Riigikohus_arvamus asjas nr 5-24-29

Villu Kõve

Riigikohus

[email protected]

Teie 21.10.2024 nr 5-24-29/2

Meie 15.11.2024 nr 9-2/241679/2406707

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 5-24-29

Austatud Riigikohtu esimees

Palusite õiguskantsleri arvamust asjas, milles Elva Vallavolikogu leiab, et Eesti Vabariigi

põhiseaduse (PS) § 154 lõikega 1 on vastuolus õigustloova akti andmata jätmine, millega oleks

kindlaks määratud, kas, mis tingimustel ja milliste meetmetega saab kohaliku omavalitsuse üksus

kontrollida rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmete sisulist õigsust, eesmärgiga tagada, et

kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu liikmetena tegutseksid ning kohaliku omavalitsuse üksuse

volikogu valimistel kandideeriksid ainult kohalikud elanikud. Alternatiivselt taotleb Elva

Vallavolikogu, et Riigikohus tunnistaks põhiseadusega vastuolus olevaks õigusliku ebaselguse,

mille tõttu ei ole omavalitsusüksusel olukorras, kus ollakse kohustatud tagama, et volikogu

liikmetena tegutseksid üksnes kohalikud elanikud, võimalik piisavalt selgelt ja täpselt määratleda

enda õigusi ning kohustusi.

Leian, et Elva Vallavolikogu taotlus on lubatav, kuid tuleb jätta rahuldamata. Rahvastikuregistri

seaduses (RRS) sätestatud elukoha andmete õigsuse kontrollivõimaluste piiratus (õigusnormide

puudumine) ei riku kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiseaduslikku tagatist.

Igasugune normi puudumine ei ole põhiseadusega vastuolus (RKÜKo 21.05.2008, 3-4-1-3-07,

punkt 50).

Käesoleva kohtuasja tulemusel saab olema laiem mõju. Näiteks sõltub rahvastikuregistrisse kantud

elukoha aadressist see, kuhu laps saab lasteaiakoha (koolieelse lasteasutuse seaduse § 10 lg-d 1 ja

3), milline elukohajärgne kool talle määratakse (põhikooli- ja gümnaasiumiseadus § 8; § 10 lg 1),

milline vald või linn on kohustatud talle sotsiaalteenuseid korraldama (sotsiaalhoolekande seaduse

§ 5 lg 1, vt ka RKPJKo 09.12.2019, 09.12.2019, 5-18-7/8, punktid 132-139) ning milline vald või

linn hindab lapse abivajadust ja korraldab talle vajalikku abi (lastekaitseseaduse § 27 lg 3; § 28 lg

1 ja § 29).

I. Taotluse lubatavus

1. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 sätestab eeldused, mis

lubavad kohaliku omavalitsuse üksusel esitada taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse algatamiseks. Esimene tingimus on, et taotluse peab esitama kohaliku

omavalitsuse üksuse volikogu. Teise tingimuse kohaselt peab taotluses olema väidetud, et

PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakt, selle säte või sätte puudumine on vastuolus kohaliku

omavalitsuse põhiseadusliku tagatisega (RKÜKo-d 16.03.2010, 3-4-1-8-09, punktid 44 ja 93-94;

05.07.2024, 5-23-38/48, punktid 80-81). Tagatise piirangu võimalikkus ei ole taotluse lubatavuse

eeldus (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, punkt 48).

2

2. Esimese tingimuse täitmiseks on vaja, et kohaliku omavalitsuse volikogu otsus esitada

PSJKS § 7 alusel taotlus Riigikohtule oleks vastu võetud volikogu koosseisu häälteenamusega

(kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lõike 5 teine lause). Seejuures peab volikogu

hääletama Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, punkt

81; 5-17-8/8, punkt 52).

Elva Vallavolikogu 30.09.2024 otsuse nr 132 „Riigikohtule taotluse esitamine“ vastuvõtmise poolt

hääletas vallavolikogu 29 liikmest 15 (Elva Vallavolikogu 30.09.2024 istungi protokoll,

päevakorrapunkt nr 2).

Riigikohtule esitatud taotluse tekst on volikogu otsuse tekstiga ühesugune.

3. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu esitatud taotluse lubatavuse teise eelduse järgimine

sõltub sellest, kas põhiseaduse norm, mille rikkumist taotluses väidetakse või mille rikkumise

kahtlus taotluses märgitud asjaolude tõttu tekib, on käsitatav kohaliku omavalitsuse üksuse

põhiseaduslikku tagatist reguleeriva normina või mitte (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09,

punkt 45).

4. Elva Vallavolikogu taotluses väidetakse kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse

põhiseadusliku tagatise rikkumist (PS § 154 lg 1), seega on taotlus lubatav. Kuna taotluse

alternatiivses nõudes on õigusselguse põhimõte seotud kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõiguse väidetava rikkumisega (PS § 154 lg 1), on taotlus lubatav tervikuna

(RKPJKo 15.12.2008, 3-4-1-14-08, punkt 29).

II. Rahvastikuregister, volikogu, kandideerimisõigus ja püsiv elukoht

5. Rahvastikuregister on riigi infosüsteemi kuuluv andmekogu (RRS § 3 lg 1), mille vastutav

töötleja on Siseministeerium (RRS § 3 lg 2).

6. Rahvastikuregistrisse kantud teavet kasutatakse avalike ülesannete täitmiseks (RRS § 4 p 1).

Registrisse kantud andmete õigsust seejuures eeldatakse (RRS § 6 lg 1) ning avaliku ülesande

täitmisel on registriandmetest lähtumine kohustuslik (RRS § 6 lg 2; § 66 lg-d 1, 4 ja 5).

Registrijärgse elukohaga on seotud näiteks kohaliku omavalitsuse kohustus osutada

sotsiaalteenuseid. Elukoht on oluline vallale või linnale riigieelarvest raha eraldamisel: elukoha

järgi laekub üksikisiku tulumaks (tulumaksuseaduse § 5 lg 1 p 1 ja lg 2) ja elanike arvuga on seotud

ka muud riigieelarve eraldised.

7. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu on valla või linna hääleõiguslike elanike poliitiline

esindusorgan, kellel on õigus seaduse piires ja kohalike elanike huvides otsustada iga kohaliku

omavalitsuse pädevusse kuuluvat küsimust, kui see pole seaduse alusel antud kohaliku

omavalitsuse täitevorgani pädevusse (RKHKm-d 07.11.1997, 3-3-1-30-97; 09.10.1998, 3-3-1-27-

98). Volikogu on põhiseadusorgan (PS § 156), kes teostab kohaliku omavalitsuse autonoomiat, s.t

viib täide iseotsustamist (RKPJKo 02.10.2013, 3-4-1-45-13, punkt 24).

8. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimisõigus jaguneb hääletamisõiguseks ja

kandideerimisõiguseks (PS § 156; kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse

(KOVVS) § 5).

9. KOVVS § 5 lõike 5 kohaselt on kandideerimisõigus igal hääleõiguslikul Eesti kodanikul ja

Euroopa Liidu kodanikul, kes on kandidaatide registreerimise viimaseks päevaks saanud 18-

3

aastaseks ja kelle püsiv elukoht asub hiljemalt valimisaasta 1. augustil vastavas vallas või linnas.

Sama paragrahvi lõike 1 kohaselt on püsiv elukoht see elukoht, mille aadressiandmed on kantud

rahvastikuregistrisse.

10. Volikogu liige on isik, kes on osutunud valituks vastavalt KOVVS-le (kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse (KOKS) § 17 lg 1). Volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise alused

sätestab KOKS § 18 lõige 1. Üks alus on isiku püsiva elukoha muutus, kui püsiv elukoht ei asu

Eesti rahvastikuregistri andmetel selles vallas või linnas (KOKS § 18 lg 1 p 3).

III. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus ja selle piirang

11. Kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus on põhiseaduslik tagatis (PS § 154 lg 1), mis näeb

ette kohaliku omavalitsuse üksuse kaalutlusõiguse (otsustus- ja valikudiskretsiooni) kohaliku elu

küsimuste otsustamisel ja korraldamisel. Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest

kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole

vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani pädevusse

(RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, punkt 12).

12. Taotluses (punkt 2) väidetakse, et põhiseadusega on vastuolus see, et kohalik omavalitsus ei

saa tagada, et kohaliku omavalitsuse üksuse volikogus tegutseksid ning kohaliku omavalitsuse

üksuse volikogu valimistel osaleksid ainult kohalikud elanikud.

13. Põhiseadus ei esita kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel kandideerimise eeldusena

elukoha nõuet (RKPJKo 02.10.2013, 3-4-1-45-13, punkt 20). Omavalitsuslikku võimu teostavad

pealegi ka valla- ja linnavalitsused ning nende ametiasutused, milles töötavad inimesed ei pea

olema kohalikud elanikud. KOVVS § 5 lõigetest 1 ja 5 nende koostoimes tuleneb, et kandidaadi

rahvastikuregistrijärgne püsiv elukoht peab asuma hiljemalt valimisaasta 1. augustil vastavas

vallas või linnas. Tegu on seadusega sätestatud kandideerimispiiranguga. Põhiseadus ise ei anna

kohalikule omavalitsusele tagatist, et volikogu liikmeteks saavad olla ainult kohalikud elanikud.

Seega ei saa volikogu sellele oma taotluses ka tugineda (vt ka RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09,

punkt 34).

14. Kohalike elanike üle sisuliselt õige arvestuse pidamise takistus kujutab endast aga siiski

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piirangut. RRS-i eelnõu seletuskirjas on öeldud:

„Elukoha registreerimise menetluse puhul on tegemist kohaliku omavalitsuse olemusliku

ülesandega, mitte riikliku ülesandega, seetõttu riik nende ülesannete rahastamist sihtotstarbeliselt

ei taga. Seda põhjusel, et elukoha registreerimine on oma olemuselt kohalike omavalitsuste

ülesanne, kes peavad pidama arvestust nende territooriumil elavate elanike üle ning tagama

kogutavate andmete vastavuse seadusest tulenevate nõuetega. Elukoha registreerimisel

rahvastikuregistrisse kantavad andmed on seotud üksnes kohaliku omavalitsuse elanikkonnaga

ning neid on vaja eeskätt kohalikel omavalitsustel, et pakkuda oma elanikele teenuseid. Sellisel

juhul peetakse elanike arvestust riigi poolt rahvastikuregistris, see on antud kohalikele

omavalitsustele nii oma menetluste läbiviimiseks kui rahvastikuregistri andmete ja statistiliste

kogumite tasuta kasutamiseks.“1 Kohaliku omavalitsuse üksusel on vaja pidada arvestust selle üle,

kes tema territooriumil elab ja avalikke teenuseid vajab.

15. Sellest lähtuvalt saab Elva Vallavolikogu taotluse sisuliselt läbi vaadata.

1 Vt Seletuskiri rahvastikuregistri seaduse eelnõu juurde. – Kättesaadav

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/d3beed6e-7b7b-4e39-af91-1e2ad5ecd73c/rahvastikuregistri-

seadus/, lk 77 (29.10.2024).

4

IV. Hinnang õigusnormide puudumisele

16. Elva Vallavolikogu väidab oma taotluses põhiseadusvastasuse tulenevat normide puudumisest.

Väidetavalt puudub seaduses registrisse kantud elukoha õigsuse kontrollimist võimaldav normistik

olukorras, kus inimese elukoht on registreeritud talle kuuluva eluruumi aadressil.

17. Taotlusega võib nõustuda selles, et RRS § 88 lõiked 3 ja 4 ning § 87¹ selles olukorras lahendust

ei paku. Siiski võimaldab RRS § 84 lõige 1 punkt 4 kohaliku omavalitsuse üksusel keelduda

elukohateates märgitud elukoha andmete rahvastikuregistrisse kandmisest, kui isik on

elukohateates esitanud valeandmeid. Tuleb hinnata, kas see võib pakkuda võimaluse ka olukorras,

kus registrikanne on juba tehtud, arvestades näiteks ka haldusmenetluse uuendamise ja haldusakti

kehtetuks tunnistamise või muutmise võimalust (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 44 ja §-d 64-

70). Seega tuleb analüüsida, kas seadus tegelikult võimaldab kontrollida esitatud elukoha õigsust

ka juhul, kui inimene esitab elukohana endale kuuluva eluruumi aadressi, või võimaldab see

üksnes muudel juhtudel elukoha õigsuse kontrolli (kui selgub, et ruum kuulub tegelikult teisele

isikule, vt RRS § 75 lg 2 p 3 ja § 78) ning elukohateates esitatavate muude andmete (vt RRS § 75

lg 1 punktid 1-6, lg 2 punkt 2) õigsuse kontrolli.

18. Isiku registrijärgse elukoha andmete tegelikkusele vastavus tagatakse esmajärjekorras mitte

kohaliku omavalitsuse kontrolltegevuse kaudu, vaid põhivastutus lasub siin inimesel endal.

RRS § 68 paneb inimesele kohustuse tagada, et tema ja ta alaealiste laste ning eestkostetavate

elukoha aadress rahvastikuregistris oleks õige. RRS-i seletuskirjas (lk 3) on öeldud: „Eelnõu üht

eesmärki – tagada rahvastikuregistris kvaliteetsemad elukoha andmed – ei saavutata niivõrd

ametnike rakendatavate kontrollimismeetmete abil, vaid pigem meetmete kehtestamisega, mis

mõjutavad ja sunnivad isikut ennast kontrollima oma andmete õigsust ning esitama õigeid elukoha

ja muid lisaandmeid (nt isiku õigus esitada lisa-aadressi andmed või asutuse kohustus kanda

rahvastikuregistrisse viibimiskoha andmed, samuti kui registris on valed elukohaandmed, siis

elukoha andmete kehtivuse lõpetamine jne).“

19. Isikul võib üheaegselt olla mitu elukohta (tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 14 lg 2). Sellega

arvestab ka RRS (§ 65 lg 2). RRS § 65 lõike 1 kohaselt esitab inimene rahvastikuregistrisse

kandmiseks selle elukoha aadressi, kus ta alaliselt või peamiselt elab.

20. Alaliselt või peamiselt on esitatud alternatiivina („või“), s.t inimene ei pea rahvastikuregistrisse

kandmiseks esitama seda aadressi, kus ta kõige enam aega (peamiselt) elab – piisab, kui aadressil

elamine vastab alalisuse tingimusele. Pealegi paistab RRS § 77 p 1 võimaldavat ka alles ehitatava

hoone või muu ruumi aadressi elukoha aadressina rahvastikuregistrisse kandmise taotlemist.

21. Selle tõendamine, et inimene ei kasuta endale kuuluvat eluruumi alalise või peamise elukohana

(kui inimene ise kinnitab, et kasutab), on võimalik ainult intensiivselt põhiõigustesse sekkuval

viisil – seletuse võtmine inimeselt endalt ja kolmandatelt isikutelt (nt üürnikult), igapäevakulutuste

tegemise koha väljaselgitamiseks pangakonto väljavõtte vaatamine, aadressile sisenemise

jälgimine, etteteatamata kohalolu kontroll vms. Valdavalt saavad need meetmed toimida juhul, kui

inimene ei ole nende kohaldamisest teadlik. Inimese väite kindel ümberlükkamine eeldab

privaatsuse sellise intensiivsusega piiramist, mis sisult läheneb varjatud jälitustegevusele. Sellisel

juhul peavad peamised menetlusnormid olema seaduses ja nende täpsuse standard on kõrge

(RKPJKo 20.03.2014, 3-4-1-42-13, punkt 41 jj). Seaduses tuleb sätestada ka vastavad tagatised

(näiteks on maksumenetluses, kus ruumi elukohana kasutamise välistamisel on mh võimalik

kasutada pangakonto väljavõtteid, kehtestatud salajasuse hoidmise kohustus maksukorralduse

5

seaduse §-s 26). Privaatsusse intensiivse sekkumiseta saab elukohana kasutamise välistamist

võimalikuks pidada vaid juhul, kui kinnisasjal üldse ei asu ruumi, mida oleks võimalik elamiseks

kasutada (RRS § 77 p 2 võimaldab ka eluruumiks mitteoleva ruumi elukohana kasutamise

tõendamist), ega paista seda sinna ka lähitulevikus tekkivat (RRS § 77 p 1 paistab võimaldavat ka

alles ehitatava hoone või muu ruumi aadressi elukoha aadressina rahvastikuregistrisse kandmise

taotlemist).

22. Olukorras, kus inimene esitab elukohateates endale kuuluva eluruumi aadressi, ei sisalda RRS

põhiõiguste piiramise intensiivsusega vastavuses oleva täpsusega menetlusnorme. RRS § 84

lõike 1 punkti 4 ei saa seega tõlgendada selliselt, et elukoha õigsuse kontroll hõlmab ka olukorda,

kus isik esitab registrile endale kuuluva eluruumi aadressi, sest selline tõlgendus rikuks põhimõtet,

mille kohaselt kõik põhiõiguste piiramise seisukohalt olulised küsimused peab otsustama

Riigikogu (PS § 3 lg 1 esimene lause; sellises olukorras elukoha andmete õigsuse kontrollimine

eeldab esmalt menetlusnormide täpsemat reguleerimist seaduses). Kui kehtiva õiguse kohaselt ei

ole selles olukorras võimalik kontrollida elukoha andmete õigsust elukohateate esitamisel, siis ei

ole see võimalik enam ka pärast elukoha registreerimist.

23. Arvestada tuleb ka sellega, et elukoha muutmine rahvastikuregistris vastu inimese enda

tahtmist võib intensiivselt piirata tema teisi põhiõigusi (vt sissejuhatus). Nii intensiivne piirang

peab olema inimesele seaduse norme vaadates selgelt ettenähtav. KOVVS ega KOKS ei näe selgelt

ette volikogu liikme mandaadi kaotamist olukorras, kus inimene enam ei kasuta talle kuuluvat

eluruumi alalise või peamise elukohana (vt ka RKPJKo 20.03.2014, 3-4-1-42-13). RRS ei näe ette,

et mõne teise inimese taotlusel võiks inimese n-ö välja kirjutada talle endale kuuluvast eluruumist.

Seda arvestades ei saa seadusi ka tõlgendada selliselt, et selle olukorra saaks lahendada Riigikohtu

viidatud menetlustes (vt RKHKm 21.06.2022, 3-21-2230/16, punkt 12.3). Üldised

menetlusnormid ei asenda inimese õiguste üle otsustamiseks vajalikku selget seaduslikku alust.

24. Menetlusnormidega seoses tuleb märkida veel seda, et kui inimese elukohakande muutmise

küsimus tõusetub kellegi teise taotlusest, kes elukohateate menetluses ei osalenud, siis ei ole

täidetud menetluse uuendamise eeldused. HMS § 44 kohaselt peab uuendamise taotluse esitama

menetlusosaline ning mõeldud on just varasema menetluse menetlusosalist.2 Menetluse

uuendamise alused on ka muus osas sisuliselt üsna piiratud. Riigikohus on varem leidnud, et: „[…]

rahvastikuregistri kande tegemine on lihtne avalduse alusel tehtav toiming, mistõttu ei pruugi

püsiva elukoha mõiste sidumine registrikandega saavutada soovitud eesmärki.“ (RKHKo

15.10.2014, 3-20-2474, p 33). Kui sellises olukorras, kus inimene esitab rahvastikuregistrisse

kandmiseks endale kuuluva eluruumi aadressi, oodataks kohalikult omavalitsuselt elukoha õigsuse

kontrolli (või kui hiljem peaks olema võimalik asuda sellises olukorras kannet muutma inimese

tahte vastaselt), siis ei oleks tegemist enam mitte lihtsa toiminguga (HMS § 106 lg 1 tähenduses),

vaid isiku õiguste üle otsustamisega ehk haldusakti andmise menetlusega.3 Seda silmas pidades

võiks põhimõtteliselt kõne alla tulla ka haldusakti isiku kahjuks kehtetuks tunnistamise alused

(HMS § 66; seda sätet kohaldatakse HMS § 64 lg 1 kohaselt ka haldusakti isiku kahjuks

muutmisel). Samas sätestab HMS § 68, et isikul on õigus taotleda haldusakti kehtetuks

tunnistamist üksnes juhul, kui ta võib taotleda selle seaduse § 44 alusel haldusmenetluse

uuendamist. Teisisõnu ei ole kohaliku omavalitsuse üksusel selles olukorras kellegi taotlusest

2 Sarnaselt E. Vene – Samas, lk 64 allmärkus nr 69. 3 Õiguskirjanduses on leitud, et andmete registrisse kandmine on haldusakt, kui registreerimise eesmärk on seaduse

kohaselt õiguste või kohustuste tekkimine, muutmine või lõppemine. I. Pilving – A.Aedmaa jt. Haldusmenetluse

käsiraamat. – Trt: TÜ Kirjastus, 2004, lk 255. Sealsamas on ka leitud, et olukorras, kus tuleb teha põhjendatud otsus

selle kohta, kas toiming sooritada või mitte, on selline otsustus haldusakt, sest see lahendab küsimuse, kas isikul on

õigus toimingut nõuda või mitte, või kas ta peab toimingu läbiviimist või sellest keeldumist taluma.

6

lähtuvat kohustust teise inimese elukoha õigsust kontrollima asuda. Kõne alla tuleb üksnes

menetluse alustamine kohaliku omavalitsuse üksuse algatusel kaalutlusõiguse alusel4

(kaalutlusõigus võib teatud tingimustel nullini redutseerunud – siis tuleneb menetluse alustamise

kohustus sellest). Arvestades aga seda, millise põhjalikkusega on RRS-s reguleeritud kohaliku

omavalitsuse algatusel elukoha muutmist muudel tingimustel, ei saa pidada võimalikuks

tõlgendada seadust selliselt, et kohalik omavalitsus tohiks asuda omal algatusel (st elukohateateta)

kontrollima registrisse kantud elukoha õigsust nendes olukordades, milles seadus selleks

selgesõnalist volitust ei anna. Nende olukordade kohaliku omavalitsuse algatuse võimalusega

katmata jätmine tuleb lugeda seadusandja teadlikuks valikuks ka olulisuse põhimõttest lähtuvalt

ehk põhiseaduspäraselt tõlgendamise nõuet arvestades (vt eespool). Pealegi – kui siiski tõlgendada

seadust sellises olukorras kohaliku omavalitsuse algatamist võimaldavalt – on haldusakti isiku

kahjuks kehtetuks tunnistamise võimalused sisuliselt piiratud (vt HMS 67).

25. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on märkinud (RKPJK 28.09.2021, 5-21-

12/2, punkt 30), et ehkki RRS ei näe isikule, kes leiab, et teise isiku elukoha andmete kanne

rahvastikuregistris on ebaõige ning selle kaudu rikutakse tema subjektiivseid õigusi, ette õigust

nõuda kohaliku omavalitsuse üksuselt ebaõige kande muutmist või kustutamist, on kaebajatel

õigus pöörduda taotlusega Siseministeeriumi poole, kes RRS § 102 lõike 1 kohaselt on kohaliku

omavalitsuse üksuse üle haldusjärelevalvet teostavaks organiks RRS-i nõuete täitmise osas.

Vabariigi Valitsuse seaduse § 75¹ järgi on haldusjärelevalve teostajal teise haldusekandja

kontrollimisel õigus teha ettekirjutusi. Haldusjärelevalve käigus ei saa aga kohaliku omavalitsuse

üksuselt nõuda midagi, mille tegemist seadus (sh põhiseadus) omavalitsusel teha ei võimalda.

26. RRS § 102 lõige 1 annab vastutavale töötlejale (Siseministeeriumile) ka riikliku järelevalve

pädevuse. Küsimus on, kas see pädevus laieneb elukohateate esitajatele. Kui see oleks nii, siis

oleks Siseministeeriumil ka pädevus kohaldada elukohateate esitajale RRS §-s 103 loetletud

korrakaitseseaduse (KorS) riikliku järelevalve erimeetmeid. Nii ei saa seadust siiski tõlgendada,

sest: 1) RRS § 102 pealkiri on „Järelevalve rahvastikuregistri pidamise ja andmete töötlemise üle“

ning elukohateate esitaja ei ole registri pidaja; 2) kui need erimeetmed oleks mõeldud kohalduma

elukohateate esitaja suhtes, siis oleks nende kohaldamise pädevus antud ka kohalikule

omavalitsusele, mitte ainult Siseministeeriumile.

27. Kohalikule omavalitsusele annab veel aluse karistusseadustiku § 280: haldusorganile teadvalt

valeandmete esitamine on karistatav (väärteomenetluse seadustiku § 52 lg 10 annab selle normi

kohaldamise pädevuse lisaks Politsei- ja Piirivalveametile ka andmete saamiseks õigustatud

haldusorganile, kelleks elukohateate puhul on kohalik omavalitsus). Karistamisest iseenesest ei

tulene registrikande muutmist ning seda alust saab kasutada ainult siis, kui õnnestub tõendada, et

valeandmeid esitati kohe alguses ning teadvalt. Kui seda ei õnnestu tõendada või elukoha andmed

on muutunud ebaõigeks pärast elukohateate esitamist (inimene kolis ära), siis ei ole sellest sättest

taotluses kirjeldatud olukorras abi.

28. Niisiis võib taotlusega nõustuda selles, et kehtivad seadused ei võimalda jooksvalt tagada

elukoha andmete õigsust olukorras, kus elukoht on registreeritud inimesele endale kuuluva

eluruumi aadressile. See järeldus tuleneb õigusnormidest piisavalt selgelt, seega ei ole tegu

õigusselgusetu olukorraga.

29. Samas ei ole mitte igasugune normi puudumine põhiseadusega vastuolus (vt RKÜKo

21.05.2008, 3-4-1-3-07, punkt 50). Selleks, et kohaliku omavalitsuse volikogu taotlusest lähtuvalt

tunnistada normi puudumine põhiseadusega vastuolus olevaks, peab kohaliku omavalitsuse

4 E. Vene – Samas, lk 370.

7

enesekorraldusõiguse piirangu intensiivsus (vt punkt 14) kaaluma üles inimese põhiõiguse

piirangu intensiivsuse (vt punktid 21 ja 23). Sellise olukorraga siin tegu ei ole. Riigikogul on

võimalik vastavad selged normid luua, kuid arvestades sellega kaasnevat põhiõiguste piiramise

intensiivsust, ei saa seda pidada põhiseadusega nõutavaks.

30. Kohtuotsused ei tohi kohustada kohaliku omavalitsuse üksust tegutsema seadusliku aluseta

olukorras, kus seaduslik alus on põhiseadusest tulenevalt vajalik, tunnistamata seejuures

seadusliku aluse puudumist põhiseadusega vastuolus olevaks. Seda, kas kohtuotsus on täidetav,

tuleb hinnata põhiseaduse alusel. Taotluses (punkt 8) mittetäidetavaks nimetatud kohtuotsust saab

täidetuks lugeda, kui kohaliku omavalitsuse üksus on kontrollinud inimese elukoha andmete

õigsust kõiki praegu kehtivaid kohaliku omavalitsuse üksust volitavaid seaduslikke aluseid silmas

pidades. Sellest tuleneb, et antud juhul ei saa nõustuda taotluse väitega, et kohtuotsus kohustab

kohaliku omavalitsuse üksust tegema midagi, mida seadus ei võimalda. Kohtuotsusega Elva

vallale pandud kohustust on võimalik täita põhiseaduse ja seaduse raamidesse jäädes.

31. Taotluse lahendamisel puutub asjasse vaid see, kas normi puudumine rikub kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust. Eraldi küsimus on, kas normi puudumine rikub mõne volikogu

kandidaadi kandideerimisõigust (vähendades tema võimalust osutuda valituks). See aga ei ole

küsimus, mille üle saaks otsustada kohaliku omavalitsuse volikogu taotluse alusel toimuvas

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses.

32. Kui Riigikohus siiski peab põhiseadusest või KOVVS-st tulenevalt nõutavaks, et

kandideerimisõiguse määratlemisel tuleb lähtuda rahvastikuregistri kande fakti asemel isiku

tegelikust alalisest või peamisest elukohast, siis tuleb see tingimus ning sellega seotud

menetlusnormid selgelt sätestada KOVVS-s, mis erinevalt RRS-st on Riigikogu koosseisu

häälteenamust nõudev seadus (PS § 104 lg 2 p 4).

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Vallo Olle 693 8445

[email protected]

Liina Lust-Vedder 693 8429

[email protected]