Riigikogu_ettepanek

Lauri Hussar

Riigikogu Kantselei

[email protected]

Teie nr

Meie 07.01.2025 nr 6-1/240461/2500089

Ettepanek tööstusheite seaduse § 48 lõike 2 põhiseadusega kooskõlla viimiseks

Austatud Riigikogu esimees

Õiguskantsleril paluti hinnata tööstusheite seaduse (THS) § 48 lõike 2 vastavust Eesti Vabariigi

põhiseadusele (PS).

Keskkonnale kõige rohkem kahjulikku mõju avaldav keerukas tegevus (näiteks

energeetikatööstus) nõuab kehtivat kompleksluba.1 Selleks, et kompleksluba saada ja et seda

kehtetuks ei tunnistataks, tuleb kasutada keskkonda vähim kahjustavat tehnoloogiat ja rakendada

tegevuses keskkonda vähim kahjustavaid võtteid. Loa tingimuseks olevad nõuded peavad tagama

vee, õhu ja pinnase kaitse ning käitises tekkinud jäätmete käitlemise viisil, mis hoiab ära saastatuse

kandumise ühest keskkonnaelemendist, nagu vesi, õhk ja pinnas, teise.

Kuni 15. jaanuarini 2024 said ettevõtjad arvestada sellega, et kompleksload on tähtajatud, eeldusel

et kasutatakse parimat võimalikku tehnikat. Viidatud kuupäevast alates kehtib norm, mille

kohaselt võib ametnik anda tähtajatu loa asemel tähtajalise loa. Seadus ei määra ühtki sisulist

kriteeriumit, mille alusel otsustada, kas kompleksluba peaks olema tähtajaline või tähtajatu. Nii

tähtajalise kui tähtajatu kompleksloa saamiseks esitatavad nõuded peavad lähtuma sellest, et

esinevad keskkonnakaitse seisukohalt põhjendatud asjaolud. Seega ei saa halduskohus seadusele

tuginedes hinnata, kas kompleksloa tähtaeg on liiga lühike või liiga pikk või peaks luba olema

tähtajatu. Põhiseaduse kohaselt peab neis asjus riigi nimel otsuseid langetava ametniku

kaalutlusruum olema kõikide asjaosaliste jaoks selge ja vajadusel halduskohtus kontrollitav.

Õiguslikult kaitseb tähtajaline luba ettevõtjat loa ennetähtaegse lõpetamise või uute ja karmimate

keskkonnanõuete esitamise eest tugevamalt kui tähtajatu luba. Tähtajatu loa tingimus ongi

tootmise pidev keskkonnasõbralikumaks muutmine ja selle kohustuse mittetäitmisel loast

ilmajätmine on lihtsam. Seadus ei ütle, kas ka tähtajalise loa korral on õigus nõuda uute

järjepidevalt investeeringute tegemist parima võimaliku tehnika kasutamiseks.

15. jaanuaril 2024 jõustunud THS § 48 lõige 2 näeb ette, et kompleksloa võib anda tähtajaliselt,

kui esinevad keskkonnakaitse seisukohalt põhjendatud asjaolud. Midagi enamat seadus loa tähtaja

määramise kohta ei ütle. THS § 48 lõiget 2 kohaldatakse ka enne selle sätte jõustumist esitatud

1 Luba, mille kehtivus peab kinnitama võimalikult väikest mõju keskkonnale, inimese tervisele, heaolule, varale ja

kultuuripärandile, nimetatakse kompleksloaks (THS § 7).

2

kompleksloa taotluse menetlusele, välja arvatud kompleksloa muutmise menetlusele (THS

§ 1691).

Põhiseadus ei välista keskkonnaloale tähtaja kehtestamist, kuid selleks et tähtaega ei kehtestataks

meelevaldselt, tulebki seadusega sätestada tähtaja määramise tingimused. Praegusel juhul on

seaduses jäetud määramata, millistel juhtudel ja mis tingimustel tuleb ettevõttele anda tähtajaline

kompleksluba. Seega saab ametnik väljastada tähtajalise loa, kuid juhiseid selle jaoks seadus talle

ei anna. Kui loa omaja leiab, et ametnik on rikkunud tema õigusi (näiteks luba on antud liialt

lühikeseks ajaks) või kui ettevõtte tegevusest mõjutatud naabri arvates on luba antud liiga pika

tähtajaga, siis on ka kohtul keeruline kontrollida ametniku otsuse õiguspärasust, sest seaduses

puuduvad juhised, mille alusel kohus saaks hinnata, kas luba vastab seadusele. Kõnealune norm

on sedavõrd üldine, et see paneb ebakindlasse olukorda kõik osapooled.

Leian, et THS § 48 lõige 2 on vastuolus PS §-dega 3, 13 ja 31. Lähtudes PS § 142 lõikest 1 ja

õiguskantsleri seaduse §-st 17, teen ettepaneku viia THS § 48 lõige 2 kooskõlla põhiseadusega.

Selleks on võimalik tunnistada THS § 48 lõige 2 kehtetuks (koos rakendusnormiga (THS § 1691))

või täiendada seadust ja sätestada sisulised kriteeriumid, millest lähtudes määratakse kompleksloa

kehtivuse tähtaeg.

Kompleksloa sisu ja loale esitatud nõuete muutmine

1. THS § 48 reguleerib kompleksloa kehtivuse tähtaega. Kuni 15. jaanuarini 2024 anti

kompleksload välja tähtajatult. Keskkonnalubade infosüsteemist KOTKAS selgub, et alates

3. jaanuarist 2003 on välja antud üle 240 tähtajatu kompleksloa ja ainult üks tähtajaline

kompleksluba (see isik ei ole õiguskantsleri poole selles asjas pöördunud).

2. Kompleksloaga reguleeritakse keskkonnale kõige rohkem kahjulikku mõju avaldava ja keeruka

tegevuse tingimusi. Kompleksluba on näiteks vaja energeetikatööstuses; metallide tootmisel ja

töötlemisel; keemiatööstuses; jäätmekäitluses; toiduainetööstuses, sealhulgas sööda tootmisel;

sea-, veise- ja linnukasvatuses; puidu ja puidutoodete keemilisel töötlemisel (vt THS § 19).

Kompleksloa kohta käivad reeglid tulevad Euroopa Parlamendi ja nõukogu 24. novembri 2010

direktiivist 2010/75/EL tööstusheidete kohta (saastuse kompleksne vältimine ja kontroll).

Direktiiv ei näe ette tähtajalist kompleksluba. Direktiiv ei välista sõnaselgelt ka seda, et

kompleksluba võiks olla tähtajaline, kuid kompleksloa ülesehitus ja selle toimimise loogika viitab

sellele, et luba antakse välja tähtajatult ning vajadusel aja jooksul selle tingimusi muudetakse.

3. Kompleksluba vajavad tegevused on sageli uudsed ja sedavõrd keerulised või ainulaadsed, et

seaduses või määruses ei suudeta neile üksikasjalikke reegleid kehtestada. Seetõttu tuginetakse

kompleksluba nõudvate tegevuste korral parimale võimalikule tehnikale (PVT).2 PVT nõudeid

omakorda pidevalt täiendatakse ja muudetakse, võttes arvesse uusi teadmisi ja avastusi. Nende

2 Direktiivi artikli 3 punktis 10 on terminid defineeritud järgmiselt: „parim võimalik tehnika” – tehnilise

arendustegevuse ja selles rakendatavate töömeetodite kõige tõhusam ja paremini välja arendatud aste, mis näitab selle

praktilist sobivust heite piirväärtuste ja muude loa tingimuste määramise aluseks võtmiseks, et vältida või, kui see ei

ole teostatav, vähendada heidet ja selle mõju keskkonnale tervikuna:

a) „tehnika” – hõlmab nii kasutatavat tehnoloogiat kui ka käitise projekteerimise, ehitamise, hooldamise, käitamise ja

tegevuse lõpetamise viisi;

b) „võimalik tehnika” – niisugusel arengutasemel tehnika, mis võimaldab selle kasutamist vastavas tööstussektoris,

mille kasutamine on kulusid ja eeliseid arvesse võttes majanduslikult ja tehniliselt otstarbekas, olenemata sellest, kas

seda tehnikat kasutatakse või luuakse kõnealuses liikmesriigis, kui see tehnika on käitajale mõistlikul viisil

kättesaadav;

c) „parim” – keskkonna kui terviku kaitse kõrge üldise taseme saavutamiseks kõige tõhusam.

3

nõuete järgi peab oma tegevust muutma ka loa omaja (THS § 49). Kui loa omaja ei suuda PVT

nõudeid järgida, siis võetakse temalt kompleksluba ära (THS § 54 p 4).

4. Niisiis kompleksloa sisulised tingimused aeg-ajalt muutuvad. Seda silmas pidades ongi

komplekslube seni välja antud tähtajatult, kuid nende sisu on lubatud üle vaadata ja muuta, kui

parimat võimalikku tehnikat on täiustatud ja see lubab tegutseda senisest keskkonnasäästlikumalt.

Kompleksloa omaja peab niikuinii lähtuma PVT nõuetest ehk järgima teaduse ja tehnika arengut

ning rakendama oma tegevuses kõiki uuendusi. Seni sai kompleksloa omaja olla kindel, et niikaua

kui ta järgib talle esitatud PVT nõudeid ning on valmis muutma enda tegevust

keskkonnasõbralikumaks, ei tarvitse ta karta loa kaotamist üksnes selle kehtivusaja lõppemise

tõttu.

5. Kompleksloa muutmise alused on ette nähtud THS §-des 49 ja 50. Nendest normidest nähtub,

et luba muudetakse näiteks juhul, kui PVT nõuded (§ 49 lg 1 p 2) või PVT on muutunud (§ 49 lg

1 p 3) või kui on muudetud õigusnorme (§ 49 lg 1 p 6 ja 7). Luba saab muuta ka siis, kui käitis

põhjustab vaatamata PVT nõuete järgimisele olulist saastatust (§ 49 lg 1 punktid 4 ja 5). Järelikult

on piisavalt norme, mille alusel saab käitise tegevusse sekkuda keskkonnakaitse eesmärgil ning

kehtestada keskkonna kaitseks käitisele nõudeid. Nende normide alusel on saanud varem ja saab

ka edaspidi kompleksluba muuta keskkonnakaitse eesmärgil.

6. Üldjuhul kaasneb mingi õiguse tähtajalise andmisega tugevam õiguspärase ootuse kaitse. Sellest

võiks järeldada, et kui soovitakse muuta tähtajalist luba, mis on antud THS § 48 lõike 2 alusel, siis

on isiku õiguspärane ootus loa kehtivuse ja muutmatuse osas kaitstud loa tähtajalisuse tõttu ning

sellise loa muutmiseks on vaja iseäranis kaalukat põhjust.3 Seda arvestades jääb ebaselgeks, kuidas

loa omaja õiguspärase ootuse kaitset on kompleksloa tähtajalise andmise võimalusega (THS § 48

lg 2) tegelikult mõeldud tagada.

Kompleksloa kehtivusaja määramise võimalused ja kehtivusaja piiramiseks vajalik

seaduslik alus

7. Kui keegi soovib saada kompleksluba, kuid tema tegevusega seotud asjaolud ei võimalda

tähtajatut luba anda ning THS-i alusel tuleks seetõttu loa andmisest keelduda, siis HMS § 53

lõike 2 punkti 2 alusel saab määrata kompleksloale kõrvaltingimuse. Kõrvaltingimus on

haldusakti kehtivusaja piiramine kindlaksmääratud tähtpäevast või tulevikus aset leida võivast

sündmusest lähtudes; loa põhiregulatsiooniga seotud lisakohustus; lisatingimus loa

põhiregulatsioonist tuleneva õiguse tekkimiseks; loa hilisema muutmise, kehtetuks tunnistamise

või kõrvaltingimuse kehtestamise võimaluse jätmine. Seega ei olnud kompleksloale tähtaja

kehtestamine välistatud ka enne 15. jaanuari 2024, kui tähtaja kehtestamine oli taotleja õiguste

kaitse seisukohast soodsam lahendus kui loa andmisest keeldumine. Järelikult ei ole kompleksloa

tähtaeg per se siinse ettepaneku tuumküsimus. Küsimus on selles, kes ja kuidas ning millest

lähtudes otsustab tähtaja määramise üksikasjade üle, näiteks kui pikk peab tähtaeg olema.

8. THS § 48 lõikest 2 ei selgu, millal tuleb normi kohaldada ning mis kriteeriumidest lähtudes

tuleb loale tähtaeg määrata. Kuivõrd see on ettevõtlusvabadust silmas pidades oluline küsimus,

siis tuleb see lahendada seadusega (PS § 3, § 31).

3 Tähtajaliselt antud õiguste ja piiratud kohustuste puhul on isikute õiguspärane ootus enam kaitstud kui tähtajatu

regulatsiooni puhul, mistõttu peavad tähtajalise regulatsiooni isikule ebasoodsamaks muutmiseks olema kaalukamad

eesmärgid kui tähtajatu regulatsiooni puhul (RKPJKo,16.12.2013, nr 3-4-1-27-13, p 69). Isik ei saa oodata, et

tähtajaline regulatsioon kehtib edasi pärast tähtaja möödumist, kuid ta peab saama temale seadusega antud õigusi ja

vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul (vrd RKPJKo, 30.09.1994, nr III-4/A-5/94).

4

Seadusest ei nähtu muu hulgas näiteks seda:

1. millest lähtudes tuleb määrata loa kehtivusaeg, st kuidas ametnik taotlust lahendades

otsustab, et just konkreetsel juhul tuleb ettevõtjale anda tähtajaline kompleksluba;

2. milline on lühim ja pikim loa kehtivuse tähtaeg;

3. kas tähtajalise kompleksloa kehtivusaega saab pikendada ja millest lähtudes seda tehakse;

4. kas tähtajalist kompleksluba saab muuta ning kas ja kuidas on sel juhul tagatud loa omaja

õiguspärane ootus.

9. Ainsaks juhiseks normis on „keskkonnakaitse seisukohalt põhjendatud asjaolud“, kuid

arvestades seda, mis tegevuste jaoks tuleb kompleksluba anda, on selge, et iga kompleksloa kohta

ilmnevad keskkonnakaitse seisukohalt põhjendatud asjaolud. Kompleksluba tulebki taotleda suure

ja mitmeplaanilise kahjuliku keskkonnamõjuga tegevuste jaoks, seetõttu ei piiritle kriteerium mitte

kuidagi haldusorgani otsustuspädevust ega anna talle ka ühtki sisulist suunist. Kõigi

komplekslubade puhul on asjakohane rääkida keskkonnakaitse seisukohalt põhjendatud

asjaoludest. Seetõttu ei ole praegu arusaadav, millise tegevuse puhul tuleb tähtajaline luba anda ja

kui pikaks ajaks.

10. Põhiseadus ei näe ette, et ametnik võiks omatahtsi otsustada, mis laadi käitis kuskile sobib või

ei sobi või mis perioodil see võib tegutseda. Ametnik saab hindamiskriteeriumiks võtta

keskkonnale avaldatava kahjuliku mõju ja seadustest tulenevad nõuded. See, milline on kahjulik

mõju, mida tuleb haldusotsustega vältida, peab selguma seadusest. Kui käitisest tulenevad mingid

olulised häiringud, mis on ühiskonnale põhimõtteliselt vastuvõetavad üksnes mingi perioodi

jooksul, peaks nendegi tähtaegade piirjooned tulenema seadusest. Iga kompleksloaga käitise

tegevus avaldab keskkonnale kahjulikku mõju, kuid ühtlasi pakub see käitis mõnd ühiskonnale

vajalikku toodet või teenust ning töökohti. See tähendab, et käitis võib olla osa mõne muu olulise

probleemi lahendusest ning käitis tegutseb ilmselt avalikes huvides ka juhul, kui tegevusega

kaasneb mingi kahjulik keskkonnamõju. Kokkuvõttes – seadusest peab selguma, millist

kahjulikku mõju tuleb tähtajalise kompleksloaga vältida ning sellest lähtudes saab ametnik

otsustada ka loa tingimused.

11. Loa omajale ei ole tagatud seaduse kaitset, sest need küsimused (vt punkt 8) peab praegu

lahendama haldusorgan. Samas ei anna seadus ametnikule mingeid juhiseid, millest tuleb

kaalutlusõigust rakendades lähtuda. Põhiõiguste piirang peab olema kooskõlas ka PS § 3 lõike 1

esimese lausega, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas

olevate seaduste alusel. Sellest sättest tulenevalt peab põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi

reguleerima Riigikogu (parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte) ja põhiõiguste

piiramisel olema seaduslik alus (seadusliku aluse nõue) (RKPJVKo 06.04.2021, nr 5-20-12, p 62).

Ei piisa pelgalt piirangut lubava seadusenormi olemasolust ˗˗ õigusriigile omasest olulisuse

põhimõttest tulenevad nõuded ka normile endale. Need kohustavad seadusandjat otsustama

lubatava haldustegevuse sisu, ulatus ja maht (vt ka RKHKo nr 3-3-1-63-09, p 14). Mida

intensiivsemalt isiku põhiõigust piiratakse, seda täpsem peab olema selliseks piiranguks alust

andev regulatsioon (vt nt RKHKo nr 3-3-1-48-16, p 38). Piiranguid lubavad seadused peavad

olema avalikult kättesaadavad ja inimestel peab olema võimalik mõista, millistel tingimustel võib

nende õigusi piirata ja millist käitumist avalik võim neilt ootab (RKHKo 18.05.2021, nr 3-19-

549/98, p 18).

12. Kui seadus kompleksloa kehtivuse tähtaja üle otsustamiseks sisulisi suuniseid ei anna ja

lubatavaks loetakse mistahes otsus, delegeeritakse Riigikogu asemel põhiõiguste piirangute aluste

ja väärtusküsimuste otsustamine täitevvõimu asutusele ja ametnikule. Küsimuse sellest,

5

missugune ettevõtlus ja mis tingimustel on Eestis põhiseaduse raames lubatud, tohib otsustada

üksnes Riigikogu. Täitevvõimu asutused ja ametnikud saavad olla seaduse täitjad, mitte loojad.

Põhiõiguste piiramisel peab olema seaduslik alus sõltumata sellest, kas tegemist on õiguse üld-

või üksikakti andmise või toimingu tegemisega. Norm, mis volitab haldusorganit piirama isikute

õigusi haldusaktiga, peab olema selge ja täpne ning vastama piirangu intensiivsusele. Volituse sisu

peab olema määratud seda täpsemalt, mida intensiivsemaid piiranguid volitusnorm võimaldab

ning mida üldisema ja ulatuslikuma iseloomuga on haldusakt (vt RKPJVKo 06.12.2022, nr 5-22-

5, p 53; RKPJVKo 31.10.2022, nr 5-22-4, punktid 58 ja 60).

13. Kui kompleksloale määratakse üksikjuhtumil piiratud kehtivusaeg, siis formaalselt on loa

omajal või teistel menetlusosalistel võimalik see kohtus vaidlustada. Sisulisi seaduse juhiseid,

millest kohus saaks või peaks loa õiguspärasuse kontrollimisel lähtuma, praegu seaduses kirjas ei

ole. Seetõttu ei ole kohtul võimalik tõhusalt ka kontrollida määratud tähtaja õiguspärasust. Iga

määratud tähtaeg on justkui õiguspärane, sest seaduses puuduvad ametniku otsustamist piiravad

normid ning kohus ei saagi tuvastada sisulist vastuolu seadusega. Seaduses lihtsalt ei ole tähtaja

määramise kohta sisulisi kriteeriume. Küsimuse all ei ole praegu üksnes olukord, mil

kompleksluba on antud ettevõtja arvates liialt lühikeseks ajaks ja see piirab ettevõtja õigusi. Ka

mõnel huvigrupil või tegevusest mõjutatud naabril võib tekkida vajadus kontrollida, kas tähtajaline

luba pole antud liiga pika kehtivusajaga. Normi lisatud täiendus „keskkonnakaitse seisukohalt

põhjendatud asjaolud“ ei välista niisugust juhtumit, kuivõrd kompleksloa pikk kehtivustähtaeg

võidakse siduda näiteks mõne investeeringuga, mille kaudu saavutatakse lühikeses perspektiivis

keskkonnakaitse seisukohast hea tulemus, kuid seejuures loobutakse tehnoloogilistest uuendustest,

sest arendajal ei ole huvi investeerida lõppevasse tegevusse ning riik ei saa mõjutada arendajat loa

kehtetuks tunnistamise ähvardusega, kuivõrd loatingimused on konkreetseks ajaks juba otsustatud.

14. Norm, mis volitab haldusorganit piirama isikute õigusi, peab olema selge ja täpne ning vastama

piirangu intensiivsusele. Ka põhjendamatult üldised volitusnormid üksikaktide andmiseks võivad

rikkuda õigusriigi põhimõtet. (RKPJVKo 31.10.2022, nr 5-22-4, p 60). Selliste normide

põhiseaduslikkuse järelevalve on lähtudes senisest kohtupraktikast keeruline. Arusaadavalt ei

sekku kohus nendel juhtudel, mil normi on võimalik rakendada põhiseaduspäraselt. Väga üldist

normi on kindlasti võimalik rakendada muu hulgas ka põhiseaduspäraselt. Teisalt loob üldine

norm võimaluse, et ametnik rakendab seda põhiseadusvastaselt. Kohus saab põhiseaduslikkuse

järelevalve korras sekkuda sellesse otsustusruumi siis, kui parlament on jätnud ebamõistlikult

volitusnormides vajalikud täpsustused tegemata (RKPJVKo 31.10.2022, nr 5-22-4, p 73). Ühtlasi

on see parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõtte väljendus, mille kohaselt peab

põhiõiguste seisukohalt olulisi küsimusi otsustama seadusandja (RKÜKo 26.06.2014, nr 3-2-1-

153-13, p 71).

15. Kuivõrd THS § 48 lõike 2 alusel tehtavate otsustega on võimalik hakata mõjutama nii üksikuid

käitisi, kui ka tervete majandussektorite käekäiku ja perspektiivi, saab see Eestis kui

parlamentaarses riigis toimuda üksnes seaduse alusel (PS § 3, § 13, § 31).

16. THS § 1691 lisati tööstusheite seadusesse koos THS § 48 lõikega 2. THS § 1691 järgi

kohaldatakse THS § 48 lõiget 2 ka enne selle sätte jõustumist esitatud kompleksloa taotluse

menetlusele, välja arvatud kompleksloa muutmise menetlusele.

17. THS § 1691 sõnastus on segane. Rakendusnormiga ei ole õige välistada normi kui terviku

rakendamist valdava enamiku juhtumite osas, see tuleb sätestada materiaalõiguse normis endas.

Seetõttu ei saa THS § 1691 lugeda nii, et see keelab tulevikus kõigil kompleksloa muutmise

juhtudel loale tähtaja kehtestamise. Normist nähtub seega, et ei ole lubatud muuta tähtajaliseks

6

selliseid komplekslube, mille muutmise menetlus algas enne THS § 48 lg 2 jõustumist. Samas on

kompleksloale lubatud kehtestada tähtaeg, kui kompleksloa muutmise menetlus algas pärast THS

§ 48 lg 2 jõustumist. Seejuures jääb arusaamatuks, mis on antud juhul isikute erineva kohtlemise

põhjendus. Eelnevat arvestades on THS § 1691 arusaamatu sisuga ning rikub õigusselguse

põhimõtet (PS § 10, § 13).

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Evelin Lopman 693 8431

[email protected]