Ettepanekud jäätmeveohangete läbipaistvamaks muutmiseks ning valdkonnas järelevalve tõhustamiseks

Tatari 39 / 10134 Tallinn / 667 2400 / info@konkurentsiamet.ee / Registrikood 70000303

25.11.2024 nr 5-5/2024-057

Adressaadid:

Linna- ja vallavalitsused

Mittetulundusühing Eesti Jäätmehoolduskeskus

Teadmiseks:

Jäätmeveoettevõtjad

Keskkonnaamet

Rahandusministeerium

Kiri edastatud digitaalselt aadressil: anija@anija.ee, harku@harku.ee, kantselei@joelahtme.ee,

klv@keila.ee, info@kiilivald.ee, vald@kosevald.ee, vallavalitsus@kuusalu.ee, linn@loksa.ee,

info@laaneharju.ee, linnavalitsus@maardu.ee, raasiku.vald@raasiku.ee, info@rae.ee,

saku@sakuvald.ee, info@sauevald.ee, lvpost@tallinnlv.ee, info@viimsivv.ee, valitsus@hiiumaa.ee,

info@alutagusevald.ee, johvi@johvi.ee, linnavalitsus@kjlv.ee, valitsus@lyganuse.ee, narvalv@narva.ee,

info@narva-joesuu.ee, linnavalitsus@sillamae.ee, toilavv@toila.ee, info@jogeva.ee, info@mustvee.ee,

info@poltsamaa.ee, info@jarvavald.ee, paide@paide.ee, vallavalitsus@tyri.ee, hlv@haapsalulv.ee,

vv@laanenigula.ee, vv@vormsi.ee, haljala@haljala.ee, kadrina@kadrina.ee, linnavalitsus@rakvere.ee,

vallavalitsus@rakverevald.ee, vallavalitsus@tapa.ee, e-post@vinnivald.ee, vallavalitsus@viru-nigula.ee,

valitsus@v-maarja.ee, vald@kanepi.ee, info@polva.ee, vald@rapina.ee, haademeeste@haademeeste.ee,

info@kihnu.ee, vallavalitsus@laaneranna.ee, vald@pparnumaa.ee, linnavalitsus@parnu.ee,

info@saarde.ee, tori@torivald.ee, kehtna@kehtna.ee, vallavalitsus@kohila.ee, marjamaa@marjamaa.ee,

rapla@rapla.ee, vald@muhu.ee, ruhnu@ruhnu.ee, vald@saaremaavald.ee, elva@elva.ee,

vald@kambja.ee, vald@kastre.ee, vald@luunja.ee, vald@nvv.ee, vald@peipsivald.ee, lv@tartu.ee,

tartuvald@tartuvald.ee, vald@otepaa.ee, torva@torva.ee, valga@valga.ee, mulgi@mulgivald.ee,

info@pohja-sakala.ee, viljandi@viljandi.ee, viljandivald@viljandivald.ee, vald@antsla.ee,

vald@rougevald.ee, vald@setomaa.ee, info@voru.ee, vald@voruvald.ee, Info@ejhk.ee,

info@keskkonnateenused.ee, eesti@ragnsells.com, johvi@ekovir.ee, info@tjt.ee, info@lvjk.ee,

info@keskkonnaamet.ee, info@fin.ee

Ettepanekud jäätmeveohangete läbipaistvamaks muutmiseks ning valdkonnas

järelevalve tõhustamiseks

Austatud turuosalised

Konkurentsiamet (edaspidi ka amet) alustas 2024. aasta algul korraldatud jäätmeveo

konkurentsiolukorra kaardistust ning analüüsi (edaspidi analüüs), eesmärgiga paremini mõista

jäätmeveoturu toimimist, tuvastada võimalikud konkurentsitõrked ning välja pakkuda

meetmed, mis soodustaksid konkurentsi. Amet avaldas analüüsi ja soovitused oma kodulehel

18. novembril 2024.

Kokkuvõtlikult näitas analüüs, et Eesti korraldatud jäätmeveoturg on kontsentreerumas ühe

ettevõtja kätte ning ettevõtjaid, kes hetkel korraldatud jäätmeveoga tegeleb, on jäänud

vähemaks. Eelnevat kinnitab ka jäätmeveohangetel osalevate ettevõtjate madal arv.

Jäätmesektoris valitsev tugev hinnasurve, kõrged äririskid ja ebakindlus mõjutavad

negatiivselt jäätmevedajate huvi riigihangetel osaleda. Kogu jäätmeturu üldine kasumlikkuse

2 (5)

langus viitab ka võimalikule hinnasurvele jäätmeveoturul, mille tulemusel ei pruugi ettevõtjad

alati hangetel tasakaalustatud pakkumusi teha.

Turuosalised näevad ka mitmeid kitsaskohti praeguses riigihanke korralduses ja nende

hinnastamises. Näiteks tõid jäätmevedajad analüüsi käigus esile, et hindamiskriteeriumid ei

arvesta piisavalt liigiti kogumisega ning äririskide hindamiseks vajalike andmete puudumise

tõttu ei ole ettevõtjal võimalik teha tema tegelikele kuludele vastavaid pakkumusi. See viib

hankekonkurentsis sageli aga alapakkumuste tegemiseni, mida tõenäoliselt hiljem hinnatõusu

taotluste kaudu või lisateenuste kõrgete hindadega kompenseerida soovitakse. Selline olukord

pärsib turu arengut ja kahjustab konkurentsi, kuna võimaldab suure turuosaga ettevõtjatel oma

positsiooni kindlustada ja väiksemad tegijad turult välja tõrjuda.

Analüüsi tulemused viitavad üheselt, et senine korraldatud jäätmeveo hankekorraldus ja

hanketingimused vajavad ajakohastamist, et paremini vastata turu vajadustele. Selleks tegi

Konkurentsiamet konkurentsiseaduse (KonkS) § 61 lõike 1 alusel mitmeid soovitusi

turuolukorra parandamiseks, tagamaks jäätmeveohangete läbipaistvus, aus konkurents ja

õiglased hinnad.

Kuigi Eestis on käimas jäätmereform, mille raames plaanitavad muudatused puudutavad ka

konkurentsi, on siiski oluline võtta konkurentsi soodustavad meetmed koheselt, et tagada

konkurentsi säilimine jäätmeveoturul.

Jäätmeveohanke alusdokumentide ajakohastamine ja näidistingimused

Analüüsis soovitas amet hankijatel üle vaadata hanke alusdokumendid, mida vastavalt

väljakujunenud praktikale hoitakse ajakohasena. Hanketingimuste ajakohastamisel tuleks

eelkõige hinnata praeguste hanketingimuste ajakohasust ja nende vastavust turuosaliste

tegelikele vajadustele. Hanketingimused peavad olema läbipaistvad ja avatud konkurentsile.

Analüüsi raames tõid mitmed jäätmevedajad välja erinevaid riske, millega nad peavad

arvestama riigihankel pakkumust tehes. Näiteks on jäätmevedajate tagasiside kohaselt

riigihangetel hõlmatud üha suurem arv jäätmeliike, kuid samas saab pakkumuse teha ainult

segaolmejäätmete veo ja käitluse hinnale. Liigiti kogutavate jäätmete kulud tuleb katta

segaolmejäätmete kogumisest saadava tuluga, mis on aga pidevalt kahanemas. Seega peaks

riigihanke hinnastamine olema kõikide jäätmeliikide põhine, mitte keskenduma üksnes

segaolmejäätmete veole.

Jäätmevedajate sõnul ei ole hanke alusdokumentides piisavalt teavet ka liigiti kogutavate

jäätmekoguste kohta, mistõttu peab ettevõtja tegema pakkumusi umbkaudsete andmete põhjal.

See aga muudab jäätmete käitlemise ja lõppkäitluse kulud ettearvamatuks, mis ühtlasi

tähendab hilisemaid hinnatõusu taotlusi. Hetkel lähtuvad ettevõtjad hankepakkumisi

kalkuleerides enamasti ettevõtja parimast teadmisest ja eelnevast kogemusest, kuid viimase

kahe aasta hanked on kaasa toonud prognoositust oluliselt suuremad mahud ja selle

kogumisega seotud kulud.

Prognoosimatud jäätmemahud ja -kulud võivad olla turule sisenemise barjääriks nii

olemasolevate kui ka potentsiaalselt uute ettevõtjate seas. Seetõttu soovitame üle vaadata

olemasolevate ja tulevikus sõlmitavate hankelepingute tingimused ja alusandmed ning

ajakohastada need, võttes arvesse Konkurentsiameti analüüsi järeldusi ja turuosaliste

tagasisidet.

Teadaolevalt on Keskkonnaamet loonud ka korraldatud jäätmeveo riigihanke

alusdokumentide koostamise juhendi kohalikule omavalitsusele. Leiame, et olemasoleva

juhendi ajakohastamine koostöös turuosalistega (Keskkonnaamet, kohalikud omavalitsused ja

nende koostööorganisatsioonid, jäätmevedajad jne) ja sellest juhindumine võimaldaks tagada

kvaliteetsemad hanked ja praktika ühtlustamise.

3 (5)

Hankelepingute muutmise aluste reguleerimine

Konkurentsiameti analüüs näitas, et perioodil 01.01.2016–01.04.2024 sõlmitud korraldatud

jäätmeveo hankelepingutest on muudetud 39%, s.t üle kolmandiku lepingutest. Kuigi 2018.

aastal tehti kohalikele omavalitsustele soovitused jäätmeveohindade kontrollimiseks, näitab

2024. aasta analüüs, et hinnatõusu taotluste esitamine ja nende rahuldamine on jätkuvalt

levinud praktika üle kogu Eesti.

Kontsessioonilepingute puhul peaksid tavapärased äririskid – antud juhul hinnatõusu risk –

jääma ettevõtja kanda (riigihangete seaduse § 131 lg 4). Teenuse osutamise käigus esinevate

tavapäraste majandustegevuse kõikumistega peab ettevõtja ise toime tulema. Selle põhimõtte

järgimine aga eeldab, et hankija võtab ennetavalt vastutuse pakkuja äririski selgema

piiritlemise eest.

Konkurentsi seisukohalt on halb, kui hinnatõusu taotlemise tingimustes puudub vajalik

läbipaistvus. Hind on hankelepingu oluline tingimus, mille tagantjärele muutmine saab

põhimõtteliselt olla lubatav üksnes hankel avaldatud ja pakkujatele ühtviisi arusaadavatel

tingimusel. Selleks peaksid hankijad ka tagama, et kontsessioonilepingu tingimused vastavad

tegelikule turuolukorrale, et ettevõtjad saaksid teha tegelikele kuludele vastavaid pakkumusi

ning reguleerima lepingutes juhtumeid, kus hinnamuudatused on tõepoolest lubatud.

Kuna korraldatud jäätmeveo süsteem on olemas olnud juba mitmeid aastaid, on tõenäoliselt

ka välja kujunenud tüüpsituatsioonid ja ettenähtavad asjaolud, mille saabumisel lepingut

muudetakse. Seega hinna muutmise tingimustes selguse loomiseks soovitame kirjeldada

hanketingimustes võimalikult täpselt, kas ja kuidas lepingu täitmiste tingimused muutuvad.

Lisaks soovitame ette näha kulud, mille osas hinnatõus ei anna alust taotluse rahuldamiseks

ning hinnata, kas ja milliseid kulusid oleks otstarbekas indekseerida.

2024. aasta analüüs näitas, et jäätmevedajate taotlused teenustasude suurendamiseks

põhinevad peamiselt tööjõu- ja kütusekulude, maksumuudatuste ning käitlustasude tõusul.

Siinkohal tuletame meelde 2018. aastal tehtud soovitusi jäätmeveohindade kontrollimiseks,

milles analüüsiti põhjalikult, millised kulud on hinnatõusuks põhjendatud ja millised mitte.

Näiteks on amet varasemalt leidnud, et kütusekulu ja keskmise palga kasv ei ole piisav põhjus

teenuse hinna tõstmiseks. Kuigi jäätmete käitluskulu kasv võib olla jäätmevedajale raskesti

ette prognoositav, siis on vedajatel siiski võimalus kulusid osaliselt kontrollida, valides

erinevate käitlejate vahel. Teistsugune on olukord kuludega, mille tõusu toob kaasa hankija

enda tegevus hankeperioodil, näiteks jäätmehoolduseeskirja muutmine.

Eelnev näitab, et hankijatel on jätkuvalt oluline roll hinnatõusu taotluse tingimuste ja riskide

jaotuse kirjeldamises hanke alusdokumentides ja jäätmehoolduseeskirjades. Soovi ja vajadust

hinnatõusu aluste reguleerimiseks on üles näidanud ka jäätmevedajad. Kui hankelepingu

muutmise tingimused on riigihanke menetluses kõigile ettevõtjatele ühtemoodi selgelt ja

täpselt teada, on pakkumuste tegemisel tagatud võrdsed tingimused. Seetõttu ei riku ka

hilisem lepingu muutmine läbipaistvuse põhimõtet ega anna ühele ettevõtjale ebavõrdset

eelist teiste ees.

Põhjendamatute hinnatõusu taotluste tagasilükkamine

Soovitame hankijatel jätta rahuldamata turuosaliste esitatud hinna muutmise taotlused, mis on

esitatud asjaoludel, mis olid või pidid olema jäätmevedajale ettenähtavad. Selliseid kulusid on

analüüsitud nii 2018. aasta kui ka 2024. aasta Konkurentsiameti soovitustes.

Taotlus tuleks lugeda põhjendamatuks, kui sellega koos ei ole esitatud ka selgeid tõendeid,

miks taotletud hinnatõus ettevõtja seisukohalt vältimatu on. Jäätmevedaja peaks ära näitama,

et enne taotluse esitamist on ta teinud kõik endast oleneva, et kulude kasvu vältida või kui see

pole võimalik, siis vähendada. Näiteks kui lähedalasuva prügila vastuvõtutasud oluliselt

tõusevad, ei peaks jäätmevedaja esimeses järjekorras pöörduma hinnatõusu taotlusega

4 (5)

kohalikku omavalitsusse, vaid peaks võtma hinnapakkumised teistest prügilatest.

Põhjendamatud hinnamuutmise taotlused pärast hanget kahjustavad konkurentsi riigihangetel.

Konkurentsiõiguslikult võib pidada lubamatuks, et riigihangetel saab eelise ettevõtja, kes oma

pakkumuses ei näita kõiki tegelikke kulusid, taotledes hiljem hinnatõusu ja maandades sel

moel oma äririske. Suure turuvõimuga ettevõtjad suudavad neid nõrkusi ära kasutada ja

kinnistada oma positsiooni turul. Kõik ettevõtjad peavad olema oma äririskidega kursis ning

suutma neid ette prognoosida juba riigihankel pakkumust tehes. Kui ettevõtja on pakkumuses

oma äririskide haldamises valearvestused teinud ja seetõttu ei saa ta hiljem lepingut täita, võib

lepingu sõlmimise avada uuesti konkurentsile, et võimaldada ettevõtjatel kohaneda majanduse

või tegevuskeskkonna muutustega. Seejuures tuleb hankijatel tagada, et kõik pakkujad saaksid

osaleda võrdsetel konkurentsitingimustel ning seatud hanketingimused võimaldaksid

ettevõtjatel teha võimalikult täpseid prognoose oma äririskide juhtimiseks.

Korraldatud jäätmeveoga seotud lisateenuste hinnastamine

Kuigi lisateenused on jäätmeveoga kui põhiteenusega otseselt seotud, ei kuulu need

korraldatud jäätmeveo koosseisu ning need hinnastatakse eraldi. Lisateenuste, mis ei ole

konkurentsi seisukohalt mõistlikult asendatavad, hinnakujunduse üle teeb riikliku järelevalvet

Konkurentsiamet (KonkS § 16 p 1 ja § 54). See tähendab, et jäätmeveoettevõtja ei või küsida

jäätmevaldajatele lisateenuseid osutades ebamõistlikult kõrget hinda (nn excessive pricing).

Ebaõiglaseks tuleb pidada turgu valitseva ettevõtja kehtestatud hinda, mis ei ole mõistlikus

vahekorras teenuse majandusliku väärtusega. Teenuse majanduslik väärtus koosneb reeglina

selle osutamiseks vajalikest kuludest ja mõistlikust ärikasumist. Seega on turgu valitseva

ettevõtja kehtestatud lisateenuse hind ebaõiglane, kui see ei põhine tegelikel kuludel ning

teenuse hinda on lülitatud ülemäärast tulukust.

Viimase aastakümne jooksul on amet tuvastanud arvukaid juhtumeid, kus lisateenuse hinnad

on olnud KonkS-iga vastuolus. Perioodil 2013-2024 on amet läbi viinud 1 kuni 2 jäätmeveo

lisateenuste hinnastamisega seotud menetlust aastas. Kuna jäätmevaldajatel ei ole

hankeperioodi jooksul võimalust teenusepakkujat vahetada ja mitmetest lisateenustest

loobuda ei saa, satuvad nad olukorda, kus ollakse sunnitud maksma oluliselt kõrgemat hinda

eri lisateenuste eest. Selles kontekstis tuleb ka kahtlustada, et kas lisateenuste kõrged hinnad

on seotud hankel tehtud alapakkumusega kaasnenud kulude kompenseerimisega.

Konkurentsiamet leiab, et hankijad võiksid juba korraldatud jäätmeveo hankeid korraldades ja

tehnilisi kirjeldusi sõnastades pöörata tähelepanu lisateenuste hinnastamisele, et

teenuseosutajatel ei oleks hiljem võimalik lisateenuste hindasid liialt kõrgeks seada. Võimalik

oleks lisateenuseid hinnastades kasutada indekseid, mis on seotud korraldatud jäätmeveo

hindadega või seada lisateenustele teatavad maksimummäärad. Seejuures peaksid

maksimummäärad olema proportsionaalsed ja kulupõhised ehk võtma arvesse vaid lisateenuse

osutamiseks vajalike kulusid ja mõistlikku kasumiosa.

Järelevalve tõhustamine hankelepingute täitmise ja koostööorganisatsioonide tegevuse

üle

Konkurentsiameti analüüs tõi välja, et jäätmeveoturul tegutsevate ettevõtjate finantskäitumine

on hetkel pigem ebastabiilne, peegeldades turuolukorra muutuseid, kus ettevõtjate turuosad on

muutumises ja ettevõtete prognoosid ei ole tõenäoliselt alati täitunud. Kogu jäätmeturu üldine

kasumlikkuse langus viitab aga võimalikule hinnasurvele jäätmeveoturul, mille tulemusel ei

pruugi ettevõtjad hankekonkurentsis tasakaalustatud pakkumusi teha. See võib viia

olukorrani, kus lepingute täitmisel kasutatakse säästurežiimi, mis omakorda mõjutab teenuste

kvaliteeti.

5 (5)

Oluliselt kontsentreerunud turul, kus puudub konkurents ja seega ka surve pakkuda

kvaliteetseid teenuseid mõistliku hinnaga, võib teenuste kvaliteet veelgi langeda. Sellest

tulenevalt soovitab amet tõhustada järelevalvet hankelepingu täitmise üle, et hinnata

jäätmevedaja tegevust jäätmeveo ja sellega seotud teenuste (klienditeenindus, kliendi

kaebuste lahendamine, lisateenused jne) osutamisel, samuti ettevõtjate tegelikku panust

ringlussevõtu eesmärkide saavutamisse.

Järelevalve tegemiseks on oluline, et jäätmevaldajate tagasiside või ettepanekud

jäätmeveoteenuse ja selle kvaliteedi kohta jõuaksid vajaliku adressaadini, kes on pädev võtma

meetmed hankelepingu täitmise tagamiseks. Klienditeenindus läbi jäätmevedaja võib olla

jätnud hankijad infosulgu, mistõttu oleme soovitanud tagada lihtsa ja kasutajasõbraliku

kaebuste esitamise süsteemi olemasolu, mis ei oleks jäätmevedajate otsese kontrolli all.

Teadaolevalt korraldavad hetkel riigihankeid ka kohalike omavalitsuste

koostööorganisatsioonid, kellele on halduslepinguga delegeeritud juhtiv roll riigihangete

korraldamisel ja hankelepingu täitmise järelevalves. Kuigi haldusülesande täitmine on nende

koostööorganisatsioonide vastutusel, peaksid KOVid siiski säilitama aktiivse järelevalverolli,

et riigihankeid ja jäätmehooldust korraldataks kehtivaid õigusakte ja Konkurentsiameti

soovitusi järgides. Ka koostööorganisatsioonid peavad töötama selle nimel, et riigihangete

tingimused ja hankelepingud oleksid ajakohased, läbipaistvad ning konkurentsile avatud,

hankedokumendid sisaldaksid selgeid ja ühemõttelisi aluseid hankelepingute muutmise aluste

kohta, põhjendamatud hinnamuutmise taotlused oleksid tagasi lükatud, lisateenuste õiglane

hinnakujundus oleks tagatud ning järelevalve hankelepingute täitmise üle oleks tõhus.

KonkS § 61 lg 2 kohaselt isik, kellele on Konkurentsiamet teinud soovituse, peab

Konkurentsiameti nõudel teavitama Konkurentsiametit soovituse täitmiseks rakendatavatest

meetmetest või põhjustest, miks meetmeid ei rakendata.

Eeltoodust tulenevalt palume teavitada Konkurentsiametit soovituste täitmiseks

rakendatavatest meetmetest või põhjustest, miks neid ei rakendata hiljemalt 03.01.2025

e-posti aadressil info@konkurentsiamet.ee.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Lepikult

valdkonna juht

konkurentsi haldusmenetluse valdkond

Kristin Truus

6672457

Kristin.Truus@konkurentsiamet.ee