Vastus

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected] / www.just.ee Registrikood 70000898

Riigikohus [email protected] Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-30 Edastan käesolevaga arvamuse ravimiseaduse (edaspidi RavS) § 77 lg 22, tervise- ja tööministri

5.07.2022 määruse nr 55 „Ravimi müügiloa muutmise ning erialase hindamise tingimused ja tasu

suurus“ (edaspidi määrus nr 55) § 7 lg 5 11.07.2022 kuni 16.02.2024 kehtinud redaktsiooni ja alates

17.02.2024 kehtiva redaktsiooni põhiseadusele vastavuse kohta osas, milles viidatud sätted

võimaldavad määrata veterinaarravimi müügiloa haldamise tasu 2023. a eest.

Asjaolud

1. Ravimiamet esitas kaebajale veterinaarravimi müügiloa haldamise aastatasu arve 2022. a eest

23.03.2023 summas 52 353 eurot ja 2023. a eest 2.03.2024 summas 106 585 eurot.

2. Kaebaja, veterinaarravimi müügilubade hoidja, vaidlustas arved halduskohtus. Pooled vaidlevad

selle üle, kas Ravimiametil oli arvete koostamise ja esitamise aja seisuga kehtivast õigusest

tulenev õiguslik alus vaidlustatud arveid neil näidatud summade tasumiseks väljastada ning

kaebajal vastav kohustus tasuda arvel näidatud summa. Samuti, kas arvete esitamise ajal

kehtinud õigus sisaldas volitusnormi arvetel näidatud tasu kehtestamiseks.

3. Tartu Halduskohus tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks määruse nr 55 § 7 lg 5 11.07.2022

kuni 16.02.2024 kehtinud redaktsioonis, ning samuti RavS § 77 lg 22 ja määruse nr 55 § 7 lg 5

alates 17.02.2024 kehtivas redaktsioonis osas, mis võimaldas määrata veterinaarravimi müügiloa

haldamise tasu 2023. a eest.

Taotluse lubatavus

4. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 14 lg 2 esimese lause tähenduses on

asjassepuutuvaks normiks eelkõige määruse nr 55 § 7 lg 5 nii 11.07.2022 kuni 16.02.2024

kehtinud redaktsioonis kui ka 17.02.2024 jõustunud redaktsioonis. Selle sätte alusel esitas

Ravimiamet kaebajale veterinaarravimi müügiloa haldamise aastatasu nõuded 2022. ja 2023. a

eest. Asjassepuutuvaks on ka 25.12.2023 jõustunud RaVS § 77 lg 22, mis sätestab

veterinaarravimi müügiloa haldamise aastatasu maksmise kohustuse ning sama paragrahvi lg 3,

mis annab valdkonna eest vastutavale ministrile volituse aastatasu suuruse ning tasu arvestamise

tingimuste ja korra kehtestamiseks. Kui kõnealused normid on põhiseadusevastased, ei saaks

Ravimiamet veterinaarravimi kaebajalt 2022. a ja 2023. a eest müügiloa haldamise aastatasu

nõuda.

Teie 25.10.2024 nr 5-24-30/3

Meie 29.11.2024 nr 10-3/7648

2

Seisukoht ja põhjendused

5. RavS 01.07.2022 kuni 24.12.2023 kehtinud redaktsiooni § 77 lg 2 sätestas, et müügiloa hoidja

tasub [müügiloa andmise aluseks olnud tingimuste muutmise] taotluse esitamise eest riigilõivu ja

Ravimiametile erialase hindamise tasu kuni 1800 eurot vastavalt käesoleva paragrahvi lõike 3

alusel kehtestatud taotluse liigile. Sama paragrahvi lõige 3 andis tervise- ja tööministrile volituse

kehtestada määrusega ravimi müügiloaga seotud muudatusest teatamise ja muudatuse

taotlemise, erialase hindamise ja tasu arvestamise tingimused ja kord ning tasu suurus taotluse

eri liikide kaupa.

6. Volitusnormi alusel antud määruse nr 55 § 7 lg 5 selle 11.07.2022 kuni 16.02.2024 kehtinud

redaktsioonis sätestas, et veterinaarravimi müügiloa tingimuste muudatuste, mis ei vaja hindamist,

haldamiseks ja ravimite andmebaasis registreerimiseks tasub müügiloa hoidja veterinaarravimi

müügiloa haldamise aastatasu 1395 eurot müügiloa kohta.

7. Nõustun halduskohtuga, et veterinaarravimi müügiloa haldamise aastatasu näol on tegemist

avalik-õigusliku rahalise kohustusega PS § 113 tähenduses.

8. PS § 3 lg 1 esimesest lausest tuleneva seaduslikkuse põhimõtte kohaselt teostatakse riigivõimu

üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Samasisulise nõude sätestab

ministri määruse puhul PS § 94 lg 2.

9. Üldise seadusereservatsiooni põhimõtet täpsustab ka haldusmenetluse seadus (HMS), mille § 89

lg 1 kohaselt on määrus õiguspärane, kui see on kooskõlas kehtiva õigusega, vastab

vorminõuetele ja kui selle on seaduses ettenähtud korras volitusnormi alusel andnud volitusnormis

nimetatud haldusorgan. HMS § 90 lg 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva

volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga.

10. Riigikohus on leidnud, et avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise delegeerimine

täidesaatvale võimule võib olla lubatav tingimusel, kui see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust

ning seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda tasu alam- ja

ülemmäära seadusega sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste kehtestamises vms

(RKPJKo 19.12.2003 nr 3-4-1-22-03, p 19). Seadusandja selge ja täpne juhis on avalik-õigusliku

rahalise kohustuse kehtestamise eeltingimus, et tagada PS §-s 3 sätestatud seaduslikkuse

põhimõtte täitmine.

11. RavS § 77 lg 3 (1.07.2022 kuni 24.12.2023 kehtinud redaktsioonis) ega ka muud sätted

ravimiseaduses ei andnud ministrile volitust kehtestada määrusega veterinaarravimi müügiloa

haldamise aastatasu tasumise kohustus ning sellise tasu suurus. Volitusnorm andis ministrile

õiguse kehtestada RavS § 77 lg-s 2 sätestatud erialase hindamise tasu arvestamise tingimused

ja kord juhuks, kui müügiloa hoidja esitab vastava taotluse. RavS § 77 lg 3 ei anna aga õigust

kehtestada muid tasusid.

12. Kuigi Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrused on liikmesriikides vahetult kohaldatavad, ei

tulene ka määrusest (EL) 2019/6, mis käsitleb veterinaarravimeid ja millega tunnistatakse

kehtetuks direktiivi 2001/82/EÜ art 61, avalik-õigusliku rahalise kohustuse olulisi elemente (nt

objekti, kohustuslast, suurust, tasumise korda). Määrus (EL) 2019/6 annab liikmesriikidele õiguse

kehtestada tasusid, kuid jätab liikmesriigi otsustada, kuidas ja millistel tingimustel tasusid

kehtestatakse. Eesti õiguskorras peab avalik-õiguslik tasu olema kehtestatud seadusega või selge

volitusnormi alusel määrusega, mida EL määruse üldsõnalised sätted ei asenda.

13. Seega nõustun Tallinna Halduskohtuga, et määruse nr 55 § 7 lg 5 selle 11.07.2022 kuni

16.02.2024 kehtinud redaktsioonis oli vastuolus PS §§ 3, 94 lg-ga 2 ja 113, kuna kehtestades

määrusega veterinaarravimi müügiloa haldamise aastatasu 1395 eurot müügiloa kohta,

ületas minister RavS § 77 lg-ga 3 (1.07.2022 kuni 24.12.2023 kehtinud redaktsioonis) antud

volituse piire.

14. Õiguslik alus veterinaarravimi müügiloa haldamise aastatasu nõudmiseks tekkis alles 25.12.2023,

kui jõustusid ravimiseaduse muudatused, millega kehtestati aastatasu tasumise kohustus kuni

1395 eurot eelmisel kalendriaastal kehtinud müügiloa kohta (§ 77 lg 22) ning täiendati § 77 lg-s 3

ministrile antud volitust õigusega aastatasu suuruse ning tasu arvestamise tingimuste ja korra

kehtestamiseks. 17.02.2024 jõustuski määruse nr 55 § 7 lg 5 muudatus, mis kehtestas

veterinaarravimi müügiloa haldamise aastatasu suuruseks 1395 eurot.

15. Arvestades RavS § 77 lg 22 ja määruse nr 55 § 7 lg 5 muudatuste kehtima hakkamise aega,

vastavalt 25.12.2023 ja 17.02.2024, ei andnud need siiski alust nõuda veterinaarravimi müügiloa

3

haldamise aastatasu maksmist terve 2023. a eest, s.o perioodi eest, mis algas enne, kui aastatasu

maksmise kohustus üldse jõustus. RavS § 77 lg 22 võiks teoreetiliselt olla aluseks aastatasu

nõudmisele perioodi 26.12.2023-31.12.2023 eest, aga arvestades, et seadusandaja volitas

ministrit kehtestama aastatasu suuruse ja tasumise korra, puudus enne 17.02.2024 seaduse

rakendamiseks vajalik norm. Samuti ei saanud 25.12.2023 jõustunud seadusemuudatuse

rakendamiseks vajalikuks normiks 2023. a eest tasu nõudmisel olla määruse nr 55 § 7 lg 5 selle

11.07.2022 kuni 16.02.2024 kehtinud redaktsioonis, kuna volitusnorm on suunatud tulevikku ega

saa legaliseerida enne selle jõustumist antud määrust.

16. 23.11.2023 vastu võetud ravimiseaduse, ravikindlustuse seaduse ja tervishoiuteenuste

korraldamise seaduse muutmise seaduses puudub ka säte, et RavS § 77 lg 22, millega kehtestati

veterinaarravimi müügiloa haldamise aastatasu maksmise kohustus, on tagasiulatuva jõuga.

Kaheldav oleks ka sellisele sättele tagasiulatuva jõu andmise põhiseaduspärasus, kuna koormava

normi kohaldamine õigussuhetele, mis tekkisid enne selle normi jõustumist, saab olla põhjendatud

üksnes erandlikel asjaoludel ja kui sellega ei kahjustata ebaproportsionaalselt isiku õiguspärast

ootust (RKHKo 17.03.2003, 3-3-1-11-03, p 33; RKHKo 03.05.2017, 3-3-1-80-16, p 29).

17. PS §-st 10 tulenev õiguskindluse põhimõte nõuab muu hulgas, et uute regulatsioonide

jõustamiseks tuleb ette näha mõistlik aeg (vacatio legis’e põhimõte), mille jooksul adressaadid

saavad uute normidega tutvuda ning oma tegevuse vastavalt ümber korraldada. Uue õigusliku

olukorraga tutvumiseks jäetava aja piisavust ehk mõistlikkust saab hinnata, arvestades vaatluse

all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ning sellest tulenevat vajadust

ümberkorraldusteks normiadressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas muudatus õiguslikus

olustikus oli ettenähtav või ootamatu (RKPJKo 02.12.2004, nr 3-4-1-20-04, p 2). Vacatio legis’e

põhimõtte isikuline kaitseala hõlmab PS § 9 teise lausest tulenevalt ka juriidilised isikud (RKPJKo

31.01.2012, nr 3-4-1-24-11, p 67).

18. Arvestades eeltoodut, nõustun Tartu Halduskohtuga, et 25.12.2023 jõustunud RavS § 77 lg

22 ning 17.02.2024 jõustunud määruse nr 55 § 7 lg 5 on vastuolus PS §§ 10 ja 31 osas, milles

need võimaldasid määrata veterinaarravimi müügiloa haldamise aastatasu 2023. a kehtinud

müügilubade eest.

Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Mariann Salomets [email protected] Silja Tammeorg [email protected]