Arvamus

Villu Kõve

Riigikohus

[email protected]

Teie 10.12.2024 nr 3-22-246/14

Meie 20.01.2025 nr 9-2/241987/2500407

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3-22-246

Lugupeetud Riigikohtu esimees

Küsisite õiguskantsleri arvamust, kas töötuskindlustuse seaduse (TKindlS) § 7 lõige 22 ja

§ 9 lõige 1 on kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-dega 12, 29 ja 32, osas, milles need

sätted näevad ette, et töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel tuleb töötuskindlustusstaažina

arvestada vanemapuhkuse kasutamise aega, mil kindlustatu sai töölepingu alusel töötamise või

võlaõigusliku lepingu alusel teenuse osutamise eest tasu, mis on oluliselt väiksem töölepingu

alusel töötamise või võlaõigusliku lepingu alusel teenuse osutamise eest saadud tasust, mida

kindlustatu sai perioodi eest enne vanemapuhkusele jäämist. Kohus leiab, et kui need sätted

tunnistatakse osaliselt põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks, oleks hüvitise arvutamisel

võimalik arvestada vanemapuhkusele jäämisele eelnenud aega, mil inimene sai töötasu.

Leian, et asjassepuutuv on vaid TKindlS § 9 lõige 1. See säte on vastuolus võrdse kohtlemise

põhimõttega ja omandipõhiõigusega (PS § 12 lg 1, § 32 lg 2), sest selle kohaldamise tulemusena

saavad vanemapuhkuse (varem lapsehoolduspuhkuse) ajal tööd teinud vanemad väiksemat

töötuskindlustushüvitist kui need vanemad, kes sel ajal ei töötanud.

Kuigi vanemapuhkuse ajal tööd tegeval vanemal on võimalik halvemasse olukorda sattumist

vältida sellega, et ta loobub töötamisest, kui on näha, et tema töine sissetulek kujuneb väiksemaks

vanemapuhkuse eelsest sissetulekust, on vanemapuhkusel olevalt inimeselt sellist käitumist

ebamõistlik nõuda. Selline sunnitud valik võib takistada vanema õigust ühitada mõistlikult töö- ja

pereelu ning olla majanduslikult aktiivne (PS § 27 lg 3 ja § 29 lg 1).

Hüvitise arvutamise tingimused ei võimalda arvesse võtta Riigikogu enda loodud eeldust

(TLS § 62 lg-d 1 ja 2 ning PHS § 32 lg 1 ja § 34 lg 2), et alla kolmeaastast last kasvatavalt vanemalt

ei eeldata täiskoormusega töötamist.

I. Asjaolude lühikirjeldus

1. Kaebaja töötas OÜ-s K töölepingu alusel. Ta oli rasedus- ja sünnituspuhkusel 10.04.–

27.08.2019 ning seejärel jäi lapsehoolduspuhkusele (28.08.2019–01.10.2021).

2. Lapsehoolduspuhkuse ajal osutas ta MTÜ-le M võlaõigusliku lepingu alusel teenust, mille eest

makstud tasult peeti kinni töötuskindlustusmaksed.

3. Kaebaja tööleping OÜ-ga K lõppes koondamise tõttu 1. oktoobril 2021.

4. Töötuskindlustushüvitis arvutati 2021. aasta jaanuarist kuni juunini ning 2020. aasta oktoobrist

detsembrini kaebajale välja makstud tasude alusel (s.o viimasele kolmele võlaõigusliku lepingu

2

alusel töötamise kuule eelnenud üheksal kuul makstud tasude alusel, millelt peeti kinni

töötuskindlustusmakse).

5. Kuigi kaebajale määratud töötuskindlustushüvitis on töötuskindlustushüvitise alampiiri

kohaldamise tulemusena kokkuvõttes suurem, kui see oleks olnud üksnes tema arvestusperioodil

saadud tasu põhjal arvutatuna, on töötuskindlustushüvitis sellegipoolest esimese

100 kalendripäeva eest oluliselt (ligikaudu 2,5 korda) väiksem kui töötuskindlustushüvitis, mille

arvutamise aluseks võetakse kaebajale enne rasedus- ja sünnituspuhkusele (emapuhkusele) jäämist

makstud tasu. Ka pärast esimest 100 päeva on ühe kalendripäeva eest makstava

töötuskindlustushüvitise suurus tunduvalt väiksem (ligikaudu 1,7 korda). Näiteks esimese

100 kalendripäeva eest on kaebajale määratud töötuskindlustushüvitis 1613 eurot väiksem (100 ×

9,73 = 973 eurot vs. 100 × 25,86 = 2586 eurot; otsuse p 18).

6. Riigikohtu halduskolleegiumi hinnangul on keskne küsimus, kas leidub õigustust sellele, et

vanemapuhkuse (lapsehoolduspuhkuse) ajal (s.t alla kolmeaastase lapse kasvatamise kõrval)

väikese koormusega tööd teinud vanemad satuvad halvemasse olukorda kui need lapsevanemad,

kes vanemapuhkuse ajal tööd ei tee, kuid jäävad pärast vanemapuhkuse lõppemist samamoodi

tööta. Need vanemad, kes on otsustanud vanemapuhkuse ajal tööd mitte teha, saavad

töötuskindlustushüvitist oma varasema töötasu alusel.

II. Asjassepuutuvad sätted

7. Riigikohtu halduskolleegium leiab (otsuse p 16), et asjassepuutuvateks säteteks tuleb lugeda

TKindlS § 7 lõige 22 ja § 9 lõige 1 osas, milles need sätted näevad ette, et töötuskindlustushüvitise

suuruse arvutamisel tuleb töötuskindlustusstaažina arvestada perioodi vanemapuhkuse kasutamise

ajal, mil inimene sai tasu. Kui sätted tunnistatakse osaliselt põhiseadusega vastuolus olevaks ja

kehtetuks, oleks hüvitise arvutamisel võimalik arvestada vanemapuhkusele jäämisele eelnenud

aega, mil inimene sai töötasu (otsuse p 24).

8. TKindlS2021 § 7 lõige 22 sätestas: „Töötuskindlustusstaažina ei arvestata perioodi, millal isik

kasutas rasedus- ja sünnituspuhkust, lapsendaja puhkust, lapsehoolduspuhkust, poolte kokkuleppel

antavat tasustamata puhkust, oli ajutiselt töövõimetu ravikindlustuse seaduse tähenduses või viibis

aja- või asendusteenistuses, välja arvatud periood, millal isikul tekib töötuskindlustusstaaž

käesoleva paragrahvi lõike 1 või 2 kohaselt.“

Kehtivas TKindlS-i redaktsioonis on muudetud termineid. Sõnad „rasedus- ja sünnituspuhkus“ on

asendatud sõnaga „emapuhkus“ ning „lapsehoolduspuhkus“ on asendatud sõnaga

„vanemapuhkus“. Lisatud on täiendus, et töötuskindlustusstaaži ei arvestata ka isapuhkusel oldud

aja eest.

Selguse huvides on selles vastuses edaspidi kasutatud kehtiva seaduse termineid.

9. Kaebaja soovib, et tema töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel jäetaks arvestusest välja

need kuud, mil ta sai vanemapuhkuse ajal ühes kuus väiksemat sissetulekut kui enne

vanemapuhkusele jäämist. Nende kuude arvestusest välja jätmine võimaldaks tal saada hüvitist,

mis vastaks tema emapuhkuse eelsele keskmisele töötasule.

Kohus leiab (p 24), et TKindlS § 7 lõike 22 kohaldamisel võib olla põhiseadusega vastuolus see,

et töötuskindlustuse staažina tuleb arvestada vanemapuhkusel oldud aega, mil kindlustatule

makstud tasud olid oluliselt väiksemad kui tasud, mida ta sai enne vanemapuhkusele jäämist.

10. Selle eesmärgi saavutamiseks ei ole määrava tähtsusega TKindlS § 7 lõige 22.

Töötuskindlustusstaaži nõue on mõeldud eeskätt selleks, et inimesel üldse tekiks õigus hüvitisele

ning sellest võib sõltuda ka see, kui pikalt inimesele töötuskindlustushüvitist makstakse.

3

Juhul kui TKindlS § 7 lõiget 22 kohaldataks edaspidi nii, et vanemapuhkuse ajal väikese tasu eest

töötamine jääb alati staažiarvestusest välja (otsuse p 24), siis võib see mõnel juhul jätta alla

kolmeaastast last kasvatanud inimese kindlustushüvitisest üldse ilma või ta võib saada hüvitist

(90 päeva) lühemat aega (vt TKindlS § 6 lg 1 ja 5 ning § 8 lg 1). See ei arvestaks asjaoluga, et ka

väga väikese tasu eest töötamine võib anda inimesele töötuks jäämise korral võimaluse üldse

kindlustushüvitist saada või saada seda pikemat aega.

11. Asja lahendamise seisukohalt on keskne küsimus see, kas vanemapuhkuse ajal töötanud

kindlustatule peaks olema tagatud võimalus, et tema töötuskindlustushüvitise suurus arvutatakse

§ 9 lõikes 1 sätestatust erineval alusel. Praegu ei ole ette nähtud erandit, mis võimaldaks

töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel vanemapuhkuse ajal inimesele makstud tasusid mitte

arvestada (näiteks võrdle varem tööturuteenuste ja -toetuste seaduse § 42 lõikes 3, praegu

tööturumeetmete seaduse § 11 lõikes 3 nimetatud tasudega).

Teisisõnu, TKindlS § 7 lõike 22 kohaldamisest või kohaldamata jätmisest ei sõltu see, milliseks

kujuneb vanemapuhkuse ajal töötanud inimese kindlustushüvitise suurus.

Töötuskindlustushüvitise suurus arvutatakse § 9 lõike 1 alusel.

12. TKindlS2021 § 9 lõige 1: „Kindlustatu ühe kalendripäeva töötuskindlustushüvitise suurus

arvutatakse kindlustatu üheksa kuu keskmisest ühe kalendripäeva töötasust töötuskindlustuse

andmekogu andmete alusel. Kindlustatu keskmine ühe kalendripäeva töötasu leitakse viimasele

kolmele töötamise kuule eelnenud üheksal töötamise kuul kindlustatule makstud tasude alusel,

millelt on kinni peetud töötuskindlustusmakse. Töötamise kuudena võetakse arvesse kuud, millal

töötuskindlustuse andmekogu andmete kohaselt on kindlustatule välja makstud tasusid. Seejuures

ei võeta arvesse käesoleva seaduse § 40 lõikes 2 nimetatud tasu ega tööturuteenuste ja -toetuste

seaduse § 42 lõikes 3 nimetatud ajutise töötamise eest makstud tasu.“

13. Kehtivas TKindlS-i redaktsioonis on asendatud viide tööturuteenuste ja -toetuste seadusele

viitega tööturumeetmete seaduse § 11 lõikele 3 ning täpsustatud andmekogu nimetust. Hüvitise

arvutamise valem muutunud ei ole.

14. TKindlS § 9 lõike 1 kohaselt tuleb võtta hüvitise suuruse arvutamisel aluseks need kuud, mil

kaebajale on välja makstud tasusid, mh võlaõigusliku lepingu alusel. Ühe kalendripäeva keskmise

tasu arvutamisel tuleb võtta arvesse viimasele kolmele töötamise kuule eelnenud üheksal kuul

kaebajale makstud tasud, millelt oli kinni peetud töötuskindlustusmakse.

Kui seadus võimaldaks töötuskindlustushüvitise suuruse arvutada TKindlS § 9 lõikes 1 nimetatust

erinevate töötamise kuude alusel, võimaldaks see kindlustatul saada töötuks jäädes

asendussissetulekut, mis oleks mõistlikus suhtes näiteks tema vanemapuhkusele eelneva töise

tuluga. TKindlS § 9 lõige 1 on asjassepuutuv.

III. Võrreldavad grupid

15. Kohus leiab, et hüvitise suuruse arvutamise reeglid võivad olla vastuolus PS § 12 lõikes 1

sätestatud võrdse kohtlemise nõudega. Vastuolus seisneb sisuliselt selles, et kindlustatu, kes

vanemapuhkuse ajal väikese tasu eest töötab, võib näiteks koondamise korral hakata saama

ebaproportsionaalselt väiksemat töötuskindlustushüvitist võrreldes selle kindlustatuga, kes

vanemapuhkuse ajal ei tööta.

Seetõttu tuleks kohtu arvates (otsuse p 19) ebavõrdse kohtlemise tuvastamisel võrrelda:

(1) töötuskindlustushüvitist saama õigustatud vanemaid, kes olid vanemapuhkusel ja töötasid sel

ajal vanemapuhkusele eelnenud ajaga võrreldes väiksema tasu eest, kuid jäid enda tahtest

sõltumatul põhjusel tööta kohe pärast vanemapuhkuse lõppemist (2) nende vanematega, kes ei

töötanud vanemapuhkuse ajal, kuid vastavad muus osas eespool toodud tingimustele.

4

Oluline on ka see, et mõlemad grupid said enne rasedus- ja sünnituspuhkusele (emapuhkusele)

ning seejärel vanemapuhkusele jäämist sama suurt tasu.

Samuti tasub tähele panna, et kui tegemist on kindlustatutega (nagu on ka kaebaja), kes on kogunud

kindlustusstaaži üle kümne aasta, siis ei saa need inimesed staaži kogumisest ühtegi eelist, sest

kõige pikemat aega võivad saada hüvitist need inimesed, kes on töötanud kümme aastat või

rohkem (TKindlS § 8 lg 1 p 3).

16. TKindlS § 9 lõike 1 eranditeta kohaldamise tulemusena jäävad esimesse gruppi kuuluvad

vanemapuhkust kasutanud vanemad tööotsingute ajaks ilma asendussissetulekust, mis oleks

mõistlikus suhtes nende vanemapuhkuse eelse keskmise töise tuluga.

17. Samas võib kohus kaaluda, kas efektiivse õiguskaitse tagamiseks võib selles asjas olla

põhjendatud määratleda võrreldavad grupid ka laiemalt (vrd RKPJKo asjas nr 3-4-1-7-13, p 38).

Võrreldavate gruppide piiritlemine vanemapuhkuse kasutamise faktiga võib muuta

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse ebaefektiivseks asjades, kus alla kolmeaastast last

kasvatav vanem on töötanud näiteks üksnes võlaõigusliku lepingu alusel või enne vanemapuhkust

võlaõigusliku lepingu alusel ja vanemapuhkuse ajal väikese koormusega töölepingu alusel või

avalikus teenistuses.

18. Vanemapuhkust on õigus kasutada kuni lapse kolmeaastaseks saamiseni (TLS § 62 lg 1 ja 2).

Vanemapuhkusel saab olla ainult töötaja, kes töötab töölepingu alusel (TLS § 1 lg 4), või ametnik

(ATS § 43 lg 1). Alla kolmeaastase lapse kasvatamise ajal võivad väikese koormusega töö

tegemise tõttu väiksemat töötuskindlustushüvitist saada ka need vanemad, kes osutavad teenuseid

võlaõigusliku lepingu alusel. Neil ei ole õigust vanemapuhkusele, kuid ka neil võivad olla piiratud

võimalused teenida töist tulu alla kolmeaastase lapse kasvatamise ajal ja osutada teenuseid

samasuguses mahus nagu enne lapse sündi või asuda tööle töölepingu alusel täiskoormusega.

19. Sisuliselt on võlaõigusliku lepingu alusel töötavad inimesed alla kolmeaastase lapse

kasvatamise ajal samasuguses olukorras nagu töölepingu alusel töötavad inimesed.

20. Sõltumata vanemate (eelnevast) töötamise vormist maksab riik sotsiaalmaksu ühe Eestis elava

ja alla kolmeaastast Eestis elavat last kasvatava vanema eest, kellele makstakse ema

vanemahüvitist, jagatavat vanemahüvitist või lapsendaja vanemahüvitist perehüvitiste seaduse

alusel, arvestades SMS § 6 lõigetes 26 ja 27 sätestatut (sotsiaalmaksuseaduse (SMS) § 6 lg 1 p 1).

Seetõttu võib erinevasse olukorda sattuvad vanemad määratleda ka selle tunnuse alusel, kas vanem

kasvatab alla kolmeaastast last.

IV. Piirangu põhiseaduspärasus

21. TKindlS § 9 lõikes 1 sätestatud töötuskindlustushüvitise arvutamise valemi kohaldamisel

satuvad inimesed erinevasse olukorda. Ühed on need, kes on otsustanud vanemapuhkuse ajal (ehk

alla kolmeaastase lapse kasvatamise kõrval) väikese tasu eest töötada, ja teised on need, kes

vanemapuhkuse ajal tööd ei tee. Võrduspõhiõigust piirab see, et väiksemat

töötuskindlustushüvitist saavad need vanemad, kes teevad vanemapuhkuse ajal tööd.

Näiteks: kaks sama tööandja juures töötavat vanemapuhkusel olnud töötajat, kes mõlemad on enne

vanemapuhkust teinud sama tööd ning saanud sama suurt töötasu ja töötanud enne vanemapuhkuse

kasutamist vähemalt kümme aastat, koondatakse vanemapuhkuse järel. See inimene, kes

vanemapuhkuse ajal otsustas töötada mõned tunnid kuus väikese tasu eest, saab pärast koondamist

töötuskindlustushüvitist määras, mis ei ole seotud tema sissetulekuga, mida ta sai enne

vanemapuhkusele jäämist. See kindlustatu, kes vanemapuhkuse ajal tööd ei teinud, saab hüvitist

vanemapuhkuse-eelse sissetuleku alusel.

5

22. Kaebaja pidi leppima hüvitise maksmise esimesel sajal päeval ligikaudu 2,5 korda väiksema

hüvitisega ning pärast seda ligikaudu 1,7 korda väiksema hüvitisega, kui ta oleks saanud siis, kui

ta poleks vanemapuhkuse ajal tööd teinud. Töötuskindlustushüvitise eesmärk on hüvitada töötuks

jäänud inimesele kaotatud sissetulekut sel ajal, kui ta otsib tööd (TKindlS § 2).

23. Töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamise reegel on kõigile ühetaoline. Seega ei arvestata

hüvitist arvutades üldjuhul põhjusi, miks kindlustatu on mõnel kuul saanud vähem ja mõnel kuul

rohkem töötuskindlustusmaksega maksustatavaid tasusid. Töötamise kuudena võetakse arvesse

kuud, millal Eesti Töötukassa andmekogu andmete kohaselt on kindlustatule välja makstud

tasusid. Seejuures ei võeta arvesse TKindlS § 40 lõikes 2 nimetatud tasu ega tööturumeetmete

seaduse § 11 lõikes 3 nimetatud ajutise töötamise (n-ö tööampsude) eest makstud tasu

(TKindlS § 9 lg 1).

24. Võib eeldada, et Riigikogu sätestas töötuskindlustuse hüvitise arvutamiseks võimalikult

ühetaolise reegli sel eesmärgil, et kõiki kindlustatuid koheldaks võimalikult ühtemoodi.

Referentsperioodi eesmärk on leida inimese keskmine sissetulek viisil, mis aitaks vältida

kuritarvitusi ja hoida süsteem ühetaolise ja lihtsana.

Väheste eranditega süsteemi eelis on väike halduskoormus ja see aitab kaasa töötuskindlustuse

süsteemi efektiivsele toimimisele. Lisaks võib see aidata kokku hoida töötuskindlustuse eelarve

raha.

Riigikogu eesmärk TKindlS § 9 lõike 1 kehtestamisel on legitiimne.

25. Vanemapuhkuse eesmärk on tagada vanemale võimalus lapse kasvatamiseks. Töölepingu

seaduse TLS § 62 annab võimaluse (korraga) ühele vanemale jääda lapsega koju tema eest

hoolitsema kuni lapse kolmeaastaseks saamiseni. Et lapsevanem saaks seda õigust päriselt

kasutada, on tal TLS § 62 lõike 5 kohaselt õigus saada vanemapuhkuse aja eest vanemahüvitist

perehüvitiste seaduse (PHS) alusel. PHS § 34 lõikega 2 on antud vanematele võimalus kasutada

vanemahüvitist ka osade kaupa kuni lapse kolmeaastaseks saamiseni.

Vanemapuhkus on küll mõeldud eeskätt lapse kasvatamiseks, kuid selleks, et alla kolmeaastast

last kasvatav vanem ei satuks pika töölt eemaloleku tõttu tööturul kehvemasse olukorda, on riik

leidnud, et alla kolmeaastast last kasvatava vanema töö ja pereelu ühitamist tuleb soodustada

(PHS § 32 lg 1).

26. Riigikogu pikendas vanemahüvitise maksmise perioodi kuni lapse kolmeaastaseks saamiseni

eesmärgiga mõjutada vanemate tööturukäitumist, millel on mõju ka meeste ja naiste erinevatele

võimalustele tööturul.1 Osaline töötamine ja puhkuse kombineerimine võimaldab mõlemal

vanemal vältida pikaajalisi töökatkestusi, säilitada tööalast kvalifikatsiooni ja töist sissetulekut.

Võimalus ühes kalendrikuus jagada vanemapuhkusel olemist ja osalise tööajaga töötamist

soodustab ka võrdsemat hoolduskoormuse jagunemist vanemate vahel. See omakorda võib

kaudset mõju avaldada sünnitusealiste naiste varjatud diskrimineerimise vähendamisele töötajate

töölevõtmisel: tööandja võib palgata julgemalt sünnitusealisi naisi, kui neil on võimalus töötada

vanemapuhkuse ajal osalise tööajaga ning mitte katkestada töötamist pikaks ajaks. Samuti on

tulevikus senisest suurem võimalus, et vanemapuhkust kasutavad (vähemalt osalise koormusega)

mehed.2

27. Seega on vanemapuhkuse ajal töötamise soodustamise oluline eesmärk säilitada side

tööturuga, vältida alla kolmeaastase lapse kasvatamise tõttu diskrimineerimist ja võimaldada töö-

1 Perehüvitiste seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 517 SE I lugemise

seletuskiri, lk 24. 2 Perehüvitiste seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 652 SE I lugemise

seletuskiri, lk 54.

6

ja pereelu ühitamist. Nendel põhjustel ei ole vanemapuhkuse ajal töötamise peamiseks eesmärgiks

endale ja perele töötamisega põhisissetulekut teenida.

28. Vanemapuhkuse üheks aluspõhimõtteks saab pidada perekonna abistamiskohustust.3

Põhiseaduses on abistamiskohustus tagatud PS § 27 lõikega 3, mille kohaselt on mõlemal vanemal

õigus ja kohustus kasvatada oma lapsi ja hoolitseda nende eest. Sellest on tuletatav riigi kohustus

luua õiglased tingimused selleks, et perel oleks lapse kasvatamise ajal võimalik töö- ja pereelu

kokku sobitada nii, et oleksid tagatud vanemate võrdsed õigused ja kohustused oma last kasvatada,

tema eest hoolitseda ja lapse huve kaitsta. Pikaajalise (kuni kolmeaastase) töökatkestuse vältimine

aitab kaasa inimese õigusele teostada end valitud erialal, olla majanduslikult aktiivne ja teenida

elatist (PS § 29 lg 1). See aitab ära hoida seda, et lapsevanemad satuksid vanemlike kohustuste

tõttu tööturul halvemasse olukorda (vrd soolise võrdõiguslikkuse seaduse (SoVs) § 6 lg 2 p 1).

29. Kui lapsevanem, kes vanemapuhkuse ajal ei saa töötada täiskoormusega, otsustab töötada

väikese koormusega – et säilitada oma kvalifikatsioon ja side tööturuga ning saada väikest töist

tulu –, siis saab see lapsevanem hilisemate tööotsingute ajal väiksemat töötuskindlustushüvitist.

See paneb lapsevanema halvemasse olukorda oma vanemlike kohustuste täitmise tõttu. Ühtlasi ei

teeni see riigi seatud eesmärki soodustada vanemapuhkuse kasutamise või vanemahüvitise saamise

ajal vanemate töötamist.

Oluline on seegi, et eelduslikult mõjutab see rohkem alla kolmeaastast last kasvatavaid naisi (vt

p 26). See tähendab, et vanemapuhkuse ajal töötamise tõttu on naiste asendussissetulek

tööotsingute ajal väiksem. Üldiselt on oht, et sünnitusealisi naisi võidakse tööturul

diskrimineerida, sest tööandja arvestab, et lapsi kasvatavad naised jäävad tõenäoliselt lapse

haigestumise korral lapsega koju.4,5 Seega võib neil naistel olla keerulisem tööd leida kui teistel

tööotsijatel. Järelikult võib töötuskindlustushüvitise vähenemine mõjutada naisi eriti intensiivselt,

kuna tööotsingute ajal on töötuskindlustushüvitis inimese peamine sissetulek.

30. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on leidnud, et jätkusuutlik ei ole sellise

olukorra soosimine, kus regulatsioon tagab isikule suurema sissetuleku juhul, kui ta ei tööta,

võrreldes olukorraga, kus isik teeb tööd (14. mai 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-7-13, p 49; vt ka

RKÜKo asjas nr 3-3-1-51-13, p 87). Riigikohus on öelnud, et „riigil on võimalik oma ülesandeid

täita, sh kindlustada ja arendada riiki (PS preambul) üksnes töö tegemise kaudu“.6

31. TKindlS § 9 lõigete 1 ja 4 kohaselt on hüvitise suurus üldjuhul selges proportsioonis

sissetulekuga, mida inimene teenis enne töötuks jäämist (välja arvatud maksimum ja

miinimumsuurus TKindlS § 9 lg-d 3 ja 5). Riigikogu on püüdnud vältida moonutusi, mis võivad

tekkida sellest, kui inimeselt ei eeldata täistööajaga töötamist või kui on põhjust eeldada, et temale

makstavad tasud ei vasta tema keskmisele töötasule. Nii ei võeta hüvitise suuruse arvutamisel

arvesse näiteks töösuhte lõppemisel makstavat lõpparvet (TKindlS § 9 lg 1 ja § 40 lg 2) ega töötuna

arveloleku ajal tehtud ajutist tööd ehk nn tööampse (TKindlS § 9 lg 1 ja tööturumeetmete seaduse

§ 11 lg 3).

32. Varasemale sissetulekule ei vasta (halvemini koheldud võrreldava grupi puhul) tasud, mida

inimene on teeninud ajal, kui ta lapse eest hoolitsemise tõttu sai töötada väikese koormusega või

väikeses mahus, sest need tasud võivad samuti anda vale pildi inimese varasemast keskmisest

3 Biin, Helen, Karu, Marre, Masso, Märt, Veldre, Vootele 2013. Eesti vanemapuhkuste süsteemi analüüs. Aruanne.

Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis, lk 43. 4 Turk, Pirjo; Anniste, Kristi; Masso, Märt; Karu, Marre; Kriger, Tatjana 2015. Uuring soolise võrdõiguslikkuse

seaduse rakendamisest ja indikaatorite väljatöötamine seaduse mõjude hindamiseks. Tallinn: Poliitikauuringute

Keskus Praxis. 5 Turu-uuringute AS (2016). Soolise võrdõiguslikkuse monitooring. 6 RKÜK 22.04.2014 otsus asjas nr 3-3-1-51-13, p 86.

7

sissetulekust ja moonutada vanemapuhkuse ajal töötanud inimeste töötuskindlustushüvitise

suurust.

33. Asjaolu, et inimene saab sellises olukorras väiksemat töötuskindlustushüvitist, piirab tema

omandipõhiõigust (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-17-16, p-d 37 ja 38). Omandipõhiõiguse

piirangut saaks vanemapuhkuse ajal tööd teinud inimene töötuks jäämise korral vältida seeläbi,

kui ta otsustaks, et ta ei tööta või töötab lapse kasvatamise kõrval ainult sellisel juhul, kui tema

töötuskindlustusmaksega maksustatav tulu igal töötamise kuul on vähemalt sama suur nagu enne

lapsehoolduspuhkusele jäämist. See läheks aga vastuollu vanemapuhkuse ja -hüvitise maksmise

eesmärkidega.

34. Riigikohus on varem seoses vanemahüvitisega selgitanud, et arvestada tuleb erineva

kohtlemise mõju ka laiemalt. See, et riik soodustab lapse kasvatamisele pühendumist, seondub

põhiseaduse preambulis seatud eesti rahvuse säilimise eesmärgiga. Samas on võimalik laste

kasvatamisele pühendumist soodustada üksnes maksumaksjate, sealhulgas töötavate inimeste

najal. Selle eesmärgi saavutamist takistab olukord, kus inimese kogusissetulek väheneb töötamise

tõttu.7 See selgitus on asjakohane ka sundkindlustusmaksel põhineva töötuskindlustushüvitise

kohta. Valides töötu kaitsmiseks sundkindlustusel põhineva süsteemi, on Riigikogu oma

otsustusruumi PS § 28 lõikes 2 sätestatud kohustuse täitmiseks regulatsiooni kujundamisel

oluliselt kahandanud. PS § 113 eristab riiklikke makse ja sundkindlustuse makseid. Kui riik

kasutab maksuna kogutud raha, on Riigikogul suurem vabadus otsustada selle kasutamise

tingimuste üle. Sundkindlustusmakset maksnud kindlustatu õigus saada hüvitist on rahaliselt

hinnatav õigus, mida kaitseb PS § 32 lõige 2.8

35. Ühtlasi on oluline tähele panna, et ühetaoline töötuskindlustuse arvutamise valem ei võimalda

ilmselt kuigipalju kokku hoida töötuskindlustuse eelarve vahendeid, sest see ei soodusta

kindlustatuid vanemapuhkuse ajal panustama töötuskindlustuse eelarvesse. Küll aga on

kindlustatule tagatud varasema (kõrgema) sissetuleku alusel arvutatud töötuskindlustushüvitis.

Samas võib oletada, et ilmselt ei ole väga palju ka neid vanemapuhkusel olnud inimesi, kes

vanemapuhkuse ajal või vahetult pärast vanemapuhkuse lõppu töö kaotavad. Koondamise vastu

on üldjuhul paremini kaitstud vanemad, kes kasvatavad alla kolmeaastast last (TLS § 89 lg 5,

§ 92 lg 2; SoVS § 6 lg 2 p 1). Seega ei ole see valemi ühetaoline kohaldamine tingimata kõige

tulemuslikum võimalus töötuskindlustuse vahendeid kokku hoida.

36. Pole ka põhjust arvata, et töötuskindlustushüvitise suuruse arvutamisel üldreeglist kõrvale

kaldumine tooks kaasa ülemäära suure halduskoormuse. Sisuliselt tähendaks erandi võimaldamine

seda, et hüvitise arvutamisel jäetakse vanemapuhkuse ajal makstud tasud arvesse võtmata, kui

nende tasude alusel arvutatud hüvitis oleks väiksem, kui enne vanemapuhkusele jäämist

kindlustatule makstud tasude põhjal arvutatud hüvitis. Juba praegu näeb kehtiv seadus

(TKindlS § 9 lg 1) ette erandi, mille kohaselt ei võeta hüvitise suuruse arvutamisel arvesse

tööturumeetmete seaduse § 11 lõikes 3 nimetatud ajutise töötamise ehk nn tööampsude (töötuna

arveloleku ajal töötamist kuni 8 kalendripäeva kuus, mille eest teenitu ei ületa 40% töötasu

alammäärast ühes kuus) eest makstud tasusid. Seega kui inimene vastab töötuskindlustushüvitise

saamise tingimustele, kuid oli vahepeal töötuna arvel ja tegi tööampse, ei mõjuta tööampsude eest

saadud tasud hüvitise suurust, sest need jäetakse arvestusest välja ning hüvitise suurus arvutatakse

hilisema ja varasema töötamise eest makstud tasude põhjal. Eesti Töötukassa halduskoormusele

sel suurt mõju pole (eelnõu 206 SE seletuskiri).

37. Olemuslikult sarnase olukorra reguleerimiseks – selleks et vältida ravikindlustushüvitise

suuruse moonutust – on Riigikogu hiljaaegu leidnud lahenduse ravikindlustuse seaduses

7 RKPJK 14.05.2013 otsus nr 3-4-1-7-13, p 49. 8 RKPJK 11.05.2017 otsus nr 3-4-1-17-16, p 54.

8

(RaKS § 551). Tervisekassa võrdleb alla kolmeaastase lapse kasvatamise alusel ravikindlustatud

inimeste töövõimetushüvitise suurust neile makstud vanemahüvitise suurusega ning võtab hüvitise

maksmise aluseks määra, mis on inimesele soodsam.

38. Eelnevat silmas pidades leian, et TKindlS § 9 lõige 1 on vastuolus võrdse kohtlemise

põhimõttega ja omandipõhiõigusega (PS § 12 lg 1, § 32 lg 2), sest selle kohaldamise tulemusena

saavad vanemapuhkuse (varem lapsehoolduspuhkuse) ajal tööd teinud vanemad väiksemat

töötuskindlustushüvitist kui need vanemad, kes sel ajal ei töötanud. See piirab vanema õigust

ühitada mõistlikult töö- ja pereelu ning olla majanduslikult aktiivne (PS § 27 lg 3 ja § 29 lg 1).

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Anneli Kivitoa 693 8417

[email protected]

Angelika Sarapuu 693 8411

[email protected]