuudatus tegeles samuti Euroopa Liidu õigusest tulenevate rahatrahvide problemaatikaga, kandes ka vastavat nime: „Karistusseadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus (Euroopa Liidu õigusest tulenevad rahatrahvid)“.

25

Vabariigi Valitsuse enda ülalviidatud seisukohtade valguses (et liikmesriikidele peab liidu õiguse rikkumistele reageerimisel jääma õigus valida nende karistusõiguse aluspõhimõtetega sobivat menetlusliiki ja -korda) on kummastav, et antud eelnõu puhul on asutud hoopis otsima põhjuseid, millega õigustada Eesti karistusõiguse aluspõhimõtete hägustamist.

Teise ülekuldamise näitena võib antud eelnõu puhul välja tuua ettevaatamatusest toimepandud keelatud kokkulepete karistamise vaid riigisisese mõjuga juhtumite korral. Käesoleval ajal on Eestis konkurentsi kahjustav kokkulepe karistatav vaid tahtlikult toimepanduna (KarS § 400), samas direktiiv laiendab karistust ka ettevaatamatusele. Samas jäävad direktiivi kohaldamisalast välja pelgalt riigisisese mõjuga keelatud teod.62 Seega, kuigi Eestil on kohustus üle võtta ECN+ direktiiv ja kohaldada ELK praktikat vaid ELTL artiklite 101 ja 102 rikkumistele, laiendab eelnõu ettevaatamatute rikkumiste eest karistamise võimalust ka juhtumitele, mis ei oma mõju liikmesriikide vahelisele kaubandusele ja mis jäävad väljapoole ECN+ direktiivi mõjuala.

5. Kokkuvõte

EL-i õiguse ülevõtmisel loobutakse sageli kergekäeliselt VTK koostamisest või vähemalt ei põhjendata seda piisavalt. Analüüsitud 12 eelnõust oli VTK koostatud kahele, lisaks kolmel juhul oli VTK-st loobumise põhjusena toodud muul viisil toimunud arvamuskorjed, mis kandsid VTK-ga sarnast eesmärki.

Üldiselt viidatakse VTK mittetegemise puhul formaalselt vastavale HÕNTE erandile ega tooda välja, kas ja mil viisil on regulatsiooni mõjusid hinnatud EL-i õigusloomeprotsessis või Eesti seisukohtade kujundamisel. Selles osas saab positiivsena välja tuua aga rahandusministeeriumis ette valmistatud eelnõu, mille seletuskirjades viidatakse konkreetsetele nii EL-i mõjuhinnangutele kui ka Eesti seisukohtade kujunemisele EL- seadusloomeprotsessis. Selliste viidete puudumisel on sisuliselt võimatu hinnata, kas VTK-st loobumine on olnud põhjendatud.

Analüüsi autori hinnangul võiks seetõttu kaaluda HÕNTE § 45 täiendamist selge nõudega seletuskirjas välja tuua EL-i õigusloome protsessis kujundatud Eesti seisukoht või vähemalt viide sellele, sh oluline mõju või Eesti eelistused. Samuti viited EL-i tasemel läbiviidud olulisematele mõjuhinnangutele EL-i akti enda suhtes.

Pea pooltele eelnõudele ei olnud lisatud nõutavat võrdlustabelit, mis samuti raskendab arusaamist, kas regulatsioon võetakse üle minimaalseimal viisil. Positiivsena saab siinkohal välja tuua aga eelnõule 257 SE lisatud põhjalikku võrdlustabelit, kust on selgelt näha, millised normid on ülevõtmiseks kohustuslikud, millised vabatahtlikud ja milliseid valikuid riik tegi.

Üksnes neli analüüsitud eelnõu olid 100% mõeldud EL-i õiguse ülevõtmiseks, ülejäänud sisaldasid väiksemal või suuremal määral ka regulatsioone, mis ei puutunud konkreetsesse EL-i õigusakti. Teatud juhtudel võib see olla põhjendatud, samas oli paar eelnõu, kus jäi mulje, et EL-i õiguse ülevõtmise kiiluvees püütakse lihtsamas korras (eelkõige VTK-d koostamata) muuta ka puhtalt siseriiklikke regulatsioone (nt 224 SE, 302 SE).

Samuti on 2023. aasta eelnõude osas näiteid, mille puhul võib otseselt rääkida ülekuldamisest, kus siseriiklik normistik muutub keerukamaks või ulatub kaugemale, kui EL-i õiguses nõutu. Näideteks võib siinkohal tuua nn vaenukuritegude eelnõu ja ECN+ direktiivi ülevõtmise.

62 V.a direktiivi artikli 31 lõigete 3 ja 4 osas, mille puhul laieneb direktiiv ka liikmesriigi konkurentsiõiguse eraldiseisvale kohaldamisele.

Justiitsministeerium

[email protected]

Tõnis Saar

Kantsler

[email protected]

31.01.2024 nr 5-1/5-2024

Ekspertarvamus Riigikogu otsuse

„Õiguspoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“

täitmise kohta 2023. aastal

Austatud kantsler

Tänan Teid Eesti teaduste akadeemia riigiõiguse sihtkapitalile tehtud

ettepaneku eest koostada ekspertarvamus Riigikogu otsuse

„Õiguspoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“ täitmise kohta

2023. aastal.

Mul on hea meel edastada valminud ekspertarvamus.

Ekspertarvamuse koostasid riigiõiguse sihtkapitali nõukoja ülesandel

eksperdid Rait Maruste, Raul Narits ja Norman Aas. Nõukoda arutas

ekspertarvamust nõukoja koosolekul 20. detsembril 2023.

Keeleliselt toimetas teksti Piret Suurväli Eesti teaduste akadeemiast.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Tarmo Soomere

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898

Riigikantselei [email protected] Rahukohtu 3 15161, Tallinn Ülevaate „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ täitmise kohta 2023. aastal heakskiitmiseks esitamine Vastavalt Riigikogu 12.11.2020. a otsuse „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ p-le 15 teeb Vabariigi Valitsus Riigikogule ettekande õigusloomepoliitika põhialuste elluviimise kohta. Ettekandes tehakse ka viide Eesti 2035 sihtidele. Ülevaatega koos esitatakse eksperdiarvamus.

Palume lisada Vabariigi Valitsuse 14.11.2024 istungi päevakorda punkt: Justiits- ja digiministri ülevaate „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ täitmise kohta 2023. aastal heakskiitmine. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt)

Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisa:

1. Ülevaade „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ täitmise kohta 2023. aastal – 30

lehel.

2. eksperdiarvamus õiguspoliitika põhialused aastani 2030 arengusuundade täitmise kohta

2023. aastal – 25 lehel.

Margit Juhkam 5441 0787 [email protected]

Meie 11.11.2024 nr 10-1/7985

EELNÕU

November 2024 VABARIIGI VALITSUS ISTUNGI PROTOKOLL Tallinn, Stenbocki maja Päevakorrapunkt nr … „Ülevaade „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ elluviimisest 2023. aastal"

1. Kiita heaks justiitsministri esitatud ülevaade „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ elluviimisest 2023. aastal".

2. Justiits- ja digiminister Liisa-Ly Pakostal esineda punktis 1 nimetatud ülevaate kohta ettekandega Riigikogus.

Kristen Michal Peaminister Taimar Peterkop

Riigisekretär

„Õigusloomepoliitika põhialused

aastani 2030“ täitmise ülevaade

2023. aasta kohta

Vabariigi Valitsuse ülevaade Riigikogule hea õigusloome põhimõtete

rakendamisest ja arengusuundade elluviimisest Riigikogu 12.11.2020. a otsuse

„Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030 heakskiitmine“1 punkti 15 alusel.

1 https://www.riigiteataja.ee/akt/129122011228.

2

Sisukord Sissejuhatus ............................................................................................................................. 3

1. Tagasivaade 2023. aasta seadusloomele ................................................................ 4

2. Põhiseaduspärasuse hindamine ........................................................................... 10

3. Euroopa Liidu õiguse ülevõtmine .......................................................................... 14

4. Kaasamine ja kooskõlastamine.............................................................................. 16

5. Õiguskeel .................................................................................................................. 21

6. Mõju hindamine ...................................................................................................... 22

7. Digilahendused õigusloomes: riigi koosloome keskkond ja Riigi Teataja ......... 27

8. Õigusloomeakadeemia ........................................................................................... 29

3

Sissejuhatus Riigikogu heakskiidetud otsus „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“

(ÕPPA 2030) kehtestab hea õigusloome standardi – ideaali, millest juhinduda.

Hea õigusloome põhimõtteid järgides kasvatame kodanike ja ettevõtjate

usaldust riigi vastu. Konkurentsivõimelise ettevõtluskeskkonna ja inimeste

vajadusi arvestava elukeskkonna eelduseks on õiguskorra ettenähtavus. See

omakorda eeldab kokkulepitud reeglitest juhindumist ning avatud ja kaasavat

valitsemist. Avalik võim peab oma tegevusega inimeste usaldust riigi vastu

pidevalt hoidma, et kriisiolukorras oleks neid, kelle peale saab loota. Seega

panustame hea õigusloome põhimõtteid järgides ka laiapindsesse riigikaitsesse.

Hea õigusloome ei ole midagi, mida saaks täpselt mõõta või kaaluda, kuid seda

saab tajuda ja eri näitajate abil kirjeldada. Justiitsministri iga-aastase ÕPPA 2030

täitmise ülevaate eesmärk on vaadata tagasi eelmisele õigusloomeaastale ja

informeerida Riigikogu, kuidas õigusloome põhimõtetest kinni peeti ja milliseid

arendustegevusi on valitsus õigusloome kvaliteedi hoidmiseks teinud.

ÕPPA 2030 järgi tuleb ülevaatele lisaks esitada eksperdiarvamus. 2023. aasta

kohta koostasid arvamuse riigiõiguse sihtkapitali nimel Raul Narits, Rait Maruste

ja Norman Aas.2 Kuigi eksperdiarvamuse koostajad on vabad valima

fookusteemasid, on Justiitsministeerium ka ise pakkunud välja, millele võiks

tähelepanu pöörata. Läbiv teema, mida on aastast aastasse käsitletud, on

seaduseelnõude põhiseaduspärasuse analüüsi kvaliteet. Nii ka seekord. Muude

teemadena käsitletakse ülereguleerimist, sealhulgas Euroopa Liidu õiguse

kontekstis, ning hea õigusloome põhimõtete miinimumstandardeid.

ÕPPA 2030 panustab „Eesti 2035“ riigivalitsemise strateegilise sihi

saavutamisesse, mille järgi peab valitsemine olema uuendusmeelne,

usaldusväärne ja inimesekeskne.

Käesolev ülevaade koosneb kaheksast peatükist. Neist esimeses vaadatakse

tagasi valitsuse seadusloomele 2023. aastal, seejärel käsitletakse

seaduseelnõude põhiseaduspärasuse analüüsiga seonduvat, Euroopa Liidu

õiguse ülevõtmist, kaasamist, õiguskeelt, mõju hindamist, digilahendusi

õigusloomes ning õigusloojate koolitamist. Nii nagu hea õigusloome on

teadmuspõhine, tugineb ka käesolev ülevaade suuresti andmetele, sisaldades

normatiivse lähenemise kõrval õigusloomet kirjeldavaid statistilisi näitajaid ning

praktikas ilmnenud suundumusi.

2 Eksperdiarvamus on ülevaatele lisatud.

4

1. Tagasivaade 2023. aasta seadusloomele

• 2023. aastal esitati Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks 99

seaduseelnõu ning 37 väljatöötamiskavatsust (2022. aastal vastavalt 111 ja

18). Enim seaduseelnõusid esitas kooskõlastamiseks

Rahandusministeerium, kelle koostatud oli enam kui neljandik eelnõudest.

• Märkimisväärselt oli seaduseelnõusid, mille eesmärk oli riigieelarve

jätkusuutlikkuse tagamine. Õigusloomepoliitika põhialustes kokkulepitud

hea õigusloome põhimõtteid nende eelnõude puhul sageli ei järgitud.

• Õigusloome menetlus ja kvaliteet võivad mõjutada elanikkonna usaldust

valitsuse tegevuse vastu. Nii Eesti kui ka OECD andmed näitavad, et

elanikkonna usaldus Vabariigi Valitsuse vastu 2023. aastal vähenes.

2023. aasta esimesed kuud olid seadusloomes rahulikud ning ministeeriumid

esitasid kooskõlastamiseks tavapärasest vähem seaduseelnõusid.3 Aprillis astus

ametisse Vabariigi Valitsuse 53. koosseis, kes asus üsna kiiresti ellu viima

koalitsioonileppes fikseeritud eesmärke. Õigusloomes peegeldus see juba aprilli

lõpus, kui kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks esitati esimesed

koalitsioonileppest ajendatud seaduseelnõud: eelnõu lasterikka pere toetuse

vähendamiseks ning eelnõud käibe- ja tulumaksumäära tõstmiseks.4

2023. aastal esitati Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks 99 seaduseelnõu ja

37 väljatöötamiskavatsust (edaspidi ka VTK). Enim eelnõusid esitati septembris,

enne 2024. aasta riigieelarve seaduse heakskiitmist (joonis 1).

3 Kooskõlastamiseks esitatud õigusaktide eelnõud eelnõude infosüsteemis: https://eelnoud.valitsus.ee/.

4 Riigikogu menetluses eelnõud vastavalt 17 SE, 147 SE ja 148 SE.

5

Joonis 1. Justiitsministeeriumile esitatud väljatöötamiskavatsuste ja seaduseelnõude arv 2023.

aastal kuude kaupa.

Koalitsioonileppest tulenev eesmärk tagada riigirahanduse jätkusuutlikkus tingis

hulga eelnõusid, mis olid suunatud riigi kulude vähendamisele või tulude

suurendamisele. Enim kõlapinda said maksumäärasid ja eri tasusid suurendavad

seadusemuudatused. Käibe- ja tulumaksumäära kõrval tõsteti ka

hasartmängumaksu määra, alkoholi- ja tubakaaktsiisi määrasid,

riigilõivumäärasid, saastetasumäärasid ning raadamisõiguse tasu.5 Samuti

valmistati ette mootorsõidukimaksu seaduse eelnõu.6 Lisaks olid eelnõud, mis

olid suunatud riigieelarve kulude vähendamisele. Näiteks vähendati kõrgemate

riigiteenijate palgakasvu, ühendati stabiliseerimisreserv likviidsusreserviga ning

lõpetati tagasipöörduja toetuse maksmine välisriigist Eestisse elama asumisel.7

Riigirahanduse jätkusuutlikkuse eesmärk on muu hulgas seotud praeguse

julgeolekuolukorraga – suurenenud kaitsekulud on üks peamisi tegureid

riigieelarve struktuurse puudujäägi taga. Tulude suurendamise ja kulude

kokkuhoiuga seotud muudatustega panustatakse seega kaudselt riigi julgeoleku

tagamisse. Seejuures on julgeolek vaid üks osa riigi rahalistest vajadustest,

kuhugi ei ole kadunud vajadus teha kulutusi ka teistes valdkondades, näiteks

sotsiaaltoetuste maksmiseks.

5 Hasartmängumaksu seaduse muutmise seadus 146 SE, alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse

ning alkoholi-, tubaka-, kütuse- ja elektriaktsiisi seaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse muutmise

seadus 145 SE, riigilõivuseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus 298 SE ning

keskkonnatasude seaduse, metsaseaduse ja tööstusheite seaduse muutmise seadus 300 SE.

6 Riigikogu menetluses 364 SE.

7 Riigikogu menetluses eelnõud vastavalt 305 SE, 304 SE ja 295 SE.

6

Õigusloome vaatest tuleb nentida, et koalitsioonileppe ja riigieelarvega seotud

seaduseelnõude menetlemisel pigem ei järgitud kokkulepitud hea õigusloome

põhimõtteid. Enamasti ei koostatud nende algatuste jaoks

väljatöötamiskavatsust, mistõttu oli huvirühmade ja avalikkuse võimalus varases

etapis kaasa rääkida oluliselt piiratud. Andmed kooskõlastamise tähtaegade

kohta viitavad, et ka seaduseelnõu etapis ei jäetud huvirühmadele piisavalt aega

tagasiside andmiseks – keskmine kooskõlastustähtaeg riigieelarvega otseselt

seotud eelnõude puhul oli viis tööpäeva. Kuigi mõju hindamise ja

põhiseaduspärasuse analüüsi kvaliteeti on raske täpselt mõõta, peegeldus

Justiitsministeeriumi hinnangul ajasurve ka nendes aspektides.

Ministeeriumide lõikes oli suurim seadusloomekoormus

Rahandusministeeriumil, kes koostas enam kui neljandiku Justiitsministeeriumile

kooskõlastamiseks esitatud eelnõudest (joonis 2). Kuigi Rahandusministeerium

on olnud seadusloome mahu poolest igal aastal eesotsas, ei ole ühe

ministeeriumi osakaal varem nii suur olnud.

Joonis 2. Justiitsministeeriumile esitatud väljatöötamiskavatsuste ja seaduseelnõude arv esitajate

kaupa 2023. aastal.

Riigirahanduse jätkusuutlikkuse tagamiseks esitatud seaduseelnõude kõrval

jätkus ka tavapärasem seadusloome. Olulised eelnõud koostati näiteks sellistes

valdkondades nagu välisteenistus, ravimiturg ja meretuuleparkide rajamine.8

Võrreldes 2022. aastaga oli vähem seaduseelnõusid, mis olid ajendatud otseselt

Ukrainas toimuvast sõjast, kuid mõned siiski: lihtsustati Eestist lahkunud Ukraina

8 Riigikogu menetluses vastavalt eelnõud 353 SE, 299 SE ja 308 SE.

7

laste koolist väljaarvamist ning tõhustati rahvusvaheliste sanktsioonide

rakendamist ja järelevalvet.9

Aastate jooksul on nii eelnõude kui ka VTK-de arv kõikunud ning selget trendi

seadusloome mahu suurenemise või vähenemise suunas märgata ei ole (joonis

3).

Joonis 3. Justiitsministeeriumile esitatud väljatöötamiskavatsuste ja seaduseelnõude arv aastatel

2014–2023.

Justiitsministeeriumi jaoks on õigusloomeprotsessi oluline näitaja VTK eelnemine

seaduseelnõule. Protsessi alustamine VTK-ga suurendab otsuste läbipaistvust,

toetab avatud valitsemist ning aitab läbi varase kaasamise jõuda paremate,

kaalutletud otsusteni. Kuigi VTK vajalikkuses on aeg-ajalt kaheldud, on see

huvirühmadele ja avalikkusele oluline võimalus olla õigusakti väljatöötamisse

varakult kaasatud. 2023. aastal kooskõlastamiseks esitatud eelnõudest 35%-le oli

eelnenud väljatöötamiskavatsus (joonis 4).

9 Riigikogu menetluses eelnõud 231 SE ja 332 SE.

8

Joonis 4. Justiitsministeeriumile VTK-ga ja VTK-ta esitatud eelnõude arv ning VTK-ga eelnõude

osakaal aastatel 2014–2023.

Olgu öeldud, et VTK koostamine ei ole siiski alati nõutud – hea õigusloome ja

normitehnika eeskiri sätestab viis erandit, millal võib VTK-st loobuda. Need

hõlmavad kiireloomulisust, Euroopa Liidu õiguse rakendamist, olulise õigusliku

muudatuse või mõju puudumist ning asjaolu, et tegemist on iga-aastase

riigieelarve seaduse või välislepingut sõlmiva, muutva või lõpetava seadusega.10

VTK koostamata jätmise põhjendusena kasutatakse enim eelnõu

kiireloomulisuse ja Euroopa Liidu õiguse rakendamise erandit. 2023. aastal

kasvas eelnõude osakaal, kus VTK puudumist põhjendati kiireloomulisusega

(joonis 5), olles isegi suurem kui koroonapandeemia alguses 2020. aastal. Esines

ka eelnõusid, mille puhul ministeerium VTK mittekoostamist ei põhjendanud või

põhjendas seda muude, hea õigusloome ja normitehnika eeskirjast (HÕNTE)

mittetulenevate argumentidega. Ülevaade erandite rakendamisest aastate

jooksul on esitatud joonisel 5.

10 Vt täpsemalt HÕNTE § 1 lg 2.

9

Joonis 5. Justiitsministeeriumile VTK-ta esitatud eelnõude arv VTK puudumise põhjuse järgi.

Järelikult on paljudel juhtudel VTK koostamata jätmine põhjendatav ning HÕNTE

jätab piisavalt paindlikkust. Vaadates tervikpilti, olid 2023. aastal 35% eelnõudest

sellised, millele eelnes VTK. 37% eelnõude puhul oli VTK puudumine õigustatult

põhjendatud eespool nimetatud eranditega, kuid ülejäänud 27% eelnõude kohta

tuleb nentida, et VTK jäeti koostamata olukorras, kus see oleks siiski vajalik

olnud, mistõttu ei järgitud seadusandja ettenähtud õigusloomeprotsessi.

Joonis 6. Justiitsministeeriumile VTK-ga ja VTK-ta esitatud eelnõude arv ning ministeeriumi

hinnang VTK puudumisele (erandi õigustatusele) 2023. aastal.

Põhjusi, miks õigusloomeprotsessi ja hea õigusloome põhimõtete järgimine on

oluline, on mitmeid. Kui ühe õigusliku algatuse puhul on eesmärk tagada parim

10

võimalik lahendus, mis arvestaks nii õiguse adressaatide huviga kui ka

olemasolevate ressurssidega, siis laiemalt seostub hea õigusloome elanikkonna

usaldusega riigi vastu. Kui huvirühmadel ja avalikkusel on kindlus, et seadusi

luuakse kokkulepitud reegleid järgides, sh huvirühmi kaasates, siis suureneb

usaldus langetatud otsuste vastu ning paraneb valmisolek kehtestatud norme

järgida. Kokkulepitud reeglitest kõrvalekaldumisel on vastupidine mõju.

Andmete järgi 2023. aastal üldine usaldus Vabariigi Valitsuse tegevuse suhtes

kahanes. Riigikantselei tellitud avaliku arvamuse seireuuringu11 tulemuste järgi

vähenes elanike usaldus Vabariigi Valitsuse vastu aasta jooksul rekordmadalale

tasemele: kui aasta alguses märkis 54% elanikest, et nad usaldavad Vabariigi

Valitsust, siis aasta lõpuks oli vastav näitaja 37%. Usalduse kahanemist kinnitab

ka käesoleval aastal OECD avaldatud usaldusväärsuse uuring: Eesti elanike

osakaal, kes vastasid, et nad usaldavad valitsust, kahanes kahe aastaga 47%-lt

38%-ni.12

Muutunud julgeolekuolukord ja kaitsekulude suurenemine tingisid 2023. aastal

hulga kiireloomulisi eelnõusid, mis olid mõeldud riigi tulude suurendamiseks või

kulude vähendamiseks, kuid mille menetlemisel ei järgitud alati hea õigusloome

põhimõtteid. Kui ühe eelnõu mõju õiguskorrale ja valitsuse usaldusväärsusele

saab pidada marginaalseks, siis tagajärg on sootuks teine, kui üksikjuhtumitest

kujuneb praktika.

2. Põhiseaduspärasuse hindamine

• Loodavate seaduste põhiseaduspärasuse tagamine on õigusloome

korralduse üks peamisi eesmärke. Kavandatavate muudatuste vastavust

põhiseadusele tuleb hinnata õigusloome eri etappides, sealhulgas juba

Eesti seisukohtade kujundamisel Euroopa Liidu asjades.

• Eri aastate kohta koostatud ülevaadetele lisatud eksperdiarvamustes on

korduvalt jõutud järeldusele, et põhiseaduspärasuse abstraktne

hindamine õigusloomes vajab järjepidevat tähelepanu. Vaja oleks nii

selgemat regulatsiooni kui ka õigusloomepädevuse parandamist. Edasist

11 Riigikantselei tellitavad avaliku arvamuse uuringud:

https://www.riigikantselei.ee/uuringud?view_instance=1&current_page=1.

12 OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions – 2024 Results, OECD, 2024:

https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2024/07/oecd-survey-on-drivers-of-trust-in-

public-institutions-2024-results_eeb36452/9a20554b-en.pdf, lk 24 (figure 1.3).

11

arutelu vajab põhiseaduspärasuse analüüsi koostamine Euroopa Liidu

õigusloomeprotsessis osalemise käigus.

• Seaduseelnõu seletuskirjas tuleb põhiseaduspärasust hinnata alati neil

juhtudel, kui põhiõiguste riive on intensiivne või võib osutuda

põhjendamatult ebaproportsionaalseks. Justiitsministeerium juhib

kooskõlastamise käigus tähelepanu põhiseaduspärasuse analüüsimise

vajadusele.

Eesti Vabariigi põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes

põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. ÕPPA 2030 punkt 1

näeb ette, et õigusloomepoliitika kujundamisel ja rakendamisel tagatakse

põhiseadusest lähtuv õiguskord. Loodavate seaduste põhiseaduspärasuse

tagamine on seega hea õigusloome üks peamisi eesmärke ja tunnuseid.

Käesolevale ülevaatele lisatud eksperdiarvamuses on põhiseaduspärasuse

hindamist käsitletud mitmest küljest, peatudes muu hulgas Eesti Vabariigi

põhiseaduse ja Euroopa Liidu õiguse omavahelise suhestumise küsimusel ning

põhiseaduspärasuse abstraktsel hindamisel nii VTK kui ka seaduseelnõu etapis.

Arvamuses juhitakse tähelepanu praktika kitsaskohtadele ning antakse soovitusi

edaspidiseks.13

Kokkuvõtvalt peaks eksperdiarvamuse järgi VTK etapis põhiseaduspärasuse

analüüsimine piirduma osutamisega võimalikele põhiseaduspärasuse riivetele.

Seevastu seaduseelnõu etapis tuleks sisse viia senisest selgem nõue

kavandatava regulatsiooni põhiseaduspärasuse hindamiseks, mis annaks märku

edasisel menetlemisel ilmneda võivatest probleemidest ning aitaks kujundada

Eesti riigiõiguspraktikat.

Arvamuses rõhutatakse põhimõttelist vajadust lähtuda Euroopa Liidu ja Eesti

Vabariigi õigussüsteemide suhetes esmasuse, mitte ülimuslikkuse printsiibist.

Põhiseaduspärasuse analüüsi kvaliteedi hindamist on Justiitsministeerium

pidanud oluliseks ka eelnevatel kordadel eksperdiarvamusi tellides. Seni

koostatud arvamustes on jõutud järeldusele, et seaduseelnõude seletuskirjades

reeglina põhiseaduspärasuse analüüs puudub või on puudulik, ning leitud, et

põhiseaduspärasuse hindamine eeldab järjepidevat õigusloomepädevuse

parandamist ja vajaduse korral HÕNTE-s nõuete täpsustamist.14

13 Vt täpsemalt eksperdiarvamus, lk 16.

14 Eksperdiarvamus Riigikogu otsuse „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“ täitmise

kohta, 2021, Eesti Teaduste Akadeemia riigiõiguse sihtkapital, https://www.just.ee/media/3125/download.

12

Oskuste arendamiseks on Justiitsministeerium korraldanud

õigusloomejuristidele temaatilisi koolitusi ning muude koolituste käigus

suurendanud üldist teadlikkust põhiseaduspärasuse hindamise vajalikkusest.

2023. aastal korraldati koostöös Tartu Ülikooliga põhiseaduspärasuse analüüsi

koostamise praktiline koolitus, millest sai osa 25 õigusloomejuristi. Ka eelnõude

läbivaatamise käigus juhib Justiitsministeerium tähelepanu, kui muudatusega

võib kaasneda oluline riive isikute põhiõigustele või -vabadustele.

Olukorrast ülevaate saamiseks hindas Justiitsministeerium põhiseaduspärasuse

analüüsi esitamist 2023. aastal koostatud seaduseelnõude seletuskirjades.

Valimisse kaasati Vabariigi Valitsuse algatatud seaduseelnõud, mis võeti

Riigikogus vastu 2023. aastal.15

15 Tingimuseks võeti ka algatamine 2023. aastal, sest toimusid Riigikogu valimised.

13

Kokkuvõte analüüsist

26 seadusest oli põhiseaduspärasust analüüsitud kaheksa seaduse seletuskirjas. Seejuures

oli kuue eelnõu puhul põhiseaduspärasuse analüüs olemas juba I kooskõlastusringil.

Nendeks eelnõudeks olid:

1. kogumispensionide seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise

seadus (algataja RaM)

2. perehüvitiste seaduse ning perehüvitiste seaduse, perekonnaseaduse ja töölepingu

seaduse muutmise seaduse muutmise seadus (algataja SoM)

3. tulumaksuseaduse ja kaitseväeteenistuse seaduse muutmise seadus (algataja RaM)

4. perekonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus

(algataja JuM)

5. tulumaksuseaduse ning ning sotsiaalhoolekande seaduse ja tulumaksuseaduse muutmise

seaduse muutmise seadus (algataja RaM)

6. kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seaduse täiendamise seadus (algataja RaM)

Nendest kuuest eelnõust, kus koostaja ise pidas põhiseaduspärasuse analüüsi oluliseks, olid

neli algatatud Rahandusministeeriumis. Vahetult maksude, rahaliste kohustuste või

toetustega seonduv haakub arusaadavalt suurel määral põhiõigustega ning rõõm on nentida,

et selliste eelnõude koostajad peavad põhiseaduspärasuse analüüsimist oluliseks.

Siiski ei ole põhiseaduspärasust analüüsitud kõikides maksudega seotud ja valimisse

mahtunud eelnõudes, näiteks aktsiiside ja hasartmängumaksu muutmise eelnõude puhul ei

ole seletuskirjades põhjalikku põhiõiguste riive analüüsi. Samas nenditakse näiteks

hasartmängumaksu muutmise eelnõu seletuskirjas, et maksumäära tõstmisel arvestatakse, et

mõju sektori arengule ei oleks liiga koormav: „Sealjuures välditakse ettevõtluskeskkonna

olulist muutmist, et säiliks Eesti seinine konkurentsieelis eelkõige kaughasartmängu sektoris.

Muudatuste eesmärgiks ei ole ka käitumuslike muutuste esilekutsumine hasartmängude

mängijate hulgas.“

Sama lähenemine on võetud ka alkoholiaktsiisi tõstmisel – valitud on mõõdukas tempos

aktsiisi tõus, mis ei tohiks oluliselt suurendada piirikaubandust ega avaldada tugevat mõju

Eesti majandusele. Riigil on õigus kehtestada makse, et oma kulutusi katta, seejuures on

õigus maksumäärasid regulaarselt üle vaadata. Põhiõiguste rikkumisena võib kõne alla tulla

eelkõige ebaproportsionaalne maksumäära tõus või maksumäära liiga sage muutmine. Nii ei

saa öelda, et põhiseaduspärasuse analüüsi puudumine näiteks maksuseaduste muutmise

eelnõude seletuskirjadest, kuigi muudatused (eelkõige tarbimismaksude suurendamine)

enamasti riivavad põhiõigusi, on alati märk hoolimatust suhtumisest põhiseadusesse.

Kahe eelnõu puhul lisati põhiseaduspärasuse analüüs eelnõu menetluse hilisemas etapis.

Relvaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu

seletuskirja täiendati esimese lugemise järel eraldi struktuuriosaga põhiseaduspärasuse

analüüsi kohta. Struktuuriosa on mahukas – üle nelja lehekülje, välja on toodud

põhiõiguslike väärtuste erinevad riived, näiteks menetluse ja seaduse kaitse põhiõiguse riive,

kohtuliku õiguskaitse põhiõiguse riive, samuti kohaliku omavalitsuse

enesemääratlemisõiguse riive. Keskkonnatasude seaduse, metsaseaduse ja tööstusheite

seaduse muutmise seaduse kooskõlastamisel tegi märkuse põhiseaduspärasuse analüüsi

puudumise kohta Justiitsministeerium. Riigikogule esitatud seletuskirjas on

põhiseaduspärasuse analüüs olemas – seletuskirjas on sellele pühendatud omaette

struktuuriosa, analüüsi tegemisel on lähtutud Riigikohtu praktikas ja õiguskirjanduses

üldiselt omaksvõetud proportsionaalsuse hindamise skeemist.

14

Analüüsi kokkuvõtteks saab öelda, et 26 seadusest kaheksa puhul oli eelnõu

seletuskirjas põhiseaduspärasust analüüsitud, mis moodustab ligikaudu 30%

juhtudest. Enamasti oli analüüsi teinud vastutav ministeerium ise enne eelnõu

kooskõlastamisele esitamist. Kolmel korral juhtis analüüsi puudumisele või

puudulikkusele tähelepanu Justiitsministeerium, millest kahel juhul

tähelepanekule reageeriti.

Ligikaudu 70% seaduseelnõude puhul ei olnud muudatuste põhiseaduspärasust

sisuliselt hinnatud. Tuleb siiski arvestada, et iga lahenduse ja iga valitud meetme

puhul ei ole põhiseaduspärasuse analüüsi koostamine vajalik ega põhjendatud.

Kõik kavandatavad normid on üldjuhul taandatavad põhiseadusele (enamasti

esineb seos põhiõigustega) ning põhiseaduspärasuse lausaline hindamine tooks

kaasa selle, et tõestama hakatakse ilmselget. See aga muudaks õigusloome

kohmakaks ja ajakulukaks ning raskendaks seletuskirja loetavust.

Otsus, kas ja milliste õigusnormide kohta tuleb põhiseaduspärasuse analüüs

esitada, jääb teha iga eelnõu kohta eraldi. Analüüs tuleb tingimata teha näiteks

juhtudel, kus põhiõiguste riive on intensiivne, kus riive võib osutuda

põhjendamatult ebaproportsionaalseks või kus on võimalik vastuolu muu riigielu

korralduse põhiküsimusega.

3. Euroopa Liidu õiguse ülevõtmine

• 2023. aastal andsid Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisel tooni

keskkonnaeesmärkidest ajendatud ning rahandusvaldkonnaga seotud

õigusaktid. Ligikaudu kolmandik Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks

esitatud seaduseelnõudest tuleneb jätkuvalt Euroopa Liidu õiguse

ülevõtmise vajadusest.

• Üldjuhul tuleb vältida riigisiseste muudatuste kavandamist Euroopa Liidu

direktiivi ülevõtvas seaduseelnõus, samuti direktiivi miinimumist laiemat

ülevõtmist. Kui ministeerium peab seda siiski vajalikuks, tuleb tehtud

valikud seletuskirjas esile tuua ja neid põhjendada.

2023. aastal tulenes jätkuvalt märkimisväärne osa seaduseelnõudest vajadusest

üle võtta või rakendada Euroopa Liidu õigusakti. Justiitsministeeriumile

kooskõlastamiseks esitatud eelnõudest 28% olid kas osaliselt või täielikult seotud

Euroopa Liidu õiguse rakendamisega (joonis 7).

Mitmed neist eelnõudest olid ajendatud keskkonnaeesmärkidest – näiteks

eelnõud taastuvenergia kasutamise edendamiseks, veoauto teekasutustasu

15

määrade tõstmiseks ning taaskasutusvee tootmiseks ja kasutamiseks.16 Aga oli

ka rahandust puudutavaid teemasid, nagu näiteks e-kaubanduse maksupettuste

tuvastamine, krüptovaraturu reguleerimine, hargmaiste kontsernide tulumaksu

aruandlus ning finantssektori teenuste katkemise riskide maandamine.17

Euroopa Liidu direktiivide ülevõtmiseks valmistati ette ka kollektiivse esindushagi

ning konkurentsijärelevalvemenetluse regulatsioon.18

Joonis 7. Justiitsministeeriumile esitatud eelnõude jaotus muutmisvajadusest lähtuvalt, 2023.

aasta.

Euroopa Liidu õigusest tulenevate seaduseelnõude kontrollimisel pöörab

Justiitsministeerium tähelepanu muu hulgas järgmistele aspektidele:

- eelnõu vastavus Eesti varasematele seisukohtadele;

- miinimumist laiem ülevõtmine;

- direktiivi kaalutlusruum ja selle selgitamine;

- riigisiseste muudatuste lisamine eelnõusse.

Selleks, et mitte seada ohtu direktiivi tähtaegset ülevõtmist või määruse

rakendamist, välditakse riigisisesest vajadusest lähtuvate muudatuste lisamist

eelnõusse. Kuid nagu igal reeglil, on ka siin praktikas erandeid. Näiteks kui

tegemist on tehnilist laadi vea parandamisega, milleks eraldi eelnõu koostada ei

ole mõttekas, on Justiitsministeerium nõustunud ka vastavate muudatuste

kavandamisega Euroopa Liidu õigust ülevõtvas või rakendavas eelnõus.

16 Riigikogu menetluses eelnõud vastavalt 356 SE, 302 SE ja 346 SE.

17 Käibemaksuseaduse ja maksukorralduse seaduse muutmise seadus 225 SE (maksupettused e-kaubanduses),

krüptovaraturu seadus 398 SE, maksualase teabevahetuse seaduse, maksukorralduse seaduse ja

tulumaksuseaduse täiendamise seadus 379 SE (hargmaiste kontsernide tulumaksu aruandlus),

Finantsinspektsiooni seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus 422 SE (finantssektori teenuste katkemine).

18 Riigikogu menetluses eelnõud 334 SE ja 384 SE.

16

2023. aastal esitas Euroopa Liidu asjade komisjon Vabariigi Valitsusele

pöördumise Euroopa Liidu algatuste kohta Eesti seisukohtade kujundamise ja

Euroopa Liidu õigusaktide riigisisesesse õigusesse ülevõtmise korralduse kohta.19

Kirjas rõhutatakse, et Euroopa Liidu õiguse ülevõtmine peab olema korrektne,

liialdusteta ja tervele mõistusele toetuv ning Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisel

tuleb lähtuda selle mõttest ja sisulistest eesmärkidest. Väljendatakse soovi, et

Euroopa Liidu õigust ülevõtvad seadused ja määrused oleksid vabad riigisisestest

algatustest ning et Eesti elanikele ja ettevõtjatele ei pandaks ülemääraseid

kohustusi.

Nimetatud põhimõtetega saab nõustuda. Peavastutus on siinkohal algatust

ettevalmistaval ministeeriumil, kellel on parim teadmine nii Euroopa Liidu

õigusaktist, Eesti varasematest seisukohtadest kui ka riigisisesest regulatsioonist.

Läbipaistvuse tagamisel on oluline roll seaduseelnõu seletuskirjal, kus

ministeeriumil tuleb kaalutluskohti ja tehtud valikuid põhjendada. Kuigi üldine

põhimõte on, et direktiiv tuleb üle võtta minimaalsel nõutud tasemel, et

kaasnevad piirangud ja koormus oleksid võimalikult väiksed, siis aeg-ajalt esineb

ka erandlikke olukordi, millega arvestada. Näiteks kui riigis juba kehtib rangem

standard, kui direktiiv ette näeb, näiteks tarbijakaitse valdkonnas, on direktiivi

laiem ülevõtmine põhjendatud. Küll aga tuleb taolisi olukordi seletuskirjas

selgitada.

Justiitsministeeriumi eestvedamisel regulaarselt koos käiv õigusloomejuhtide

ümarlaud pakub võimalust ministeeriumide ja Riigikantselei õigusloomejuhtidel

kokku saada ning arutada õigusloomega seotud teemasid. Euroopa Liidu õiguse

riigisisene rakendamine oli 2023. aastal korduvalt arutluse all, et ühtlustada

praktikat ja vahetada infot.

4. Kaasamine ja kooskõlastamine

• Riigikantselei eestvedamisel valmisid 2023. aastal avatud valitsemise

teekaart ning teekaart kaasamistegevusteks Euroopa Liidu asjade

menetlemisel. Nende eesmärk on parandada valitsusasutuste

kaasamispraktikat. Lisaks korraldati rahvusvaheline avatud valitsemise

partnerluse tippkohtumine.

• Huvirühmade kaasamine peaks algama juba enne õigusakti väljatöötamist,

kuid praktikas see alati nii ei ole. Sageli langeb huvirühmadele arvamuse

19 Euroopa Liidu õiguse mõistliku ülevõtmise tagamiseks planeeritavad tegevused – 23.05.2023. a kiri nr 2-7/23-

88/1.

17

avaldamiseks jäetud aeg kokku valitsusasutuste vahelise

kooskõlastamisega.

• 2023. aastal oli seaduseelnõude keskmine kooskõlastusperiood 12

tööpäeva. 48% eelnõude puhul järgiti Vabariigi Valitsuse reglemendist

(VVR) tulenevat 15-päevast kooskõlastustähtaega, ülejäänute puhul mitte.

Kaasamine

Väliste osapoolte kaasamine poliitikaotsuste kujundamisse on lahutamatu osa

demokraatlikust riigivalitsemisest. Kaasamine, olles omane igasugusele

poliitikakujundamisele, on kriitilise tähtsusega just õigusloomes, kus tehtud

valikutel on õiguse adressaatidele vahetu mõju.

ÕPPA 2030 sätestab, et regulatsioonist mõjutatud isikutega arutatakse eelnõu

põhilahendusi võimalikult varases etapis. Kaasamine peaks olema seostatud

õigusloomemenetlusega tervikuna ning toetatud riigiasutuste töökorraldusega.

ÕPPA 2030-s nähakse valitsusele muu hulgas ette kohustus seirata

valitsusasutuste kaasamispraktikat.20

2023. aasta oli kaasamise ja avatud valitsemise valdkonnas tegevusrohke. Aasta

alguses valmis Riigikantselei eestvedamisel avatud valitsemise teekaart, mis

sisaldab 30 ettepanekut valitsusasutustele ja kohaliku omavalitsuse üksustele, et

parandada kaasavat otsustamist ja korrastada koostööviise avalike asjade

ajamisel.21 Teekaardi koostas avatud valitsemise eksperdirühm, mis tegutses

2022. aasta septembrist 2023. aasta märtsini.22

Teekaardi ettepanekute rakendamise tulemuseks on selgemad reeglid,

asjakohased kaasamismeetodid, paremad oskused ja hoiakud. Mitmete

ettepanekute elluviimisel on koordineeriv roll Riigikantseleil, kes on vajalike

tegevustega ka alustanud. Samuti on ettepanekute rakendamisega algust teinud

ministeeriumid. Näiteks on mitme ministeeriumi kodulehel avaldatud

20 ÕPPA 2030 punktid 12.2., 12.2.1. ja 12.2.3.

21 Teekaart: https://www.riigikantselei.ee/media/2566/download.

22 Avatud valitsemise eksperdirühma kuulusid lisaks Riigikantseleile Siseministeeriumi, Justiitsministeeriumi,

Rahandusministeeriumi, Eesti Linnade ja Valdade Liidu, Vabaühenduste Liidu, Eesti Kaubandus-Tööstuskoja,

Eesti Tööandjate Keskliidu, Eesti Keskkonnaühenduste Koja, Eesti Noorteühenduste Liidu, MTÜ Eesti

Külaliikumine Kodukant, Sotsiaalse Innovatsiooni Labori, E-riigi Akadeemia ja Korruptsioonivaba Eesti esindajad.

18

kaasamisplaanid, mille eesmärk on informeerida huvirühmi ja avalikkust

eelseisvatest kaasamistegevustest võimalikult varakult.23

Samuti valmis aasta lõpupoole Riigikantselei tellimusel „Kaasamistegevused EL

asjades: teekaart“, mis täpsustab avatud valitsemise teekaardi ettepanekuid

Euroopa Liidu asjade menetlemise seisukohast. Selle eesmärk on muuta

otsustamine avatumaks ja läbipaistvamaks Euroopa Liidu õigusaktide

väljatöötamisel, sealhulgas nii Eesti seisukohtade kujundamisel kui ka

hilisemates menetlusetappides.

2023. aastal oli Eesti rahvusvaheliselt suurema tähelepanu all ka kui avatud

valitsemise eestkõneleja. Avatud valitsemise partnerluse kaaseesistujana

korraldati Riigikantselei juhtimisel VIII avatud valitsemise partnerluse

tippkohtumine, kus osales ligi 2000 külalist avalikust ja vabasektorist 104 riigist,

sh 74 delegatsiooni. Kahe päeva jooksul peeti 48 arutelu, kus osales 295

kõnelejat. Aruteluprogrammi kõrval toimus 144 kahepoolset kohtumist, et riigid

saaksid jagada oma avatud valitsemise kogemusi ja õppetunde.

Kooskõlastamine

Kooskõlastamine on oluline etapp õigusakti väljatöötamisel. Kooskõlastamise all

peetakse silmas õigusakti eelnõu kooskõlastamist teiste asjassepuutuvate

ministeeriumide, Riigikantselei ja teatud juhtudel ka kohaliku omavalitsuse

üksuste liiduga.24 Selle käigus vaatavad ministeeriumid kavandatava õigusakti

enda valitsemisala puudutavas osas läbi ning esitavad arvamused ja

ettepanekud eelnõu muutmiseks. Muude aspektide kõrval kontrollib iga

ministeerium, kas eelnõu mõju tema valitsemisalale on piisavalt hinnatud.

Kuid kooskõlastamine ei seisne pelgalt tagasiside kogumises halduse sees, see

kätkeb ka õigusloome läbipaistvuse eesmärki ja avalikkuse kaasamist. Enamasti

23 Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi kaasamiskava: https://www.agri.ee/ministeerium-uudised-

kontakt/kaasamine-osalemine/kust-saab-infot-ja-kuidas-osaleda.

Haridus- ja Teadusministeeriumi kaasamiskava: https://www.hm.ee/ministeerium-uudised-ja-

kontakt/ministeerium/oigusloome#haridus-ja-teadusmi.

Justiitsministeeriumi kaasamisplaan: https://www.just.ee/oigusloome-arendamine/hea-oigusloome-ja-

normitehnika/kaasamine.

24 Vabariigi Valitsuse reglemendi § 6 lg 1 kohaselt tuleb enne ministri määruse andmist või õigusakti eelnõu või

muu küsimuse Vabariigi Valitsusele esitamist kooskõlastada see teiste ministeeriumide ja Riigikantseleiga, kui

neile on eelnõus ette nähtud kohustusi või kui esitatav eelnõu puudutab nende valitsemisala või ülesandeid.

Seaduse ja Riigikogu otsuse eelnõu kooskõlastatakse Justiitsministeeriumiga. Eelnõu, mis puudutab kohaliku

omavalitsuse üksuse õigusi, kohustusi ja ülesandeid või kohaliku elu korraldust, kooskõlastatakse üleriigilise

kohaliku omavalitsuse üksuste liiduga.

19

esitatakse eelnõu kooskõlastamisega samal ajal arvamuse avaldamiseks ka

huvirühmadele ja asjassepuutuvatele asutustele. Kooskõlastamine käib

eelnõude infosüsteemi vahendusel, mille kaudu jõuab kavandatav õigusakt

esmakordselt avalikkuse ette.

Seega on kooskõlastamine oluline etapp avatud valitsemise ja hea õigusloome

põhimõtete edendamisel. Kuigi avatud valitsemise ja strateegilise planeerimise

vaatest on õigusloomeprotsess pigem hiline aeg sisulise kaasamisega

alustamiseks, tuleb arvestada, et mitte igale õiguslikule algatusele ei pruugi

praktikas eelneda varane koostöö huvirühmadega. Näiteks võib algatus tuleneda

ootamatult ilmnenud probleemist (mida näitas Ukraina sõda 2022. aastal) või

hoopis poliitilise eesmärgi kiireloomulisest elluviimisest. Õigusloomeprotsess

peab tagama kaasamisele esitatavate minimaalsete nõuete täitmise ka

olukordades, kus õigusliku reguleerimise vajadus on tekkinud ootamatult. Avalik

kooskõlastamine aitab seda funktsiooni täita.

Kooskõlastamine on üks väheseid seadusloome etappe, mis on ajaliselt

piiritletud. Vabariigi Valitsuse reglement näeb ette, et eelnõu või muu küsimus

kooskõlastatakse või jäetakse põhjendatult kooskõlastamata üldjuhul

viieteistkümne tööpäeva jooksul.25 Võrdluseks, kaasamise heast tavast tuleneb,

et avalik konsulteerimine peaks kestma neli nädalat.26 Praktikas langevad aga

kooskõlastamise ja avalikkusega konsulteerimise ajad enamasti kokku.

2023. aasta sügisel saatsid ettevõtlusorganisatsioonid peaministrile

ühispöördumise, milles väljendati rahulolematust ministeeriumide

õigusloomepraktikaga, kus ettevõtluskeskkonda oluliselt mõjutavate eelnõude

puhul jätavad ministeeriumid ettevõtlusorganisatsioonidele arvamuse

avaldamiseks mõned üksikud tööpäevad. Juhiti ka tähelepanu, et plaanitavate

muudatuste mõjuanalüüs on sageli puudulik, muudatused ei ole sisuliselt

põhjendatud ning esineb muid hea õigusloome põhimõtete rikkumisi.27

Pöördumisest ajendatuna analüüsis Justiitsministeerium kooskõlastamisperioodi

kestust kõigi 2023. aastal kooskõlastamiseks esitatud seaduseelnõude näitel.

25 VVR § 7 lg 1: Eelnõu või muu küsimuse kooskõlastamiseks antakse piisav tähtaeg, mis on vajalik asja

sisuliseks läbivaatamiseks. Eelnõu või muu küsimus kooskõlastatakse või jäetakse põhjendatult kooskõlastamata

üldjuhul viieteistkümne tööpäeva jooksul. Põhjendatud juhtudel võib kooskõlastamiseks esitaja poolt või

kooskõlastaja taotlusel tähtaega muuta.

26 Vt VVR § 4 lg 2. Kaasamise hea tava: https://riigikantselei.ee/kaasamise-hea-tava.

27 Pöördumine Justiitsministeeriumi avalikus dokumendiregistris: https://adr.rik.ee/jm/dokument/14679627.

20

1. mail 2023 jõustus Vabariigi Valitsuse reglemendi muudatus, mille järgi

esitatakse seaduseelnõud Justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks edaspidi

kaks korda. Muudatus annab Justiitsministeeriumile võimaluse esitada sisulised

ettepanekud eelnõu kohta varem. Samas on endiselt tagatud, et

Justiitsministeerium kontrollib eelnõu vastavust hea õigusloome ja normitehnika

eeskirjale enne selle esitamist Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks. Praktikas

muutuvad sageli eelnõud pärast esimest kooskõlastusringi sisuliselt, mistõttu on

Kokkuvõte analüüsist

Eelnõude infosüsteemi kaudu esitati 2023. aastal kooskõlastamiseks 91 seaduseelnõu. Nende

keskmine kooskõlastusperiood esimesel ringil oli 12 täistööpäeva. 91 eelnõust 44 puhul (48%)

järgiti Vabariigi Valitsuse reglemendist tulenevat 15-päevast tähtaega, ülejäänud 47 eelnõu

puhul mitte (joonis 8).

Joonis 8. Kooskõlastusperioodi kestus I ringil (täistööpäevades, N=91)

Andmed kinnitavad, et ettevõtjate kriitikaga tuleb nõustuda – arvamuse avaldamiseks jäetakse

huvirühmadele sageli liiga vähe aega. Ilmneb, et ettenähtud tähtajast lühem kooskõlastusaeg

ei ole erand, vaid pigem sage praktika. Eriti kriitiliselt saab hinnata vastavust hea õigusloome

põhimõtetele nende 23 seaduseelnõu puhul, kus kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks

jäeti vähem kui viis tööpäeva. Selle aja jooksul ei ole võimalik esindusorganisatsioonidel

kujundada sisulist seisukohta, rääkimata oma liikmetelt tagasiside küsimisest. Ka teistele

ministeeriumidele ei ole see piisav aeg tagasiside andmiseks.

Peaaegu kõigi nende 23 eelnõu puhul oli tegemist koalitsioonileppest ajendatud või 2024.

aasta riigieelarve seaduse menetlemisega seotud eelnõuga. Eelnõud puudutasid selliseid

teemasid nagu näiteks maksumäärade tõstmine (145 SE, 146 SE, 147 SE, 148 SE), kohaliku

omavalitsuse üksuste tulubaasi ümberkorraldamine (215 SE), abieluvõrdsus (207 SE),

saastetasumäärade tõstmine (300 SE) ning kõrgemate riigiteenijate palgakasvu vähendamine

(305 SE). Nende eelnõude menetlemisel kalduti kõrvale ka muudest hea õigusloome

põhimõtetest. Näiteks 23 eelnõust vaid viiele eelnes väljatöötamiskavatsus.

21

suurenenud Justiitsministeeriumi töökoormus. Muudatuse mõju on siiski

peamiselt haldusesisene ning väliseid osapooli ei mõjuta.

5. Õiguskeel

• Püüdlus selge ja lihtsa õiguskeele poole on õigusloomepoliitika püsiv

eesmärk. Seaduseelnõud ja seletuskirjad peavad olema õiguslikult ja

terminoloogiliselt täpsed, samas ei pruugi õiguslikult täpne tekst olla selge

tavalugejale. Õigusaktide keeletoimetamine aitab leida tasakaalu nende

kahe eesmärgi vahel.

• Õiguskeele ja seaduseelnõude keeletoimetamise arendamiseks ilmub

ajakiri Õiguskeel, Justiitsministeeriumi eestvedamisel peetakse

õiguskeelepäeva, korraldatakse keelekoolitusi õigusloomejuristidele ja

regulaarselt käib koos eelnõude keeletoimetajate ümarlaud.

ÕPPA 2030 näeb ette, et õigusaktide keel peab olema selge, täpne ja võimalikult

lihtne.28 Õigusaktide selguse ja täpsuse nõue sisaldub ka HÕNTE-s, mis sätestab,

et seaduseelnõu keel peab olema selge, ühetähenduslik ja täpne.29 Seda nõuet

on eelnõusid koostades ning neid õiguslikult ja normitehniliselt kontrollides ning

keeleliselt toimetades alati silmas peetud. Seaduste arusaadavus on oluline, et

norme oleks võimalik järgida ja rakendada. Samas võib mõnikord olla raske

saavutada korraga lihtsust, selgust ja täpsust, sest võib juhtuda, et mida

õiguslikult täpsem on tekst, seda vähem selge on see tavalugejale. Mõnikord võib

eelnõu olla keeruline ka seetõttu, et sellega reguleeritav valdkond ise on

keeruline. Aga püüdlus lihtsuse ja selguse poole on alati alles.

Õiguskeele küsimustele tähelepanu juhtimiseks ilmub kord kvartalis ajakiri

Õiguskeel ning üle aasta toimub traditsiooniline õiguskeelepäev, mis toob kokku

õigusloomejuristid ja seaduseelnõude keeletoimetajad. Viimatine õiguskeelepäev

peeti 1. novembril 2024.

ÕPPA 2030 kohaselt peaks terminoloogiliselt ühtlase ja korrektse õiguskeele

saavutamiseks eelnõu koostaja alustama keeletoimetajaga koostööd juba eelnõu

VTK etapis. Töökorralduslikult tuleb tagada, et valitsuselt Riigikogule esitatav

eelnõu on tervikuna keeleliselt toimetatud.30

28 ÕPPA 2030 punkt 13.

29 HÕNTE § 15 lg 2.

30 ÕPPA 2030 punkt 13.2.

22

Koolitustel, ümarlaudadel ja igapäevatöö käigus on Justiitsministeerium

soovitanud normikirjutajatele, et kui eelnõuga võetakse kasutusele uusi

termineid või mõni läbiv keelekonstruktsioon tundub küsitav, peetaks kohe nõu

toimetajaga. Nii on suurem lootus, et eelnõu hilisemas etapis terminivaidlusi ei

teki ja et Eesti seadusesse ei jõua ebasoovitatavaid keelendeid. Samuti tuletab

Justiitsministeerium pidevalt meelde nõuet, et enne eelnõu kooskõlastusringile

saatmist peab toimetaja olema üle vaadanud ka selle viimase versiooni.

Eelnõude keeletoimetamine on osaliselt koondunud Justiitsministeeriumi. Lisaks

Justiitsministeeriumi eelnõudele toimetame aastast 2022 ka Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi eelnõusid ning 2024. aasta veebruarist ka

Kliimaministeeriumi eelnõusid. Justiitsministeeriumi õigusloome korralduse

talituses töötab viis keeletoimetajat, kes lisaks eelnimetatud toimetamistööle

teevad kõigile valitsuse seaduseelnõudele keelekontrolli.

ÕPPA 2030 näeb valitsusele ette kohustuse tihendada eelnõude keeletoimetajate

koostööd, luues toimiva ja regulaarse koostöövormi.31 2021. aastal

Justiitsministeeriumi algatusel loodud õigustloovate aktide keeletoimetajate

ümarlaud koguneb kolm korda aastas. Ministeeriumide, Riigikantselei ja

Riigikogu Kantselei eelnõutoimetajad on kokku saanud kümnel korral. Arutatud

on selliste teemade üle nagu koosloomekeskkond, toimetajate töökorraldus,

Eesti Keele Instituudi keelesoovituste muutumine, selge keel, lühendite õigekiri,

muutmisvormelid, ajamäärangud jm. Kõige suurem väärtus ümarlaua juures on

aga see, et toimetajad tunnevad üksteist ning saavad ühiselt leida lahendusi

praktikas kerkinud probleemidele.

ÕPPA 2030 näeb ette, et keelekoolitused muudetakse regulaarseks ja

kohustuslikuks kõigile õigusloomepoliitika kujundamisega seotud ametnikele.

Justiitsministeeriumi toimetajad teevad keelekoolitusi nii alustavatele kui ka

kogenud õigusloomeametnikele: 2023. aastal tehti kolm keelekoolitust alustava

õiguslooja koolituse raames ja üks keelekoolitus kogenumatele

õigusloomeametnikele.

6. Mõju hindamine

• Kavandatava õigusakti mõju hindamine on osa heast õigusloomest.

Tegemist on abstraktse hindamise või hinnangu andmisega, sest tegelik

mõju saab selguda üksnes muudatuse rakendamisel. Üks võimalus mõju

31 ÕPPA 2030 punkt 13.4.

23

eelhindamiseks on muudatuse katsetamine piiratud mahus ja/või piiratud

perioodil.

• Mõjuanalüüs seletuskirja osana peab olema objektiivne ja andmepõhine

ning kaardistama mõjutatud sihtrühmad ja võimalikud riskid.

• Õigusloomes on mõju hindamise üks osa järelhindamine – õigusliku

muudatuse mõju hindamine pärast selle rakendamist. Justiitsministeerium

seirab järelhindamise kohustuse võtmist ja täitmist, kuid järelhindamise

tegemisel on igal ministeeriumil lai otsustusruum.

Valitsuse õigusloome lahutamatu osa on hinnata, kuidas hakkab kavandatav

regulatsioon mõjutama Eesti inimesi, ettevõtjaid, asutusi ja keskkonda.

Õigusaktide mõju hindamine on eelkõige hinnangu andmine, sest tegelik mõju

selgub alles hiljem, pärast muudatuste jõustumist ja rakendamist.

Siiski on ex ante mõju hindamine oluline osa läbipaistvast ja andmepõhisest

otsustamisest. See aitab kaardistada mõjutatud sihtrühmad, soovitud ja

soovimatud mõjud ning võimalikud riskid ning anda hinnangu riigi kulude ja

tulude muutumisele. Seaduseelnõu seletuskirjas või VTK-s sisalduv mõjuanalüüs

on seega suuresti prognoosiv, kuid sellele vaatamata oluline infoallikas edasiste

otsuste kujundamisel, samuti põhiseaduspärasuse hindamisel ja kaasamisel.

Praktika on näidanud, et kui mõjuanalüüsis on märkimisväärseid puudujääke,

suurendab see huvirühmade hulgas rahulolematust ja vastuseisu kavandatud

muudatustele.

Hea mõjuanalüüs on objektiivne, tugineb andmetele ning arvestab eri

sihtrühmade ja piirkondadega. ÕPPA 2030 sätestab arengusuunana, et

mõjuanalüüs peab senisest enam tuginema andmetele. Parema kvaliteedi

tagamiseks on analüüs süsteemne ja eesmärgipärane ning kasutab tuntud

analüüsimeetodite kõrval sobivuse korral ka uuenduslikke meetodeid, nagu

katsetamine ja nügimine.32

Katsetamine seadusemuudatuste mõju hindamise tööriistana

2023. aastal avaldati Riigikantselei eestvedamisel ning koostöös Tartu Ülikooli,

Kantar Emori, Tallinna Tehnikaülikooli ja Justiitsministeeriumiga avaliku sektori

katsetamise juhend, et edendada avalikus sektoris tõenduspõhiste tavade

kasutust.33 Katsetamine on rahvusvaheliselt ennast tõestanud nii muudatuste

mõju eel- kui ka järelhindamise tööriistana.

32 ÕPPA 2030 punkt 12.3.3.

33 Katsetamise juhend: https://katsetamine.riigikantselei.ee/.

24

Katsetamisel testitakse võimalikke lahendusi piiratud mahus ja/või piiratud

perioodil eesmärgiga teada saada lahenduse mõju. Ei saa eeldada, et enne

katsetamist tehakse tavapärane õigusakti täismahus mõjuanalüüs, pigem

vastupidi – katsetamist võib pidada osaks õigusakti mõju hindamisest HÕNTE

mõistes.

Käsikäes avaliku sektori katsetamise juhendiga avaldati näidiste kogum34, mis

täieneb jooksvalt ning mille algne versioon sisaldab 24 katsetust koos nendest

tulenevate õppetundidega.

2023. aastal avas Riigikantselei uue avaliku sektori innovatsioonimeetme –

innofondi.35 Fondist saavad toetust avaliku sektori innovatsiooniprojektid, milles

otsitakse arengustrateegias „Eesti 2035“ toodud vajalike muutuste elluviimiseks

lahendusi, kasutades selleks uusi teadmisi ja tehnoloogiaid. Innofond toetab

uuenduslike lahenduste otsimist, arendamist ja päriselus katsetamist. Nende

projektide käigus võib selguda, et uudse lahenduse kasutuselevõtt eeldab

õiguslikku muudatust, sellisel juhul pakub katseprojekt sisendit regulatsiooni

väljatöötamiseks ja mõju hindamiseks. Siiani on käivitatud kümme projekti.

Järelhindamine

Õigusakti mõju järelhindamisega kontrollitakse, kas ja kuidas kehtestatud

normidega saavutati soovitud eesmärk. Kui õigusakti mõju eelhindamine on

Eestis süsteemne ja juurdunud, siis järelhindamiste puhul on arenguruumi, seda

ka võrdluses teiste riikidega.36

Tuleb rõhutada, et ministeeriumid ja teised valitsusasutused teevad

poliitikakujundamise käigus väga erinevat tüüpi hindamisi, alustades näiteks

Euroopa Liidu struktuurivahenditega seotud hindamistest kuni valdkonna

olukorra ja näitajate pideva seireni. Õigusloome kontekstis räägime aga

järelhindamisest, mille objekt on konkreetselt piiritletud õiguslik muudatus.

Järelhindamisi kavandatakse seadustes järjest enam. Praegu on kehtivates või

jõustuvates seadustes sätestatud 30 järelhindamiskohustust.37 Neist kolm

34 Näidiste kogum: https://katsetamine.riigikantselei.ee/naidistekogum/.

35 Info innofondi kohta: https://www.riigikantselei.ee/avaliku-sektori-innovatsioon.

36 OECD koostatud regulatiivpoliitika võrdlevas uuringus Regulatory Policy Outlook hinnatakse muu hulgas

riikide järelhindamise (ex post evaluation) korraldust. Küsimuste põhjal koostatud koondindikaatori kohaselt

paigutus Eesti õigusakti järelhindamise korralduse poolest 38 riigi hulgas 14. kohale. Regulatory Policy Outlook

2021, https://www.oecd-ilibrary.org/sites/38b0fdb1-en/index.html?itemId=/content/publication/38b0fdb1-en,

lk 84.

37 Seadustes kavandatud järelhindamised Justiitsministeeriumi veebilehel:

https://www.just.ee/media/4870/download.

25

jõustusid 2023. aastal ning hõlmasid selliseid teemasid nagu apteekrite

lähtetoetused, meetmed ühekordsete plastist toidupakendite ja joogitopside

tarbimise vähendamiseks ning joogiveehaarde valgalade ja toitealade

riskihindamine ja -juhtimine.

2023. aastal oli tähtaeg kahe järelhindamise tegemiseks. Rahandusministeeriumi

ja Sotsiaalministeeriumi koostöös tehti Eesti pensionisüsteemi jätkusuutlikkuse

analüüs, mille käigus analüüsiti kohustusliku kogumispensioni vabatahtlikuks

muutmise mõju (KoPS

§ 728) ning pensionisüsteemi finantsilist ja sotsiaalset jätkusuutlikkust (RPKS §

615).38 2024. aastal saabub tähtaeg seitsmel järelhindamisel (tabel 1).

38 Analüüs ja selle järeldused: https://sm.ee/pension-ja-tulevikuks-valmistumine/pension.

26

Tabel 1. Loetelu 2023. teostatud ja 2024. aastal teostatavatest järelhindamistest.

Järelhindamise objekt Vastutaja Seadus ja säte

Järel-

hindamise

tähtaeg

Otseviide

aruandele,

uuringule

Pensionisüsteemi finantsiline ja

sotsiaalne jätkusuutlikkus RaM

Riikliku

pensionikindlustuse

seaduse § 615

31.12.2023

https://sm.ee/p

ension-ja-

tulevikuks-

valmistumine/p

ension

Kohustusliku kogumispensioni

vabatahtlikuks muutmine

(kohustusliku kogumispensioni

reform)

RaM Kogumispensionide

seaduse § 728 31.12.2023

https://sm.ee/p

ension-ja-

tulevikuks-

valmistumine/p

ension

Pensionifondide vara

investeerimise ja riskide hajutamise

nõuded

RaM Investeerimisfondide

seaduse § 527 01.10.2024

Kohustusliku pensionifondi

valitsemistasu piirmäär ja

edukustasu

RaM Investeerimisfondide

seaduse § 523 01.10.2024

Töötusega arvestamine

vanemahüvitise suuruse

arvutamisel

SoM Perehüvitiste seaduse

§ 63 31.12.2024

Muutuvtunni kokkulepe MKM Töölepingu seaduse §

1397 31.12.2024

https://www.mk

m.ee/media/10

101/download

Puudega inimeste ligipääs

audiovisuaalmeedia teenustele KuM

Meediateenuste

seaduse § 653 31.12.2024

Eriotstarbelise diislikütuse

ostuõiguse rakendamine ReM

Vedelkütuse

erimärgistamise

seaduse § 83

31.12.2024

Ühekordsete plastist

toidupakendite ja joogitopside

tarbimise vähendamise meetmed

KliM Pakendiseaduse § 396 31.12.2024

ÕPPA 2030-st tulenevalt peab Justiitsministeerium seadma sisse

järelhindamiskohustuse võtmise ja täitmise seire süsteemi, samuti avalikustama

järelhindamise tulemused ja esitama nende põhjal tehtud järeldused Riigikogule.

Sellega on algust tehtud ning kõik jõustunud järelhindamiskohustused on

koondatud ja avaldatud Justiitsministeeriumi veebilehel.39

39 Mõju hindamist, sealhulgas järelhindamist puudutavad materjalid: www.just.ee/oma.

27

Seaduseelnõu kooskõlastamise käigus soovitab Justiitsministeerium kavandada

järelhindamise, kui see on muudatuste sisu arvestades asjakohane. Olukorras,

kus olulise mõjuga seaduseelnõu menetlemisel ei eelnenud sellele

kiireloomulisuse tõttu VTK-d, on järelhindamise kohustust sisaldava sätte

kavandamine seadusesse ÕPPA 2030 kohaselt kohustuslik. Möödunud aastal

rakendati seda kohustust näiteks maksumuudatuste puhul.40

Ministeeriumidel on järelhindamise kavandamisel vabadus otsustada

järelhindamise ulatus – kas hinnata soovitakse seaduse kui terviku rakendamise

mõju või üksnes mõnda muudatust või sätet. Ka tähtaja valimisel, analüüsi

tegemisel ning metoodika osas on vastutaval ministeeriumil ulatuslik

otsustusõigus. Justiitsministeeriumi eesmärk on säilitada võimalikult suur

paindlikkus, et vältida ministeeriumide jaoks ebamõistlikku koormust või

tarbetuid kulusid.

Järelhindamise üks põhiline väärtus seisneb selles, et tehtud järeldused ei jää

ministeeriumi seinte vahele. HÕNTE järgi esitatakse järelhindamise aruanne nii

Vabariigi Valitsusele kui ka Riigikogule.41 Koostatud järelhindamiste puhul ei ole

seni seda protsessi enamasti järgitud ning piirdutud on järelhindamise

avalikustamisega ministeeriumi veebilehel. Kuigi praeguseks on valminud vaid

väike arv hindamisi42 ja järelduste tegemiseks on veel vara, vajab järelhindamiste

seire jätkuvat tähelepanu. Selles seires on oluline roll Riigikogul, kes saab samuti

jälgida, et seadusega võetud kohustusi täidetaks.

7. Digilahendused õigusloomes: riigi koosloome keskkond ja

Riigi Teataja

• 2023. aastal jätkusid riigi koosloome keskkonna arendustööd. Kasutusele

võeti faktilehe koostamise funktsioon Euroopa Liidu algatuste riigisisese

menetlemise algusfaasis.

• Riigi Teataja võrguväljaande uus ja kasutajasõbralikum versioon on

arendamisel. Praegune Riigi Teataja lahendus on kavas uue vastu välja

vahetada 2025. aastal.

40 Maksumuudatuste järelhindamise kohustus on sätestatud TuMS § 61 lg-s 71 ja KMS § 46 lg-s 28 (mõlemad

jõustuvad 01.01.2025). Raadamisõiguse tasu järelhindamine on sätestatud KeTS §-s 689 (jõustub 01.07.2024).

41 HÕNTE § 1 lg 7.

42 Justiitsministeeriumile teadaolevalt on teostatud kuus seaduse tasandil sätestatud järelhindamist.

28

Nii nagu muudeski valdkondades, rakendatakse digilahendusi ka õigusloome

korralduses. ÕPPA 2030 näeb ette, et õigusaktide kättesaadavuse ning

õigusloomemenetluse läbipaistvuse tagamiseks peavad kasutatavad

tehnoloogilised lahendused olema kodanikukesksed, kõigile juurdepääsetavad ja

terviklikud. Oluline õigusteave koondatakse jätkuvalt Riigi Teatajasse ning selle

kasutajasõbralikkust parandatakse.43

Kaks käimasolevat tehnoloogilist arendust õigusloome valdkonnas on riigi

koosloome keskkonna loomine44 ning Riigi Teataja uuendused.

2023. aastal jätkusid riigi koosloome keskkonna arendustööd. Kui eelmises ÕPPA

2030 ülevaates käsitleti lähemalt riigisisese eelnõu koostamise katsetusi

koosloomekeskkonnas, mis toimusid 2023. aasta esimeses pooles, siis 2023.

aasta teisel poolaastal alustati katsetamist ka Euroopa Komisjoni algatuste

menetlusega. Täpsemalt alustati katsetamist Euroopa Komisjoni algatuste

riigisisese protsessi algusosaga, mil algatused saadetakse Eestisse ning

Riigikantselei teeb nendega eeltööd enne vastutavale asutusele esitamist. Selle

eeltöö käigus tutvub Riigikantselei algatuse sisuga, selgitab välja selle peamise

mõju ja teeb koordinatsioonikogule ettepaneku vastutava asutuse kohta,

koondades olulisema teabe faktilehele.

Kokku koostas Riigikantselei koosloomekeskkonnas 2023. aasta testimise käigus

18 faktilehte algatuse või algatuste paketi kohta. Testimisest saadi palju kasulikku

tagasisidet ning seda võib hinnata edukaks. Olulisim märk sellest on vast see, et

seda osa menetlusest enam varasema töökorralduse alla tagasi ei viidagi. Nii

saab esimest korda öelda, et üks osa riigi koosloome keskkonnast – Euroopa

Liidu asjade riigisisese menetluse algus – on praktikas kasutusse võetud.

2023. aasta lõpus andsid arendajad lisaks Euroopa Liidu asja menetluse

algusosale üle ka ülejäänud 2022. aastal alustatud Euroopa Liidu vahenditega

rahastatud arendustööd: eelnõu sisemise ja avaliku koostööringi. Valminud

arenduste puhul on kavas jätkata ja laiendada juba alanud testimisi kasutajatega.

Lisaks riigi koosloome keskkonnale on arendamisel Riigi Teataja võrguväljaande

uus, kasutajasõbralikum ja rohkemate võimalustega lahendus. 2023. aastal

valmistati ette selle beeta versioon, mis jõudis kasutajateni. Pärast kasutajate

tagasiside põhjal täiendamist vahetatakse 2025. aastal praegune Riigi Teataja

lahendus uue vastu. Jätkuvalt koondatakse oluline õigusteave Riigi Teatajasse.

43 ÕPPA 2030 punkt 12.2.2.

44 Info riigi koosloome keskkonna kohta: https://www.just.ee/oigusloome-arendamine/riigi-koosloome-

keskkond.

29

Uues lahenduses tehakse kättesaadavaks ka kohtuvälise menetluse otsused töö-,

tarbijakaitse- ja muudes vaidlustes. Samuti lisatakse seadustes määratletud

terminid, et selline õigusteave oleks kättesaadav ühest kohast.

8. Õigusloomeakadeemia

• Justiitsministeerium peab oluliseks ministeeriumide õigusloomepädevuse

pidevat arendamist. Ministeeriumide õigusloomejuristidele mõeldud

koolitused toimuvad õigusloomeakadeemia nime all. 2023. aastal toimus

kaks koolitust alustavatele õigusloomejuristidele ning koostöös Tartu

Ülikooliga korraldati baaskoolitus põhiseaduspärasuse analüüsi

koostamise oskuste arendamiseks.

• Õigusloomejuristide arendamiseks toimus 2023. aastal ka õigusloojate

konverents ning jätkuvalt käis koos õigusloomejuhtide ümarlaud.

Justiitsministeerium peab oluliseks, et iga alustav õigusloomejurist saaks vajaliku

toe ja koolituse võimalikult oma karjääri alguses. Kindlasti pakub tuge ka iga

asutus ise, aga kesksete koolituste korraldamise eest vastutab

Justiitsministeerium.

Õigusloomeakadeemia eesmärk on pakkuda õigusloomejuristidele erialaseid

koolitusi ja õigusloomeprotsessis osalemiseks vajalikke teadmisi ja oskusi.

Õigusloome kvaliteedi tagamisel on jätkuvalt oluline õigusloomejuristide hea

erialane ettevalmistus. Õigusloomeakadeemia raames jätkusid koolitused ka

2023. aastal.

Regulaarseks on muutunud alustava õigusloomejuristi koolitused, kus koostöös

õigusloomeprotsessi eri etappides osalevate asutustega käsitletakse kahel

poolepäevasel koolitusel järgmisi teemasid: ülevaade Eesti

õigusloomeprotsessist, seaduseelnõude menetlemine Riigikogus, Euroopa Liidu

õigusloomeprotsessis osalemine ja Eesti seisukohtade kujundamine, kaasamine,

mõju hindamine, normitehnika põhinõuded ning õiguskeel.

Õigusloomeakadeemia nime all korraldas Justiitsministeerium 2023. aastal kaks

sellist koolitust, mis toimusid märtsis ja novembris. Koolitus oli jagatud kahele

koolituspäevale ja selle maht oli kokku 9,5 akadeemilist tundi. Koolitustel

osalesid 35 alustavat (või ka juba veidi kogenenumat) õigusloomejuristi ning

lisaks õigusloomejuristide järelkasvuprogrammis olnud tudengid.

30

Õigusloomejuristide baaskoolitusena toimus koostöös Tartu Ülikooliga

seaduseelnõude põhiseaduspärasuse analüüsi koostamise praktiline koolitus,

millest said 2023. aastal osa 25 õigusloomejuristi.

Lisaks õigusloomeakadeemia koolitustele korraldas Justiitsministeerium 2023.

aastal muidki tegevusi õigusloomejuristide arendamiseks. Regulaarne

koostöövorm on õigusloomejuhtide ümarlaud, mis toimub kord kuus

septembrist maini ning koondab ministeeriumide ning Riigikantselei ja

õigusloomega seotud põhiseaduslike institutsioonide õigusloomejuhte. Mõju

hindamisega seotud teemasid arutatakse mõjuhindajate võrgustikus, mis 2023.

aastal kohtus kahel korral.

2023. aastal toimus ka riigi õigusloojate konverents, millest võttis osa 140

inimest. Üle aasta toimuval konverentsil arutletakse õigusloome aktuaalsete

probleemide üle. Seekordsel konverentsil andis Riigikogus toimunud

obstruktsioonist ülevaate Riigikogu esimees Lauri Hussar. Käsitleti ka Euroopa

Liidu õigusloomeprotsessis osalemist, kliimaseaduse väljatöötamist ning hea

õigusloome rahvusvahelist arengut. Aruteluringi põhiküsimus oli, kuidas

ühildada hea õigusloome põhimõtted poliitiliste protsessidega.45

45 Konverentsi ettekandjad ja teemad: https://www.just.ee/sites/default/files/documents/2023-

11/%C3%95igusloojate%20konverentsil%20esinejad.pdf.