Era- ja munitsipaalomandis oleva maavara kaevandamine

Suur-Ameerika 1 / Tallinn 10122 / 626 2802/ [email protected] / www.kliimaministeerium.ee/

Registrikood 70001231

Justiitsministeerium

18.11.2024 nr 7-9/24/5533

Era- ja munitsipaalomandis oleva maavara

kaevandamine

Kliimaministeerium avalikustas 20.09.2024 keskkonnatasude seaduse ja maapõueseaduse

muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse, mis käsitles muuhulgas ka era- ja

munitsipaalomandis oleva maavara kaevandamist ning sellega seotud häiringuid.

Tulenevalt väljatöötamiskavatsuse käigus esitatud ettepanekutest palume Teie arvamust seoses

eelnimetatud muudatuskavatsusega. Selgitame Kliimaministeeriumi VTK kohast

muudatuskavatsust ja tõusetunud küsimust alljärgnevalt.

Keskkonnatasude seaduse kohaselt maksavad kaevandajad maavara kaevandamisõiguse tasu

ainult MaaPS § 11 lõike 1 alusel riigile kuuluvate maavarade (aluspõhja maavarad nagu dolokivi

ja lubjakivi) ja riigimaal oleva maavara kaevandamise või võõrandamise eest. Laekuv tasu jaotub

riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuste (KOV) eelarvete vahel. Era- ja munitsipaalmaal pinnakatte

maavarade (liiv, kruus, turvas) kaevandajad riigile ega KOVile maavara kaevandamisõiguse tasu

ei maksa. Samas peavad KOVid taluma ja kompenseerima ka selle kaevandamisega kaasnevad

mõjud (korrastama teid, tagama kvaliteedinõuete vastava joogivee jm). Samuti ei ole kaevandajal

kohustust hüvitada elanikele kaevandamisega kaasnevaid häiringuid (müra, vibratsioon, tolm).

Aina kasvavaks probleemiks on saanud see, et KOVid ja elanikud on maavarade uurimisele ja

kaevandamisele vastu. Ühtlasi on era- või munitsipaalomandis oleva maavara kaevandajad täna

eelistatud olukorras, kuna ei pea maksma keskkonnatasu.

Keskkonnatasude seaduse (KeTS) § 3 lõike 4 kohaselt makstakse loodusvarade kasutusõiguse tasu

seaduses kehtestatud tasumäärade järgi. Tasumäärade kehtestamisel arvestatakse

loodusvaravarude seisundit, kasutuskohta, kvaliteeti, defitsiitsust, kasutusviisi

keskkonnaohtlikkust, muude loodusvarade kaitse vajadust ning seaduses sätestatud juhul ka

tasustatavast loodusvarast loodavat väärtust. Maavara kaevandamisõiguse tasumäära

kehtestamisel üle seaduses sätestatud alammäärade lähtutakse riigi tulu teenimise eesmärgist.

KeTS § 4 lõike 1 alusel on keskkonnatasude rakendamise eesmärk vältida või vähendada

keskkonnakasutusega, sealhulgas loodusvarade kasutamisega, saasteainete keskkonda

väljutamisega ja jäätmete kõrvaldamisega seotud võimalikku kahju, suunata loodusvara

tõhusamalt kasutama, hüvitada keskkonnahäiringut ning teenida riigile tulu loodusvara kasutada

andmisest. Seega on keskkonnatasude eesmärk eelkõige ennetamine, heastamine1 ning teatud

tasude osas on eesmärgiks ka riigitulu saamine.

Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 12 kohaselt peab keskkonnahäiringu, -ohu, -riski

või -kahju hindamise, vältimise, vähendamise või heastamisega seotud kulud kandma nende

põhjustaja, kui seadusest ei tulene teisiti.

Keskkonnakasutus on tasuline seaduses sätestatud juhtudel. Keskkonna kui rahvusliku rikkuse

kasutuse eest makstakse tasu, mille suurus määratakse keskkonnakaitse põhimõtete alusel ning

mille kasutamise eesmärk on KeÜSi §-s 1 sätestatud eesmärkide saavutamisele kaasaaitamine.

KeÜSi § 1 kohaselt on seaduse eesmärk tagada:

1) keskkonnahäiringute vähendamine võimalikult suures ulatuses, et kaitsta keskkonda, inimese

tervist, heaolu ja vara ning kultuuripärandit;

2) säästva arengu edendamine, et kindlustada tervise- ja heaoluvajadustele vastav keskkond

praegusele põlvele ja tulevastele põlvedele;

3) loodusliku mitmekesisuse säilimine ja kaitse;

4) keskkonna hea seisund;

5) keskkonnale kahju tekitamise vältimine ja keskkonnale tekitatud kahju heastamine.

Kõik need eesmärgid esinevad ühtviisi maavara kaevandamisel nii era- ja munitsipaal- kui

riigimaal, seega puudub sisuline põhjus teha maa omandi alusel vahet KeTSi § 4 lõikes 1 sätestatud

eesmärkidel makstava keskkonnatasu tasumise kohustuses.

Põhiseaduse § 32 sätestab omandipõhiõiguse, samas ei ole see absoluutne ega piiramatu.

Omandipõhiõigust võib seadusega kitsendada. Omandipõhiõiguse piirangu ehk tasu kehtestamist

õigustab avalik huvi, mis on väljendatud KeTS § 4 lõikes 1 - keskkonnakasutusega seotud

võimaliku kahju vältimine või vähendamine, loodusvara tõhusamalt kasutama suunamine ja

keskkonnahäiringu hüvitamine. Ennetamise ja heastamise eesmärk on sama sõltumata maavara

omandist ning seega ei ole sisulist põhjendust tasukohustuses vahe tegemiseks. Küll aga tuleb

valida kohased tasumäärad, mis ei hõlma tasu riigitulu komponenti. Põhiseaduse § 53 sätestab, et

igaüks on kohustatud säästma elu- ja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis ta on keskkonnale

tekitanud. Põhiseaduse kohaselt on seega keskkonna säästmise ja kahju hüvitamise kohustus igal

keskkonna kasutajal.

VTK kohaselt on Kliimaministeeriumil kavas tasustada era- või munitsipaalomandis oleva

maavara kaevandamine eesmärgiga hüvitada KOVidele ja elanikele (kohaliku kasu meede) ka

selle kaevandamisega kaasnevad häiringud. Selleks on plaanis rakendada era- ja

munitsipaalomandis oleva maavara kaevandamisele kaevandamisõiguse tasu KOVile laekuvas

määras (KeTS § 551 lg 1). Riigi tulu komponenti sellise maavara kaevandamisele ei rakendata, see

tähendab et tasud on selle võrra madalamad.

Kokku on ehitusmaavara ja turba kaevandajaid (kaevandamisloa omajaid) 279, sh era- või

munitsipaalomandis maavara kaevandajaid 162 (sh 10 füüsilist isikut), kellest 105 tegeles 2023. a

ka reaalselt kaevandamisega. Ühtlasi omab 41 kaevandajat õigust kaevandada nii era- ja

munitsipaalomandis kui riigi maavara.

Keskmine lisanduv kaevandamisõiguse tasu oleks 2023. a kaevandatud koguste alusel ühe

kaevandaja kohta ca 21 tuhat eurot. Kaheksa kaevandaja puhul jääks lisanduv kaevandamisõiguse

tasu aastas vahemikku 100 kuni 400 tuhat eurot. 45 kaevandaja lisanduv tasu jääks vahemikku

10 kuni 100 tuhat eurot, 39 kaevandajal vahemikku 100 kuni 1000 eurot ning 13 kaevandaja

lisanduv tasu alla 100 euro. 57 era- ja munitsipaalomandis maavara kaevandamiseks luba omavat

1 Riigikohtu otsuse nr 3-3-1-3-05 punktis 9 selgitas kohus, et saastetasu (otsuse tegemise ajal kehtis saastetasu seadus) on

põhiolemuslikul eelkõige ennetava iseloomuga majandusliku reguleerimise vahend, millega püütakse mõjutada inimkäitumist, et

keskkonda viidaks vähem saasteaineid ja jäätmeid. Kohus leidis, et teisalt on saastetasul heastav iseloom selle kaudu, et seadusega

on sätestatud keskkonnatasust laekunud raha kasutamine loodusvarade taastootmiseks, keskkonnaseisundi hoidmiseks ja

keskkonnakahjustuste heastamiseks.

isikut sellist maavara 2023. a ei kaevandanud. Keskmiselt moodustaks lisanduv

kaevandamisõiguse tasu 39% nende kaevandajate (34) kaevandamisõiguse tasust, kes

kaevandavad nii era- ja munitsipaal- , kui riigi omandis maavara.

Era- ja munitsipaalomandis maavara kaevandajate majandusandmed olid 2023. aasta kohta

äriregistri avaandmetes olemas 81 ettevõttel. Järgnevas tabelis on kajastatud nende ettevõtete

mediaannäitajad kaevandamisõiguse tasu suurusgruppide kaupa.

Ettevõtete näitajad 2026. aastaks prognoositavate era- ja munitsipaalomandi kaevandamisõiguse tasud

suurusgruppide lõikes (kõik ettevõtted)

Tasu grupp Ettevõtete

arv

Mediaantasu

2026

Mediaan

müügitulu

Mediaan

ärikasum Kulud

Suhe

müügitulusse

% (2026)

Tasude

suhe

kuludesse

(2026)

kuni 10 000 36 3 312 710 252 11 216 393 568 0,47 0,84

10 001 kuni 100 000 38 31 973 561 734 30 703 437 727 5,69 7,30

> 100 000 7 238 628 7 827 897 110 364 615 298 3,05 38,78

Väikeste tasudega grupi ettevõtted on näitajate kohaselt vähese mõju all, kaevandamine on pigem

kõrvaltegevus. Keskmiste tasudega grupi ettevõtted on kõige enam mõjutatud, tasud moodustavad

märgatava protsendi nende müügitulust ning kuludest, kuid kui nende põhitegevus ei ole

kaevandamine, siis võib tasude mõju hakata piirama nende kasumlikkust või kulude juhtimist.

Suurimate tasudega grupis olevate ettevõtete müügitulud on piisavalt suured, et uusi tasumäärasid

kanda, tõenäoliselt on kaevandamine seotud nende põhitegevusalaga ning seeläbi tekitavad tasud

väga suure osa kuludest.

Neist 67 ettevõtet pole ajavahemikul 2020-2023 riigi maavara kaevandamise eest tasusid maksnud,

muudatuse tulemusel tekib neil esmakordselt kaevandamisõiguse tasu maksmise kohustus.

Järgnevas tabelis on neist ülevaade tasugruppide lõikes.

Ettevõtete näitajad 2026. aastaks prognoositavate era- ja munitsipaalomandis maavara kaevandamisõiguse

tasu suurusgruppide lõikes (riigi maavara ei kaevanda)

Tasu grupp Ettevõtete

arv

Mediaantasu

2026

Mediaan

müügitulu

Mediaan

ärikasum Kulud

Suhe

müügitulusse

% (2026)

Tasude

suhe

kuludesse

% (2026)

kuni 10 000 26 3 445 327 774 5 940 248 316 1,05 1,39

10 001 kuni

100 000 25 29 973 298 550 19 408 214 783 10,04 13,96

Neil ettevõtetel, kes hakkavad esmakordselt tasu maksma, jääksid tasusummad alla 100 000 euro.

Ettevõtete, kelle tasud ulatuvad kuni 10 000 euroni, majandustegevust tasu kehtestamine

tõenäoliselt märkimisväärselt ei mõjuta, grupi mediaantasude suhe kuludesse on tagasihoidlik

(1,39%). Selles grupis on siiski ka ettevõtteid, kelle tasu ületab müügitulu. Ettevõtetel, kelle

tasumäärad ulatuvad üle 10 000 euro on tasu suhe kuludesse mediaanväärtuses 14% ning

müügitulusse 10%. Selline tasumäärade tase võib tekitada survet grupi väiksematele või madalama

kasumlikkusega ettevõtetele.

Ettevõtetele, kes kaevandavad samaaegselt riigi-, era- või munitsipaalomandis maavara, langeb

täiendav koormus, esmalt läbi kaevandamisõiguse tasumäärade üldise tõusu ning ka läbi lisanduva

era- ja munitsipaalomandis maavara kaevandamisõiguse tasu. Järgnev tabel iseloomustab 30 sellist

ettevõtet (olemas on avaandmed äriregistris).

Ettevõtete näitajad 2026. aastaks prognoositavate era- ja munitsipaalomandis maavara kaevandamisõiguse tasu

suurusgruppide lõikes (kaevandavad ka riigi maavara)

Tasu

grupp

Ettevõte

te arv

Mediaantas

u, 2026

Sh eraom.

mediaantasu

Mediaan

müügitulu

Mediaan

ärikasum Kulud

Suhe

müügitulu

sse, %

(2026)

Eraom.

tasu suhe

müügitul

usse, %

Kogutasu

de suhe

kuludesse

Eraom.

tasu suhe

kuludesse

kuni 10

000 3 1 970 1 140 7 252 572

5 891

402

8 191

202 0,03 0,02 0,02 0,01

10 001

kuni 100

000

12 38 786 20 745 1 385 743 65 888 840

231 2,80 1,50 4,62 2,47

> 100 000 15 254 204 96 351 5 393 899 190 020 1 873

295 4,71 1,79 13,57 5,14

Lähtudes tasude suhtest kuludesse ning müügitulusse on tasu kategoorias kuni 10 000 eur tegemist

ettevõtetega, kelle põhitegevus pole seotud kaevandamisega, ning tasumäärade muutus ei mõjuta

nende tegevust olulisel määral. Neil on tõenäoliselt muud peamised tuluallikad, ja tasumäärad on

pigem marginaalsed. Vahemikus 10 001 kuni 100 000 eurot tasu on tasumäärade muutuse mõju

ettevõtetele suurem, kuid siiski veel suhteliselt tagasihoidlik. Tasu puhul üle 100 000 euro on

ettevõtted rohkem mõjutatud uue tasumäära kehtestamisest ning tasumäärade muutusest.

Tõenäoliselt on mõju selle tasugrupi ettevõtetele tuntav, kuid ei ole siiski otsustav tegur, mis nende

tegevust piiraks.

Era- ja munitsipaalomandis maavara kaevandamise osakaalud 2023. a kaevandatud koguste näitel

Maavara liik

Era- või

munitsipaalomandis

maavara,

t või m3

Riigi

maavara,

t või m3

Kokku,

t või m3

Era- ja

munitsipaalomandis

maavara

kaevandamise osakaal

Ehituskruus 800 316 477 543 1 277 860 63%

Täitekruus 71 199 62 333 133 532 53%

Ehitusliiv 1 112 285 1 241 512 2 353 797 47%

Täiteliiv 993 180 1 529 371 2 522 551 39%

Turvas, hästilagunenud 6 937 356 008 362 945 2%

Turvas, vähelagunenud 2 412 537 041 539 453 0,4%

Kokku puudutab muudatus 55 KOVi, mille eelarvetesse laekuks kehtivate KOV tasumäärade ja

2023. a kaevandatud koguste alusel aastas täiendavalt 3,4 milj. eurot. Kõige enam laekuks

täiendavat kaevandamisõiguse tasu Kanepi, Rapla, Põhja-Pärnumaa ja Kehtna valla eelarvetesse,

vahemikus 200 kuni 500 tuhat eurot aastas. Üle 100 tuh euro laekuks kokku 14 KOVi eelarvesse,

10 kuni 100 tuhat eurot 21 KOVi eelarvesse. Tänasel päeval laekub ehitusmaavara kaevandamisel

KOV eelarvetesse kokku ca 5 milj. eurot aastas. Kokku laekus riigi ja KOV eelarvetesse

ehitusmaavarade ja turba kaevandamisõiguse tasu 2023. a 13,1 milj. eurot.

Võrreldes era- ja munitsipaalomandis maavara ja sama liiki riigi maavara kaevandamise

osakaalusid, saab teha järelduse, et pool pinnakattemaavarade kaevandamisega kaasnevast

häiringust ja mõjudest jääb KOVidele hüvitamata. Kuigi tegemist on era- ja munitsipaalomandis

oleva maavaraga, mistõttu ei ole põhjendatud riigi tulu teenimise eesmärgi rakendamine sellise

maavara kaevandamisel, siis kaevandamisega kaasnevad häiringud ei sõltu maavara omandist ning

peaks saama hüvitatud KOVile ja kohalikule elanikule iga kaevandamistegevuse puhul.

VTK tagasisides on juhitud tähelepanu, et meede võib olla põhiseadusega vastuolus ja rikkuda

juba kehtivate kaevandamislubade puhul õigustatud ootuse põhimõtet, kuid arvestades eeltoodut

on ettepanek Kliimaministeeriumi hinnangul siiski lubatav ja kohane.

VTKle laekunud tagasisidest lähtuvalt peame vajalikuks ettepanekut täiendavalt analüüsida ja

palume selleks ka Teie arvamust eelkirjeldatud seadusemuudatuse põhiseaduspärasusega seoses,

sealhulgas milliseid aspekte oleks vajalik seadusemuudatuse koostamisel Teie hinnangul arvesse

võtta lisaks sellele, mida oleme VTKs ja käesolevas kirjas käsitlenud.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Antti Tooming

elurikkuse ja keskkonnakaitse asekantsler

Eva Suurkaev, 622 9883

[email protected]