Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 5-24-29

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Riigikohus Teie: 21.10.2024 nr 5-24-29

Meie: 15.11.2024 nr 2-10/1114-2

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve

asjas 5-24-29

Austatud kohus

Elva Vallavolikogu esitas Riigikohtule taotluse tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks

õigustloova akti andmata jätmine, millega oleks kindlaks määratud, kas, mis tingimustel ja

milliste meetmetega saab kohaliku omavalitsuse üksus läbi viia juba rahvastikuregistrisse

kantud elukohaandmete sisulise kontrollmenetluse, eesmärgiga tagada, et kohaliku

omavalitsuse üksuse volikogus tegutseksid ning kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu

valimistel osaleksid ainult kohalikud elanikud.

Riigikohus palus Riigikogul, justiits- ja digiministril, õiguskantsleril, siseministril ja Vabariigi

Valitsusel esitada arvamus eelnimetatud taotluse alusel algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve

asjas. Peaministri resolutsiooniga edastati kohtunõue Vabariigi Valitsuse esindamiseks ja

täitmiseks Siseministeeriumile. Eeltoodust tulenevalt on alljärgnev seisukoht esitatud Vabariigi

Valitsuse ja Siseministeeriumi nimel.

Analüüsime esmalt kohaliku omavalitsuse üksuse poolsete elukoha andmete kontrolli ulatust ja

õiguslike aluste piisavust (I alajaotis). Seejärel toome välja Elva Vallavolikogu poolt

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotluses tõstatatud küsimused, millele

lisame omapoolsed kokkuvõtlikud seisukohad (II alajaotis) ning lõpuks analüüsime ning

anname omapoolse hinnangu põhiseaduspärasuse küsimuses (III alajaotis).

I Elukoha andmete menetlus ja kontrolli ulatus rahvastikuregistri seaduses

Rahvastikuregistris elukoha registreerimisel lähtutakse rahvastikuregistri seaduses (edaspidi

RRS) sätestatud nõuetest. Kohaliku omavalitsuse volikogu liikme elukoha registreerimine

toimub samadel alustel teiste rahvastikuregistri subjektidega, seega eriregulatsioon puudub.

Rahvastikuregistri subjektiks olev isik1 on kohustatud tagama rahvastikuregistris enda ja oma

alaealiste laste ning eestkostetavate elukoha aadressi olemasolu ja õigsuse2. Alaliselt teise

elukohta elama asumise korral esitab isik rahvastikuregistrisse kandmiseks uue elukoha

aadressi 14 päeva jooksul alaliselt teise elukohta elama asumisest arvates3. Elukohateade tuleb

esitada esitatava elukoha aadressi järgsele kohaliku omavalitsuse üksusele (edaspidi KOV) ja

1 Rahvastikuregistri andmesubjektid on loetletud RRS §-s 5 2 RRS § 68 3 RRS § 69 lg 1

2 (6)

see peab vastama RRS §-s 75 sätestatud nõuetele. Seega toimub andmete kontrollimine elukoha

andmete esitamisel.

Riik ja KOV lähtuvad otsuste tegemisel rahvastikuregistri andmetest4, mistõttu on oluline, et

registris oleksid tõesed ja ajakohased andmed. Kui ei ole kahtlust, et isik eluruumi kasutab ja

on täidetud muud elukoha registreerimise nõuded, siis ei esine elukoha kandmisest keeldumise

aluseid ja KOV registreerib elukoha. Juhul, kui KOV-il tekib kahtlus esitatud andmete õigsuses,

mh selles, kas esitatud aadressil elatakse, on tal kohustus kindlaks teha, kas andmed vastavad

tegelikkusele. Kuna elukoha menetlus on haldusmenetlus, siis haldusmenetluse seaduse

(edaspidi HMS) § 6 kohaselt on haldusorgan kohustatud välja selgitama menetletavas asjas

olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid oma algatusel. Kui

KOV HMS-is sätestatud võimalusi kasutades kogutud tõendite põhjal veendub, et inimene

esitatud aadressil ei ela, siis on tal kohustus elukoha kande tegemisest keelduda. RRS § 84 näeb

ette elukoha aadressi rahvastikuregistrisse kandmisest keeldumise alused. KOV keeldub

elukohateates märgitud elukoha andmete rahvastikuregistrisse kandmisest muuhulgas siis,

kui isik on esitanud elukohateates valeandmeid5.

Tuleb ette olukordi, kus pärast elukoha kande tegemist selgub, et oleks pidanud kande

tegemisest keelduma (st elukohateate esitamise hetkel on esitatud valeandmeid). Uute tõendite

ilmnemisel on KOV-il võimalus menetlus uuendada ja teha asjas uus otsus, mille tulemusena

võib osutuda vajalikuks elukoha kande kehtetuks tunnistamine. Siinkohal on oluline arvestada,

et kui isik kasutab alaliselt või peamiselt elamiseks mitut elukohta, esitab ta

rahvastikuregistrisse kandmiseks kõigi nende aadressid, valides neist ühe õigusliku

tähendusega elukoha aadressiks. Teised elukohad kantakse rahvastikuregistrisse lisa-

aadressidena6. Seega, kui inimesel on mitu elukohta, siis on tal õigus valida, milline aadress

märkida õigusliku tähendusega elukoha aadressiks.

Kui KOV saab vihje, et inimene rahvastikuregistris oleval aadressil enam ei ela, siis ei ole alust

elukoha kannet puudutavat haldusmenetlust uuendada, kuna küsimus ei ole selles, kas ta

elukohateate esitamise hetkel elas või ei elanud rahvastikuregistris märgitud aadressil. Seega

juhul, kui inimene peale elukoha kande tegemist on muutnud oma elukohta ja jätnud

rahvastikuregistris elukoha andmed korrastamata, on KOV-il võimalus inimesega ühendust

võtta ja teavitada teda, et ta muudaks rahvastikuregistris olevaid elukoha andmeid,

registreerides elukoha sellele aadressile, kuhu ta on elama asunud. RRS 12. peatükk annab

KOV-ile võimaluse muuta inimese elukoha andmeid ka eluruumi omaniku avalduse alusel. See

tähendab, et kui KOV-ile teadaolevalt ei kasuta isik omanikule kuuluvat ruumi oma elukohana,

siis on KOV-il õigus teha järelepärimine selle ruumi omanikule, mille aadress on kantud isiku

elukoha andmetena rahvastikuregistrisse. Kui ruumi omanik teatab, et isik ei kasuta omanikule

kuuluvat ruumi elukohana ja tal ei ole õigust kasutada omanikule kuuluvat ruumi oma

elukohana, saab KOV läbi viia omaniku õigustatud nõudmise menetluse, mille tulemusena

võidakse elukoht lõpetada. Kui KOV on teadlik, et isik enam tema territooriumil ei viibi, siis

saab ta teavitada KOV-i, kus isik nüüd püsivalt viibib, et viimane algataks elukoha andmete

muutmise omal algatusel vastavalt RRS 11. peatükis sätestatule. Selle peatüki alusel on uuel

KOV-il võimalus inimese elukoha andmeid muuta.

Elukoha andmete muutmine on seadusest tulenevalt inimese enda õigus ja kohustus, mistõttu

KOV-il on vaid piiratud juhtudel pädevus omal initsiatiivil elukoha andmeid muuta. Näiteks on

see õigus KOV-il juhul, kui isiku elukohana on rahvastikuregistrisse kantud aadress, kus

4 RRS § 6 lg 2 5 RRS § 84 lg 1 p 4 6 RRS § 65 lg 2

3 (6)

puudub aadressiobjekt7 (näiteks hoone on maha põlenud või lammutatud ja elamisvõimalused

ilmselgelt puuduvad). Samuti on võimalus muuta elukoha aadressi tulenevalt RRS §-st 871, kui

üheaegselt on täidetud nõuded, et isiku elukoha aadress on rahvastikuregistris linna ja linnaosa

või valla täpsusega, isik ei viibi KOV-ile teadaolevalt nende territooriumil ega mujal Eestis ja

isiku viibimiskohana ei ole rahvastikuregistrisse kantud RRS § 96 lõikes 1 nimetatud

viibimiskoha andmeid.

II Elva Vallavolikogu taotluses tõstatatud küsimused

Järgnevalt toome välja Elva Vallavolikogu poolt põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse

algatamise taotluses tõstatatud küsimused, millele lisame omapoolsed kokkuvõtlikud

seisukohad.

1. Kas isikul, kes soovib enda passiivse valimisõiguse (PS § 156) kaitseks teise isiku

elukohaandmete üle kontrollimist, tuleb esitada KOV-ile eraldi taotlus või on KOV

kohustatud kontrollima elukohaandmete õigsust pärast elukoha andmete

rahvastikuregistrisse kandmist omal algatusel? Juhul, kui KOV on kohustatud

kontrollima elukoha andmete õigsust pärast elukoha andmete rahvastikuregistrisse

kandmist omal algatusel, siis millisel õiguslikul alusel?

Elukoha andmete õigsuse kontrollimise aluseks võib olla nii isiku taotlus kui ka KOV-i

oma algatus, mille eelduseks on põhjendatud kahtluse tekkimine elukoha andmete

ajakohasuses. Riigikohus on 21.06.2022 kohtumääruses haldusasjas nr 3-21-2230

leidnud, et RRS ei näe ette taotluse esitamist, kuid siiski tuleb kindlaks teha, kas taotluse

esitamine oli vajalik. Riigikohus toonitas, et KOV-il pole kohustust pidevalt kõigi

isikute andmeid kontrollida, kuid KOV-il tuleb hinnata, kas avalikult kättesaadavad

andmed koostoimes kaebajate käitumisega (ja nende poolt väljatooduga) pidid tekitama

põhjendatud kahtluse, et vaidlusaluste isikute rahvastikuregistri elukoha andmed võivad

olla ebaõiged, või oli vajalik veel kaebajate poolt konkreetsema ja täpsema seisukoha

(taotluse) esitamine vastustajale.

Õiguslik alus elukoha andmete kontrollimiseks tuleneb KOV-ile RRS § 88 lõikest 3,

mille kohaselt juhul, kui KOV-ile teadaolevalt ei kasuta isik omanikule kuuluvat ruumi

oma elukohana, on KOV-il õigus teha järelepärimine selle ruumi omanikule, mille

aadress on kantud isiku elukoha andmetena rahvastikuregistrisse. Kuna elukoha

andmete muutmine on seadusest tulenevalt inimese enda õigus ja kohustus, siis KOV-il

on vaid piiratud juhtudel pädevus omal initsiatiivil elukoha andmeid muuta. Kui KOV

on teadlik, et isik enam tema territooriumil ei viibi, siis saab ta teavitada KOV-i, kus

isik nüüd teadaolevalt püsivalt viibib, et viimane algataks elukoha andmete muutmise

omal algatusel vastavalt RRS 11. peatükis sätestatule. Selle peatüki alusel on uuel

KOV-il võimalus inimese elukoha andmeid muuta.

2. Kuidas ja milliste meetmetega on KOV-il võimalik sisuliselt kontrollida isikute

rahvastikuregistrisse juba kantud elukoha andmete õigsust ning tagada seeläbi see, et

KOV volikogu valimistel osaleksid ja KOV volikogus tegutseksid ainult kohalikud

elanikud?

Antud küsimusele on osaliselt vastus toodud eelmises punktis. Täiendavalt on siinkohal

asjakohane viidata Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi lahendile,

milles kohus leidis, et KOV-il on RRS § 88 lg 3 ja 4 järgi juhul, kui talle teadaolevalt ei

7 RRS § 94 lg 2

4 (6)

kasuta isik omanikule kuuluvat ruumi oma elukohana, õigus teha järelepärimine selle

ruumi omanikule, kellele kuuluva ruumi aadress on kantud isiku elukoha andmetena

rahvastikuregistrisse. Kui ruumi omanik teatab, et isik ei kasuta omanikule kuuluvat

ruumi elukohana, on kohalikul omavalitsusel õigus lõpetada isiku rahvastikuregistrisse

kantud elukoha andmete kehtivus.8 Seega, ehkki KOV-il ei ole kohustust kontrollida

pidevalt kõigi isikute rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadresside õigsust omal

algatusel, lasub tal siiski kohustus juhul, kui ta on saanud teada, et isik ei kasuta ruumi

oma elukohana, asuda RRS § 88 lg 3 alusel tegutsema. Kui KOV-ile saavad teatavaks

tõendid, mis tekitavad põhjendatud kahtluse, et registrisse kantud andmed võivad olla

ebaõiged, peab ta elukoha andmete õigsust kontrollima. Seejuures võivad tõenditeks

olla kõik HMS § 38 lõikes 2 nimetatud tõendid ning kehtib tõendite vaba hindamise

põhimõte9.

3. Kas ja millises ulatuses on KOV õigustatud sekkuma isiku eneseteostusvabadusse

(PS § 19) ja õigusesse informatsioonilisele enesemääramisele (PS § 26 ja 44)

rahvastikuregistri elukoha andmete õigsuse sisulisel kontrollimisel?

RRS § 65 lg 2 kohaselt on igal isikul õigus valida ja määratleda see, milline tema

elukoha aadress on õigusliku tähendusega. RRS § 65 lõikes 2 sätestatud õigus on osa

isiku eneseteostusvabadusest (PS § 19) ja õigusest informatsioonilisele

enesemääramisele (tuletatuna PS §- dest 26 ja 44). Milline elukoht registreerida

õiguslikku tähendust omava elukohana, on elukoha andmed esitanud isiku valida,

millesse KOV kergekäeliselt sekkuda ei tohi. RRS järgi on elukoha kannete õigsuse

mõttes määrav ja kaalukas eelkõige isiku enda tahe ehk see, kas isik määratleb end ise

kohaliku elanikuna või mitte. Kui inimesel ongi mitu elukohta, siis on tal endal õigus

valida, milline neist on rahvastikuregistrisse kantud elukohana ja millised aadressid

vajadusel lisa-aadressidena RRS § 65 lg 2 mõttes.

4. Milliste kriteeriumite alusel tuleb KOV-il kindlaks teha see, kas kontrollitav isik on

kohalik elanik (KOVVS § 5 lg 5, RRS § 65 lg 1)?

Seadusandja eesmärk on RRS kehtestamisel olnud suunata isikuid oma elukohta ise

määratlema ja vältida avaliku võimu liigset sekkumist inimeste informatsioonilise

enesemääramise õigusesse. RRS-s ja HMS-s sätestatud alused annavad täna KOV-ile

võimaluse hinnata elukoha kande õigsust, arvestades seejuures isikute põhiõiguste

kaitse tagamisega ning vältides liigset sekkumist isiku privaatsfääri. Seadusest on

teadlikult jäetud välja KOV-i võimalus kasutada elukoha andmete kontrollimisel isiku

põhiõigusi liigselt riivavaid meetmeid. Siseministeeriumi hinnangul võimaldab kehtiv

RRS täna KOV-il kontrolli teostada piisavas ulatuses ja täiendavate meetmete

rakendamise kehtestamine riivaks ebaproportsionaalselt isiku põhiõigusi.

5. Kas KOV volikokku kandideerijate või KOV volikogu liikmete elukohaandmeid ja nende

kontrolli puudutavad RRS sätted (sh kontrollimeetmed) tagavad täna piisavalt ja

asjakohaselt selle, et KOV volikogus osaleksid ainult kohalikud elanikud?

Siseministeeriumi hinnangul on tegemist pigem valimisõiguse üldaluseid puudutava

hinnangulise küsimusega. Rahvastikuregistri vastutava töötlejana ei näe

Siseministeerium võimalust kohelda rahvastikuregistri vaates isikuid erinevalt sõltuvalt

sellest, kas tegemist on avaliku võimu teostajatega või mitte. Rahvastikuregistri läbiv

8 RKPJKo 3-21- 12, p 29 9 RKHKo 3-21-2230, p 12.3.

5 (6)

põhimõte on isiku enda vastutus ja õigus määratleda oma elukohta. RRS-s on olemas

piisavad kontrollimehhanismid ebaõigete andmete korrigeerimiseks. Seadusandja

eesmärk ei ole tekitada õigusruumi, kus haldusorganitel oleks pädevus sekkuda isiku

eraellu ülemäära jõuliste meetmetega (näiteks teostada asja läbivaatust kontrollimaks

isiku elukohana märgitud andmete tegelikkusele vastavust). Selliste meetmete

kehtestamine ei oleks kooskõlas demokraatliku õigusriigi aluspõhimõtetega ja osutuks

ilmselgelt ülemääraseks.

III Seisukoht põhiseaduspärasuse küsimuses

RRS-s sätestatud elukoha registreerimise põhimõtte kohaselt vastutab inimene ise oma elukoha

andmete õigsuse eest. Kui inimene on asunud uude elukohta elama, on tal endal kohustus

esitada elukoha andmete muutmiseks uus elukohateade. Põhjendatud kahtluse korral elukoha

andmete kontrollimise menetluse raames on KOV-il võimalik hinnata haldusmenetluses

lubatud tõendeid kogumis ning seeläbi välistada tegelikkusele mittevastavate andmete

olemasolu rahvastikuregistris. Juhul, kui isiku elukoha aadressiks on rahvastikuregistris

märgitud tema enda omandis olev eluruum ja ta kinnitab, et kasutab seda elukohana ning soovib

mitme elukoha olemasolu korral just selle elukoha märkida õigusliku tähendusega elukoha

aadressiks, ei ole KOV-il alust elukoha kande õigsuses kahelda.

Arvestades RRS-s sätestatud põhimõtet, mille kohaselt on mitut elukohta omaval isikul õigus

ise valida, milline aadress märkida õigusliku tähendusega elukoha aadressiks, on

Siseministeeriumi hinnangul KOV-ile antud õigused RRS-s piisavad, et välistada tegelikkusele

mittevastavate andmete olemasolu rahvastikuregistris. KOV-ile ei ole antud õigust RRS-s mitut

elukohta omava isiku eest otsustada, milline aadressidest peaks olema kantud registrisse lisa-

aadressina ja milline õiguslikku tähendust omava aadressina. Sellise otsustusõiguse andmine

KOV-ile eeldaks selgete kriteeriumide kehtestamist, mille alusel KOV saaks hinnata mitut

elukohta omava inimese ühe elukoha ülekaalukamat tähendust võrreldes teistega.

Siseministeeriumi hinnangul eeldaks taoliste kriteeriumide kehtestamine ülemäärast sekkumist

isiku privaatsfääri. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on püsiva elukoha

mõiste sisustamise kohta KOVVS-s märkinud järgmist: „Nii KOVVS § 5 lõige 5 kui ka KOKS

§ 18 lõike 1 punkt 3 seovad seega õiguslikud tagajärjed (kandideerimisõiguse olemasolu ja

volituste lõppemine) terminiga „püsiv elukoht" tähistatud mõistega. KOVVS § 5 lõike 1

kohaselt on püsiv elukoht „elukoht, mille aadressiandmed on kantud Eesti

rahvastikuregistrisse". Elukoha püsivuse hindamise muid kriteeriume KOKS ja KOVVS ei

nimeta ega viita selles küsimuses ka mõnele teisele õigusaktile. Kolleegium märgib, et

rahvastikuregistri kande tegemine on lihtne avalduse alusel tehtav toiming, mistõttu ei pruugi

püsiva elukoha mõiste sidumine registrikandega saavutada soovitud eesmärki.“10.

Kui rahvastikuregistri kanne ei taga piisavalt seda, et KOV volikogu valimistel osaleksid ainult

püsiva elukohaga kohalikud elanikud, siis on seadusandjal võimalik välja töötada muud

kriteeriumid, kuidas kohaliku omavalitsuse volikokku kandideeriva isiku puhul kindlaks teha,

kas ta on püsiva elukohaga kohalik elanik. Sel juhul tuleks hinnata KOVVS-s vastavate sätete

aja- ja asjakohasust ning püsiva elukoha mõiste määratlemiseks täiendavate kriteeriumide

sätestamise vajalikkust. Mööname, et ka sel juhul tuleb arvestada isikute põhiõigustega,

välistades püsiva elukoha mõiste määratlemisel ülemääraste kriteeriumide kehtestamist.

Elva Vallavolikogu poolt põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotluses

tõstatatud küsimusi analüüsides ja KOV-i poolsete elukoha andmete kontrolli ulatust ning

õigusaktides sisalduvaid aluseid hinnates ei tuvastanud Siseministeerium põhiseadusega

10 RKPJKo 3-4-1-47-14, p 33

6 (6)

vastuolu. Seadusandja on piisava detailsusega määratlenud KOV-i pädevuse elukohaandmete

kontrollimisel ning Siseministeeriumi hinnangul puudub õiguslik ebaselgus KOV-i rolli

määratlemisel. Täiendavate kontrollimeetmete kehtestamine riivaks ebaproportsionaalselt

üksikisiku põhiõigusi. Antud juhul on põhiküsimus kohaliku omavalitsuse autonoomia ja

üksikisiku põhiõiguste kaitse vahelise tasakaalu leidmises. Siseministeeriumi hinnangul on

kehtivas RRS-s leitud kohane tasakaalupunkt. KOV-ile rahvastikuregistrisse kantud

elukohaandmete kontrollimiseks täiendavate õiguste andmisega muutuks üksikisiku

põhiõiguste riive (eelkõige riive informatsioonilise enesemääramise õigusele ja

eneseteostusvabadusele) ebaproportsionaalseks.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liisa Surva

õigusosakonna juhataja

Piret Alamaa 6125125

[email protected]

KÄSKKIRI

04.02.2021 nr 1-3/12

Volituse andmine Siseministeeriumi

õigusosakonna juhatajale Eesti Vabariigi,

Vabariigi Valitsuse, Siseministeeriumi ja

siseministri esindamiseks kohtus

Vabariigi Valitsuse seaduse § 441 lõike 1, § 442 lõike 4 ja Vabariigi Valitsuse 31. mai 2012. a

määruse nr 39 „Siseministeeriumi põhimäärus“ § 23 lõike 2 punktide 7 ja 8 alusel ning

kooskõlas Vabariigi Valitsuse seaduse § 441 lõikega 4

1. Volitan Siseministeeriumi õigusosakonna juhatajat edasivolitamise õigusega esindama Eesti

Vabariiki, Vabariigi Valitsust, Siseministeeriumit ja siseministrit Siseministeeriumi

valitsemisala piires toimuvates kohtuasjades kõikides kohtuastmetes.

2. Volitan Siseministeeriumi õigusosakonna juhatajat edasivolitamise õiguseta esindama

siseministrit põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuasjades.

3. Tunnistan kehtetuks siseministri ja rahvastikuministri 5. mai 2020. a käskkirja nr 1-3/55

„Volituse andmine Siseministeeriumi õigusosakonna juhtajale Eesti Vabariigi, Vabariigi

Valitsuse, Siseministeeriumi, siseministri ja rahvastikuministri esindamiseks kohtus“.

(allkirjastatud digitaalselt)

Kristian Jaani

siseminister