Regionaal- ja Põllumajandusministeerium_kiri

Suur-Ameerika tn 1 / 10122 Tallinn / 625 6101/ [email protected] / www.agri.ee

Registrikood 70000734

Pille Tees

Eestimaa Loomakaitse Liit

[email protected]

Teie: 08.11.2024 Meie: (kuupäev digiallkirjas) nr 7.2-3/4747-1

Vastus pöördumisele

Austatud Eestimaa Loomakaitse Liidu esindaja

Pöördusite Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi poole 8. novembril 2024 e-kirjaga1

seoses Riigikogule üle antud eelnõuga, mis puudutab hoolimatute koeraomanike rikkumiste

ennetamist ja karistamist. Leiate, et tegemist on olemasolevate veterinaarseaduse (edaspidi VS)

õigusnormide dubleerimisega, millega ei lahenda tegelikku probleemi – Põllumajandus- ja

Toiduameti (edaspidi PTA) poolset normide rakendamise (ehk järelevalve) suutmatust. Väidate,

et eelnõuga kohalikele omavalitsustele (edaspidi KOV) õiguste juurde andmine ja sellega PTA-

ga topeltpädevuse kinnistamine ei lahenda probleemi, et kasside ja koerte pidamise eeskirjade

kehtestamise volitusnorm kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses (edaspidi KOKS) ja

sellega olemuslikus seoses karistusnorm on põhiseadusevastane ning sellega on ka KOV

kasside ja koerte pidamise eeskirjad põhiseadusevastased. Palute õigusnormide muutmise

asemel tagada kehtivate VS normide rakendamine ja kõrvaldada dubleeriva pädevuse, sh

väidetavate põhiseadusevastaste normide rakendamine.

Esitatud väidetega ei ole paraku võimalik nõustuda.

1. Selgitame, et Riigikogu liikmete Raimond Kaljulaidi ja Tiit Marani 7. novembril 2024. a

algatatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõu (537 SE2)

väljatöötamise ajendiks oli muuhulgas õiguskantsleri 31.01.2023 ettepanek3 likvideerida

olukord, kus õigusnormidest ei saa üheselt välja lugeda, kuidas saab KOV volikogu kehtestatud

koerte ja kasside pidamise eeskirja rikkuja korrale kutsuda enne seda, kui ta on toime pannud

süüteo. Nimelt kehtiv KOKS § 663 sätestab karistusnormi KOKS § 22 lõike 1 punkti 362 alusel

kehtestatud koerte ja kasside pidamise eeskirjade rikkumise eest, kui see ettevaatamatusest

põhjustas varalise kahju või inimesele tervisekahjustuse (karistatakse rahatrahviga kuni 200

trahviühikut). Nimetatud väärtegude kohtuväline menetleja on KOKS § 664 lõike 2 järgi valla-

1 Viide Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi dokumendiregistrile:

https://dhsavalik.agri.ee/?page=pub_view_dynobj&pid=50357570&tid=11179690&u=20241203083433&deskto

p=10016&r_url=%2F%3Fpage%3Dpub_list_dynobj%26pid%3D%26tid%3D11179690%26u%3D20241203083

433. 2 Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/b18e948a-50ac-48de-a585-

bc99888a76f2/kohaliku-omavalitsuse-korralduse-seaduse-muutmise-seadus/. 3 Kättesaadav:

https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Kohaliku%20omavalitsuse%20j%C3%A4relev

alve%20KOKS-i%20alusel%20kehtestatavate%20eeskirjade%20t%C3%A4itmise%20%C3%BCle.pdf.

2 (5)

või linnavalitsus või Politsei- ja Piirivalveamet. Samas ei näe KOKS ette riikliku järelevalve

aluseid, kui volikogu kehtestatud koerte ja kasside pidamise eeskirju on rikutud, kuid sellega ei

ole varalist kahju või tervisekahjustust inimesele põhjustatud.

Õiguskantsler märgib oma 31.01.2023 kirjas nr 6-8/221691/2300519 Rahandusministeeriumile

vastava seadusemuudatuse väljatöötamise vajadust põhistava ettepaneku tegemisel: „Kui

avalikes huvides on kehtestatud põhiseaduspärased reeglid, tuleb õigusriigis tagada ka nende

täitmine ning täitmise tagamise viis peab olema seaduses kirjas. Praeguseks on kujunenud

olukord, kus õigusnormidest ei saa üheselt välja lugeda, kuidas saab kohalik omavalitsus

eeskirja rikkuja korrale kutsuda enne seda, kui ta on toime pannud süüteo. Nii näiteks

vaieldakse selle üle, kas kaasinimesi ohustava koera omanikule tohib teha ettekirjutuse

kohustava käitumise edaspidiseks vältimiseks. Vaieldakse selle üle, kes tohib ettekirjutuse teha,

aga ka selle üle, kas korrakaitseseaduse üldvolitus on rakendatav või mitte. Väärteokaristused

(vt KOKS 111. peatükk) on ette nähtud juhtudeks, mil kahju inimese tervisele või varale on juba

tekitatud.

Vaidluse lõpetamiseks ning inimeste turvatunde ja avaliku korra parandamiseks on võimalik

õiguslikult kindlustada, et kohaliku omavalitsuse kontroll KOKS-i sätete alusel kehtestatavate

eeskirjade täitmise üle on tõhus, reguleeritud üheselt mõistetavalt ning et see arvestab kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 154 lõige 1). /…/

Leian, et KOKS-is tuleks sätestada kohaliku omavalitsuse õigus teha ettekirjutus, kui volikogu

poolt KOKS-i alusel kehtestatava eeskirja nõuded jäetakse täitmata, samuti õigus kohaldada

sundtäidet ATTS-is ette nähtud vahenditega ja korras.).“

Seega osundas õiguskantsler selgelt asjaolule, et kehtivas seaduses on järelevalves koerte ja

kasside pidamise eeskirjade nõuete täitmise üle õiguslik lünk, mis tuleb seadusandjal

lahendada, andes asjakohased järelevalvevolitused KOV-ile.

2. Selgitame, et VS-i ja KOKS-i järelevalvenormidel on erinevad eesmärgid. VS-i nõue

loomapidajale pidada looma veterinaarnõuete kohaselt ja rakendada selleks vajaliku meetmena

ka meetmeid looma lahtipääsemise vältimiseks (VS § 37 lg 1), on kehtestatud lisaks looma

tervise ja heaolu kaitsmise eesmärgile ka inimese elu ja tervise kaitsmise eesmärgil, kuid seda

loomataudi ennetamise ja tõrje ning loomse saaduse, loomse kõrvalsaaduse, loomsest

kõrvalsaadusest saadud toote ja loomse paljundusmaterjali ohutuse kaudu.

VS § 37 peamine sisu on määratleda, kes on lahtipääsenud loom ja kes on omanikuta loom ning

kes korraldab sellise looma püüdmise. Loomakaitseseaduses ja selle alusel kehtestatud loomade

heaolu tagamise nõudeid käsitatakse veterinaarnõuetena, mille eesmärgiks on loomade kaitse

inimese sellise tegevuse või tegevusetuse eest, mis ohustab või võib ohustada loomade tervist

või heaolu.

Samas KOKS-i alusel kehtestatud koerte ja kasside pidamise eeskirjad on suunatud inimese

turvalisuse (elu ja tervise kaitseks) ning valla või linna heakorra tagamiseks. KOV-i eeskirjade

täitmise järelevalve peab samuti olema tõhus ning vajalik on sätestada, milliseid korrakaitselisi

meetmeid KOV-id oma kehtestatud eeskirjade järelevalves kohaldada saavad.

PTA teeb riiklikku järelevalvet loomatervise ja -heaolu tagamiseks sätestatud veterinaarnõuete

täitmise üle. KOV peaks eelnõu kohaselt tegema riiklikku järelevalvet valla või linna

territooriumil heakorra ja inimeste turvalisuse tagamiseks valla- või linnavolikogu määrusega

kehtestatud koerte ja kasside pidamise eeskirjade nõuete täitmise üle.

Kui KOV-il tekib enda kehtestatud eeskirjade nõuete täitmisega seoses kahtlus

veterinaarnõuete võimaliku rikkumise kohta, teatab ta sellest VS-i § 74 kohaselt viivitamata

3 (5)

PTA-le. Võimalik on teha ka halduskoostööd PTA ning KOV vahel ametiabi korras

(halduskoostöö seaduse § 17) ja praktikas tehakse seda edukalt juba täna. See aga ei tähenda,

et valdkonna riiklik järelevalve ei peaks olema reguleeritud erinevate haldusorganite

vastutusena vastavalt järelevalve eesmärgile.

Kavandatav seadusemuudatus annab eelnõu (537 SE) seletuskirja järgi KOV-idele võimaluse

sekkuda olukordades, kus hooletu omaniku koer segab ja ohustab kohalikku kogukonda ning

tegutseda ennetavalt, ootamata kuni on toimunud rünne. Muudatuse tulemusel on edaspidi

selgemini sõnastatud KOV-i vastutus. Seega arvestab algatatud eelnõu KOV-i ja PTA

järelevalve piiridega ega anna KOV-i täita järelevalveülesandeid, mis on kehtivate seadustega

määratud PTA pädevusse.

3. KOV volikogude kehtestatavates koerte ja kasside pidamise eeskirjades ei ole korratud

kehtivate VS-is ja loomakaitseseaduses sätestatud loomade heaolu tagamise nõudeid, vaid on

täpsustatud, kuidas peab loomapidaja tagama avaliku korra ja heakorra. Tegemist on

korrakaitseseaduse üldnõuete rakendamisega kohalikul tasandil.

KOV volikogud on koerte ja kasside pidamise eeskirjades kehtestanud näiteks nõude, et looma

pidamine või looma käitumine ei rikuks avalikku korda, ei häiriks ega seaks ohtu teist isikut,

tema tervist või vara. Eeskirjades nõutakse, et avalikus kohas loomaga viibimisel peab

loomapidaja tagama inimeste ja loomade ohutuse. Käitumise poolest agressiivne ja ohtlik koer

peab avalikus kohas viibimisel kandma suukorvi. Jalutusrihmaga ohjamata lubatakse koeraga

viibida kohtades (ilma jalutusrihmata viibimine ei ole lubatud linnades), kus on välistatud tema

kokkupuutumine teiste loomade ja inimestega ning kui on tagatud loomapidaja pidev

järelevalve koera üle ning võimalus koer vajaduse korral koheselt jalutusrihma külge kinnitada.

KOV koerte ja kasside pidamise eeskirjade normide kohaldamise tervikluse huvides on looma

loomapidaja territooriumilt väljapääsemise välistamise tagamine eeskirjades taasesitatud. Lahti

pääsenud lemmiklooma püüdmine on VS § 37 lõikega 6 jäetud KOVi korraldada4. Seega

siinkohal ei ole tegemist PTA-ga dubleeriva järelevalvekohustusega või PTA suutmatusega

täita oma seadusjärgseid ülesandeid.

4. Olete oma pöördumises märkinud, et eelnõuga kavandatav sunniraha määr jääb väiksemaks

kehtivast. Eelnõus on sunniraha määra puhul lähtutud õiguskantsleri ettepanekust5 kaaluda

füüsilise isiku suhtes kohaldatava sunniraha ülemmäära vähendamist (korrakaitseseaduse § 28

lõikes 3 on ülemmäärana ette nähtud 9600 eurot). Loomapidajale kohaldatavat sunniraha

ülemmäära 6400 eurot ei saa pidada liiga väikeseks, et see ei motiveeriks loomapidajat eeskirjas

ette nähtud nõudeid järgima.

5. Olete oma pöördumises viidanud õiguskantsleri 01.02.2006 kirjale nr 6-4/051756/0600497

põllumajandusministrile6, milles õiguskantsler leidis, et seadust, mis annaks kohaliku

omavalitsuse volikogule õiguse kehtestada mistahes piiranguid isikute omandiõiguse

teostamisele ja sätestaks nimetatud põhiõiguse piiramise sisu, eesmärgi ja ulatuse, ei eksisteeri.

Samuti viitate õiguskantsleri 14.12.2010 kirjale nr 6-1/100108/1007193 regionaalministrile, 7

milles õiguskantsler leidis, et seadusandja ei ole ammendavalt reguleerinud koerte ja kasside

pidamise piiranguid inimeste elu ja tervise ning avaliku korra kaitse eesmärgil seadusega, 4 Kui loomapidaja või lemmikloomapidaja ei korralda temale kuuluva looma püüdmist, korraldab selle kohalik

omavalitsus VS § 37 lg 5 kohaselt. 5

https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Kohaliku%20omavalitsuse%20j%C3%A4relev

alve%20KOKS-i%20alusel%20kehtestatavate%20eeskirjade%20t%C3%A4itmise%20%C3%BCle.pdf. 6

https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/6iguskantsleri%20m%C3%A4rgukiri%20seadu

se%20muutmiseks.pdf. 7 https://rahvaalgatus.ee/initiatives/484/files/1379.

4 (5)

mistõttu asus õiguskantsler seisukohale, et KOKS § 22 lg 1 p 362 ning sellega olemuslikult

seotud KOKS § 663 on vastuolus põhiseadusega.

Pärast nimetatud õiguskantsleri pöördumisi on vastu võetud korrakaitseseadus8 ja VS9, mistõttu

on õiguslik olustik märkimisväärselt muutunud.

Koerte ja kasside pidamise eeskirjades sätestatud loomapidaja kohustus tagada, et talle kuuluv

või tema valduses olev loom ei pääseks ilma loomapidajata ruumist või territooriumilt välja,

kattub küll VS § 37 lõikes 1 sätestatud loomapidaja kohustusega, kuid VS säte on käsitletav

isikute põhiõiguste piiramise seadusliku alusena. Põhiseaduse järgi kuulub põhiõiguste

piiramise üldine ja põhimõtteline otsustamine riigi kui seadusandja kompetentsi. Riigi

kohustuseks on tagada eelkõige normiloome ja riikliku järelevalve kaudu kolmandate isikute

põhiõiguste kaitse. Antud juhul on tegemist põhiseaduse §-dest 32 ja 33 tulenevate omandi ja

kodu puutumatuse piirangutega. Avaliku korra tagamise üldnõuded, mis tulenevad

korrakaitseseadusest, on samuti käsitletavad isikute põhiõiguste piiramise alustena, mida KOV

on oma eeskirjades konkretiseerinud.

Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause järgi teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega

kooskõlas olevate seaduste alusel. Selles põhiseaduse sättes on väljendatud üldise

seadusereservatsiooni põhimõte, mis lubab põhiõigusi piirata üksnes seaduslikul alusel.

Sealjuures tuleb arvestada, et demokraatlikus riigis peab kõik põhiõiguste realiseerimise

seisukohalt olulised otsused langetama seadusandja. Siiski võib vähem intensiivseid

põhiõiguste piiranguid kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva

volitusnormi alusel määrusega.10 See ei tähenda, et seadusandja peaks olema kehtestanud kõik

detailsed rakenduslikud normid seadusega ja normide rakendamist ei oleks võimalik määrustes

täpsustada.

Selle põhimõttega on ka KOKS § 22 lõike 1 punkti 362 alusel kehtestatud koerte ja kasside

pidamise eeskirjades arvestatud.

6. Alates 2015. aastast on õiguskantsler vaid kolmel juhul pöördunud KOV volikogude poole

ettepanekutega muuta koerte ja kasside pidamise eeskirju, et viia need põhiseadusega kooskõlla

(Viimsi Vallavolikogule 11.02.2019, Kadrina Vallavolikogule 03.04.2019 ja Rakvere

Vallavolikogule 07.07.2020 esitatud ettepanekud). Kõiki õiguskantsleri ettepanekuid

volikogud arvestasid ja muutsid oma eeskirju11.

Õiguskantsleri seaduse § 15 lõike 1 järgi on igaühel õigus pöörduda avaldusega õiguskantsleri

poole seaduse või mõne muu õigustloova akti (sh KOV volikogu määruse) põhiseadusele ja

seadusele vastavuse kontrollimiseks. Õiguskantsler võib alustada menetlust ka omal algatusel,

kui tal tekib mõne volikogu määruse osas kahtlus selle vastavuses põhiseadusele ja seadusele

vastavuses (õiguskantsleri seaduse § 15 lõige 2).

Kui Eestimaa Loomakaitse Liidul on tekkinud mõne konkreetse KOV-i koerte ja kasside

pidamise eeskirja põhiseaduspärasuse osas kahtlus, on võimalik pöörduda selgituste ja

hinnangu saamiseks õiguskantsleri poole.

7. Õiguskantsleril on õigus teha õigustloova akti vastuvõtnud organile ettepanek viia õigustloov

akt kooskõlla põhiseaduse ja seadusega ning kui seda ettepanekut ei täideta, siis teha

Riigikohtule ettepanek tunnistada õigustloov akt või selle säte kehtetuks (õiguskantsleri

seaduse § 17 ja 18).

8 Korrakaitseseadus võeti Riigikogus vastu 23.02.2011 ja see jõustus 01.07.2014. 9 Veterinaarseadus võeti Riigikogus vastu 27.10.2021 ja see jõustus 01.12.2021. 10 Riigikohtu üldkogu 3. detsembri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punktid 21 ja 22. 11 https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/PSJV%20alates%203.2015.pdf.

5 (5)

Õiguskantsler ei ole teinud Riigikohtule ettepanekut ei KOKS-i § 22 lõike 1 punkti 362 ega ka

ühegi KOV volikogu kehtestatud koerte ja kasside pidamise eeskirja sätte põhiseadusvastaseks

ja kehtetuks tunnistamiseks.

Õigus tunnistada õigustloov akt või selle säte põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks, on

võimude lahususest tulenevalt vaid Riigikohtul (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse § 15 lõike 1 punkt 2). Kuna Riigikohus ei ole KOKS § 22 lõike 1 punkti 362 tunnistanud

põhiseadusega vastuolus olevaks ega kehtetuks, siis norm kehtib ja on KOV-idele täitmiseks

kohustuslik.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Piret Hartman

Regionaal- ja põllumajandusminister

Teadmiseks: Tiit Maran, [email protected]

Raimond Kaljulaid, [email protected]

Riigikogu põhiseaduskomisjon

Põllumajandus- ja Toiduamet

Politsei- ja Piirivalveamet

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Siseministeerium

Justiitsministeerium

Õiguskantsler

Katrin Tuula

625 6166 [email protected]

Olivia Taluste

58851453 [email protected]