Riigikogu_ettepanek

Lauri Hussar

Riigikogu

[email protected]

Meie 07.01.2025 nr 6-1/241300/2500105

Jäätmetest elektrienergia tootmise toetamise tingimuste muutmine

Lugupeetud Riigikogu esimees

Eesti Vabariigi põhiseaduse § 142 lõike 1, õiguskantsleri seaduse § 17 alusel teen ettepaneku viia

14.07.2024 jõustunud elektrituruseaduse (ELTS) § 591 lõike 2 punkt 8 kooskõlla põhiseadusega.

ELTS § 591 lõike 2 punkti 8 järgi ei maksta taastuvenergia toetust elektritootjale, kui

jäätmeseaduse § 1363 lõikes 2 sätestatud jäätmete taaskasutamise sihtarvude täitmine ei ole

tõendatud. See tähendab, et elektritootja ei saa taastuvenergia toetust, kui riik ei ole suutnud

saavutada olmejäätmete korduskasutusele ja ringlussevõtule seatud eesmärke.

Leian, et ELTS § 591 lõike 2 punkt 8 on vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega (PS § 10) osas,

milles see kohaldub tagasiulatuvalt tootjale, kes juba saab taastuvenergia toetust. Tootjad on

toetuse saamise õiguse omandanud enne selle sätte jõustumist ega võinud ette näha sellise piirava

tingimuse kehtestamist. See on vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega, kuna riik oli varem

kinnitanud, et toetust saab toetuse andmise ajal kehtinud tingimuste täitmise korral kogu

toetusperioodi ehk 12 aasta vältel. Riik ei tohi käituda sõnamurdlikult. Riigi kehtestatud

toetuskavas ei olnud ette nähtud võimalust, et toetuse tingimusi muudetakse toetuse maksmise ajal

nõnda, et need piiravad toetuse saaja õigusi.

ELTS § 591 lõike 2 punktis 8 sätestatud tingimus on õiguspärane vaid siis, kui seda kohaldatakse

edasiulatuvalt ehk üksnes uute toetuste andmisel. Kui selline tingimus on ette teada, siis saab

toetusest huvitatud ettevõtja arvestada, et toetuse saamine oleneb sellest, kui edukalt on riik

korraldanud olmejäätmete korduskasutust ja ringlussevõttu. Paraku järeldub eelnõu materjalidest,

et kõnealust piiravat tingimust rakendatakse ka juba toetust saavatele tootjatele. Sama on

kinnitanud ka valdkonna eest vastutav Kliimaministeerium.

Õiguskindluse põhimõte ei takista õiguskorras muudatuste tegemist, kuid seda tuleb teha

õiguspärast ootust arvestades. Õiguspärase ootuse kaitse on eriti tugev siis, kui piiratakse

tähtajalist õigust. Taastuvenergia toetus on tähtajaline õigus – seda makstakse 12 aastat.

Õiguskindluse põhimõttega ei ole kooskõlas ka see, kui sätte kohaldumine ei ole üheselt selge ning

sätte rakendamisel juhindutakse hoopis eelnõu koostamisel antud selgitustest.

Selleks et ELTS § 591 lõike 2 punkt 8 oleks põhiseadusega kooskõlas, tuleks seadusesse lisada

täpsustus, et kõnealust piirangut kohaldatakse vaid uute toetuste andmisel.

2

Kokkuvõte

Võib aimata, miks ELTS § 591 lõike 2 punkt 8 hiljuti seadusesse lisati. Riigil on kohustus toetada

jäätmehierarhia põhimõtte rakendamist, soosida olmejäätmete liigiti kogumist ning

korduskasutuse ja ringlussevõtu suurenemist.

Jäätmete taaskasutusele on seadusega kehtestatud sihtarvud, mis aja jooksul suurenevad. Seda

kohustust peab siiski täitma riik ning riigi kohustuse eiramise korral ei pea kahju kandma

kõrvalised isikud. Ettevõtted, kes kasutavad elektrienergia tootmiseks jäätmeid, ei vastuta

olmejäätmete tekke, nende liigiti kogumise ega ka korduskasutamise ja ringlusse võtmise eest.

Isegi kui tootja võis juba toetust taotledes teada, et jäätmete kasutamine energia tootmiseks ei ole

jäätmehierarhia põhimõtte järgi eelistatuim käitlusviis, ei pidanud ta ette nägema, et riik ei suuda

jäätmete korduskasutust ja ringlussevõttu piisavalt edukalt korraldada ning seetõttu piirab tema

toetuse saamise õigust. Riik on varem soosinud jäätmete kasutamist energia tootmiseks ja annab

selleks ka toetust.

Pole vajadust toetuse tingimusi muuta, selleks pole ülekaalukat avalikku huvi. Eestis on vaid üks

jäätmetest elektrienergiat tootev käitis (Iru soojuselektrijaam). Selle käitise toetamine lõpeb

2. juulil 2025. Toetuse maksmise peatamine vahetult enne toetusperioodi lõppu ei too kaasa

jäätmete keskkonnasäästlikuma käitlusviisi kasutuselevõtmist, küll aga rikub toetuse saaja

õiguspärast ootust ning saadab turuosalistele signaali, et riiki ei saa usaldada.

Normi põhiseaduspärasust abstraktselt hinnates tuleb lähtuda eeldusest, et sarnastel alustel võinuks

toetust saada ka mõni teine isik, kellele hakati toetust maksma vahetult enne seda, kui õigusaktis

sõnastati suunis toetust mitte maksta, juhul kui riik ei ole saavutanud jäätmete korduskasutuse ja

ringlussevõtu eesmärke. Sellise hüpoteetilise juhtumi näitel on veelgi ilmsem, et sellise tingimuse

kehtestamisega ja rakendamisega juba toetust saavatele projektidele rikutakse õiguspärast ootust.

Õiguspärase ootuse põhimõttele vastaks lahendus, mille järgi kohaldataks ELTS § 591 lõike 2

punktis 8 sätestatud toetuse maksmise piirangut üksnes edasiulatuvalt ehk ainult nendele tootjatele,

kes hakkavad toetust saama pärast selle sätte jõustumist. Õiguspärast ootust ei rikutaks ka siis, kui

tootja oleks saanud ELTS § 591 lõike 2 punktis 8 sätestatud tingimust ette aimata mõne muu

õigusakti või talle siduva haldusakti põhjal.

ELTS § 591 lõike 2 punkti 8 kohaldamine juba toetust saavatele tootjatele ei ole selle sätte

sõnastuse põhjal ühemõtteliselt selge. Seda võib mõista ja tõlgendada nii õiguspõhimõtteid eirates

kui ka järgides. ELTS § 584 lõike 1 punktis 4 on sätestatud, et toetuse tingimusi ei tohi muuta nii,

et see piirab juba toetust saavate projektide puhul toetuse saaja õigusi. See säte kordab ühtlasi

õiguspärase ootuse põhimõtet, mis kehtib ja kohaldub universaalselt, sõltumata sellest, kas see on

seoses konkreetse muudatusega õigusaktis eraldi üle korratud.

Õigusriigile omaste ja põhiseadusest tulenevate õiguspõhimõtete rakendumise eelduseks ei ole

vaja nende kehtivust konkreetse muudatuse juures iga kord üle korrata. Seega on võimalik ELTS

§ 591 lõike 2 punkti 8 tõlgendada õiguspärase ootuse põhimõtet austavalt ehk nii, et seda ei

kohaldata neile tootjatele, kes saavad toetust varem kehtinud tingimuste järgi.

Paraku ei saa kõrvale jätta seaduseelnõu menetluse käigus antud selgitusi, millest nähtub, et eelnõu

koostaja tahtis kohaldada ELTS § 591 lõike 2 punkti 8 tagasiulatuvalt juba toetust saavatele

3

projektidele. Ka Kliimaministeerium kinnitas (kiri 01.11.2024 nr 21-6/24/50-2), et kõnealust

muudatust rakendatakse ka juba toetust saavate tootjate suhtes.

Säte piirab ka ettevõtlusvabadust (PS § 31), kuna seadusega antud lubadus maksta toetust ja

toetuse saamine mõjutab investeerimisotsust hakata jäätmetest elektrienergiat tootma. Samuti

mõjutab see seda, kas tootjal on toetuseta otstarbekas jätkata jäätmete kasutamist elektrienergia

tootmiseks. Muudatusest võib järeldada, et hoolimata tähtajalisest õigusest toetusele, ei saa riiki

usaldada ega olla kindel, et seadust ei muudeta ootamatult ja rabavalt ebasoodsamas suunas nii, et

tootja siiski ei saa toetust kogu toetusperioodi vältel, kuigi ta on täitnud kõik talle esitatud

tingimused ja võis arvestada toetuse saamisega. Niisamuti piirab see säte omandipõhiõigust (PS §

32), kuna selle põhiõiguse kaitsealas on kõik rahaliselt väljendatavad õigused. Pole kahtlust selles,

et toetuse katkestamine vähendab seni toetust saanud ettevõtte sissetulekuid.

Nii ettevõtlusvabadust kui omandipõhiõigust tohib seadusega piirata, kuid see peab olema

kooskõlas põhiseadusega – see peab olema õiguspärase eesmärgi saavutamiseks vajalik, sobiv ja

isikute põhiõiguseid vähimal võimalikul määral piirav. Põhiõiguste piiramisel tuleb järgida

õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtet ja piirang peab olema proportsionaalne. Praegusel

juhul ei vasta muudatus neile nõuetele.

I. Analüüs

Taastuvenergia toetus

1. Riigil on kohustus suurendada taastuvenergia osakaalu. Energiamajanduse korralduse seaduse

§ 321 lõikes 1 on sätestatud, et aastaks 2030 moodustab taastuvenergia vähemalt 65 protsenti

riigisisesest energia summaarsest lõpptarbimisest. Elektrienergia summaarsest lõpptarbimisest

moodustab taastuvenergia vähemalt 100 protsenti.

2. Selle eesmärgi saavutamiseks on ette nähtud taastuvenergia toetus. Elektrienergia uute

tootmisvõimsuste rajamiseks vajalike investeeringute maht on suur, kuid nende tasuvusaeg on pikk

ja ebakindel. Seetõttu ei tehta neid investeeringuid turutingimustel või ei tehta neid piisavas mahus

või kiiresti. Taastuvenergia toetus on mõeldud investeeringute soodustamiseks. Riik on

kehtestanud tingimused, mis annavad toetuse saajale kindluse, et kui ta neid järgib, siis ta saab

toetust järgmise 12 aasta jooksul.

3. Taastuvenergia toetus on riigiabi, mida elektrienergia tootja saab vastavalt riigi kehtestatud

toetuskavale. Seaduses on ette nähtud fikseeritud määraga (ELTS § 59 lg 2 ja selle juurde kuuluvad

sätted) ja vähempakkumisel kujuneva toetusmääraga toetuskava (ELTS § 594–596). Fikseeritud

määraga toetuskava järgi enam uusi toetusi ei anta, küll aga on tootjaid, kelle toetusperiood ei ole

selle toetuskava alusel veel lõppenud. ELTS § 591 lõike 2 punkti 8 kohaldatakse kõigi

toetuskavade alusel makstavatele toetustele. Toetust saab alates tootmise alustamisest järgneva 12

aasta jooksul (ELTS § 108 lg 1).

4. Elektrituruseaduse alusel kehtestatud toetuskava järgi võis taastuvenergia toetust taotleda ka

tootja, kes soovis elektrienergiat toota jäätmetest. Mingeid piiravaid tingimusi sellele ei kehtinud.

Ka valdkonna poliitikat kujundav Kliimaministeerium kinnitas, et senistes toetuskavades ei olnud

isegi vihjeid sellele, et toetuse maksmine võidakse peatada või lõpetada selle tõttu, et olmejäätmete

ringlussevõtu sihtarvu ei saavutata.

4

5. Seega on taastuvenergia toetus tähtajaline õigus. Kui tootja kord juba on toetusele

kvalifitseerunud, siis on tal õigus saada toetuskavaga kooskõlas oleva tegevuse eest toetust

järgneva 12 aasta jooksul. Sellele tähtajale tuginedes tegi tootja toetuskava eesmärgile vastava

investeeringu. Nii oli toetusel investeeringuotsuse tegemisel suur tähtsus: see võimaldas turutõrget

ületada. Vastasel juhul oleks selline toetus riigiabi reeglite järgi keelatud. Seda aga kahtluse alla

seatud ei ole. Vastupidi, kuna selline riigiabi on saanud ettenähtud korras heakskiidu, on see vaid

suurendanud õiguspärast ootust.

Jäätmete taaskasutamise sihtarvud

6. Lisaks taastuvenergia osakaalu suurendamisele peab riik edendama ka jäätmete taaskasutamist

ja vähendama niiviisi uute loodusressursside kasutusele võtmist.

7. Jäätmete taaskasutamisele seatud eesmärk lähtub jäätmehierarhia põhimõttest (jäätmeseaduse

(JäätS) §-s 221 ja direktiivi 2008/98/EÜ artikkel 4). Jäätmehierarhia tähendab, et ressursside

kasutamist tuleb vähendada ka jäätmete käitlemisega. Jäätmetes on materjale, mida on võimalik

taaskasutada ja sel viisil vähendada vajadust uue tooraine järele. Jäätmete käitlemise viisid on

järjestatud eelistuste (prioriteetide) järjekorras. Jäätmete kasutamist energia tootmiseks tuleks

eelistada jäätmete ladustamisele, kuid sellele omakorda tuleks eelistada jäätmete ringlussevõttu ja

korduskasutuseks ettevalmistamist. Direktiivis on rõhutatud, et riigil tuleb rakendada meetmeid

parima üldise keskkonnaalase tulemuse saavutamiseks, kuid jäätmehierarhia põhimõtte

rakendamisel tuleb arvestada ka majanduslikku otstarbekust. Direktiivi üle võttes on Eesti võtnud

aga hoopis rangema joone: JäätS § 221 lõike 2 järgi on lubatud jäätmehierarhia põhimõttest kõrvale

kalduda üksnes siis, kui see tagab parima keskkonnaalase üldtulemuse kogu olelusringi arvestades.

Jäätmeseaduse järgi ei ole majanduslik otstarbekus justkui oluline.

8. Olmejäätmete kohta on seaduses sätestatud mõõdetavad eesmärgid. JäätS § 136³ lõike 2 järgi

tuleb olmejäätmeid korduskasutuseks ette valmistada ja ringlusse võtta:

1) alates 2025. aasta 1. jaanuarist – vähemalt 55 protsendi ulatuses nende jäätmete kogumassist

kalendriaastas;

2) alates 2030. aasta 1. jaanuarist – vähemalt 60 protsendi ulatuses nende jäätmete kogumassist

kalendriaastas;

3) alates 2035. aasta 1. jaanuarist – vähemalt 65 protsendi ulatuses nende jäätmete kogumassist

kalendriaastas.

9. Riik saab nende eesmärkide täitmiseks rakendada mitmesuguseid abinõusid. Need abinõud

peavad olema sobivad, vajalikud ja proportsionaalsed. Taastuvenergia toetuse maksmise

lõpetamine ei saa olla olmejäätmete taaskasutamise sihtarvude saavutamisel sobiv ega vajalik

abinõu, kuivõrd toetuse maksmise ja jäätmete ringlussevõtu ja korduskasutuse vahel puudub

põhjuslik seos. Need on erinevad tegevused ega ole taastuvenergia toetuse saaja kontrolli all.

10. Selleks et oleks võimalik olmejäätmeid korduskasutada ja ringlusse võtta, on tarvis esmalt

sortida jäätmeid nende tekkekohal ja korraldada jäätmevedu. Selles asjas on riigil ja kohalikul

omavalitsusel kandev roll, nad saavad õigusaktide ja muude rakenduslike abinõudega inimeste

käitumist suunata.

Jäätmete kvaliteetne sortimine nende tekkekohal on vajalik selleks, et kokku kogutaks piisavalt

hea kvaliteediga materjal, mida saab võtta ringlusse ja millest saab valmistada uusi tooteid. Peale

sortimise ja kogumise tuleb jäätmeid järelsortida (nt eri tüüpi plastid eraldada) ja saadud materjali

töödelda (pesta, purustada, sulatada jms), et sellest oleks võimalik toota uusi tooteid. Selleks tuleb

5

ehitada spetsiaalsed jäätmekäitlusrajatised, mis saavad turule tulla, kui riik ja kohalik omavalitsus

on jäätmete sortimise korraldanud nii, et kogutud materjal on kvaliteetne ja selle kogused piisavad.

Ka võib riik soodustada mitmesuguste abinõudega vajalike ettevõtete turule tulekut kiiremini, kui

see toimuks turutingimustel. See tähendaks ilmselt toetuste maksmist vms abinõusid.

Kokkuvõtvalt: riigil on võimalik olmejäätmete korduskasutuse kohta võetud eesmärke täita

mitmeid moel.

11. Jäätmetest elektrienergia tootmine on endiselt lubatud ja õiguspärane, seda on peetud suisa

toetust väärivaks. Kui sellele käitlemisviisile toetuse maksmine lõpetatakse enne toetuse tähtaja

lõppu, ei suurenda see olmejäätmete korduskasutust ega ringlussevõttu. Ühtlasi on jäätmete

taaskasutamise sihtarvud määratud ainult olmejäätmete kohta, kuid elektrienergia tootmiseks

võidakse kasutada ka muid jäätmeid, näiteks tööstusjäätmeid. Ka sellisel juhul peatatakse

(lõpetatakse) toetuse maksmine enne toetusperioodi lõppu ennetähtaegselt.

12. Seaduseelnõu seletuskirja (lk 12-13, 23) kohaselt olid Eestis olmejäätmete taaskasutamise

sihtarvud saavutatud, kui taaskasutamist hinnata varem rakendatud metoodika põhjal. Alates 2025.

aastast rakendatava metoodika järgi hinnades ei ole neid sihtarve saavutatud. Erinevus on

märkimisväärne, mistõttu tõenäoliselt ei suudeta eesmärke saavutada ka järgnevatel aastatel.

Olmejäätmete ringlussevõtu osakaal olmejäätmete kogumassist peaks 2025. aastal olema

55 protsenti. Vana metoodika järgi oli 2021. aastal see näitaja Eestis 59 protsenti, kuid uue

metoodika järgi hinnates oli samal aastal saavutatud üksnes 30 protsenti. Seega võib eeldada, et

ELTS § 591 lõike 2 punktis 8 sätestatud tingimused piiravad toetuse saaja õigusi, kuna ta jääb

toetusest ilma. Samas ei too toetusest ilmajätmine kaasa olmejäätmete sihtarvude täitmist. Võib

eeldada, et olmejäätmeid kasutatakse parema alternatiivi puudumisel endiselt elektrienergia

tootmiseks.

Jäätmete liigiti kogumise sihtarvude seos taastuvenergia toetusega

13. ELTS § 591 lõike 2 punktis 8 sätestatu lähtub Euroopa Liidu õigusest. Direktiivi (EL)

2018/2001 preambuli punktis 21 on selgitatud, et taastuvate energiaallikate toetuskavade

väljatöötamisel tuleb arvesse võtta jäätmehierarhia põhimõtteid, et vältida moonutusi

tooraineturul. Samuti on selgitatud, et eelistatumad valikud on jäätmetekke vältimine ja jäätmete

ringlussevõtt. Liikmesriigid peaksid hoiduma sellistest toetuskavadest, mis on vastuolus

jäätmekäitluse eesmärkidega ja mis tooksid kaasa ringlusse võetavate jäätmete ebatõhusa

kasutamise.

14. Direktiivi (EL) 2018/2001 artikli 3 lõikes 3 on eraldi rõhutatud, et liikmesriik ei anna toetust

jäätmete põletamisest saadud energiale, kui jäätmete liigiti kogumise kohustused ei ole täidetud.

Direktiivi peavad täitma kõik liikmesriigid ja neil tuleb kehtestada direktiivi ülevõtmiseks

vajalikud õigusnormid. Liikmesriigid peavad seda tegema mõistagi enda õigussüsteemis kehtivat

korda järgides ja kooskõlas õigusriigi põhimõtetega.

15. Direktiivi (EL) 2018/2001 artikli 3 lõikes 3 sätestatud keeld on ühemõtteline ja selge ning

liikmesriigile ei ole jäetud kaalutlusruumi. Selle sätte liikmesriigi õigusse ülevõtmise tähtaeg on

möödas. See säte ei kohaldu otse tootjale, selle rakendumine on siiski tingimuslik, sõltudes

liikmesriigi jäätmete käitlemise poliitika edukast rakendamisest. Jäätmete käitlemise poliitika

kujundamisel on riigil ulatuslik kaalutlusruum. Kõik – teiste hulgas ka tootja – võisid õigustatult

eeldada, et riigi jäätmete käitlemise poliitika on edukas ja riik täidab oma kohustusi ning saavutab

olmejäätmete taaskasutamise sihtarvud. Seega võib siit tuleneda ka tootja õigus nõuda kahju

6

hüvitamist, kui riik piirab tema õigust saada toetust selle tõttu, et riik ise ei täida jäätmekogumise

korraldusega seotud kohustusi.

16. Ka Euroopa Liidu õiguses kaitstakse õiguspärast ootust. Direktiivi (EL) 2018/2001 artikli 3

lõikest 3 ei saa tuletada, et direktiivi peaks rakendama õiguspärast ootust rikkuval viisil.

Õiguspärase ootuse põhimõttest on ajendatud ka direktiivi (EL) 2018/2001 artikli 6 lõikes 1

sätestatu, mille kohaselt juba antud toetuse suurust ja tingimusi ei muudeta nii, et see piirab

toetusest tulenevaid õigusi ja kahjustab juba toetust saavate projektide majanduslikku kestlikkust.

Sama on sätestatud ELTS § 584 lõike 1 punktis 4. Direktiivi (EL) 2018/2001 artikli 6 lõikes 2 on

öeldud, et toetuse suurust võib objektiivsete kriteeriumide kohaselt kohandada, kuid tingimusel,

et need kriteeriumid on ette nähtud juba algses toetuskavas. Eestis seni kehtinud toetuskavades

sellist toetuse tingimuste muutmist ette nähtud ei olnud ning sellist muudatust ei olnud ka aimata.

17. ELTS § 591 lõike 2 punkti 8 juurde kuuluvates menetlusdokumentides on esitatud vastandlikke

seisukohti. Ühest küljest lubatakse, et toetusesaajate toetuse tingimusi ei muudeta, teisest küljest

on kinnitatud, et toetuse maksmine ettevõtetele soovitakse peatada ja lõpetada. Riigikogu

majanduskomisjoni 03.06.2024 protokollis on selgitatud, et selle „muudatusega täpsustatakse, et

[…] säilivad ka toetuse andmisel toetuse saaja õigused. Sätte mõte seisneb selles, et ei saaks

abikavasid käigu pealt muuta ja toetusi vähendada nii, et ettevõtjad, kes seda toetust juba saavad

ja on nt oma investeerimisotsustes summadega juba arvestanud, toetuse vähenemise pärast

raskustesse satuvad“. Seevastu Riigikogu majanduskomisjoni 30.05.2024 koosolekul on

selgitatud, et „muudatus mõjutab juba praegu toimivaid käitiseid, mis kasutavad elektrienergia

tootmiseks jäätmeid ja jääkide bioloogiliselt lagunevat osa ning tööstus- ja olmejäätmete

bioloogiliselt lagunevaid komponente. […] Seega tuleb peatada alates 2025. aastast taastuvenergia

toetusmaksed jäätmepõletusjaamale kuni Keskkonnaagentuuri ülevaate ilmumiseni 2026. aastal.

Juhul kui Keskkonnaagentuuri ülevaatest selgub, et olmejäätmete ringlussevõtu sihtarvud on

täidetud, siis makstakse 2025. aasta toetus ettevõttele tagant järele“. Viimasest selgitusest järeldub,

et kui Keskkonnaagentuuri ülevaate kohaselt olmejäätmete ringlussevõtu sihtarve ei ole

saavutatud, siis ei maksta toetust ka hiljem.

Toetuse tingimuste muutmise eesmärk

18. Võib arvata, et toetuse tingimuste muutmisega tahetakse soodustada jäätmete liigiti kogumist

ja jäätmehierarhia põhimõtte paremat rakendumist. Sisuliselt soodustatakse seda, et jäätmeid ei

kasutataks elektrienergia tootmiseks, vaid neid käideldaks keskkonda säästvamal viisil, näiteks

materjalina. Jäätmete energeetilisele kasutamisele toetuse maksmine võib sellele käitlusviisile

anda konkurentsieelise ja pärssida jäätmehierarhia põhimõttega kooskõlas olevate alternatiivsete

käitlusviiside arengut. Selline eesmärk on eraldivõetuna õiguspärane, kuid selle eesmärgi

saavutamiseks ei ole vaja toetuse tingimusi muuta elektrienergia tootjale ebasoodsamaks

õiguspärast ootust rikkudes.

19. ELTS § 591 lõike 2 punktis 8 sätestatud muudatuse rakendamisega neile tootjatele, kes juba

saavad toetust, ei suurendata kuidagi jäätmete liigiti kogumist ega jäätmehierarhia paremat

rakendamist, kuna elektritootja ei saa neid asjaolusid kuidagi kontrollida ega mõjutada. Pole alust

arvata, et kui jäätmetest elektrienergia tootmise eest enam toetust ei maksta, tekivad jäätmete

käitlemisel jäätmehierarhia põhimõttele vastavalt paremad kasutusviisid. Pole teavet selle kohta,

et keegi põletaks kvaliteetset sorteeritud materjali, mille muul viisil käitlemine on

keskkonnasäästlikum. Seos toetuse maksmise lõpetamise ja jäätmete tekkekohal liigiti sortimise,

kogumise, veo ja materjalina ringlussevõtu vahel on liiga nõrk ja kaudne. Liiati on Eestis vaid üks

7

käitis, mis kasutab elektrienergia tootmiseks jäätmeid, ning sellele ettevõttele määratud toetuse

maksmise tähtaeg saab peagi läbi.

20. Kuigi kõnealuse sätte lisamise vajaduse tingis Euroopa Liidu õigus, ei õigusta see õiguspärase

ootuse rikkumist. Direktiivi (EL) 2018/2001 artikli 3 kohaselt ei tuleks maksta toetust jäätmetest

elektrienergia tootmisele, kui riigil ei ole jäätmete liigiti kogumise kohustused täidetud. Nii

soovitakse vältida põhjendamatut moonutavat mõju tooraineturgudele. Samas direktiivis on

rõhutatud õiguspärase ootuse kaitset, mis tähendab, et toetuse tingimusi ei muudeta nii, et juba

toetust saavate tootjate õigusi piiratakse. Erandiks on juhtumid, kui selle toetuse aluseks olnud

toetuskavas oli selline muutmise võimalus ette nähtud ja muudatus tugineb objektiivsetele

asjaoludele (art 6 lõige 1).

21. Seega saab Euroopa Liidu direktiivi tõlgendada nii, et:

- liikmesriik peab oma uute toetuskavade kujundamisel arvestama, et ta ei tohi maksta toetust

olmejäätmetest elektrienergia tootmise eest, kui olmejäätmete taaskasutamise sihtarvud ei ole

saavutatud;

- juba toetust saavate tootjate õigust saada toetust ei piirata, välja arvatud juhul, kui riigi

kehtestatud toetuskavas oli selline piiramise võimalus juba enne ette nähtud.

Taastuvenergia toetuse seos riigiabi reeglitega

22. Riigiabi korral tuleb arvestada ka Euroopa Kohtu tõlgendusi. Euroopa Kohus on selgitanud, et

hoolas ettevõtja peab teadma, mida tema tegevusvaldkonna kohta on Euroopa Liidu Teatajas

avaldatud (Erwin Behn Verpackungsbedarf GmbH, C-80/89, p 14–15) Riigiabi valdkonnas peab

ettevõtja teadma riigiabi reegleid, sest ebaseaduslikult antud riigiabi tuleb tagasi maksta

(konkurentsiseaduse § 42).

23. Õiguspärasele ootusele saab tugineda vaid siis, kui riigiabi andmisel on riik järginud kõiki

reegleid. Hoolas ettevõtja peab suutma üldjuhul kindlaks teha, kas nõudeid järgiti (France Télécom

SA, C-81/10, p 59). Euroopa Kohtu praktikale toetudes tuleb seega eeldada, et taastuvenergia

tootjad peavad tundma riigiabi reegleid ja neist tulenevat.

24. Õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele saab tugineda siis, „kui huvitatud isikule on antud

kinnitatud ja usaldusväärsetest allikatest pärit konkreetsed, tingimusteta ja ühtelangevad tagatised.

See õigus on nimelt igal õigussubjektil, kellel liidu institutsioon, organ või asutus on konkreetseid

tagatisi andes tekitanud põhjendatud lootusi. […] kuna komisjonil on vastavalt ELTL artiklile 108

kohustus riigiabi kontrollida, siis esiteks võivad abi saavad ettevõtjad üldjuhul toetuda

õiguspärasele ootusele abi seaduslikkuse suhtes ainult siis, kui abi andmisel on järgitud selles

artiklis ette nähtud menetlust, ja teiseks peab hoolas ettevõtja suutma tavaliselt kindlaks teha, kas

kõnealust menetlust on järgitud. […] õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele ei saa tugineda liidu

õigusakti konkreetse sätte vastu ja et liidu õiguse kohaldamise eest vastutava liikmesriigi asutuse

tegevus, mis on selle õigusega vastuolus, ei saa olla ettevõtja jaoks alus õiguspärasele ootusele

olla koheldud viisil, mis on liidu õigusega vastuolus“ (Eesti Pagar AS, C-349/17 p 97 jj).

25. Õiguspärase ootuse põhimõttele tuginemise välistab see, kui Euroopa Liidu õigusest saaks teha

ühemõttelise järelduse, et tähtajaliselt määratud toetuse tingimusi võib toetuse tähtaja jooksul

muuta toetuse saajale ebasoodsamaks.

26. Euroopa Komisjoni antud riigiabi load on samuti asjakohased ja ka need toetavad õiguspärast

ootust saada jätkuvalt toetust. 2014. aasta riigiabi otsuses on käsitletud muu hulgas jäätmete

8

põletamist energia tootmiseks ning Komisjon on leidnud, et selline toetus on kooskõlas riigiabi

reeglitega (vt lõiked 133–137). 2020. aasta riigiabi otsuses on Eesti kinnitanud, et järgib riigiabi

reegleid, eriti keskkonna- ja energiaalase riigiabi suunistes aastateks 2014-2020 (EEAG) § 117.

EEAG §-s 117 sedastatakse, et „Liidu jäätmealaste õigusaktide üks peamisi põhimõtteid on

jäätmehierarhia, milles seatakse prioriteetsuse järjekorda viisid, kuidas jäätmeid tuleks käidelda.

Sisendina jäätmeid, sealhulgas heitsoojust kasutavale taastuvenergiale antav riigiabi võib

keskkonnakaitsele kaasa aidata, tingimusel et sellest põhimõttest ei hoita kõrvale“. Isegi kui

lähtuda viimasest riigiabi loast, siis ei kohaldu see tagasiulatuvalt varasemate lubade alusel antud

riigiabile. Peale selle, ei saa ka 2020. aasta riigiabi loast järeldada, et jäätmetest elektrienergia

tootmisel maksta enam toetust, kui riigil ei ole olmejäätmete taaskasutamise sihtarvud saavutatud.

27. Seega ei ole riigiabi senistes reeglites otseselt keelatud anda toetust jäätmetest elektrienergia

tootmisele. Neis reeglites on üksnes rõhutatud vajadust järgida jäätmehierarhia põhimõtet. Samas

on jäätmehierarhia põhimõte Euroopa Liidu õiguses sõnastatud paindlikult ja see ei välista toetuse

maksmist jäätmetest elektrienergia tootmisele. Kindlasti ei pidanud tootja EEAG §-st 117

etteruttavalt järeldama, et temale määratud toetus sõltub sellest, kas ja kui edukalt riik korraldab

jäätmepoliitikat, olmejäätmete liigiti kogumist, jäätmete korduskasutust ja ringlussevõttu ning kas

riigi tegevus võimaldab olmejäätmete taaskasutamise sihtarvud saavutada.

28. Euroopa Liidu õiguses sõnastati keeld mitte maksta toetust jäätmetest elektrienergia

tootmisele, kui riik ei ole olmejäätmete taaskasutamise sihtarve saavutanud, alles direktiivis (EL)

2018/2001, mille ülevõtmise ja rakendamise tähtaeg oli 30. juuni 2021. Enne seda direktiivi

kehtinud direktiivist 2009/28/EÜ ei saa sellist ettekirjutust välja lugeda. Seega on uus suunis

kehtestatud EL-i õiguses ajaliselt hiljem kui Eestis seni rakendatud toetuskavad.

29. Samas on direktiivis (EL) 2018/2001 ka säte, mis keelab toetuse tingimuste tagasiulatuva

muutmise toetuse saaja õigusi rikkuval viisil. Direktiivi (EL) 2018/2001 artikli 6 lõikes 2 on

sätestatud, et toetuse suurust võib kohandada objektiivsete kriteeriumide kohaselt, kuid tingimusel,

et need kriteeriumid on ette nähtud juba algse toetuskavaga. Eestis kehtinud toetuskavades ja ka

riigiabi lubades sellist toetuse tingimuste muutmist ette nähtud ei olnud. Seega näeb Euroopa Liidu

õigus ette, et riigid peavad tagama õiguskindluse ja austama õiguspärast ootust.

II. Õiguspärase ootuse põhimõtte eiramine

30. ELTS § 591 lõike 2 punktil 8 on ebaehtne tagasiulatuv jõud, kui selles sätestatud keeldu

kohaldatakse juba toetust saavale tootjale.

31. Tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kui see puudutab õigusakti vastuvõtmise ajaks alanud, kuid

mitte veel lõppenud tegevust. Ebaehtne tagasiulatuv jõud on lubatud, kui avalik huvi regulatsiooni

muutmise vastu kaalub üles isikute õiguspärase ootuse (RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13, p 61).

Õiguspärase ootuse põhimõtte kaitse on eriti tugev juhtudel, mil see põhineb selgel ja tähtajaga

määratletud õigusel. Igaühel on „õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb

kehtima. Igaüks peab saama temale seadusega antud õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt

seaduses sätestatud tähtaja jooksul“ (RKPJKo, 30.09.1994, III-4/A5/94).

32. Seadusega on antud tootjale lubadus maksta talle 12 aasta jooksul toetust, kui tootja täidab

toetuse määramisel kehtinud tingimused. Seda lubadust on ELTS § 591 lõike 2 punkti 8 lisamisega

rikutud.

9

33. Kuigi riigil on kohustus lähtuda jäätmehierarhia põhimõttest ja suurendada olmejäätmete

taaskasutamist ja ringlussevõttu, ei ole see piisavalt ülekaalukas põhjus õiguspärase ootuse

eiramiseks nii, et juba toetust saavad tootjad jääksid toetusest ilma. Jäätmete korduskasutuse ja

ringlusse võtmise suurendamise eesmärk on oluline, kuid selle seos jäätmetest elektrienergia

tootmise ja sellele toetuse maksmisega on liiga nõrk või puudub üldse. Seega ei saa jäätmehierarhia

põhimõttest tuleneda ülekaalukat avalikku huvi, mis õigustaks toetuse maksmise ennetähtaegset

peatamist või lõpetamist. Kaalukam on see, et riik on andnud selge lubaduse maksta 12 aasta

jooksul toetust selleks, et rajataks jäätmetest elektrienergia tootmise võimekus.

34. Toetust saav tootja ei pidanud ette nägema ega arvesse võtma võimalust, et talle seadusega

kindlaks määratud tähtajaks antud õiguse kasutamisele lisatakse tingimus, mille täitmine ei olene

mitte kuidagi temast, aga mille tõttu ta jääb enne tähtaja möödumist siiski toetusest ilma. Toetuse

saaja ei pidanud ette nägema, et toetuse tingimusi muudetakse ning talle juba määratud toetuse

jätkumine sõltub sellest, kui edukalt riik suudab täita endale võetud kohustusi ning korraldada

jäätmekäitlust kõige üldisemas mõttes.

35. Peale selle sõltub ELTS § 591 lõike 2 punkti 8 järgi toetuse saamine sellest, kas ja kuidas riik

täidab oma kohustusi olmejäätmete taaskasutamise ja ringlussevõtu korraldamisel. Isegi kui selline

piirav tingimus on lisatud ja kui selle tagasiulatuvat kohaldamist pidada õigeks, on toetuse saajal

õigus eeldada, et riik täidab endale võetud kohustusi ja saavutab jäätmete taaskasutamise

sihtarvud.

36. Taastuvenergia toetust rahastavad tarbijad taastuvenergia tasuga (ELTS § 592 lg 1). Riigikohus

on korduvalt märkinud, et riigi raha säästlik kasutamine on legitiimne eesmärk (vt nt RKPJKo

21.11.2023, 5-23-1/19, p 82). Nii võib väita, et kuna taastuvenergia tasu maksavad kõik

elektrienergia tarbijad, on ka nende kulutuste vähendamine legitiimne eesmärk. Tarbijate kulutuste

vähendamine sellega, et riik jäätmetest elektrienergia tootmise eest toetust enam ei maksa, võib

olla avalikes huvides. Sellel põhjusel toetuse maksmise peatamine või lõpetamine peab siiski

olema kaalukam tootja õiguspärasest ootusest saada toetust senistel tingimustel toetusperioodi

lõpuni.

37. Kõnealusel juhtumil ei kaalu tarbijate taastuvenergia tasu vähendamise huvi üles tootja

õiguspärast ootust, kuna tõenäoliselt ei too see kaasa taastuvenergia tasu märgatavat vähenemist.

Küll aga võib toetuse maksmise katkestamine kahjulikult mõjuda tootja majandustulemustele.

Peale selle ei kaasneks niiviisi summaarselt kokkuhoidu, kuna on võimalik, et tarbijatele säästetav

summa tuleb asendada maksumaksjatelt kogutava rahaga, mis tuleks tootjale maksta kahju

hüvituseks. Kui riik ei täida endale võetud kohustust ega täida jäätmete taaskasutamise sihtarve

ning tootja jääb seetõttu toetusest ilma, on tootjal õigus nõuda riigilt kahju hüvitamist

riigivastutuse seaduse § 14 alusel. Kahju suurus vastaks sel juhul saamata jäänud toetuse suurusele.

Kui toetust rahastavad kõik tarbijad taastuvenergia tasu makstes, siis tuleb kahjud hüvitada riigi

vahenditest ehk sisuliselt maksutulu arvelt. Seega ei saa ka selle võimaluse tõttu väita, et

taastuvenergia tasu vähendamise eesmärk oleks kaalukam, kui tootja õiguspärane ootus saada

jätkuvalt toetust.

38. Õiguspärase ootuse põhimõtet eiratakse ka siis, kui taastuvenergia toetuse maksmise tingimuse

rakendamine lükatakse edasi. Kõnealuse seadusemuudatuse koostamisel oli teada, et uue

metoodika järgi hinnates ei ole Eestis olmejäätmete taaskasutamise sihtarve täidetud. Sihtarvu ja

tegelike näitajate vahel on suured erinevused. Seega võib eeldada, et kui olmejäätmete liigiti

kogumise ja/või kogutud jäätmete taaskasutamisel ei tehta ühtäkki suurt arenguhüpet, siis ei

saavutata olmejäätmete korduskasutuse ja ringlussevõtu sihtarve veel niipea.

10

39. Toetuse maksmise ennetähtaegne lõpetamine võib avaldada suurt mõju tootja

majandustegevusele. Mõju on seda suurem, mida vähem aega on toetusperioodist möödunud. Kui

toetusperioodi lõpuni on jäänud vähe aega, siis võib eeldada, et kahjulik mõju tootja

majandustegevusele on vähene. Kahjulikku mõju võib vähendada ka elektrihinna tõus. See

tähendab, et kui keskmine elektrihind, millega tootja seda müüb, on kõrgem kui toetusperioodi

alguses investeerimisotsuse tegemisel prognoosi aluseks võetud hinnatase, siis vaatamata toetuse

katkemisele või sellest ilmajäämisele on majanduslik mõju tootjale vähene.

Majanduslikku mõju saab sellisel juhul käsitleda saamata jäänud tuluna, mitte tingimata kahju

tekitamisena, mis on õiguspärase ootuse põhimõtte vastane. Taastuvenergia toetuse eesmärk oli

motiveerida tootjat investeeringut tegema olukorras, kus majandustingimused muidu seda ei

soosinuks. Taastuvenergia toetuse eesmärk ei olnud tagada tootja kasumit, vaid ergutada toetuse

eesmärgi saavutamist (vt konkurentsiseaduse § 30 lg 2).

40. Abstraktses normikontrollis tuleb lähtuda eeldusest, et toetuse ennetähtaegne lõpetamine või

ka toetuse maksmise peatamine puudutab ka neid hüpoteetilisi toetuse saajaid, kellele määrati

toetus vahetult enne kõnealuse muudatuse jõustumist. Sellisel juhul on toetuse maksmise

ennetähtaegsel lõpetamisel suur mõju tootja majandustegevusele.

41. Kuigi õiguskindluse põhimõte ei keela muudatuste tegemist, tuleb arvestada õiguspärase

ootusega. Kui isikule on antud kindlaksmääratud tähtajaks õigus ja ta on seda õigust juba

kasutamas, ei saa seda õigust temalt sõnamurdlikult ära võtta. Riik on oma sõna murdnud siis, kui

isik on oma tegevusega täitnud eeldused, millest tulenevalt tal on õigus enda suhtes soodsa

regulatsiooni kohaldamisele, kuid riik kehtestab sellest hoolimata tema suhtes uue, vähem soodsa

regulatsiooni (RKÜKo 26.06.2014, 3-4-1-1-14, p 90). Niiviisi on riik toiminud ELTS § 591 lõike 2

punkt 8 sätestamise ja selle tagasiulatuva kohaldamisega.

42. Toetuse taotlemise ja saamise ajal ei olnud teada, et toetuse tingimusi toetuse maksmise ajal

muudetakse. Toetuse saaja ei pidanud teadma, et toetuse tingimusi muudetakse tulevikus nii, et

see muudab toetuse saamise siiski ebakindlaks ning toetuse maksmine võidakse lõpetada

ennetähtaegselt. Eriti ei pidanud toetuse saaja ette teadma, et toetuse saamine seotakse sellega, kas

riik täidab oma kohustust ehk kas riik on olmejäätmete taaskasutamist korraldanud nii, et ta täidab

jäätmete taaskasutamisel võetud eesmärgid.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]