Kliimaministeerium_vastus

Suur-Ameerika 1 / Tallinn 10122 / 626 2802/ [email protected] / www.kliimaministeerium.ee/

Registrikood 70001231

Ülle Madise

Õiguskantsleri Kantselei

Teie 15.10.2024 nr 7-4/241596/2405945

Meie 10.12.2024 nr 1-17/24/4935-2

Vastused biokütuse tarbimisse lubamise nõuete

rakendamise küsimustele

Austatud Ülle Madise

Vastame ministeeriumile esitatud biokütuse tarbimisse lubamise nõuete rakendamise riikliku

järelevalve korraldusega seotud päringule küsimuste kaupa. Vabandan vastuse viibimise pärast.

1) Kas riiklik järelevalve on korraldatud Teie hinnangul parimal võimalikul viisil?

Transpordi taastuvenergia kohustused tulevad Euroopa Liidu õigusest1 ja on Eesti õigusse üle

võetud vedelkütuse seaduses (VKS). Kohustuse täitmise järelevalve süsteemi on 2018. aastast

ehitatud võimalikult vähesele bürokraatiale ja turuosalistele paindlikkuse pakkumisele. Andmeid

esitatakse turuosaliste poolt vastavusdokumentide süsteemis (VDS), kust saavad vajaliku info

kätte nii Keskkonnaamet (KeA) kui Maksu- ja Tolliamet (MTA), kes vastava info alusel teostavad

riiklikku järelevalvet. Kohustuste täitmine on kehtivates õigusaktides turuosaliste varasemal

soovil ja nendega koostöös tehtud võimalikult paindlikuks: neil on vabadus ise valida viise, mida

biokohustuse täitmiseks kasutada2. Aastani 2020 pidi biokütuse komponent püsisegamise

kohustusena sisalduma igas kütuseliitris tagamaks, et oleks lihtsam kohustuse täitmist kontrollida.

Kuna turuosalised hindasid, et süsteem oli sel kujul piirav ja eesmärki raske ning teatud

olukordades kulukas täita, kujundati süsteem alates 1.04.2020 ümber ja liitripõhine kohustus

asendati paindlikuma aastapõhise kohustusega3. Paindlikkuse vastukaaluks sätestati kõrgemad

trahvimäärad kohustuste rikkumise eest. Varasemalt kehtis maksimaalne trahvimäär kuni

400 tuh €, muudatuse järel hakkas kehtima trahvimäär 10 miljonit €, mida on tänaseks veelgi

karmistatud4.

1 EL taastuvenergia direktiiv (EL) 2018/2001, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/ALL/?uri=CELEX%3A32018L2001 2 Nt andes tarbimisse biometaani, vesinikku või elektrienergiat, ostes lõpptarbimisse antud või antavat biometaani, vesiniku või

elektrienergia koguenergia statistikat segades müüdavasse kütusesse biokütust või müües eraldi 100% biokütust. 3 Vedelkütuse seaduse ja vedelkütuse seaduse muutmise seaduse muutmise seadus – EIS 4 Eelnõuga 356SE muudeti VKSis sätestatud trahvimäärasid. Varasem VKS ei võimaldanud väärteo eest kehtestada karistust üle

10 miljoni euro. Turuolukorda arvestades võis rikkumisest saadav majandustulu vahel olla märgatavalt kasumlikum kui seadusega

ette nähtud maksimaalne trahvisumma. Seetõttu muudeti trahvisummat kohustuse täitmata jätmise eest tagamaks, et ELi

taastuvenergia direktiivi eesmärk täidetakse ja seadust täielikult järgitakse – mõjus sanktsioon on selline, mis näitab, et kohustuse

täitmata jätmine ei ole odavam. Et rikkumise eest rakendatav trahv oleks märgatavalt suurem kui võimalikust rikkumisest saadav

majanduslik kasu, määrati trahvisummaks 125 eurot kohustuse täitmisest puudujääva iga gigadžauli eest. Nt 1,5 protsendipunkti

ulatuses kohustuse mittetäitmisel (nt kui täideti 6%, mitte 7,5%), võib trahvisummaks kujuneda 6,1 kuni 22 miljonit eurot.

Riigiasutuste riikliku järelevalve pädevused on sätestatud seadustes5. Transpordi taastuvenergia

kohustuste täitmise süsteem (sh riiklik järelevalve) on korraldatud parimate teadmiste baasil, mis

ministeeriumil regulatsiooni kujundamise ajahetkel olid. Regulatsioone luues kaasab ministeerium

protsessi kõiki asjakohaseid osapooli, sh neid järelevalveorganeid, kes peavad selle regulatsiooni

eest vastutama ja tegevusi, s.h menetlusi ellu viima. Seeläbi olid VKS väljatöötamisse nii

2016-17 kui ka hilisemates muudatustes kaasatud ka KeA ja MTA. Muudatuste menetluses

kirjeldati seletuskirjas ka muudatuste jõustamiseks vajalik täiendav ressurss. Taastuvenergia

kohustuse regulatsiooni on täiendatud vastavalt EL õigusaktide muudatustele kui ka regulatsiooni

aja- ja asjakohastamise eesmärgil parandades ühtlasi ka riikliku järelevalve mõjusa toimimise

võimalusi. Kooskõlastusel oleva VKS muutmise eelnõuga6 kavandatakse täpsustada

järelevalveasutuste pädevusi, kus mh tunnistatakse kehtetuks Konkurentsiameti pädevused,

täpsustakse KeA ja MTA pädevusi ning lisatakse Transpordiameti pädevused. Uue taastuvenergia

direktiivi ülevõtmise eelnõuga oleme KeA ja MTA praktikas ilmnenud tagasiside baasilt

kavandamas VKS muudatusi võimaldamaks taastuvenergia kohustuse täitmist senisest veelgi

tõhusamalt kontrollida. Eelnõu kooskõlastamine on kavandatud 2025. aasta I poolde.

2) Millisena näete enda asutuse pädevust ja ülesandeid seoses biokütuse tarbimisse

lubamise nõuete täitmise üle järelevalve tegemisega?

Ministeerium valitsusasutusena on täidesaatva riigivõimu asutus, kelle pädevused ja ülesanded on

määratletud seadustega ja KliM põhimäärusega. Kokkuvõtlikult on ministeeriumi pädevuses

poliitika kujundamine (õigusloome) ja selle elluviimise (sh riikliku järelevalve süsteemi)

korraldamine ning vajadusel teenistusliku järelevalve korraldamine seadusega ettenähtud korras.

Teenistuslik järelevalve on juhtimisvõte, mille teostamine on reguleeritud VVS §-s 93 ja mida

iseloomustab otsese sekkumise õigus. KeA on VVS kohaselt valitsusasutus, täidesaatva riigivõimu

ametiasutus, mis on järelevalvetegevuses sõltumatu, arvestades seaduses sätestatud piiranguid.

Täitevvõimu tegevust ja otsuseid saab seaduses sätestatud korras ja ulatuses kontrollida kohus.

Kuna KeA puhul on tegemist täitevvõimu asutusega KliM valitsemisalas, siis tähendab see, et

KliM vastutab selle eest, et KeA tegevus oleks õiguspärane, otstarbekas, tulemuslik ja kooskõlas

õigusriigi põhimõtetega. Ministril on pädevus kontrollida valitsusasutuse tegevuse seaduslikkust

ja otstarbekust, kuid tuleb jälgida, et ei ületata nt VVS § 93 lg 6 p 1 toodud piirangut.

Üldistes küsimustes on ministeeriumil õigus esitada küsimusi, paluda dokumente ja teha nende

alusel järeldusi. Kui on selgunud süsteemsed vead või ministeeriumile tundub, et KeA tegevuses

5 Atmosfääriõhu kaitse seaduse (AÕKS) § 217 järgi teostab riiklikku järelevalvet seaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktide

nõuete täitmise üle peatükis sätestatud erisusi arvestades KeA.

VKS § 20 lg 1 järgi seaduses sätestatud nõuete täitmise üle teostavad riiklikku järelevalvet vastavalt oma pädevusele: 1)

Konkurentsiamet; 2) MTA; 3) TTJA; 4) KeA.

(2) Konkurentsiameti pädevusse kuulub: 1) registriandmete kontroll; 2) kütuse ja kütuse käitlemise nõuetele vastavuse

kontrollimine; 3) nõuetele mittevastava kütusega tehtavate toimingute heakskiitmine.

(3) MTA pädevusse kuulub: 1) tegevusloa olemasolu kontrollimine kütuse käitlemisel; 2) kütuse nõuetele vastavuse ja nõuetele

vastavust tõendavate dokumentide kontrollimine kütuse käitlemisel; 2¹) kütuse käitlemise nõuetele vastavuse kontrollimine; 3)

kütuse käitlemise aruannete ja kütuse käitlemise andmekogu andmete töötlemine; 4) nõuetele mittevastava kütusega tehtavate

toimingute heakskiitmine; 5) kütuse seaduse §-s 21 nimetatud nõudele vastavuse hindamine; 6) kütusemahuti registreerimise

kohustuse täitmise kontroll ning järelevalve seaduse §-s 193 nimetatud andmekogusse kantud andmete õigsuse üle.

(4) TTJA pädevusse kütuse müügil kuulub: 1) tegevusloa olemasolu kontrollimine kütuse käitlemisel; 2) kütuse ja kütuse käitlemise

nõuetele vastavuse kontrollimine; 3) nõuetele mittevastava kütusega tehtavate toimingute heakskiitmine.

(5) KeA pädevusse kuuluvad kütusemahuti registreerimise kohustuse täitmise kontroll ning järelevalve seaduse §-s 2¹ sätestatud

kohustuse ja §-s 2⁴ nimetatud aruande esitamise kohustuse täitmise ja aruande seaduses sätestatud nõuetele vastavuse üle.

Majandustegevuse auditeerimine ei ole kehtiva VKS kohaselt KeA pädevuses. VKS § 2⁵ lõikes 1 on sätestatud, et KeAl on õigus

nõuda tarnijalt VKS § 2⁴ lõikes 1 nimetatud aruande sõltumatut auditeerimist, kui KeAl on põhjendatud kahtlus aruandes kajastatud

biokütuse säästlikkuse kriteeriumitele vastavuse tõendamise õigsuses. Tegemist on KeA kaalutlusotsusega, mille rakendamist

otsustab amet vastavalt konkreetsele olukorrale.

VKS §2¹ sätestatud kohustuse rikkumisel rakendab majandustegevuse seadustiku üldosa seaduses (MSÜS) sätestatud meetmeid

majandushaldusasutus, kes teeb vastava otsuse, arvestades kõiki menetluses olulisi asjaolusid. Kuivõrd VKS ei sisalda loa peatamise

või kehtetuks tunnistamise osas erisusi, kohaldub nimetatud tegevusele MSÜS § 43, mille kohaselt saab tegevusloa peatada

majandushaldusasutus. Majandushaldusasutus on MSÜS § 7 kohaselt haldusorgan, kes täidab talle seadusega pandud ülesandeid

vähemalt ühel alljärgneval viisil: 1) tegevusloa taotluse lahendamine; 2) majandustegevuse peatamine või keelamine; 3) tegevusloa

peatamine või kehtetuks tunnistamine; 4) ettevõtja majandustegevuse üle riikliku järelevalve teostamine. 6 Vedelkütuse seaduse muutmise seadus – EIS

on puudujäägid, siis saab teenistusliku järelevalve korras välja selgitada, kas töökorralduses on

midagi, mida tuleks muuta. Süsteemseid soovitusi tohib ministeerium anda. Ministeerium ei saa

teostada teenistuslikku järelevalvet konkreetse menetlusega seotult, sekkuda riiklikku

järelevalvesse ja konkreetsete süütegude lahendamisse.

Üldiste küsimuste näitena saame tuua, et ministeeriumi siseauditi osakond tutvus ühele päringule

vastamisel KeA protsessi korraldamisega seotud juhendiga „Biokütuste tarneandmete

kontrollimine“ ja mh KeA ja kütuseturu osaliste, KeA ja ministeeriumi ning KeA ja MTA vahelise

kirjavahetusega. Samuti paluti KeAlt täiendavaid selgitusi seotult üldiste protsessidega. Lisaks on

varasemate aastate siseauditi toimingute tulemusel tehtud KeAle erinevaid soovitusi

keskkonnajärelevalve menetluste üldise korraldamisega seotult (sh soovitusi, mille rakendamise

kokkulepitud ajad ei ole käesolevalt saabunud). Tegevusvaldkonna üldisemat kontrolli on

ministeeriumil võimalik teostada ka edaspidi nt siseauditi osakonna teostatavate audititööde

kaudu.

3) Kas KeA või MTA järelevalve pädevus on piisavalt selgelt piiritletud? Kas on esinenud

pädevusvaidlusi?

Kui regulatsioone on loodud või muudetud, siis on ministeerium alati lähtunud parimast sel hetkel

teada olnud infost. Praktikas selguvad uued nüansid ja need nüansid peab selgumise järel

omakorda regulatsioonidesse sisse viima. Oleme juba VKS muutmiste käigus täpsustanud KeA

pädevusi 2024. aastal jõustunud seaduse muudatusega (356SE), kus VKS § 20 lõiget 5 muudeti:

(5) KeA pädevusse kuuluvad kütusemahuti registreerimise kohustuse täitmise kontroll ning

järelevalve käesoleva seaduse §-s 21 sätestatud kohustuse ja §-s 24 nimetatud aruande esitamise

kohustuse täitmise ja aruande käesolevas seaduses sätestatud nõuetele vastavuse üle.

KeA ja MTA pädevus biokohustuse täitmise järelevalves on jagatud. Näitena toome viimasel ajal

arutluse all olnud küsimuse, kas majandustegevuse keelamine on proportsionaalne meede

biokohustuse täitmata jätmise korral ja kas pädevus kütuse turule laskmist (kütuse müügiluba ning

kütuse tarbimisse laskmise luba) peatada on KeAl või MTAl. MSÜS võimaldab tegevusloa

peatamist, keelamist, aga praktikas on KeA ja MTA üldseadusest tulenevale võimalusele sisse

vaadanud ja on selgunud, et täna ei ole võimalik vastavaid tegevusi ei MTAl ega KeAl teostada,

sest esineb puudujääke õigusloomes. Ametite ülesanne ongi ministeeriumile anda selgitusi, kuidas

õigusloomet parendada, et õigusloome toetaks nende tegevusi. Sellega käesolevalt tegeleme ning

MTA ja KeA on novembri lõpuks esitamas ettepanekuid võimalikeks seadusemuudatusteks,

misjärel ministeerium analüüsib esitatud ettepanekuid, kooskõlastab ministeeriumidega ja algatab

regulatsiooni muudatused.

Lisaks KeA ja MTAle on riikliku järelevalve pädevused ka Konkurentsiametil ja TTJAl, ning

regulatsiooni vaadates on ülesandeid sarnaselt sõnastatud, mistõttu ei saa lugeda pädevusi

selgeteks piiritletuks. Konkurentsiamet on hiljutise kütuseturu analüüsiga7 seotult juba

ministeeriumiga suhelnud ja oleme pädevusi biokohustuse järelevalves muutmas (vt eespool).

Samuti plaanime üle hinnata TTJAga pädevusi.

Ka järgnevate VKS muudatustega plaanitakse pädevate asutuste ülesandeid korrigeerida ning

täpsemaks kirjutada, et tulevikus vältida asutuste vahel ebaselgust nendes ülesannetes.

4) Kas järelevalveasutused saavad järelevalve tõhustamiseks kasutada sobivaid ja

proportsionaalseid abinõusid ning puuduvad takistused nende rakendamiseks? Tooge

palun näiteid nii sellest, kus abinõudest on piisanud kui ka sellistest juhtumitest, mil

järelevalve tegemine oli takistatud.

Oleme seisukohal, et sellele küsimusele oskavad järelevalveasutused kõige paremini vastata.

Senimaani on KliM alati püüdnud asutustelt saabunud ettepanekuid ja tagasisidet õigusloomel

võimalusel arvesse võtta.

Eelpool mainitud ning suvel 2024 jõustunud eelnõuga (356 SE) tehti VKS-i järgmised

muudatused:

7 Eesti kütuseturg toimib, aga vajab tarbija huve teenivat tõhusat järelevalvet ja läbipaistvust | Konkurentsiamet

1) kohustuse täitmise arvestusperioodi lühendati poolele aastale senise kalendriaasta asemel ja

võimaldatakse esimese poolaasta kohustust ületava osa võtta arvesse sama kalendriaasta teise

poolaasta kohustuse täitmisel või müüa see seaduses sätestatud korras teisele tarnijale;

2) loodi võimalus kütuse importimisel, tarbimisse lubamisel ja kütuse maksuladustamise lõpetamisel

kütuse müüki piirata, kui esineb põhjendatud kahtlus, et kütusemüüja jätab käibemaksukohustuse

täitmata, ka siis, kui tegemist ei ole tegevusloa taotluse menetlemisega;

3) kohustuse rikkumise eest sätestati rahatrahv, mis on proportsionaalne rikkumise suurusega ja

kütusemüüja arvatava tuluga juhul, kui ta jätab biokomponendi lisamise kohustuse täitmata.

Edaspidi arvestatakse juriidilise isiku trahvisummaks 125 eurot iga gigadžauli eest, mis jääb

nõutud määrast kohustuse täitmise perioodi lõpuks täitmata;

4) sätestati konkreetne väärtegude aegumistähtaeg – neli aastat. Õiguskorra tagamise huvides on

korrektne, et kõik avastatud menetlused saaks viia lõpuni aegumistähtaja jooksul.

5) Kuidas saaks nõuete järgimist või selle üle järelevalve tegemist tõhustada? Kas selleks

tuleks muuta õigusakte? Kui, siis milliseid?

Lisaks seni tehtud ning kavandatud muudatustele (vt täpsemalt küsimusele nr 1 vastus), võib

õigusaktide muutmine olla vajalik kütuse müügi ja tarbimisse lubamise ning majandustegevuse

peatamise või keelamise protsessides. Arutame võimalusi ja vajadusi KeA ja MTAga.

Mitmed viimase aja päringud ja arutelud on olnud seotud lähteainete ja nende kasutamise

täpsemate tingimustega, mida teistes riikides on samuti lahendatud õigusaktidega (biokütuse

lähteainete nimekirjaga). Esmase lahendusena kavandab KeA avaldada oma veebilehel lähteainete

tabeli, mis kirjeldab, millise kordajaga millist lähteainet saab kasutada.

6) Kas vedelkütuse seaduse §-s 2⁵ sätestatud auditeerimine võiks olla kohustuslik kõigile

kütuse tarnijatele, näiteks sarnaselt elektroonilise side seaduse §-s 87⁵ sätestatuga?

Kõnealune auditeerimise nõue tuleneb direktiivist (EL) 2018/2001. Nõue käsitleb

auditeerimiskohustust biokütuste säästlikkuse kriteeriumite täitmise kohta ning on kohustuslik

vaid siis kui KeA hinnangul on kahtlus kriteeriumite täitmisel. Seega ei ole VKS auditeerimine

võrreldav elektroonilise side seaduses sätestatuga.

7) Ülevaade biokütustele seatud nõuete rakendamisega toimunud ja käimas menetlustest.

Täpsema sisendi enda menetlustest saavad anda KeA ja MTA. Ministeerium on oma tegevustes

arvestanud ennekõike järgmiste menetlustega, et tagada KeA sõltumatus järelevalvetegevuses:

➢ 2021. aastal jäi Olerex AS-il biokohustus täitmata väikses ulatuses, mille osas algatati

väärteomenetlus nr 940022000783, s.o kütuse elutsükli jooksul tekkivate kasvuhoonegaaside

heitkoguste vähendamise osakaalu kohustuse täitmata jätmise osas AÕKS § 235¹ järgi ja selles

osas on jõustunud süüdimõistev kohtuotsus (15. august 2023 nr 4-23-743). 2021 aasta osas

tekkisid uued kahtlused 2024 alguses, kui võimalikud süüteod olid juba aegunud.

➢ 2022. aastal oli Olerex AS puhul tegu valeandmete esitamisega.

o Väärteomenetlus nr 940023000098 biokohustuse täitmata jätmise eest leidis kinnitust

kütuseproovide tulemustega (biokütuse asemel oli tavaline fossiilne diiselkütus).

Väärteomenetluse rikkumises kütuse elutsükli jooksul tekkivate kasvuhoonegaaside

heitkoguste vähendamise osakaalu kohustuse täitmata jätmise (AÕKS § 235¹) ja tarbimisse

lubatud biokütuse osakaalu kohustuse täitmata jätmise (VKS § 33¹ lg 2) eest on ettevõttele

määratud rahatrahv, menetlus sai Riigikohtu lahendi 28.11.2024 nr 4-24-37/31.

o 2022. aasta biokohustuse täitmise kohta valeandmete esitamise eest algatatud

kriminaalmenetlust menetleb prokuratuur.

➢ 2023. aastal esitatud aruannetes on Olerex AS deklareerinud Euroopa Parlamendi ja nõukogu

direktiivi (EL) 2018/2001 IX lisas B nimetatud lähteainetest toodetud biokütust rohkem kui

lubatud 1,7%. Seetõttu ei kinnitatud KeA ametniku poolt 2023. aasta detsembrikuu aruannet

ning algatati võimaliku biokütuse kohustuse osakaalu täitmata jätmise tõttu väärteomenetlus

nr 940024000264 VKS § 33¹ lg 2 järgi, mis on menetluses. 2023 aasta kohustuse rikkumisel

täideti biokohustus HVO-ga, kuid seda tehti UCO-ga (kasutatud toiduõli), millel on

regulatsioonis toodud ka ülempiir 3,4 % kogumahust (7,5 % lõpptarbimisse suunatud

kütusest), seetõttu ei saa kogu Olerex AS-i poolt turule lastud HVO-d biokohustuse täitmisel

arvesse võtta.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Yoko Alender

kliimaminister

Maarja Kilter, 626 2932

[email protected]