Väljaminev kiri

Tatari 39 / 10134 Tallinn / 667 2400 / [email protected] / Registrikood 70000303

Moonika Möller

AB „Lietuvos draudimas“ Eesti filiaal

Meie: 10.01.2025 nr 5-1/24-0023-015-1

Kiri edastatud digitaalselt aadressil: [email protected]

Dokumendi edastamine

Esitasite 31.10.2024 ja 20.12.2024 saadetud vastustes taotluse MTÜ Eesti Hambaarstide Liit

(edaspidi EHL) poolt edastatud dokumentide kättesaamiseks. EHL-i poolt oli 04.10.2024

Konkurentsiametile edastatud taotlus riikliku järelevalvemenetluse algatamiseks koos seitsme

lisadega. Kuna EHL palus jätta taotluse lisad konfidentsiaalsetena, siis edastame EHL-i

taotluse ilma lisadeta. Käesoleva kirja Lisas 1 on EHL-i taotluse ärisaladuseta versioon.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Uljana Ivanova

jurist

Uljana Ivanova

6672480

[email protected]

Lisad:

1. EHL-i 04.10.2024 kaebus, 9-l lehel

Konkurentsiamet 04.10.2024

Tatari tn 39, 10134 Tallinn

KAEBUS

Mittetulundusühing Eesti Hambaarstide Liit (EHL) pöördub Konkurentsiameti poole palvega

alustada järelevalvemenetlust AB “Lietuvos draudimas“ Eesti filiaali (PZU kindlustus)

(registrikood 12831829) tegevuse suhtes seoses kohustusliku vastutuskindlustuse teenuse

pakkumisega hambaravikliinikutele.

TAOTLUSED

1. Tuvastada, et PZU kindlustus omab KonkS § 13 kohaselt turgu valitsevat seisundit

hambaraviteenuseid osutava juriidilise või füüsilise isiku kohustusliku

vastutuskindlustuse kaubaturul Eestis.

2. Teha PZU kindlustusele ettekirjutus, millega kohustatakse PZU kindlustust pakkuma

hambaraviteenuseid osutavatele juriidilise isiku või füüsilisest isikust ettevõtja

kohustuslikku vastutuskindlustust hinnaga, mis vastaks tegelikele kuludele ja

mõistlikule kasumile.

3. Rakendada PZU kindlustuse suhtes hiljemalt enne 01.11.2024 KonkS § 636 lg 1 alusel

ajutisi meetmeid konkurentsi kaitsmiseks, s.o kohustada PZU kindlustust tegema

tervishoiuteenuse osutajatele kohustusliku vastutuskindlustuse pakkumusi, mille hind

vastaks tegelikele kuludele ja mõistlikule kasumile.

4. Anda KonkS § 55 lg 2 alusel hinnang konkurentsiolukorra parandamiseks

hambaraviteenuseid osutava juriidilise isiku või füüsilisest isikust ettevõtja kohustusliku

vastutuskindlustuse kaubaturul Eestis ja teha ettepanek TOVKS-i muutmiseks või selle

jõustumise edasi lükkamiseks. Vajadusel kaasata selleks menetlusse

Sotsiaalministeerium.

1. ASJAOLUD JA KOKKUVÕTE

1.1. 13.04.2022 võttis Riigikogu vastu tervishoiuteenuse osutaja kohustusliku vastutuskindlustuse

seaduse (edaspidi TOKVS)1, mille eesmärk on muuta olulisel määral kehtivat kahju hüvitamise

korraldust. 2 TOKVS-iga luuakse tervishoiuteenuse osutajatele uus kohustuslik kindlustusliik.

Nimelt kehtestatakse tegevusloa alusel tegutsevatele tervishoiuteenuse osutajatele kohustus

sõlmida kindlustusandjaga vastutuskindlustuse leping hiljemalt 30 kalendripäeva jooksul alates

TOKVS-i jõustumisest, s.o 01.11.2024.

1.2. 11.06.2024 toimus AS-i Äripäev korraldatud Meditsiiniuudiste veebiseminar, kus Eesti

Kindlustusseltside Liidu juht Mart Jesse esitles kohustusliku vastutuskindlustuse pakkujatena

1 Tervishoiuteenuse osutaja kohustusliku vastutuskindlustuse seadus. RT I, 21.06.2024,30. Kättesaadav:

https://www.riigiteataja.ee/akt/121062024030. 2 Tervishoiuteenuse osutaja kohustusliku vastutuskindlustuse seaduse eelnõu seletuskiri, lk 4. Kättesaadav:

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/13fc4462-95c1-4bc8-b101-089d9a253cbe/tervishoiuteenuse- osutajakohustusliku-vastutuskindlustuse-seadus/.

Advokaadibüroo TGS Baltic AS Ahtri 6a, 10151 Tallinn Kaluri 2, 51004 Tartu

[email protected] Telefon +372 626 4300 Telefon +372 730 1610

2/9

kolme kindlustusseltsi – PZU kindlustus, Compensa Vienna Insurance Group, ADB Eesti filiaal

(Seesam kindlustus) ja AAS BTA Baltic Insurance Company Eesti filiaal (BTA kindlustus).

1.3. Vähem kui kaks kuud enne seaduse jõustumist selgus, et TOKVS-ist tulenevat kohustust on

võimalik tegevusluba omavatel tervishoiuteenuse osutajatel täita üksnes siis, kui nad sõlmivad

selleks kohustusliku vastutuskindlustuse lepingu PZU kindlustusega. Nimelt olid septembri lõpuks

kaks teenusepakkujat kolmest loobunud kohustusliku vastutuskindlustuse teenuse pakkumisest (vt

nt […] - lisa 1 ). 3 See tähendab, et tervishoiuteenuse pakkujatel kadus vähem kui kaks kuud enne

TOKVS-i jõustumist võimalus valida vastutuskindlustuse lepingu sõlmimisel erinevate

teenuseosutajate pakkumiste vahel.

1.4. See on kaasa toonud olukorra, kus PZU kindlustus on ainsaks teenusepakkujaks hambaravi

teenuse osutajatele kohustusliku vastutuskindlustuse lepingu sõlmimisel, mis võimaldab ettevõtjal

küsida klientidelt ebamõistlikult kõrget hinda. PZU kindlustus on selliselt muutunud sisuliselt

kohustuslikuks kaubanduspartneriks kõigile hambaravi teenuse osutajatele. PZU kindlustus on

seda turuvõimu ära kasutades juba praegu asunud tegema hinnapakkumisi, mis EHL hinnangul

ületavad kordades mõistlikku hinda. Arvestades, et klientidel ei ole võimalik seadust rikkumata

vastutuskindlustuse lepingu sõlmimisest loobuda, on hambaraviteenuse osutajad alates

01.11.2024 sisuliselt sundseisus ning sunnitud nende ebaõiglaselt kõrgete hindadega lepingud

sõlmima. See toob kaasa majanduslike suhete pöördumatu kokkuleppimise ning tohutu kahju

lõppklientidele (patsientidele). Selliselt peaks Konkurentsiamet kiiresti tekkinud olukorda sekkuma.

1.5. Alljärgnevalt selgitab EHL, et:

(i) asjaomaseks kaubaturuks on hambaraviteenuseid osutava juriidilise isiku või

füüsilisest isikust ettevõtja kohustusliku vastutuskindlustuse kaubaturg Eestis (ptk

2);

(ii) PZU kindlustus saab tegutseda hambaraviteenuseid osutava juriidilise isiku või

füüsilisest isikust ettevõtja kohustusliku vastutuskindlustuse kaubaturul sõltumata

konkurentidest ja hambaraviteenuste osutajatest, mistõttu on PZU kindlustus sellel

kaubaturul selgelt turgu valitsev ettevõtja KonkS § 13 lg 1 mõttes (ptk 3);

(iii) esineb põhjendatud kahtlus, et PZU kindlustus rikub seadusest tulenevat

ebaõiglaselt kõrge hinna seadmise keeldu – EHL-i hinnangul on ebausutav, et ühe

hambakliiniku osas on […] euro või […] euro suurune aastase kindlustusmakse hind

on kuludega ja mõistliku kasumiga põhjendatud (ptk 4);

(iv) Konkurentsi kaitsmiseks on vajalik võtta tarvitusele ajutisi meetmeid, arvestades, et

seadus jõustub juba vähem kui kuu aja pärast. Põhjendatud on teha PZU

kindlustusele ettekirjutus, millega kohustatakse PZU kindlustust pakkuma

hambaravikliinikutele kohustuslikku vastutuskindlustust koheselt hinnaga, mis

vastaks tegelikele kuludele ja mõistlikule marginaalile (ptk 5).

(v) Riik on rikkunud ELTL artiklit 106, kuna on välja töötanud TOVKS-i, mis jõustub

01.11.2024 ja millega soodustatakse riiklikult ühe eraettevõtte monopoolse seisundi

teket kindlustusturul ja sisuliselt suunatakse ettevõtet turgu valitseva seisundi

kuritarvitusele. Eeltoodust tulenevalt esineb vajadus tekkinud konkurentsiolukorra

analüüsimiseks Konkurentsiameti poolt selleks, et parandada olemasolevat

konkurentsiolukorda ja vajadusel teha ettepanekuid õigusaktide muutmiseks.

Vajadusel on Konkurentsiametil tulenevalt HMS § 11 lg-st 2 võimalus vastava

hinnangu andmiseks kaasata menetlusosalisena menetlusse ka

Sotsiaalministeerium kui TOVKS-i väljatöötaja (ptk 6).

2. ASJAOMASE KAUBATURU MÄÄRATLUS

2.1. Asjaomase kaubaturu hindamisel tuleb arvestada ennekõike asendatavust hambakliinikute

kui tarbijate seisukohalt. Konkurentsiseaduse (KonkS) § 3 lg 1 kohaselt on kaubaturg hinna,

kvaliteedi, tehniliste omaduste, realiseerimis- ja kasutustingimuste ning tarbimis- ja muude

3 L. Ilves. Hambaarstide liit: patsiendikindlustuse tõttu läheb hambaravi alates 1. novembrist oluliselt kallimaks. Kättesaadav:

https://tervise.geenius.ee/rubriik/hammaste-tervis/hambaarstide-liit-patsiendikindlustuse-tottu-laheb-hambaravi-alates-

1novembrist-oluliselt-kallimaks/.

3/9

omaduste poolest ostja seisukohalt omavahel vahetatavate või asendatavate kaupade käibimise

ala, mis hõlmab mh kogu Eesti territooriumi või selle osa. Euroopa Komisjoni teatise asjaomase

turu määratlemise kohta liidu konkurentsiõiguse kohaldamisel (C/2024/1645) (edaspidi asjaomase

turu määratlemise teatis) kohaselt lähtutakse asjaomase turu kindlakstegemisel tavaliselt

tooteturu ja geograafilise turu mõõtest.4 Asjaomane tooteturg hõlmab kõiki tooteid ja/või teenuseid

mis tarbijate seisukohast on oma iseloomulike tunnuste, hindade ja otstarbekohase kasutuse põhjal

omavahel vahetatavad ja asendatavad. Kuigi TOVKS näeb kõigile tegevusloa alusel tegutsevatele

tervishoiuteenuse osutajatele ette kohustuse sõlmida vastutuskindlustusleping, sõltuvad sellise

lepingu tingimused konkreetselt sellest, millises valdkonnas tervishoiuteenuse osutaja tegutseb.

Arvestades, et tegevusloa alusel osutatakse väga erinevaid tervishoiuteenuseid (kiirabiteenus,

üldarstiabi, iseseisev õendusabi osutamine, iseseisev ämmaemandusabi osutamine,

hambaraviteenuse osutamine), siis tuleb asjaomase tooteturu hindamisel lähtuda konkreetselt

hambaraviteenuse osutajate kui nö tarbijate seisukohast.

2.2. Antud juhul on asjaomaseks tooteturuks hambaraviteenuseid osutava juriidilise isiku või

füüsilisest isikust ettevõtja kohustusliku vastutuskindlustuse kaubaturg. Sellisele järeldusele

saab asuda alljärgnevatel põhjendustel:

(i) Hambaraviteenuse kindlustuskaitse hõlmab spetsiifiliselt hambaarsti kui eriarstiabi

tegevusloaga hõlmatud tervishoiuteenuse osutamist (TOVKS § 6 lg 2).

Hambaraviteenuseid osutavatele isikutele pakutav kohustusliku vastutuskindlustuse

pakkumise teenus ei ole asendatav ühegi teise teenusega, kuna vastutuskindlustuse

tingimused sõltuvad konkreetselt hambaraviteenuse osutamisele iseloomulikest tunnustest

ja turul ei ole teisi pakkujaid, kes sellist teenust osutaks. Seadusest tulenevalt ei ole

tervishoiuteenuse kohustuslikku vastutuskindlustust võimalik asendada ka muu

olemasoleva vastutuskindlustuse liigiga. Näiteks ei ole omavahel vahetatavad ja

asendatavad iseseisvalt õendusabi osutamise tegevusloa alusel tegutseva õe kohustuslik

vastutuskindlustus ja hambaraviteenuseid osutava isiku kohustuslik vastutuskindlustus,

kuna vastavate kindlustuste kindlustuskaitse on hõlmatud erinevate tervishoiuteenustega,

mida osutatakse erinevate tegevuslubade alusel. Muuhulgas ei ole hambakliiniku poolt

ostetav kindlustuskaitse asendatav ka hambaarsti isikliku vastutuskindlustusega, mida on

juba senini pakkunud näiteks IF P&C Insurance AS.

(ii) Erinevatele kaubaturgudele viitab ka asjaolu, et tervishoiuteenuse kohustusliku

vastutuskindlustuse hinna kujunemisel võetakse samuti arvesse konkreetse tegevusloaga

hõlmatud tegevusi. Nii on PZU kindlustus selgitanud, et (lisa 2):

„[…]“

(iii) Sellisele asjaomase kaubaturu määratlusele viitab ka pakkumise poolne asendatavus.

Teistel pakkujatel ei ole võimalik hakata kiiresti ja lihtsalt sarnast teenust pakkuma ilma, et

see tooks kaasa olulisi täiendavaid kulutusi või riske. Kohustusliku vastutuskindlustuse

pakkumine eeldab pädevate spetsialistide olemasolu, kes oskavad kõiki konkreetse

teenuse (s.o hambakliinikutele kohustusliku vastutuskindlustuse pakkumise teenus)

pakkumisega seotud riske hinnata – eeldatavasti on vastavale turule sisenemine seetõttu

keeruline.

(iv) Kindlustussektoris on Konkurentsiameti praktikas eristatud erinevaid kaubaturge, milleks

on näiteks liiklus-, kasko-, kodu-, reisi- ja kahjukindlustuse kaubaturud.5 Järelikult tuleks

sarnast praktikat jätkata ka käesolevas asjas.

2.3. Geograafiline turg tuleb antud juhul määratleda Eestiga. Asjaomase turu määratlemise teatise

punkti 8 kohaselt hõlmab asjaomane geograafiline turg konkurentsitingimustelt üsna sarnast ja

naaberaladest eelkõige märgatavalt erinevate konkurentsitingimuste tõttu eristatavat ala, kus

kõnealused ettevõtjad tegelevad kaupade ja teenuste pakkumise ja hankimisega. TOVKS § 6 lg 1

kohaselt on õigus sõlmida vastutuskindlustusleping kindlustusandjal, kellel on õigus kindlustada

Eestis asuvat kindlustusriski. Sama sätte kohaselt on võimalik vastutuskindlustusleping sõlmida ka

4 Komisjoni teatis asjaomase turu määratlemise kohta liidu konkurentsiõiguse kohaldamisel (C/2024/1645), p 12. Kättesaadav:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=OJ:C_202401645. 5 Konkurentsiameti otsused nr 24-L ja 5.1-5/09.0039. Kättesaadavad:

https://www.konkurentsiamet.ee/sites/default/files/juhtumid/2006/o200624.pdf ja https://www.konkurentsiamet.ee/sites/default

/files/juhtumid/2009/otsus_avalik_ilma_0039.pdf.

4/9

välisriigi kindlustusandjaga, kuid seda üksnes juhul, kui vastav kindlustusandja tegutseb Eestis.

Teisisõnu on võimalik kohustuslik vastutuskindlustuse leping sõlmida üksnes kodumaiste, s.o Eesti

turul tegutsevate kindlustusandjatega. Eeltoodust tulenevalt on ka asjaomane geograafiline turg

määratletav Eestiga, kus kindlustusandjad peavad tegutsema selleks, et vastutuskindlustuse

lepingut sõlmida.

2.4. Kokkuvõttes on praegusel juhul asjaomaseks kaubaturuks hambaraviteenuseid osutava

juriidilise isiku või füüsilisest isikust ettevõtja kohustusliku vastutuskindlustuse kaubaturg

Eestis.

3. PZU KINDLUSTUSE TURUPOSITSIOON

3.1. PZU kindlustus on ainsa teenusepakkujana turgu valitsevaks ettevõtjaks asjaomasel

kaubaturul. Alates TOKVS-i jõustumisest, s.o 01.11.2024 tuleb kõigil tervishoiuteenuse osutajatel,

sh hambaraviteenuseid osutavatel juriidilistel ja füüsilistel isikutel sõlmida 30 päeva jooksul

kohustuslik vastutuskindlustuse leping (TOKVS § 27 lg 1). PZU kindlustus on ainsaks

kindlustusteenuse pakkujaks, kes on olnud valmis vastavat kohustuslikku vastutuskindlustuse

lepingut hambaravikliinikutega sõlmima. 6 Seega on PZU kindlustus EHL-i hinnangul turgu

valitsevaks ettevõtjaks hambaraviteenuseid osutava juriidilise isiku või füüsilisest isikust ettevõtja

kohustusliku vastutuskindlustuse kaubaturul.

3.2. PZU kindlustus omab asjaomasel turul 100%-list turuosa. Tulenevalt KonkS § 13 lg-st 1

loetakse turgu valitsevaks ettevõtjaks selline ettevõtja, kelle turuosa ületab 40%. Olukorras, kus

asjaomasel kaubaturul pakub teenust vaid üks ettevõtja, eeldatakse turgu valitseva seisundi

olemasolu. Nii on Euroopa Kohus ka lahendis Hoffmann-La Roche selgitanud, et väga suurtest

turuosadest piisab turgu valitseva seisundi tuvastamiseks. 7 Eeltoodust tulenevalt võib PZU

kindlustust pidada hambaraviteenuseid osutava juriidilise isiku kohustusliku vastutuskindlustuse

kaubaturul turgu valitsevaks ettevõtjaks juba üksnes tulenevalt tema ülikõrgest ehk 100%-lisest

turuosast.

3.3. PZU kindlustus saab tegutseda sõltumata konkurentidest ja hambaraviteenuse osutajatest.

Euroopa Komisjoni täitevtegevuse prioriteetide suunise8 punkti 10 kohaselt peab turgu valitseva

seisundi tuvastamiseks ettevõtja omama turul nii suurt majanduslikku jõudu, mis võimaldab tal

takistada efektiivset konkurentsi, andes talle võime tegutseda suurel määral sõltumatult. Oluline

turujõud on ettevõtjal siis, kui teiste turuosaliste poolt teostatavad konkurentsipiirangud ei mõjuta

turgu valitsevat ettevõtjat ning ettevõtja on selliselt võimeline turul realiseerima autonoomset

turustrateegiat.9 Ettevõtja võime piirata tootmist või teenindamist ja tõsta hinda tuleneb seega

ettevõtja sõltumatusest ehk konkurentsisurve puudumisest. 10Peamised konkurentsisurve allikad

on aga nõudluse ja pakkumise asendatavus ning potentsiaalne konkurents.11 Praegusel juhul saab

PZU kindlustus tegutseda sõltumatult, kuna puuduvad peamised konkurentsisurve allikad:

(i) Turul puuduvad teised konkurendid, mistõttu on PZU kindlustus võimeline turul

realiseerima autonoomset turustrateegiat ja seadma kõrgeid teenuse hindu. Euroopa

Komisjon on lahendis Napier Brown/British Sugar selgitanud, et turu valitsemisele viitab ka

see, kui ettevõtjal on võime määrata hindu turul ja tegutseda konkurentidest suurel määral

sõltumatult.12

(ii) Turul puudub tasakaalustav ostujõud ehk turuosaliste läbirääkimisvõim. Tervishoiuteenuse

pakkujatel ei ole muud võimalust neile seadusest tuleneva kohustuse täitmiseks, kui

sõlmida kohustuslik vastutuskindlustuse leping PZU kindlustusega. Seega ei ole

turuosalistel võimalust minna kiiresti üle konkureerivatele teenusepakkujatele.

6 Eesti Hambaarstide Liit. Patsiendikindlustust hakkab pakkuma vaid üks kindlustusselts.

Kättesaadav: https://ehl.ee/patsiendikindlustust-hakkab-pakkuma-vaid-uks-kindlustusselts/. 7 C-85/76, Hoffmann-La Roche vs. Komisjon, p 41. 8 Euroopa Komisjoni teatis – suunised komisjoni täitetegevuse prioriteetide kohta EÜ asutamislepingu artikli 82 kohaldamisel turgu

valitsevate ettevõtjate kuritahtliku konkurente tõrjuva tegevuse suhtes, p 16. Kättesaadav: https://eur-

lex.europa.eu/legalcontent/ET/TXT/PDF/?uri=CELEX:52009XC0224(01). 9 Samas. 10 Samas. 11 Samas. 12 T-207/98, Napier Brown vs. Komisjon, p-d 53-55.

5/9

(iii) Asjaomasele kaubaturule sisenemine on keeruline. PZU kindlustuse 100%-line turuosa on

saanud tekkida põhjusel, et uue seaduse väljatöötamise ja uue kindlustusliigi tekkimise

tõttu ei ole teised kindlustuspakkujad eelduslikult olnud suutelised ümber kohanema ega

uut süsteemi sisse seadma ja looma. Arvestades, et kaks kolmest kindlustusettevõttest on

ka loobunud vastava kindlustuse pakkumisest kinnitab seda, et teistel kindlustusettevõtetel

on raske turule siseneda ja loodava regulatsiooniga soodustatakse riiklikult ühe

eraettevõtte monopoolse seisundi teket kindlustusturul.

3.4. TOKVS jõustub 01.11.2024, millest tulenevalt on tervishoiuteenuse osutajatel kohustus

alates seaduse jõustumisest 30 päeva jooksul sõlmida kohustuslik vastutuskindlustuse

leping (TOKVS § 27 lg 1), kuid PZU on juba praegusel hetkel käsitatav asjaomast turgu

valitseva ettevõtjana. Asjaomase turu määratlemise teatise punkti 21 kohaselt tuleb arvestada ka

eeldatavate struktuursete turumuutustega, kui need tooksid pakkumise ja nõudluse üldises

dünaamikas kaasa tegelikke muutusi aja jooksul. Sellest tulenevalt tuleb ka turgu valitseva ettevõtja

olemasolu hindamisel võtta arvesse asjaolu, et struktuursete turumuudatuste tõttu on alates

01.11.2024 veelgi jõulisemalt eristav hambaraviteenuseid osutava juriidilise või füüsilise isiku

kohustusliku vastutuskindlustuse kaubaturg Eestis.

3.5. Eeltoodust tulenevalt on ilmne, et PZU kindlustus saab tegutseda hambaraviteenuseid

osutava juriidilise isiku või füüsilisest isikust ettevõtja kohustusliku vastutuskindlustuse

kaubaturul sõltumata konkurentidest ja hambaraviteenuste osutajatest, mistõttu on PZU

kindlustus sellel kaubaturul selgelt turgu valitsev ettevõtja KonkS § 13 lg 1 mõttes ning peab

seega järgima KonkS §-st 16 tulenevaid nõudeid.

4. PZU KINDLUSTUSE POOLNE TURGU VALITSEVA SEISUNDI KURITARVITAMINE

4.1. PZU kindlustus rikub seadusest tulenevat ebaõiglaselt kõrge hinna seadmise keeldu. EHLl

on alust väita, et PZU kindlustus rikub KonkrS §-st 16 tulenevat turgu valitseva ettevõtja suhtes

kehtivat keeldu. KonkS § 16 p 1 keelab turgu valitseval ettevõtjal kehtestada kaubale või teenusele

ebaõiglaselt kõrget hinda. Samasisuline keeld sisaldub ka Euroopa Liidu Toimimise Lepingu

(edaspidi ELTL) art 102 (a), mis kohaldub paralleelselt. EHL põhjendab oma seisukohta

alljärgnevalt.

4.2. Turgu valitseva ettevõtja hindade ebaõiglus tuleb tuvastada tulude ja kulude vahe

analüüsimise abil. Kuigi lähenemisi “ebaõiglaselt kõrge hinna” sisustamisele on mitmeid, on nii

Euroopa Liidu kohtute, Euroopa Komisjoni kui ka siseriiklike organite poolt omaksvõetud arusaam,

mille kohaselt on kauba või teenuse hind ebaõiglaselt kõrge, kui sellel ei ole mõistlikku seost kauba

või teenuse majandusliku väärtusega.13 Üldiselt omaksvõetud arusaama kohaselt viiakse selleks

läbi kahe-astmeline test. Esiteks tuleb tuvastada kauba või teenuse osutamiseks tegelikult kantud

kulud ning kõrvutada seda küsitud hinnaga. Vahe tegelikult kantud kulude ja küsitud hinna vahel

peab olema ülemäärane (i.k excessive). Teiseks kui vahe kulude ja tulude vahel on ülemäärane,

siis tuleb hinnata, kas see küsitud hind on ebaõiglane (i) iseenesest või (ii) võrreldes teiste

konkureerivate toodete ja teenuste hindadega. Seega üldiselt omaksvõetud praktika kohaselt on

ebaõiglaselt kõrgete hindade üle otsustamisel esimeseks sammuks kauba või teenuse kulude

analüüs. Kui kulud on väljaselgitatud, võrreldakse neid küsitud hinnaga, selgitamaks kas vahe

nende kahe vahel on ülemäärane. See, mis on “ülemäärane” on tegelikkuses määratlemata

õigusmõiste. Praktikas on siiski omaksvõetud arusaam, et kulude ja hinna vahe ülemäärasuse

hindamise aluseks on turgu valitseva ettevõtja kasumimarginaal.14

4.3. Seda, et turgu valitseva ettevõtja hindade ebaõiglus tuleb tuvastada tulude ja kulude vahe

analüüsimise abil on kinnitanud ka Riigikohus.15 Viidatud asjas leidis Riigikohus, et:

„Konkurentsiamet on oma ettekirjutuses võtnud aluseks kasumi mõõdukusest lähtuva

analüüsi. Riigikohus ei näe alust kahelda selle analüüsi põhimõttelises sobivuses

ebaõiglase hinnakujunduse tuvastamisel. Turgu valitseva ettevõtja poolt kehtestatud hind,

mis ei ole mõistlikus vahekorras teenuse majandusliku väärtusega, on ebaõiglane.

Teenuse majanduslik väärtus on omakorda seotud teenuse osutamiseks vajalike

kuludega. Sellise analüüsi rakendamisel on esmalt tarvis selgitada välja kaebuse esitaja

võrgusiseste kõnede osutamisega kaasnevad kulud ja uurida, millises ulatuses on

13 Euroopa Kohtu kaasus 27/76 United Brands. 14 Euroopa Kohtu kaasus 27/76 United Brands, p 251. 15 RKHKo 3-3-1-66-02, p 26.

6/9

telefonikõne minutitasu nendega kaetud. Teenuse hind võib olla ebaõiglaselt kõrge ka

juhul, kui kasumit ei teenitagi. Turgu valitseva ettevõtja tarbijatelt ei ole õiglane nõuda ka

ebaefektiivse majandamisega kaasnevate lisakulude kandmist. Kulutus on põhjendatud,

kui ta on tegelikult kantud ja vajalik teenuse osutamiseks. Samuti tuleb selgitada, millises

ulatuses on need kulud kaetud teiste tarbijatelt võetavate tasudega (kuutasu,

kõnealustustasu).“

4.4. PZU kindlustuse poolt pakutav hind on eelduslikke kulusid ja mõistlikku kasumit arvestades

ebaõiglaselt kõrge. Võrreldes kohtupraktikas seatud ebaõiglase hinna tuvastamise kriteeriume

käesoleva faktilise olukorraga, on selge, et PZU kindlustuse poolt pakutav hind on ebaõiglaselt

kõrge KonkS § 16 p 1 ja ELTL art 102 (a) mõttes. Nimelt on PZU kindlustus on teinud

hambakliinikutele kohustusliku vastutuskindlustuse pakkumusi, mille aastased kindlustusmaksed

on lausa […] eurot (lisa 3) või kuni […] eurot (lisa 4) (s.o veidi üle 60 hambaarstiga kliiniku puhul).

Võrdluseks toob EHL esile, et IF P&C Insurance AS on viimase viie aasta jooksul, s.o aastatel 2019-

2023 hambaarsti isikliku vastutuskindlustuse raames välja maksnud vaid […] eurot, s.o keskmiselt

[…] eurot aastas (lisa 5). Märgime, et seejuures ei ole ühegi juhtumi puhul olnud tegemist

raviveaga.

[…]

Kuigi hambakliinikute vastutuskindlustuse puhul on eelduslikult vastavad summad mõnevõrra

suuremad kui hambaarsti isikliku vastutuskindlustuse puhul, on ebausutav, et ühe hambakliiniku

osas on […] euro (või ligi […] euro) suurune hind mõistlikus vahekorras teenuse majandusliku

väärtusega.16 EHL-i hinnangul on vähetõenäoline, et kindlustusandjal tuleks ühe aasta jooksul teha

niivõrd ulatuslikke väljamakseid, et […] euro (või ligi […] euro) suurune hind kliiniku kohta oleks

põhjendatud, s.o et see kataks kindlustusandja mõistlikud kulud ja tasu. EHL esitab alljärgneva

arvutuskäigu:

(i) Eelduslikult ei ole patsientidelt laekunud ja rahuldatud kaebuste kogukulu kogu asutuse

tegevuse perioodil ligilähedanegi ühes aastas küsitavale kindlustussummale. Pakutav

omavastutus vahemikus […] eurot tähendab, et kui peaks kahjujuhtum ka tekkima, siis

suure tõenäosusega jääb see alla omavastutuse piirmäära. Näiteks suurkliinikus, millele

täna müüakse ligi […] eurose aastamaksuga kindlustustoodet, on siiani olnud patsientidele

hüvitatud teenuste summa ca […] eurot aastas. Sama suur kui kindlustustoote

omavastutus.

(ii) Tervisestatistika ja terviseuuringute andmebaasi kohaselt oli Eestis 2023. aastal kokku 540

hambaraviasutust ja allüksust.17

(iii) Kui keskmiselt tuleks ühel hambaraviasutusel maksta kindlustusmakseid PZU

kindlustusele […] eurot aastas, siis kujuneks kõigi Eesti hambaraviasutuste ja allüksuste

kohta kindlustusmaksete aastaseks kogusummaks ehk PZU tuluks […] eurot (s.o […] x […]

eurot).

(iv) Lietuvos draudimas AB (mille filiaal on PZU kindlustus) on 2023. aastal saanud sõlmitud

kindlustuslepingutest kokku tulu (insurance revenue) […] eurot ja kulu (insurance service

expenses) […] eurot (lisa 6 , lk 45). PZU kindlustuse kasumimarginaal on seega 2023.

aastal olnud teenuste üleselt keskmiselt […].

(v) Isegi kui eeldada täiendavaid väljamakseid suuruses […] (st 4 korda rohkem kui

seni), siis oleks […] euro suuruse tulu näol tõenäoliselt tegemist sadadesse

protsentidesse ulatuva kasumimarginaaliga, mis on PZU varasemat keskmist

arvestades selgelt ülemäärane.

4.5. Võrdlus teiste liikmesriikidega kinnitab hindade ülemäärasust. EHL toob näitlikustamiseks

esile, et Soomes on kindlustus Hammaslääkkäriliito liikmele ca 700 eurot aastas ning Hispaanias

on kindlustusmakse arsti kohta 220 eurot aastas. Seni odavaim EHL-ile teadaolev PZU kindlustuse

poolt Eestis tehtud pakkumine on olnud […] eurot aastas (lisa 7). Tallinnas teine pakkumine on

väikekliinikule olnud […] eurot aastas. Selliselt on hinnad Eestis […] korda kallimad kui teistes

16 Arvestada tuleb, et patsiendile kahju hüvitamise alused ja põhimõtted ei muutu, vaid jäävad samaks, seega on TOKVS-i alusel

patsiendil õigus saada hüvitist sisuliselt samadel asjaoludel ja juhtudel nagu seni otse tervishoiuteenuse osutajate käest. 17 Tervisestatistika ja terviseuuringute andmebaas. Kättesaadav:

https://statistika.tai.ee/pxweb/et/Andmebaas/Andmebaas__04THressursid__01TTosutajad/TTO40.px/table/tableViewLayout2/.

7/9

riikides. Ei ole võimalik, et sellised hinnad vastaksid kuludele ja mõistlikule kasumile. EHL märgib,

et selline turgu valitseva seisundi kuritarvitamine ehk ebaõiglaste ja ülemääraste

kindlustusmaksete nõudmine hambakliinikutelt omab lõppkokkuvõttes kahjulikku mõju

hambakliinikute klientidele, kelle jaoks eelduslikult hind kallineb ja teenuse kättesaadavus väheneb.

4.6. Põhjendamatute kindlustushindade vastavust kuludele peab põhjendama ja tõendama PZU

kindlustus. Praegusel juhul on EHL-il tekkinud põhjendatud ja õigustatud kahtlus, et PZU

kindlustuse turgu valitsev seisund võimaldab küsida hambakliinikutelt ebaõiglast hinda – seda

näitab ainuüksi üüratu kasumimarginaal, mistõttu peaks PZU kindlustus tõendama, et tema hinnad

ei ole ebaõiglased KonkS § 16 p 1 ja ELTL art 102 (a) mõttes. Riigikohus on lahendis nr 3-3-1-66-

02 p-s 27 selgitanud, et:

„Turgu valitsev ettevõtja peab suutma õigustada oma tegevust, millel on vastupidine mõju

konkurentsinormide eesmärgiga võrreldes. Õigustatud kahtluse korral, et hind ei ole

vastavuses teenuse osutamiseks vajalike kuludega, peab hinna kuludele vastavust

põhjendama turgu valitsev ettevõtja. Olulisel määral hinna tõstmise fakt, samuti

erinevused vaidlusaluse hinnatõusu ulatuse ja tarbijahinna kasvutempo vahel ning

ebatavaliselt suur kogukasum loovad selleks küllaldase kahtluse“

4.7. Kokkuvõttes on EHL seisukohal, et esineb põhjendatud kahtlus, et PZU kindlustus rikub

seadusest tulenevat ebaõiglaselt kõrge hinna seadmise keeldu. EHL-i hinnangul on

ebausutav, et seni pakutud kindlustusmakse hind oleks põhjendatud.

5. ETTEKIRJUTUS KONKURENTSI KAHJUSTAMISE OHU KORRAL

5.1. EHL hinnangul esineb hetkel akuutne konkurentsi kahjustamise oht, mistõttu peaks

Konkurentsiamet kiiresti turuosaliste kaitseks sekkuma. PZU kindlustus rikub KonkS § 16 ps

1 ja ELTL art 102 (a) sätestatud keeldu kehtestada kaubale või teenusele ebaõiglaselt kõrget hinda.

KonkS § 636 lg 1 kohaselt võib Konkurentsiamet edasilükkamatutel juhtudel omal algatusel

kehtestada ettekirjutusega füüsilisele või juriidilisele isikule kohustuse teha ettekirjutuses nõutav

tegu või hoiduda keelatud teost, kui Konkurentsiametile teadaolevalt esineb konkurentsile tõsise ja

korvamatu kahju tekkimise oht ELTL art 101 või 102 sätestatu rikkumise tõttu. EHL on eelnevalt

selgitanud, et EHL-i hinnangul rikub PZU kindlustus ELTL art 102 (a) sätestatud keeldu kehtestada

kaubale või teenusele ebaõiglaselt kõrget hinda.

5.2. Ebaõiglaselt kõrge hinna kehtestamise tõttu esineb konkurentsile tõsise ja korvamatu kahju

tekkimise oht. EHL on seisukohal, et konkurentsi kaitsmiseks on vajalik võtta tarvitusele ka ajutisi

meetmeid, kuna TOVKS jõustub juba 01.11.2024. Olukorras, kus hambaraviteenuse osutajatel

tuleb hakata tasuma ebamõistlikult kõrgeid kohustusliku vastutuskindlustuse makseid, läheb

hambaravi eelduslikult kallimaks eelkõige patsientide jaoks. See mõjutab eriti raskelt madalama

sissetulekuga inimesi, kel on juba niigi raske kallite hambaraviteenuste eest tasuda ja kellele läheb

teenus veelgi kallimaks ka planeeritava käibemaksutõusu tõttu. Kui sellele lisandub veel ka

hinnatõus kõrgete kohustusliku vastutuskindlustuse maksete tõttu, siis toob see eelduslikult kaasa

selle, et teatud osale ühiskonnast jääb hambaraviteenus kättesaamatuks.

5.3. Konkurentsi kaitsmiseks on vajalik võtta tarvitusele ajutisi meetmeid, arvestades, et seadus

jõustub juba vähem kui kuu aja pärast. Põhjendatud on teha PZU kindlustusele ettekirjutus,

millega kohustatakse PZU kindlustust pakkuma hambaravikliinikutele kohustuslikku

vastutuskindlustust koheselt hinnaga, mis vastaks tegelikele kuludele ja mõistlikule

marginaalile.

6. KONKURENTSIAMETIL TULEKS ANDA SOOVITUSI KONKURENTSIOLUKORRA

PARANDAMISEKS JA TEHA VAJADUSEL ETTEPANEKUID ÕIGUSAKTIDE MUUTMISEKS

6.1. Konkurentsiamet on pädev analüüsima konkurentsiolukorda ja andma soovitusi olukorra

parandamiseks, tehes selleks vajadusel ettepanekuid õigusaktide muutmiseks. KonkS § 55

lg 2 kohaselt analüüsib Konkurentsiamet konkurentsiolukorda, kavandab konkurentsi soodustavaid

meetmeid, annab soovitusi konkurentsiolukorra parandamiseks ja teeb ettepanekuid õigusaktide

vastuvõtmiseks või muutmiseks ning arendab koostööd teiste riikide ja riikide ühenduste

konkurentsialase järelevalve asutustega. Konkurentsiamet on pädev analüüsima, kas

konkurentsile tõsise ja korvamatu kahju tekkimise ohu on kaasa toonud riigi tegevus ja tegevusetus

TOKVS-i väljatöötamisel. EHL on seisukohal, et Konkurentsiametil on vajalik anda hinnang

8/9

konkurentsiolukorrale ja teha vajadusel ettepanekuid TOKVS-i muutmiseks (mh vaadata üle ka

kindlustussummade piirmäärad, mis ei peaks olema kõigile ühetaolised) või selle jõustumise edasi

lükkamiseks. Muuhulgas ei ole riik teinud teatavaks kõiki rakendusakte.

6.2. Riigil on võimalus korvamatu kahju tekkimist vältida. Variant oleks lükata edasi

kindlustuskohutus, aga alustada patsiendiohutuse andmete kogumisega ja selle pinnalt

konkurentsiolukorda tulevikus parandada. Riik oleks pidanud seda tegema tegelikult juba enne

seaduse jõustumist – koguma, uurima ja analüüsima andmeid selle kohta, milline tegelik olukord

on, kui palju on kaebusi tervishoiuteenuse kvaliteedi ekspertkomisjonile 18 , kokkuleppeid,

kohtuasju, millised on hüvitatavad summad jne. Seda selleks, et valmistuda paremini uue süsteemi

rakendamiseks ja teenuse pakkumiseks piisava huvi tagamiseks. Riik aga seda vajalikul määral

teinud ei ole ja eelkõige seetõttu on eelduslikult praegune olukord kujunenud. Nüüd oleks see

tegevus äärmiselt oluline ja selleks vajalik regulatsioon ning lahendused andmete kogumiseks on

olemas. Lisaks, EHL ei tea täpselt, kas ja millises ulatuses on tutvustatud kindlustusandjatele, kes

oleksid olnud huvitatud kindlustuse pakkumisest, rakendusakte, millest sõltuvad potentsiaalselt

väljamakstavad hüvitised ja kindlustusandja risk. Avalikult kõik rakendusaktide eelnõud

kättesaadavad ei olnud ja ei ole ka tänaseni. Konkurentsiolukorda oleks võinud parandada ka see,

kui oleks loodud tsentraalne komisjon kõikide kindlustusandjate peale, kes hindab juhtumeid ja

hüvitisnõude põhjendatust. See muutnuks vastava kindlustussuuna administreerimise lihtsamaks.

6.3. EHL on seisukohal, et konkurentsile tõsise ja korvamatu kahju tekkimise ohu on muuhulgas

kaasa toonud riigi tegevus ja tegevusetus TOVKS-i väljatöötamisel. Sellest tulenevalt tuleks

Konkurentsiametil ka anda hinnang sellele, kas riik on praegusel juhul jõustanud meetmeid, mis on

vastuolus EL aluslepingute eeskirjadega. Nimelt näeb ELTL art 106 lg 1 ette, et liikmesriigid ei jõusta

ega säilita mingeid meetmeid nende ettevõtjate puhul, kellele liikmesriigid annavad eri- või

ainuõigused, mis on vastuolus aluslepingute eeskirjadega, eelkõige nendega, mis on sätestatud

ELTL artiklites 101-109. ELTL art 106 lg-st 1 tulenevalt on riigil seega õigus anda ainuõigus

ettevõtjale, kuid seda üksnes juhul, kui sellega ei kaasne meetmeid, mis on vastuolus

konkurentsieeskirjadega. 19 Ainuõiguse andmine tähendab, et liikmesriik annab konkreetse

õigusaktiga eraettevõtjale de facto ainuõiguse konkreetse majandustegevusega tegelemiseks.20

Riik on välja töötanud TOVKS-i, mis jõustub 01.11.2024 ja millega soodustatakse riiklikult ühe

eraettevõtte monopoolse seisundi teket kindlustusturul ja sisuliselt suunatakse ettevõtet turgu

valitseva seisundi kuritarvitusele. Teisisõnu on riik andmas teenuse osutamise ainuõiguse ühele

ettevõttele, mis välistab tõhusalt toimiva turu olemasolu ja toob kaasa ebaõiglaselt kõrged hinnad.

Selline tegevus on otseses vastuolus ELTL art 106 lg-s 1 sätestatuga.

6.4. Riik on rikkunud ELTL artiklit 106, kuna on riik välja töötanud TOVKS-i, mis jõustub

01.11.2024 ja millega soodustatakse riiklikult ühe eraettevõtte monopoolse seisundi teket

kindlustusturul ja sisuliselt suunatakse ettevõtet turgu valitseva seisundi kuritarvitusele.

Eeltoodust tulenevalt esineb vajadus tekkinud konkurentsiolukorra analüüsimiseks

Konkurentsiameti poolt selleks, et parandada olemasolevat konkurentsiolukorda ja

vajadusel teha ettepanekuid õigusaktide muutmiseks ja/või nende jõustumise osaliseks või

täielikuks edasilükkamiseks konkurentsiolukorra parandamiseni. Vajadusel on

Konkurentsiametil tulenevalt HMS § 11 lg-st 2 võimalus vastava hinnangu andmiseks

kaasata menetlusosalisena menetlusse ka Sotsiaalministeerium kui TOVKS-i väljatöötaja.

Lugupidamisega

(digitaalselt allkirjastatud)

Triinu Järviste ja Ingeri Luik-Tamme

Vandeadvokaadid

Mittetulundusühingu Eesti Hambaarstide Liit lepingulised esindajad

18 Tervishoiuteenuse kvaliteedi ekspertkomisjoni kaebuste statistika on avalikult kättesaadav:

https://www.sm.ee/terviseedendamine-ravi-ja-ravimid/ravi-ja-tervise-taastamine/tervishoiuteenuste-kvaliteet 19 L. Anger. Ainuõiguse andmise sisulised tunnused ja regulatsioon Eesti õiguses, lk 10. Kättesaadav: https://core.ac.uk/download/pdf/14499537.pdf. 20 Samas, lk 28 ja 34.

9/9

Lisa 1 […];

Lisa 2 […];

Lisa 3 […];

Lisa 4 […];

Lisa 5 […];

Lisa 6 […];

Lisa 7 […].