Vastuskiri

ÜHTSUS  KOOSTÖÖVALMIDUS  LAHENDUSEKESKSUS  EESMÄRGIPÄRASUS

Pikk 61, 15065 Tallinn Telefon 612 5008, faks 612 5087

Reg kood 70000562 e-post [email protected] www.siseministeerium.ee

Pr Tiina Ojasalu

Riigikogu Kantselei

27.02.2012 nr 11-3/260-9

Dokumentide edastamine

Käesolevaga edastame Teile nõutud dokumendid, mis puudutavad Siseministeeriumi algatatud

teenistusliku järelevalve menetlust Politsei- ja Piirivalveameti suhtes. Teenistusliku järelevalve

menetluse eesmärgiks on välja selgitada, kas migratsioonijärelevalve menetlused Eestis

registreeritud juriidilise isiku juhtorganite liikmete suhtes on teostatud õiguspäraselt ja

otstarbekalt. Käesoleval hetkel on teenistusliku järelevalve menetlus veel pooleli.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Ruth Annus

Migratsiooni- ja piirivalvepoliitika osakonna juhataja

Lisad 1) Siseministeeriumi 11.11.2011 kiri nr 2-3/89-1 Politsei- ja Piirivalveametile

2) Siseministeeriumi 29.11.2011 kiri nr 2-3/89-3 Politsei- ja Piirivalveametile

Ele Russak 612 5246

[email protected]

ASUTUSESISESEKS KASUTAMISEKS

Märge tehtud 22.02.2012

Juurdepääsupiirang kehtib kuni 21.02.2017

Alus: AvTS § 35 lg 1 p 9

ÜHTSUS  KOOSTÖÖVALMIDUS  LAHENDUSEKESKSUS  EESMÄRGIPÄRASUS

Pikk 61, 15065 Tallinn Telefon 612 5008, faks 612 5087

Reg kood 70000562 e-post [email protected] www.siseministeerium.ee

Politsei- ja Piirivalveamet

[email protected]

23.12.2011 nr 2-3/101-1

Teenistusliku järelevalve menetlus

Siseministeerium alustas 15.12.2012 teenistusliku järelevalve menetlust asjas, mis puudutab

elamislubade andmise, pikendamise, kehtetuks tunnistamise ja elamisloa kehtivusajal seaduses

sätestatud nõuetele vastavuse kontrollimise korraldust Politsei- ja Piirivalveametis. Teenistusliku

järelevalve menetluse eesmärgiks on välja selgitada, kas elamisloamenetlused ning elamisloa andmise

eelkontroll ja järelkontroll on korraldatud piisavalt ja otstarbekalt, et ennetada ja avastada võimalikke

väärkasutusi, ja kas ressurss selleks on piisav. Olles tutvunud juba Siseministeeriumi käsutuses

olevate andmetega, palume PPA-l täiendavalt selgitada järgmist:

1) Palume kirjeldada menetlustoimingute kaupa, kuidas on korraldatud elamisloa taotluste

menetlemine. Juhul, kui menetlustoimingud on ammendavalt kirjeldatud menetlusjuhendis või

muus dokumendis, siis piisab vastava kinnituse ja dokumendi esitamisest.

2) Milliseid andmekogusid ja muid allikaid kasutatakse andmete väljaselgitamiseks ja

kontrollimiseks, mis tõendavad isiku vastavust elamisloa andmise tingimustele, ja nende andmete

väljaselgitamiseks ja kontrollimiseks, mis võivad olla isikule elamisloa andmisest keeldumise

aluseks? Kas ja kui siis milliste põhimõtete kohaselt küsitakse elamisloa andmise või pikendamise

menetluses andmeid ja seisukohta ka Politsei- ja Piirivalveameti teistelt struktuuriüksustelt või

teistelt asutustelt? Kus on vastavad korrad sätestatud?

3) Kuidas on korraldatud, et Politsei- ja Piirivalveametini jõuab teave, kui mitmete omavahel

perekondlikult mitteseotud isikute elukohad on registreeritud või kavas registreerida samale

aadressile? Kus on vastav kord sätestatud?

4) Kuidas on korraldatud, et Politsei- ja Piirivalveametini jõuab teave, kui mitmed juriidilised isikud

on registreeritud samale aadressile? Kus on vastav kord sätestatud?

5) Kuidas toimub punktides 3 ja 4 nimetatud andmete kontrollimine ja väljaselgitamine, kas tegemist

on elamisloa andmise, pikendamise menetluses tähtsust omava asjaoluga, kas tegemist on

asjaoluga, mis võib kaasa tuua seaduses sätestatud nõuetele vastavuse kontrollimise menetluse

elamisloa kehtivusajal (edaspidi järelevalve menetlus) või kas tegemist on asjaoluga, mis võib

kaasa tuua elamisloa kehtetuks tunnistamise menetluse alustamise? Kus on vastav kord sätestatud?

6) Kuidas on korraldatud Politsei- ja Piirivalveametis edasised tegevused, kui kohalik omavalitsus või

muu asutus või isik teavitab Politsei- ja Piirivalveametit, et ühele aadressile on oma elukoha

registreerinud isik või mitmed isikud, kes faktiliselt sellel aadressil ei ela? Kas saadud teavet

kontrollitakse alati ja kui, siis kuidas?

2(2) 7) Kuidas on korraldatud punktis 6 nimetatud teabe sidumine konkreetsete isikute või nendega seotud

isikute suhtes läbiviidavate elamisloa andmise, pikendamise, järelevalve või kehtetuks tunnistamise

menetlustega ja kus ja kuidas nimetatud teavet säilitatakse? Kus on vastav kord sätestatud?

8) Kuidas on korraldatud elamisloa andmise, pikendamise, järelevalve ja kehtetuks tunnistamise

menetlustes saadud teabe vahetamine Politsei- ja Piirivalveameti struktuuriüksuste vahel? Kuidas,

milliste üksuste vahel milliste menetluste käigus saadud teavet ja kui sageli vahetatakse? Kus on

vastav kord sätestatud?

9) Kuidas, milliste põhimõtete kohaselt ja kui sageli teostatakse elamisloa kehtivusajal järelevalvet

seaduses sätestatud nõuete ja kohustuste täitmise üle? Kus on vastav kord sätestatud? Palun tuua

andmed elamisloa andmise aluste ja elamisloa liikide kaupa.

10) Kuidas on Politsei- ja Piirivalveametis korraldatud tähtajalise elamisloa ettevõtluseks osas

elamisloa andmise, pikendamise, järelevalve ja kehtetuks tunnistamise menetluse käigus välja

selgitamine ja hindamine, kas vastav ettevõtlus on vajalik, lähtudes riiklikust huvist Eesti

majanduse arendamisel, ning välismaalase elama asumine Eestisse on ettevõtlusele oluline?

Kuidas on korraldatud äriplaani kirjelduse hindamine? Kas ettevõtluse mõju hindamiseks Eesti

majanduse arengule ja äriplaani hindamiseks kaasatakse teisi asutusi või isikuid? Kuidas

kontrollitakse, et seaduses nõutav summa on investeeritud äritegevusse Eestis ja millistel juhtudel

loetakse see nõue täidetuks? Kus on kõigi käesolevas punktis nimetatud asjaolude väljaselgitamise

ja hindamise korrad sätestatud?

11) Kui palju ametnikke tegeleb Politsei- ja Piirivalveametis elamisloa andmise, pikendamise,

järelevalve ja kehtetuks tunnistamise menetlustega? Palun esitada andmed nii elamisloa andmise

aluste, elamisloa liikide kui ka menetluste lõikes.

12) Milline on punktis 11 nimetatud ametnike erialane ettevalmistus ja kas Politsei- ja Piirivalveameti

hinnangul on ametnikel piisavad teadmised ja oskused kõigi elamisloamenetlustes tähtsust omavate

asjaolude väljaselgitamiseks, sealhulgas seaduses ettenähtud sätestatud nõuete, tingimuste ja

hinnangute andmiseks?

13) Palume edastada koopiad kõigist Eestis Ekspressis 1. detsembril 2011 avaldatud isikute elamisloa

taotlustele lisatud äriplaanide kirjeldustest. Palun ära märkida elamisloa taotluse esitamise aeg ja

asjaolu, kas isiku suhtes on alustatud elamisloa kehtetuks tunnistamise menetlust.

14) Palume esitada kõik elamisloa andmise, pikendamise, järelevalve ja kehtetuks tunnistamise

menetluste läbiviimise korrad, juhendid ja muud asjassepuutuvad dokumendid ja märkida milline

struktuuriüksus millist menetlust läbi viib.

15) Lisaks eeltoodule palume esitada muud Politsei- ja Piirivalveameti hinnangul asjassepuutuvad

andmed, dokumendid, hinnangud ja seisukohad, mis võiksid kaasa aidata teenistusliku järelevalve

menetluse eesmärgi saavutamisele.

Palume Politsei- ja Piirivalveametil esitada eeltoodud andmed ja dokumendid Siseministeeriumile hiljemalt

30. detsembril 2011.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Erkki Koort

Sisejulgeoleku asekantsler

Martin Sepp 612 5249

[email protected]

ÜHTSUS  KOOSTÖÖVALMIDUS  LAHENDUSEKESKSUS  EESMÄRGIPÄRASUS

Pikk 61, 15065 Tallinn Telefon 612 5008, faks 612 5087

Reg kood 70000562 e-post [email protected] www.siseministeerium.ee

Teie: 30.12.2011 nr 15.3-11/63453

Politsei- ja Piirivalveamet

[email protected]

Meie: 04.01.2012 nr 2-3/101-3

Teenistusliku järelevalve menetlus

Täname Teid 30.12.2011 edastatud vastuskirja eest. Tulenevalt selles toodust palume vastata ka

järgmistele täpsustavatele küsimustele:

1. Oma vastuse punktis 1 e olete märkinud, et menetlejal on õigus teha asjaolude

hindamiseks päringuid riigi- või kohaliku omavalitsusasutustele, juriidilistele või

füüsilistele isikutele. Kas ja kui, siis millise dokumentiga on kindlaks määratud ka

asjaolud, milliste ilmnemisel on menetlejal teistele asutustele või isikutele päringute

tegemise kohustus või, lisaks Teie vastuskirja punktis 2 toodule, Politsei- ja

Piirivalveameti (PPA) teistele struktuuriüksustele päringute tegemise kohustus?

2. Oma vastuse punktides 1 g – i ja k ning punktis 11 olete kirjeldanud elamisloa taotluse

menetluse korraldust ja otsuste tegemise pädevust. Palume põhjendada, millistel

kaalutlustel on kehtestatud tööjaotus, et elamisloa andmise otsuseid ja elamisloa

andmisest keeldumise otsuseid teevad erinevad ametnikud. Milliste asjaolude ilmnemisel

(elamisloa andmise tingimustele mittevastavuse kahtluse korral või elamisloa andmisest

keeldumise asjaolude esinemise kahtluse korral) on elamisloa andmise otsuse tegemiseks

pädev ametnik kohustatud teavitama menetlusnõunikku ning kes ja millistel asjaoludel

teeb menetluse teisele ametnikule üleandmise otsuse?

3. Teie vastuse punktides 1 g – i ja k ning punktis 11 toodu täiendamiseks palume teavet,

kuidas on asutusesiseselt korraldatud kontroll nende elamisloa andmise ja pikendamise

otsuste üle, mille puhul isik vastab menetleja hinnangul elamisloa andmise ja pikendamise

tingimustele? Kas menetlusnõunikul, struktuuriüksuse juhil või muul ametnikul on

iseseisev pädevus ja kohustus teostada kontrolli ka elamisloa andmise ja pikendamise

otsuste üle, ilma et menetleja tema poole pöörduks? Juhul, kui menetlusnõunikul,

struktuuriüksuse juhil või muul ametnikul on iseseisev pädevus ja kohustus kontrollida

tehtud positiivsete otsuste õigsust, siis kuidas on vastav kontroll asutusesiseselt

reguleeritud ja korraldatud? Mitmel korral, kui suures mahus ja mitme otsuse suhtes on

2008. aastal, 2009. aastal, 2010. aastal ja 2011. aastal selliseid kontrolle läbi viidud?

Millised on olnud nende kontrollide tulemused?

ASUTUSESISESEKS KASUTAMISEKS

Märge tehtud 03.01.2011

Juurdepääsupiirang kehtib kuni

riikliku järelevalve menetluse käigus kogutud

teabe kuni selle kohta tehtud otsuse

jõustumiseni

Alus: AvTS § 35 lg 1 p 2

2(3)

4. Vastuse punktis 1 j olete kirjeldanud isiku järelevalve alla jätmist. Palume andmeid, kui

mitme isiku suhtes on tehtud järelevalve alla jätmise märge aastatel 2008 – 2011

väljaantud elamislubade osas. Palume ka teavet, mitu elamisluba ettevõtluseks omavat

isikut, sealhulgas Eestis Ekspressis avaldatud nimekirja kuuluvat isikut, on järelevalve

alla jäetud ja mis aastatel on need elamisload antud.

5. Palume andmeid, kui mitme isiku suhtes, kes on jäetud aastatel 2008 – 2011 järelevalve

alla, on teostatud järelkontrolli elamisloa kehtivusaja jooksul. Kuidas, milliste

menetlustoimingutega ja millise sagedusega on elamisloa kehtivusajal järelkontroll

korraldatud? Millised on olnud järelkontrolli käigus saadud andmed, mitu elamisloa

kehtetuks tunnistamise menetlust on alustatud ja mitu elamisluba kehtetuks tunnistatud?

6. Palume andmeid, kui mitme isiku suhtes, kes on saanud elamisloa ettevõtluseks,

sealhulgas Eestis Ekspressis avaldatud nimekirjas olevad isikud, ja on jäetud aastatel 2008

– 2011 järelevalve alla, on teostatud järelkontrolli elamisloa kehtivusaja jooksul? Palume

esitada andmed vastavalt käesoleva kirja punktis 5 toodud küsimustele ja jätta nende

andmete hulgast välja Teie vastuse punktis 9 nimetatud järelkontrolli teostamise andmed,

mis on viidud läbi pärast Eesti Ekspressis nimekirja avaldamist.

7. Oma vastuse punktis 3 olete kirjeldanud välismaalase elukoha registreerimise kohustust.

Täiendavalt palume aga andmeid, kuidas toimub välismaalaste seaduse (VMS) § 117 lg 1

punktis 2 sätestatud tegeliku elukoha nõude täitmise kontrollimine. Vastavalt Vabariigi

Valitsuse 30.06.2010 määrusele nr 88 „Tähtajalise elamisloa ja tööloa taotlemise,

andmise, pikendamise ning kehtetuks tunnistamise ning pikaajalise elaniku elamisloa

taotlemise, andmise, taastamise ning kehtetuks tunnistamise kord ning tähtajalise

elamisloa, pikaajalise elaniku elamisloa ja tööloa vormide kehtestamine“ esitab taotleja ka

dokumendi, mis tõendab taotleja tegeliku eluruumi olemasolu Eestis. Kuidas on tagatud

teabe saamine ja töötlemine selle kohta, kui mitmed üksteisega mitteseotud välismaalased

tõendavad tegeliku eluruumi olemasolu samal aadressil? Milliseid menetlustoiminguid on

menetleja kohustatud tegema, kui ilmneb, et sama aadressi kasutavad oma elamisloa

taotluses erinevad üksteisega mitteseotud välismaalased? Kui palju välismaalasi,

sealhulgas elamisluba ettevõtluseks omavaid välismaalasi ja Eestis Ekspressis avaldatud

nimekirja kuuluvaid välismaalasi, on põhjusel, et nende tegelik elukoht on väidetavalt

samal aadressil või põhjusel, et nende registreeritud elukoht on samal aadressil või

põhjusel, et hulgaliselt ettevõtteid on registreeritud samal aadressil, pandud aastatel 2008

– 2011 järelevalve alla ja kui mitme suhtes ja millal on alustatud elamisloa kehtetuks

tunnistamise menetlust Teie vastuse punktis 5 toodu valguses. Palume esitada andmed

aastate lõikes.

8. 25.05.2011, 30.06.2011 ja 10.11.2011 informeeris Haabersti linnaosavalitsus PPA-d

välismaalastest, kelle elukoht on registreeritud samale aadressile (kirjavahetus lisatud).

Millised on olnud PPA tegevused kohaliku omavalitsuse poolt edastatud andmete põhjal

ja kas nimetatud andmed on toonud kaasa elamisloa kehtetuks tunnistamise menetluste

alustamise?

9. Palume lisaks Teie vastuse punktis 10 esitatule täiendavalt põhjalikult selgitada, kuidas on

tagatud VMS §-des 191 ja 192 sätestatud elamisloa andmise kohustuslikeks tingimusteks

olevate faktiliste ja hinnanguliste asjaolude väljaselgitamine. Palume ka selgitada, kuidas

ja milliste asjaolude ilmnemisel kontrollitakse, kas isiku suhtes ei või esineda VMS § 124

lg 1 punktis 7 sätestatud elamisloa andmisest keeldumise alust.

10. Oma vastuskirja punktis 11 b olete tõdenud, et elamisloa taotlusi ettevõtluseks menetlevad

kolm ametnikku, oma vastuskirja punktis 12 kinnitate, et elamisloa taotlusi menetlevad

regulaarselt täiendkoolitustel käivad pika staažiga ametnikud. Oma vastuskirja punktis 13

olete viidanud, et kõik meie poolt palutud äriplaani kirjeldused on oma sisult ja vormilt

sarnased. Lisaks on kõigi isikute, kelle äriplaani kirjeldusi me palusime, asutatud

ettevõtted registreeritud samal aadressil. Palume teavet, kas PPA menetlejad märkasid

nimetatud asjaolusid vastavate elamisloa taotluste menetlemisel ajal, kas see põhjustas või

3(3)

ei põhjustanud kahtlusi elamislubade taotlemise eesmärgipärasuses ja milliseid

menetlustoiminguid sellest tulenevalt PPA tegi.

Palume PPA-l esitada vastused küsimustele ja edastada statistilised andmed ning dokumendid

Siseministeeriumile hiljemalt 06.01.2012. Juhul, kui kõiki statistilisi andmeid elamislubade kohta

ei ole võimalik palutud tähtajaks esitada, palume statistilised andmed välja tuua ainult

elamislubade ettevõtluseks kohta ja Eestis Ekspressis avaldatud nimekirja kantud isikute kohta

ning ülejäänud statistilised andmed esitada nii kiiresti kui võimalik, kuid hiljemalt 11.01.2012.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Erkki Koort

Sisejulgeoleku asekantsler

Martin Sepp 612 5249

[email protected]

Tähtajaliste elamislubade andmise, pikendamise ja kehtetuks tunnistamise korraldus

Politsei- ja Piirivalveametis

Teenistuslik järelevalve

2012

2

Sisukord

Sissejuhatus ............................................................................................................................................4

I Politsei- ja Piirivalveameti sisene elamisloa taotluste menetlemise töökorraldus......................8

1. Menetluspädevus ...............................................................................................................................8

2. Järelevalve korraldus menetlejate töö üle ................................................................................... 10

3. Järeldused ........................................................................................................................................ 10

4. Ettepanekud ..................................................................................................................................... 11

II Elamisloa taotluste eelkontroll ...................................................................................................... 12

1. Andmete kogumine ja teiste asutuste kaasamine ....................................................................... 12

2. Tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamine ............................................................................. 13

3. Järeldused ........................................................................................................................................ 16

4. Ettepanekud ..................................................................................................................................... 17

III Elamislubade järelkontroll ........................................................................................................... 18

1. Järelkontrolli alla jätmise põhjused .............................................................................................. 18

2. Teabeallikad .................................................................................................................................... 19

3. Järeldused ........................................................................................................................................ 20

4. Ettepanekud ..................................................................................................................................... 22

Teenistusliku järelevalve kokkuvõte ................................................................................................ 23

LISA 1 Siseministeeriumi 23.12.2011 kiri nr 2-3/101-1 Politsei- ja Piirivalveametile

teenistusliku järelevalve menetluse algatamise kohta 2 lehel ………………………..……....26

LISA 2 Siseministeeriumi 04.01.2012 kiri nr 2-3/101-3 Politsei- ja Piirivalveametile

täpsustavate küsimuste kohta 3 lehel 1 eks. ..………………………………………………...28

LISA 3 Politsei- ja Piirivalveameti 30.12.2011 kiri nr 15.3-11/63453 Siseministeeriumile 5

lehel 1 eks. AK kuni 30.12.2016, alus AvTS § 35 lg 1 p12 (PPA vastuskiri I)………………31

LISA 4 Politsei- ja Piirivalveameti 06.01.2012 kiri nr 15.3-11/2078-2 Siseministeeriumile 6

lehel 1 eks. AK kuni 06.01.2017, alus AvTS § 35 lg 1 p 9 (PPA vastuskiri II)……………...36

3

LISA 5 Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 29.12.2011 käskkiri nr 484 „Elamisloa ja

tööloa ning nende pikendamise taotluste, elamisloakaardi, välismaalase passi, pagulase

reisidokumendi, ajutise reisidokumendi ja meresõidutunnistuse taotluste ja Eestist

eemalviibimise registreerimise taotluste ning elamisloa ja tööloa kehtetuks tunnistamise

menetlusjuhendi kinnitamine“ 2 lehel 1 eks. AK kuni 16.12.2016, alus AvTS § 35 lg 1 p

9……………………………………………………………………………………………….39

LISA 6 Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 29.12.2011 käskkirjaga nr 484 kinnitatud lisa

1 „Elamisloa ja tööloa ning nende pikendamise taotluste, elamisloakaardi, välismaalase passi,

pagulase reisidokumendi, ajutise reisidokumendi ja meresõidutunnistuse taotluste ja Eestist

eemalviibimise registreerimise taotluste ning elamisloa ja tööloa kehtetuks tunnistamise

menetlusjuhend“ 29 lehel 1 eks. AK kuni 16.12.2016, alus AvTS § 35 lg 1 p 9…………….41

LISA 7 Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 29.12.2011 käskkirjaga nr 484 kinnitatud lisa

2 „Euroopa Liidu kodaniku ja tema perekonnaliikmele elamisõiguse andmise ning selle

pikendamise ja lõpetamise ning Euroopa Liidu kodanikule isikutunnistuse ja tema

perekonnaliikmele elamisloakaardi väljaandmise taotluste menetlusjuhend“ 23 lehel 1 eks.

AK kuni 16.12.2016, alus AvTS § 35 lg 1 p 9………………………………………………..69

LISA 8 Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 01.01.2010 käskkiri nr 69

„Migratsioonijärelevalve ametnike poolt järelevalve teostamise ning registreerimise korra

kinnitamine“ 1 lehel 1 eks…………………………………………………………………….70

LISA 9 Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 01.01.2010 käskkirjaga nr 69 kinnitatud lisa 1

„Migratsioonijärelevalve ametnike poolt järelevalve teostamise ning registreerimise kord“ 9

lehel 1 eks……………………………………………………………………………………..71

LISA 10 Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori 28. 09.2010 käskkiri nr 401 „Politsei- ja

Piirivalveameti peadirektori 01.01.2010 käskkiri nr 69 „Migratsioonijärelevalve ametnike

poolt järelevalve teostamise ning registreerimise korra kinnitamine“ muutmine“ 6 lehel 1 eks.

AK kuni 13.09.2015, alus AvTS § 35 lg 1 p 9………………………………………………..79

LISA 11 Äriplaani kirjeldused 10 lehel 1 eks………………………………………………...85

LISA 12 Politsei- ja Piirivalveameti esitlus 21 slaidil 1 eks……………………………….....94

LISA 13 Politsei- ja Piirivalveameti 15.12.2011 ettekande kokkuvõte 8 lehel 1 eks….……116

LISA 14 E-kirjad statistika kohta 3 lehel 1 eks……………………………………………..124

4

Sissejuhatus

Eesti elamisloa saamiseks peab välismaalasel olema põhjus, miks ta soovib Eestisse elama

asuda. Elamisloa võib saada elama asumiseks abikaasa või lähedase sugulase juurde, Eestis

õppimiseks, töötamiseks, ettevõtluseks piisava legaalse sissetuleku olemasolul ja välislepingu

alusel.

Eestisse elama asuvate välismaalaste hulk on osaliselt piiratud sisserände piirarvuga.

Sisserände piirarvu alla lähevad elamisload töötamiseks, ettevõtluseks, piisava legaalse

sissetuleku olemasolul ja välislepingu alusel.

Iga aasta jaanuaris kehtestab Vabariigi Valitsus sisserände piirarvu, mis ei tohi seaduse

kohaselt ületada 0,1 % Eesti alalisest elanikkonnast.

Valdav osa sisserände piirarvu alla kuuluvatest elamislubadest antakse töötamiseks – 2011.

aastal 84,2 %. Elamisload ettevõtluseks, piisava legaalse sissetuleku alusel ja välislepingu

alusel moodustavad vaid väga väikese osa piirarvu raames antavatest elamislubadest – 2011.

Aastal vastavalt 10,7 % ettevõtluseks, piisava legaalse sissetuleku alusel 3,4 % ja välislepingu

alusel 1,7 %.

Sisserände piirarvu täitumine 2011. aastal

Vabariigi Valitsus kehtestas 13. jaanuaril 2011 käesoleva aasta piirarvuks 1008. Kuna

sisserände piirarv ei ole viimastel aastatel täitunud, siis ei olnud 2011. aasta alguses põhjust

kehtestada suuremat piirarvu kui 0,075 % Eesti alalisest elanikkonnast. Piirarvu jagunemist

elamisloa andmise aluste järgi siseminister ei kehtestanud, sest polnud alust arvata, et piirarv

täielikult täitub.

2011. aasta mais selgus, et sisserände piirarv täitub ebatavaliselt kiiresti, sest enneolematult

palju elamisloa taotlusi on esitatud töötamiseks juhtorgani liikmena – juuli alguseks oli sel

alusel juba antud 580 elamisluba, mis moodustas üle poole kogu kehtestatud piirarvust.

Sellest tulenevalt tekkis oht, et kiire piirarvu täitumise tõttu juhtorgani liikmetega ei oleks

jäänud võimalust taotleda tähtajalist elamisluba mõnel muul alusel.

Politsei- ja Piirivalveamet teavitas 26.05.2011 kirjaga nr 15.3-11/26481 Siseministeeriumit, et

PPA on tähtajaliste elamislubade menetlemisel tuvastanud mitmeid asjaolusid, mis viitavad

välismaalaste seaduse töörände regulatsiooni väärkasutamisele.

Olles pidanud nõu Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumiga ja teiste

koostööpartneritega kehtestas siseminister 4. juulil määrusega, et rohkem elamislube

töötamiseks juhtorgani liikmena 2011. aastal ei anta. Ühtlasi alustas Politsei- ja Piirivalveamet

kontrolli, et välja selgitada taotluste suure hulga põhjused. Ilmnes, et paljud äriühingud olid

tõenäoliselt asutatud üksnes selleks, et taotleda elamisluba juhtorgani liikmena.

5

Töötamiseks juhtorganite liikmena antud elamislubade suure arvu tõttu täitus sisserände

piirarv juba 31. augustil 2011. Sisserände piirarvu täitumise hetkel oli menetluses veel 61

elamisloa taotlust töötamiseks (oskustöölised), 26 taotlust ettevõtluseks ning 41 taotlust

piisava legaalse sissetuleku alusel.

Siseministeerium pöördus Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ja Kaubandus-

Tööstuskoja poole, et küsida nende seisukohta sisserände piirarvu suurendamise vajaduse

kohta. Nii Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium kui ka Kaubandus-Tööstuskoda

tegid ettepaneku sisserände piirarvu suurendamiseks kuni 0,1 % Eestis alalisest elanikkonnast,

põhjendades seda Eesti majandusarengu vajadustega. Sellele tuginedes esitas siseminister

Vabariigi Valitsusele ettepaneku sisserände piirarvu suurendamiseks 336 võrra. Vabariigi

Valitsus kehtestaski 29.09.2011 sisserände piirarvuks 1344, mis on maksimaalne lubatud

suurus.

Selleks, et lisandunud piirarvu arvelt saaksid elamislube eelkõige oskustöölised, keda Eesti

tööandjad vajavad, algatas siseminister määruse eelnõu sisserände piirarvu jagamiseks

elamisloa andmise aluste järgi. Piirarvu jagunemisel lähtus Siseministeerium varasemate

aastate sisserände piirarvu jagunemisest erinevate elamisloa andmise aluste järgi ning tegi

prognoosi 2011. aasta lõpuni – eelnõu kohaselt nähti ette 292 elamisluba töötamiseks, 25

ettevõtluseks, 8 piisava legaalse sissetuleku olemasolul ja 11 välislepingu alusel.

Eelnõu kooskõlastamise käigus tegi Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ettepaneku

suurendada piirarvu ettevõtluseks antavate elamislubade arvu 60 võrra, põhjendades oma

ettepanekut ettevõtlusinvesteeringute olulisusega Eesti majandusele ja piirarvu vähese

täitumisega teistel alustel. Tuginedes Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi kui

majanduspoliitika väljatöötamise ja elluviimise eest vastutava ministeeriumi

ekspertarvamusele, kehtestas siseminister 15.10.2011 sisserände piirarvu jagunemise

järgmiselt – lisandus 232 elamisluba töötamiseks, 85 ettevõtluseks, 8 piisava legaalse

sissetuleku olemasolul ja 11 välislepingu alusel.

Kui siseminister ei oleks kehtestanud sisserände piirarvu jagunemist elamisloa andmise aluste

järgi, siis oleks sisserände piirarv täitunud lihtsalt elamisloa taotluste laekumise järjekorras.

Nii oleks elamisloa saanud vähemalt 66 isikut piisava legaalse sissetuleku alusel, kelle

taotlused olid sisserände piirarvu suurendamise ajaks menetluses, 8 asemel, nagu siseminister

määrusega kehtestas, ja selle võrra oleks saanud teistel alustel elamislube vähem isikuid.

Arvestades, et ka elamisloa andmise tingimusi piisava legaalse sissetuleku alusel on kerge

täita, siis oleks piirarvu jagamata jätmise korral ilmnenud tõenäoliselt suur hulk fiktiivseid

taotlusi sellel alusel – kui 2009. aastal esitati elamisloa taotlusi 62 ja 2010. aastal 58, siis

2011. aastal esitati tähtajalise elamisloa taotlusi piisava legaalse sissetuleku alusel 152.

Tähtajalise elamisloa piisava legaalse sissetuleku olemasolul taotlemisel esitatakse legaalse

sissetuleku kohta tõendeid, mille õigsuse kontrollimine on raskendatud ja mille suhtes on

kahtlus, et need on fiktiivsed.

Sisserände piirarvu jagunemine aastatel 2009, 2010 ja 2011 oli järgmine:

6

2009 % 2010 % 2011 %

Piirarv/Tähtajalise

elamisloa otsused

1002 1009 1344

Ettevõtlus 63 8,7% 62 7,5% 137 10,7%

Legaalne sissetulek 25 3,5% 22 2,7% 43 3,4%

Töötamine (sh töötamine

äriühingu juhtorgani

liikmena)

583 80,9% 686 83% 1081 (sh

580)

84,2%

Välisleping 50 6,9% 56 6,8% 22 1,7%

Kokku 721 100% 826 100% 1283 100%

Piirarvu jääk 281 183 61

Elamislubade kontrollimine

Kohe 2011. aasta juunis, kui oli ilmnenud, et äriühingu juhtorgani liikmete elamislube

väärkasutatakse, alustas Politsei- ja Piirivalveamet elamislubade töötamiseks juhtorgani

liikmena järelkontrolli. Järelkontrolli tulemusena alustati 65 elamisloa kehtetuks tunnistamise

menetlust ja neid lisandub pidevalt.

Ühtlasi alustas Siseministeerium koos Politsei- ja Piirivalveametiga analüüsi, et välja

selgitada, millised seaduse kitsaskohad väärkasutamist võimaldavad. Analüüsi käigus

kontrollitakse kõigi sisserände piirarvu alla kuuluvate muudel alustel antud elamislubade

võimalikke väärkasutusi.

Siseministeeriumi korraldusel analüüsis Politsei- ja Piirivalveamet ka Eesti Ekspressis

1.12.2011 avaldatud Indrek Raudse ja Nikolai Stelmachi kaudu elamisloa saanud isikute

nimekirja, kellest 125 oli Eesti tähtajaline elamisluba. Kontrolli tulemusena ilmnes, et neist 61

juhul on Politsei- ja Piirivalveametil kahtlus, et isik ei täida seaduses sätestatud nõudeid ja

kohustusi, mistõttu on alustatud elamisloa ettevõtluseks kehtetuks tunnistamise menetlust.

Siseministeeriumi 5.12.2011 antud korraldusel teeb Politsei- ja Piirivalveamet ka lauskontrolli

2011. aastal antud sisserände piirarvu alla kuuluvate elamislubade suhtes ja kontrollib

nõuetele vastavust.

Teenistusliku järelevalve menetlus

Siseministeerium alustas 15.12.2011 ka teenistuslikku järelevalve menetlust asjas, mis

puudutab tähtajaliste elamislubade andmise, pikendamise ja kehtetuks tunnistamise korraldust

Politsei- ja Piirivalveametis. Teenistusliku järelevalve menetluse eesmärgiks on välja

7

selgitada, kas elamisloa taotluste menetlemine ning elamislubade eelkontroll ja järelkontroll

on korraldatud piisavalt ja otstarbekalt, et ennetada ja avastada võimalikke väärkasutusi, ja

kas ressurss selleks on piisav.

Teenistusliku järelevalve menetlust juhtis Siseministeeriumi sisejulgeoleku asekantsler Erkki

Koort ning menetluse raames tegid menetlustoiminguid migratsiooni- ja piirivalvepoliitika

osakonna juhataja Ruth Annus ja sama osakonna nõunikud Ele Russak ja Martin Sepp.

Menetluse käigus analüüsiti elamisloa taotluste menetlemise korraldust Politsei- ja

Piirivalveametis ameti poolt edastatud menetlusjuhendite ja seletuste alusel.

Teenistusliku järelevalve menetluse tulemusena leidis Siseministeerium, et Politsei- ja

Piirivalveameti elamislubade menetlemise praegune korraldus ei ole piisav elamislubade

väärkasutuse ennetamiseks ja tõkestamiseks. Sellest tulenevalt tegi Siseministeerium Politsei-

ja Piirivalveametile ettepanekud töökorralduse muutmiseks.

8

I Politsei- ja Piirivalveameti sisene elamisloa taotluste menetlemise töökorraldus

1. Menetluspädevus

Elamisloa taotluste menetlemine on PPA-s korraldatud järgmiselt:

Kui isik vastab elamisloa andmise/pikendamise tingimustele, tehakse otsus elamisluba

anda/pikendada. Kui isik ei vasta elamisloa andmise/pikendamise tingimustele või esineb

elamisloa andmisest/pikendamisest keeldumise alus, koostab menetleja taotlejale vastava

sisulise teavituse ning välismaalasele antakse mõistlik aeg omapoolse arvamuse ja

vastuväidete esitamiseks. Arvamuse ja vastuväidete esitamisel tutvub menetleja nendega, teeb

vajadusel täiendavaid päringuid ning langetab otsuse. Elamisloa andmisest/pikendamisest

keeldumise korral koostatakse motiveeritud haldusotsus, kus on toodud menetluse asjaolud,

õiguslikud põhjendused ja otsuse vaidlustamise kord. (PPA vastuskiri I p i ja k).

Kui elamisloa taotluse menetluses leiab kinnitust, et isik ei vasta elamisloa andmise

tingimustele või tema suhtes esineb muu elamisloa andmisest keeldumise alus, siis

edastatakse taotlus menetlusnõunikule, kes otsustab selle üleandmise elamisloa andmisest

keeldujatele. Otsuse tegemisel lähtub menetlusnõunik vastava valdkonna menetluspraktikast

ning elamisloa andmisest keeldujate hinnangust. Menetlusnõunik võib suunata taotluse tagasi

esialgsele menetlejale, kui leiab, et taotluse suhtes on vaja veel täiendavaid

menetlustoiminguid teha. (PPA vastuskiri II p 2).

Elamisloa taotluste menetlejad kodakondsus- ja migratsiooniosakonna staatuse määratlemise

büroo välismaalastetalituses:

1) Elamisloa taotlusi elama asumiseks abikaasa, vanema, lapse, lapselapse või eestkostja

juurde, välislepingu alusel ning pikaajalise elaniku elamisloa taotlusi menetlevad 3

ametnikku;

2) Elamisloa taotlusi Eestis õppimiseks, töötamiseks, ettevõtluseks või piisava legaalse

sissetuleku alusel menetlevad 3 ametnikku;

3) Kriminaalkorras karistatud või välisriigi kaadrisõjaväes teeninud isikute elamisloa

taotlusi (olenemata elamisloa taotluse alustest) ning pikaajalise elaniku elamisloa

taotlusi menetlevad 3 ametnikku

4) Elamisloa andmisest/pikendamisest keeldumise otsuseid teevad ning kehtetuks

tunnistamise menetlusi viivad läbi 2 ametnikku;

5) Elamisloa taotluste menetluse ühetaolisena korraldamise ja menetlejate nõustamise

eest vastutab 1 menetlusnõunik, kellel on muuhulgas volitused elamisloa taotlusi

menetleda ning andmise/pikendamise, nendest keeldumise ja elamisloa kehtetuks

tunnistamise otsuse tegemiseks. (PPA vastuskiri I p 11).

9

Seega teevad PPA töökorralduse kohaselt elamisloa andmise otsuseid ja elamisloa andmisest

keeldumise otsuseid erinevad ametnikud.

PPA poolt esitatud ennete kohaselt on elamisloa taotlusi menetlevate ametnike töökoormus

elamisloa taotluse põhjuse ja elamisloa andmise aluste järgi olnud keskmiselt järgmine:

1) Andmed elamisloa taotluste kohta elama asumiseks abikaasa, vanema, lapse,

lapselapse või eestkostja juurde, välislepingu alusel ning pikaajalise elaniku elamisloa

saamiseks (pool taotluste hulgast, sest pikaajalise elaniku taotlusi menetlevad muu töö

hulgas veel 3 ametnikku) olid: 2009 – 5824 kokku ja 1975 ametniku kohta; 2010 –

8590 kokku ja 2863 ametniku kohta; 2011 – 8301 kokku ja 2767 ametniku kohta.

2) Andmed elamisloa taotluste kohta Eestis õppimiseks, töötamiseks, ettevõtluseks või

piisava legaalse sissetuleku alusel olid: 2009 – 2080 kokku ja 693 ametniku kohta;

2010 – 2259 kokku ja 753 ametniku kohta; 2011 – 3075 kokku ja 1025 ametniku

kohta.

Seega on 2011. aastal võrreldes 2010. aastaga hüppeliselt tõusnud ametnike koormus, kes

menetlevad elamisloa taotlusi õppimiseks, töötamiseks, ettevõtluseks või piisava legaalse

sissetuleku alusel.

Peamine andmevahetus elamisloa kehtetuks tunnistamise või andmisest/pikendamisest

keeldumise menetluste kohta käib kodakondsus- ja migratsiooniosakonnas staatuse

määratlemise büroo ja migratsioonijärelvalvebüroo ning prefektuuri kodakondsus- ja

migratsioonibüroode vahel. Andmevahetus on reguleeritud PPA käskkirjadega ning lisaks

omavahel sõlmitud kokkulepete alusel. (PPA vastuskiri I p 8). Politsei- ja Piirivalveameti

peadirektori 01. jaanuari 2010 käskkirjaga nr 69 kinnitatud lisa 1 „Migratsioonijärelevalve

ametnike poolt järelevalve teostamise ning registreerimise kord“ punkti 2.1 kohaselt edastab

tellitava büroo juhataja posti või elektronposti teel vormikohase taotluse järelevalve

teostamiseks talituse/ teenistuse juhatajale. Nimetatud taotluses tuleb märkida toimingu liik

(kas reid, kontrollkäik või küsitlus). Järelevalve teostamisest teavitab talituse /teenistuse

juhataja telliva büroo juhatajat reidi või küsitluse läbiviimise protokolli vormis elektronposti

teel esimesel võimalusel peale reidi, küsitluse või kontrollkäigu läbiviimist. Protokollis

märgitakse toimingu liik, eesmärk ja läbiviimise aeg, juhtumiga seotud ja osalenud

ametnikud, sooritatud toimingud, algatatud menetlused ja muu tähtsust omav informatsioon.

Elamisloa kehtetuks tunnistamise pädevus ja volitused on PPA-s välismaalastetalituse

ametnikel ning teatud juhtudel ka Prefektuuri kodakondsus- ja migratsioonibüroo ametnikel

(nt isiku enda sooviavaldus). (PPA vastuskiri II p 5). Migratsioonijärelevalve inspektoritel

elamisloa kehtetuks tunnistamise pädevust ei ole.

10

2. Järelevalve korraldus menetlejate töö üle

PPA põhjendused sellisele töökorraldusele on järgmised. Elamislubade andmisest ja

pikendamisest keeldumise ning kehtetuks tunnistamiste otsuste raskusastmest ja tagajärgedest

tingituna peab vastavat otsust tegeval ametnikul olema õigusteadusalane kõrgharidus või

eelnev töökogemus. Lisaks peab ametnik omama kompetentsi juriidiliselt argumenteeritud ja

motiveeritud otsuseid koostada. Elamisloa andmisest keeldumise ja kehtetuks tunnistamise

menetlust läbiviivate ametnike ülesanne on muuhulgas hoida ennast pidevalt kursis valdkonna

kohtulahenditega ja teha selle tulemusena ettepanekuid menetluspraktika muutmiseks. Vastav

tööjaotus on ennast aastate jooksul õigustanud arvestades kohtus võidetud vaidluste osakaalu.

(Vastukiri II p 2).

Elamisloa taotluste suhtes tehtavate elamisloa andmise otsuste õiguspärasuse kontroll toimub

PPA selgituste kohaselt järgmiselt:

Ametnike tegevuse üle järelevalve teostamise pädevus ja ülesanne on ametniku vahetul juhil

ning samuti PPA sisekontrollibürool. Elamisloa taotluste menetlejate töö üle teostab talituse

juhataja regulaarset järelevalvet. Talituse juhataja allkirjastab kõik menetlejate poolt PPA-st

välja saadetavad kirjad ja päringud, omades seega ülevaadet, millistel juhtudel ja kellelt

menetluse käigus milliseid andmeid küsitakse. Samuti kontrollib talituse juhataja iga kuu

menetlusekvaliteedi süsteemis registreeritud menetlejate vigu. Lisaks eelnevatele kontrolli

meetmetele, kontrollib talituse juhataja elamisloa taotluste menetluse käiku

menetlusinfosüsteemist, kui välismaalase kohta tuleb suulisi või kirjalikke päringuid PPA

siseselt, koostööpartneritelt või muudelt isikutelt ning vajaduse korral küsib menetlejatelt

selgitusi ja teeb neile märkusi. Vajaduse korral tellib talituse juhataja juba otsustatud ja

arhiveeritud elamisloa taotluse toimiku ning uurib menetluse käiku ja kontrollib seega

menetleja tööd. Juhul, kui ametniku töös esineb distsiplinaar- või süüteotunnuseid on

vastavalt PPA sisesele korrale vahetu juhi ülesanne teavitada sellest sisekontrollibürood.

Elamisloa taotluse menetlejate töö üle järelevalve teostamine talituse juhataja poolt on

igapäevane töö ja selle kohta ei peeta eraldi arvestust, mistõttu ei ole võimalik ka edastada

andmeid läbiviidud kontrollide ja nende tulemuste kohta. (PPA vastuskiri II p 3).

PPA peadirektor teavitas Siseministeeriumi 2011. aasta detsembris, et aastatel 2010 – 2011 on

PPA-le teadaolevalt tehtud kahel korral katse ebaseaduslikult mõjutada kodakondsus- ja

migratsiooniosakonna ametnikke elamisloa taotluste menetlemisel. (PPA 15.12.2011

ettekanne).

3. Järeldused

1. PPA töökorraldus elamisloa taotluste menetlemisel on selline, et kui menetlejal ei teki

kahtlust või ta ei teavita menetlusnõunikku, et elamisloa andmise tingimused ei ole täidetud

või isiku suhtes võib esineda elamisloa andmisest keeldumise aluseks olev asjaolu, siis teeb

otsuse see sama menetleja ilma, et menetlusnõunik või talituse juhataja menetluse läbiviimise

ja otsuse õiguspärasust üle kontrolliks.

11

2. Töökorraldus, kus elamisloa taotluste suhtes ei tehta süstemaatilist kontrolli kas taotluse

menetluse käigus või pärast otsuse tegemist, loob ohu, et menetleja teeb elamisloa taotluste

suhtes tahtmatult või tahtlikult ebaõigeid positiivseid otsuseid ja neid ei avastata.

Välismaalastetalituse juhataja poolt päringute allkirjastamine, menetluskvaliteedi süsteemis

vigade kontrollimine ja menetlusinfosüsteemis menetluse käigu jälgimine ei taga elamisloa

andmise otsuse sisulise õigsuse kontrollimist. Seega ei taga PPA töökorraldus ja järelevalve

menetlejate töö üle elamisloa taotluste suhtes tehtud positiivsete otsuste õiguspärasuse

kontrolli.

3. Kuna PPA teadis, et elamisloa taotluste suhtes otsuseid tegevate ametnike ebaseaduslikuks

mõjutamiseks on ilmnenud kõrgendatud huvi, pidi PPA kujundama oma töökorralduse

selliselt, et oleks tagatud ka elamisloa andmise otsuste õiguspärasuse kontrollimise süsteem,

mis võimaldab ebaõiged otsused avastada.

4. Ettepanekud

Ettepanek 1: PPA-l luua töökorraldus, mis võimaldab süsteemselt kontrollida, kas elamisloa

andmise otsused on sisuliselt õiguspäraselt, ja avastada õigusvastaselt tehtud otsuseid, ning

sätestada vastav kord.

Ettepanek 2: PPA-l tagada elamisloa andmise ning andmisest keeldumise ja elamisloa

kehtetuks tunnistamise menetlusi läbiviivate ametnike töö parem sidusus ja kaaluda

tööjaotuse muutmist.

Ettepanek 3: PPA-l korraldada kodakondsus- ja migratsiooniosakonna struktuuriüksuste

omavaheline tööjaotus selliselt, et see oleks ökonoomne ja vähem bürokraatlik ning aitaks

maksimaalselt kaasa menetluses tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamisele.

Ettepanek 4: PPA-l analüüsida erinevaid elamisloa taotlusi menetlevate ametnike

töökoormust ja koormuste suurenemisel leida vajadusel lisaressurssi elamisloamenetluste

läbiviimiseks.

Ettepanek 5: PPA-l tagada, et PPA mis tahes struktuuriüksuses kogutud teave, mis võib

omada tähtsust elamisloamenetluste korraldamisel, tooks kaasa ka vajadusel kontrollisüsteemi

ümberkujundamise.

12

II Elamisloa taotluste eelkontroll

Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 6 kohaselt on haldusorgan kohustatud välja selgitama

menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajaduse korral koguma selleks tõendeid

oma algatusel. Seega sätestab HMS uurimispõhimõtte, mille kohaselt tuleb selgitada välja

kõik menetluses tähtsust omavad asjaolud. Uurimispõhimõttest tulenevalt on iga haldusorgan

pädev ja kohustatud kontrollima, kas haldusakti andmise faktilised ja õiguslikud eeldused on

täidetud. HMS § 6 kohaselt ei piirdu haldusorgani õigus üksnes avalik-õiguslike asjaolude

väljaselgitamisega, vaid tulenevalt uurimisprintsiibist on haldusorganil kohustus

haldusmenetluses välja selgitada ka tsiviilõiguslikud asjaolud, kui need omavad tähtsust asja

lahendamisel. Haldusorganil on õigus ja kohustus haldusmenetluse läbiviimisel tuvastada

kõik asjas tähtsust omavad faktilised ja hinnangulised asjaolud, sõltumata sellest kas need on

avalik-õiguslikud või eraõiguslikud.

HMS näeb ette ka standardse lahenduse olukorrale, kui isiku taotluse lahendamiseks on vaja

teise haldusorgani kooskõlastust või arvamust. HMS § 16 lõike 1 kohaselt edastab

haldusorgan taotluse koopia koos dokumentidega teisele haldusorganile, näidates ära tähtaja,

mille jooksul tuleb teha otsus kooskõlastuse andmise kohta või esitada arvamus. Sama

paragrahvi lõike 2 kohaselt loetakse kooskõlastus antuks, kui teine haldusorgan ei ole

kooskõlastamisest määratud tähtajaks keeldunud ega tähtaega pikendanud. Kui teine

haldusorgan ei ole arvamust määratud tähtajaks andnud ega tähtaega pikendanud, võib

taotluse lahendada teise haldusorgani arvamuseta.

Haldusorgan esindab menetluses avalikku huvi ning tema kohustuseks on anda õige ja õiglane

haldusakt võimalikult täieliku tõendite kogumi alusel.

1. Andmete kogumine ja teiste asutuste kaasamine

PPA selgituste kohaselt kasutavad PPA ametnikud elamisloa taotluste menetlemisel ja isiku

andmete kontrollimisel menetlusinfosüsteemi UUSIS, rahvastikuregistrit, karistusregistrit,

viisaregistrit, Schengeni Infosüsteemi, Interpoli tagaotsitavate andmebaasi, äriregistrit, X-tee

vahendusel Maksu- ja Tolliameti andmebaasi (isikule makstava töötasu päring), Piiriületuste

infosüsteemi, Eesti Hariduse infosüsteemi, Riikliku Eksami- ja Kvalifikatsioonikeskuse

riigieksamite infosüsteemi. (PPA vastuskiri I p 2).

PPA selgituste kohaselt teevad elamisloa taotluse menetlemisel ametnikud koostööd

Kaitsepolitseiameti, Terviseameti, Maksu- ja Tolliameti, Eesti Haigekassa, AS Andmevara,

Tallinna Haridusameti, vanglate, kohtute, Eesti Töötukassa, Tallinna Pensioniameti,

õppeasutuste, üliõpilasorganisatsioonide, Eesti välisesinduste, välisriikide esinduste,

erinevate MTÜ-de (nt Archimedes, MISA), sotsiaalministeeriumi, haridus- ja

teadusministeeriumi, kultuuriministeeriumi, majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi,

kaitseministeeriumi ja välisministeeriumiga. Teiste Euroopa Liidu ja Schengeni

13

liikmesriikidega suheldakse elamisloa taotluste menetlemisel läbi SIRENE büroo

(kriminaalpolitseiosakond, alates 2012. aastast keskkriminaalpolitsei) ning läbi liikmesriikide

kontaktpunktide, mis loodi Nõukogu Direktiivi 2003/109/EÜ alusel. PPA teistest

struktuuriüksustest tehakse elamisloa taotluste menetlemisel peamiselt koostööd Prefektuuri

kodakondsus- ja migratsioonibüroodega, piirivalveosakonnaga isikute piiriületuste andmete

kontrollimiseks ja kriminaalpolitseiosakonnaga (alates 2012. aastast keskkriminaalpolitsei)

Interpoli kaudu päringute tegemiseks, samuti juhul, kui tuvastatakse valeandmete või

võltsitud dokumendi esitamine elamisloa taotluse menetluses. (PPA vastuskiri I p 2).

PPA-s on teiste asutuste menetlusse kaasamine korraldatud järgmiselt:

Menetlusjuhendis on reguleeritud juhud, mil elamisloa taotluse menetlusse kaasatakse

Kaitsepolitseiamet. Juhul, kui elamisloa taotleja on pärit Kaitsepolitseiameti poolt nimetatud

riskiriigist või kui tegemist on välisriigi relvajõududes teeninud isikuga, edastab menetleja

kokkulepitud kujul ja viisil andmed elamisloa taotleja kohta Kaitsepolitseiameti

kontaktisikutele. (PPA vastuskiri I p 1 c, menetlusjuhendi p 96). 2011. aastal edastas PPA 856

korral Kaitsepolitseiametisse riskiriigist pärit isiku elamisloa taotlemise andmed ning

välisriigi relvajõududes teeninud 27 kaadrisõjaväelase ja nende perekonnaliikme elamisloa

taotlemise andmed. (PPA vastuskiri II p 1).

PPA selgituste kohaselt on elamisloa taotluse menetlejal lisaks õigus teha elamisloa taotluse

menetlemisel asjaolude hindamiseks päringuid riigi- või kohaliku omavalitsusasutustele,

juriidilistele või füüsilistele isikutele. (PPA vastuskiri I p 1. e). Elamislubade menetluses

otsustab päringute tegemise vajalikkuse menetleja vastavalt oma pädevusele või annab

vastava korralduse menetlusnõunik või talituse juhataja. Samas on teatud andmed, mida PPA-

l ei ole võimalik andmebaasidest saada, mille kontrollimiseks tehakse alati kirjalik või suuline

päring (näiteks Eesti Haigekassas kindlustuse omamine või õpilasvahetuse programmi

tunnustamine Haridus- ja Teadusministeeriumi poolt). PPA selgituste kohaselt on PPA-s

eraldi kirjade registreerimise sari, juhul kui toimub andmevahetus juriidiliste isikutega

elamisloa taotluse menetluse käigus. 2011. aastal edastati PPA-st vastava sarja alusel 640

päringut. Arvestades, et elamisloa taotluse menetluse käigus suulisi ja e-maili teel tehtavaid

päringuid täiendavalt dokumendihaldussüsteemis ei registreerita, on tegelik vastavate

päringute arv märkimisväärselt suurem. (PPA vastuskiri II p 1). Seega on menetlejal ulatuslik

kaalutlusõigus teiste asutuste kaasamise osas.

2. Tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamine

Vastavalt VMS § 116 lõikes 1 sätestatule võib välismaalasele anda tähtajalise elamisloa, kui

elamisloa andmise tingimused on täidetud ega esine asjaolusid, mis tooksid kaasa elamisloa

andmisest keeldumise. Vastavalt VMS § 117 lõikes 1 sätestatule peavad kõigil alustel

elamisloa andmiseks olema täidetud järgmised tingimused: välismaalase Eestisse elama

asumise eesmärk peab olema põhjendatus, välismaalasel peab olema tegelik elukoht Eestis,

piisav legaalne sissetulek, mis võimaldaks välismaalase ja tema perekonnaliikmete

toimetuleku Eestis, ja kindlustuskaitse välismaalase haigusest või vigastusest tingitud

14

ravikulude katmiseks. Lisaks sätestatakse erinevatel alustel elamisloa andmiseks täiendavaid

nii faktilisi kui ka hinnangulisi tingimusi, mis tulenevad elamisloa andmise eesmärgist.

PPA selgituste kohaselt lähtuvad PPA elamisloa taotluste menetlejad oma töö tegemisel

haldusõiguse printsiipidest, sealhulgas uurimis- ja proportsionaalsuse põhimõttest. Menetluse

käigus selgitatakse välja menetluses tähtsust omavad asjaolud ning lähtutakse kehtivast

välismaalaste seadusest. (PPA vastuskiri II p 1).

Sisserände piirarvu alla kuuluvate elamislubade andmise täiendavad tingimused on järgmised:

VMS § 201 kohaselt võib tähtajalise elamisloa välislepingu alusel võib anda välismaalasele,

kelle elamisloa taotlus põhineb Eesti või Euroopa Liidu sõlmitud välislepingus sätestatul.

VMS § 198 kohaselt võib tähtajalise elamisloa piisava legaalse sissetuleku olemasolu anda

välismaalasele, kelle legaalne sissetulek tagab tema toimetuleku Eestis, kui elamisloa

andmine ei kahjusta avalikke huve. Vastavalt Vabariigi Valitsuse 17.06.2010 määruse nr 82

„Legaalse sissetuleku määrade kehtestamine“ § 1 lõikele 4 on vastavaks legaalse sissetuleku

määraks Eesti kaheksateistkordne keskmine kalendrikuu brutopalk elamisloa taotluse

esitamisele eelnenud kuue kuu jooksul kokku.

VMS § 177 lõike 1 kohaselt võib tähtajalise elamisloa töötamiseks anda välismaalasele

töötamiseks Eestis registreeritud tööandja juures töökohal, mida ei ole kolme nädala jooksul

avaliku konkursi korras ja riiklikku töövahendusteenust kasutades täidetud esitatavatele

kvalifikatsiooni- ja kutseoskusnõuetele vastava Eesti kodaniku, Euroopa Liidu kodaniku või

Eestis elamisloa alusel elava välismaalasega. Vastavalt VMS § 178 lõikele 1 on tööandja

kohustatud maksma välismaalasele tasu, mille suurus on vähemalt võrdne Statistikaameti

poolt viimati avaldatud Eesti aasta keskmise palga ja koefitsiendi 1,24 korrutisega. VMS §

181 näeb ette ka erisused, millal võib tähtajalise elamisloa töötamiseks anda ilma Eesti

Töötukassa loa nõuet ja välismaalasele makstava töötasu suuruse nõuet täitmata. Nende

juhtude hulka kuulub ka elamisluba töötamiseks juhtorgani liikmena.

Vastavalt VMS §-le 191 võib tähtajalise elamisloa ettevõtluseks anda välismaalasele, kellel

on osalus äriühingus või kes tegutseb füüsilisest isikust ettevõtjana, kui äriühing või

füüsilisest isikust ettevõtja on registreeritud Eesti äriregistris, ettevõtlus on vajalik, lähtudes

riiklikust huvist Eesti majanduse arendamisel, ning välismaalase elama asumine Eestisse on

ettevõtlusele oluline. VMS § 192 sätestab, et tähtajalise elamisloa ettevõtluseks võib anda

välismaalasele, kellel on piisavad rahalised vahendid ettevõtluseks Eestis, sealhulgas

vähemalt 63 900 eurot tema kontrolli all olevat kapitali, mis on investeeritud äritegevusse

Eestis, ja äriplaani kirjeldus, millest nähtub äritegevuse iseloom, ulatus ning vajamineva

personali suurus, kvalifikatsioon ja oskused. Füüsilisest isikust ettevõtjana tegutsemiseks

nõutava Eestisse investeeritud kapitali suurus on vähemalt 15 950 eurot. Ka elamisloa

ettevõtluseks saamiseks on nõutavaks legaalse sissetuleku määraks Eesti kaheksateistkordne

keskmine kalendrikuu brutopalk elamisloa taotluse esitamisele eelnenud kuue kuu jooksul

kokku.

15

Seega on VMS-is sätestatud elamisloa andmise tingimused väga erinevad, kusjuures

kõrgeimad tingimused on seatud elamislubadele ettevõtluseks. Elamislubade piisava legaalse

sissetuleku alusel, välislepingu alusel ja töötamiseks andmise täiendavateks tingimusteks on

faktilised asjaolud, mille täidetust on PPA-l võimalik üheselt kindlaks teha. Elamislubade

ettevõtluseks andmiseks tuleb lisaks faktilistele asjaoludele hinnata ka kavandatava

ettevõtluse perspektiivikust ja anda hinnang ettevõtluse vajalikkusele, lähtudes riiklikust

huvist Eesti majanduse arendamisel.

Ettevõtluse alusel elamisloa taotlemiseks peab välismaalane muu hulgas tõendama, et on

investeerinud ettevõtlusesse vähemalt 63 900 eurot. Reeglina on nõutud investeering tehtud

osamaksena ettevõttesse, mille kohta on andmed kättesaadavad äriregistrist. Kui 2011. aastal

teisel poolel hakkas märgatavalt tõusma tähtajalise elamisloa ettevõtluseks taotluste esitamise

hulk, kontrollis PPA täiendavalt, kas välismaalaste poolt tehtud investeeringud ettevõtetesse,

mis on üheks elamisloa andmise tingimuseks ja näha äriregistrist, on ikkagi reaalselt tehtud,

nõudes selleks ettevõtete pangakonto väljavõtteid. Lisaks esitasid paljud taotlejad kinnitusi

Eestis tegutsevate rahvusvaheliste pankade filiaalide personaalpangandusüksuste poolt, et

antud välismaalased ja nende ettevõtted on pankade usaldusväärsed kliendid. Samas jäid

mitmed elamisloa taotlejad täiendavate tõendite esitamisega hätta ning loobusid elamisloa

taotlemisest. Nimetatud kontrolli tulemusena lõpetas PPA 2011. aastal II poolaastal 22

ettevõtluse alusel esitatud elamisloa taotluse menetluse, sest isikud nõutud dokumente ei

esitanud või loobusid elamisloa taotlemisest. (PPA vastuskiri I p 10; PPA vastuskiri II p-d 4 ja

9).

PPA on seisukohal, et kuna ettevõtluse vajalikkuse hindamiseks ei ole kehtestatud

objektiivseid kriteeriume, on PPA vastavate elamisloa taotluste menetlemisel lähtunud sellest,

kas asutatud ettevõte plaanib luua töökohti ja pakkuda Eesti elanikele tööd ning kas ettevõte

hakkab Eesti riigile makse maksma. (PPA vastuskiri I p 10). PPA ei ole kaasanud väliseid

asutusi ettevõtluse perspektiivikuse ja vajalikkuse hindamiseks, põhjendades seda asjaoluga,

et elamisloa taotlemisel ei ole välismaalastel kohustust esitada klassikalisel kujul äriplaani,

mille alusel oleks võimalik ekspertidel anda hinnangut vastava ettevõtte perspektiivikusele.

Ettevõte ega ettevõtja ei pea tõendama oma varasemat tegutsemist enne elamisloa taotlemist

ja reeglina taotlevadki elamisluba vastaval alusel nö puhta lehega ärimehed, kes varem Eestis

tegutsenud ei ole. (PPA vastuskiri I p 10 ja PPA vastuskiri II p 1).

Samas tuleb PPA-l elamisloa ettevõtluseks taotluse menetluse käigus välja selgitada ka

eeltoodud hinnangulised asjaolud, sest ilma ei ole võimalik otsustada, kas välismaalane vastab

elamisloa andmise tingimustele või mitte.

Vabariigi Valitsuse 30.06.2010 määruse nr 88 „Tähtajalise elamisloa ja tööloa taotlemise,

andmise, pikendamise ning kehtetuks tunnistamise ning pikaajalise elaniku elamisloa

taotlemise, andmise, taastamise ning kehtetuks tunnistamise kord ning tähtajalise elamisloa,

pikaajalise elaniku elamisloa ja tööloa vormide kehtestamine“ § 15 punkti 5 kohaselt esitab

taotleja kirjaliku põhjenduse, miks tema Eestisse asumine on ettevõtlusele oluline ja vajalik,

lähtudes riiklikust huvist Eesti majanduse arendamisel, ning sama paragrahvi punkti 6

16

kohaselt äriplaani kirjelduse, millest nähtub äritegevuse iseloom, ulatus ning vajamineva

personali suurus, kvalifikatsioon ja oskused.

PPA ei ole alati taotlejalt nõudnud dokumendi esitamist, millest nähtuks VMS §-s 192

sätestatud äriplaani kirjeldus – äritegevuse iseloom, ulatus ning vajamineva personali suurus,

kvalifikatsioon ja oskused. (PPA vastuskiri I lisa 7). Samuti ei ole PPA kogunud ettevõtte

perspektiivikuse ja vajalikkuse hindamiseks täiendavaid tõendeid ega küsinud

majandusvaldkonna asjatundjate arvamust. (PPA vastuskiri I p 10 ja PPA vastuskiri II p 1).

PPA peab elamisloa taotluse menetluse käigus välja selgitama ka, kas isiku suhtes ei esine

elamisloa andmisest keeldumise aluseks olevaid asjaolusid. VMS § 124 näeb ette tähtajalise

elamisloa andmisest keeldumise alused avaliku korra ja riigi julgeoleku tagamise ning rahva

tervise kaitse kaalutlustel. Nimetatud asjaolude esinemine või puudumine tuleb kindlaks teha

iga elamisloa taotluse menetluse käigus. Samas puudub menetluskord, mis näeks ette PPA

keskkriminaalpolitsei, piirivalveosakonna, Kaitsepolitseiameti ja teiste asjassepuutuvate

asutuste süsteemse kaasamise elamisloa taotluste menetlusse.

3. Järeldused

1. PPA ei selgita iga elamisloa taotluse menetlemise käigus välja elamisloa kõiki menetluses

tähtsust omavaid asjaolusid – kas kõik elamisloa andmise tingimused on täidetud ja kas isiku

suhtes ei esine elamisloa andmisest keeldumise tingimusi.

2. PPA kontrollib elamisloa taotluse menetluse käigus peamiselt esitatud andmete formaalset

vastavust õigusaktides sätestatud nõuetele, aga mitte elamisloa andmise eesmärgipärasust ja

põhjendatust.

3. Elamisloa ettevõtluseks taotluse menetlemisel ei ole PPA alati välja selgitanud, kas taotleja

poolt kavandatav ettevõtlus on vajalik, lähtudes riiklikust huvist Eesti majanduse arendamisel,

ning kas välismaalase elama asumine Eestisse on ettevõtlusele oluline. PPA ei ole taotlejalt

nõudnud dokumendi esitamist, millest nähtuks äriplaani kirjeldus (äritegevuse iseloom, ulatus

ning vajamineva personali suurus, kvalifikatsioon ja oskused) ega muid andmeid, mis

võimaldavad hinnata kavandatava ettevõtluse perspektiivikust ja selle olulisust Eesti

majanduse arengule. Seega on PPA teinud elamisloa taotluste ettevõtluseks suhtes elamisloa

andmise otsuseid ilma, et oleks alati välja selgitanud taotleja vastavust elamisloa andmise

tingimustele.

4. PPA-l puudub kompetents hinnangu andmiseks kas ettevõtlus on vajalik, lähtudes riiklikust

huvist Eesti majanduse arendamisel ja kas äriplaani kirjelduses kavandatav ettevõtlus on

perspektiivne. Seetõttu on vältimatult vajalik kaasata menetlusse vastava valdkonna

asjatundjad. Samas ei ole PPA kasutanud seadusega antud võimalust küsida Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumilt või teistelt majandusvaldkonda tundvatelt asutustelt

arvamust ning koguda täiendavaid tõendeid.

17

5. PPA ei kaasa süsteemselt ja piisaval määral elamisloa taotluste menetlusse PPA

keskkriminaalpolitseid, piirivalveosakonda, Kaitsepolitseiametit ega muid asutusi, kes võiksid

omada teavet elamisloa andmisest keeldumise aluseks olevate asjaolude esinemise kohta.

6. PPA osakondade vahel ei ole tagatud piisav koordinatsioon ja teabevahetus ning teiste

osakondade kaasamine kodakondsus- ja migratsiooniosakonna poolt läbiviidavatesse

menetlustesse on olnud väike.

4. Ettepanekud

Ettepanek 1: PPA-l luua elamisloa taotluste menetlemiseks kord, mis näeb ette elamisloa

andmise faktiliste ja hinnanguliste tingimuste väljaselgitamise ja vajadusel selleks täiendavate

tõendite kogumise.

Ettepanek 2: PPA-l kaasata elamislubade ettevõtluseks taotluste menetlemisse edaspidi

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ja vajadusel teisi asutusi, küsides neilt

arvamust nii äriplaani kirjelduse hindamiseks kui ka ettevõtluse vajalikkuse hindamiseks,

lähtudes riiklikust huvist Eesti majanduse arengule.

Ettepanek 3: PPA-l luua elamisloa taotluste menetlemiseks kord, mis näeks ette PPA teiste

osakondade, eelkõige keskkriminaalpolitsei ja piirivalveosakonna igakordse kaasamise

elamisloa taotluste menetlusse.

Ettepanek 4: PPA-l luua elamisloa taotluste menetlemiseks kord, mis näeks ette

Kaitsepolitseiameti ja vajadustel ka teiste asjassepuutuvate asutuste süsteemse igakordse

kaasamise elamisloa taotluste menetlusse.

18

III Elamislubade järelkontroll

Vastavalt VMS § 116 lõikele 2 peavad tähtajalise elamisloa andmise nõuded olema elamisloa

kehtivusaja jooksul jätkuvalt täidetud. Nimetatud sättest tulenevalt on PPA kohustatud

nägema ette järelkontrolli teostamise korralduse, mis tagab mõistlikus ulatuses kontrolli

elamisloa andmise tingimuste täidetuse üle ka elamisloa kehtivusajal.

1. Järelkontrolli alla jätmise põhjused

PPA selgituste kohaselt toimub elamislubade järelkontroll järgmiselt:

Kui menetlejal on isiku suhtes kahtlus, et elamisloa taotlemine ei ole eesmärgipärane, kuid

menetluse käigus kogutud andmete alusel ei suudeta kahtlusi piisavalt tõendada, jätab

menetleja isiku järelevalve alla. Selleks tehakse märkus menetlusinfosüsteemis ning lisaks

kantakse isiku andmed eraldi koostatud faili, eesmärgiga kontrollida elamisloa kasutamise

eesmärgipärasust kas elamisloa kehtivusajal või elamisloa pikendamise menetlemisel. (PPA

vastuskiri I p 1. j).

PPA selgituste kohaselt toimub elamisloa andmise tingimustele vastamise järelkontroll

elamisloa kehtivusajal üksikjuhtumi põhjal. Elamisloa kehtivusajal teostatakse järelkontrolli

näiteks juhul, kui taotluse menetlemise käigus tekkis kahtlus, et tegemist võib olla fiktiivse

abieluga, samuti juhul kui elamisluba antakse kõrvaltingimusega (kontrollitakse vastava

tingimuse täitmist). Kõigi elamisloa saanud välismaalaste osas kontrollitakse elamisloa

andmise tingimustele vastamist ja selle eesmärgipärast kasutamist elamisloa pikendamise

menetluse käigus. (PPA vastuskiri I p 9). Elamisloa ettevõtluseks suhtes saab järelkontrolli

teha mitte varem kui aasta pärast elamisloa andmist majandusaasta aruande alusel, seega mitte

varem kui aasta peale loa väljastamist. Loa saanu peab tõendama, et tema ettevõtte on

reaalselt tegutsev. (PPA 15.12.2011 ettekanne).

PPA kinnitusel on järelkontrolli teostamine kehtiva elamisloaga välismaalaste osas

igapäevane töö. PPA selgituste kohaselt sõltuvad järelkontrolli teostamiseks vajalikud

menetlustoimingud elamisloa alusest ja asjaoludest, mida on vaja üle kontrollida.

Järelkontrolli teostamiseks valitakse isikuid kõige vähem koormavad viisid, mille abil on

võimalik vajalikud andmed teada saada. Näiteks fiktiivse abielu kahtluse korral seisneb

järelkontroll enamasti isikute kodus paikvaatluse tegemises ja nende küsitlemises. Isikute

küsitlemine ja nende kodus paikvaatluse korraldamine ajal, millal isik ei taotle elamisluba või

selle pikendamist on üks kõige intensiivsemaid järelkontrolli teostamise viise ning seda

tehakse ainult reaalse ja piisava kahtluse olemasolu korral. Kui tegemist on kahtlusega, kas

ettevõte tegutseb või kas isik on Eestisse elama asunud, siis vastavaid kontrolle on võimalik

teha läbi erinevate infosüsteemide ja andmebaaside ning taotlejat ennast sellega ei koormata

(isiku poole pöördutakse alles kehtetuks tunnistamise aluse tuvastamisel). (PPA vastuskiri II p

5).

19

2. Teabeallikad

Informatsioon, mille alusel järelkontrolli teostama asutakse (lisaks menetlejate enda poolt

järelkontrollitavateks märgitud välismaalastele), laekub välismaalastetalitusse läbi isikute

pöördumise, PPA teiste struktuuriüksuste ja koostööpartnerite kaudu.

Asjaolu, et omavahel mitteseotud isikud on rahvastikuregistris registreerinud oma elukohaks

ühe ja sama aadressi või, et mitmed juriidilised isikud omavad äriregistri andmetel ühte

aadressi, ei ole PPA hinnangul välismaalaste seaduse alusel elamisloa kehtetuks tunnistamise

aluseks. Samas on aga nimetatud asjaolude tuvastamine või vastava info laekumine PPA jaoks

ohumärk ning sellisel juhul kontrollib PPA, kas isiku elamisloa taotlemise ja omamise

tingimused on jätkuvalt täidetud. (PPA vastuskiri I p 5). Seni on PPA kontrollinud kolme

2011. aastal enim esitatud aadressi ning küsitlenud elukohtade omanikke. (PPA vastuskiri I p

6) Kuna 2011. aastal märkasid menetlejad, et elamisloa taotlejad on hakanud esitama

sarnaseid elukoha omaniku kinnitusi elukoha võimaldamise kohta, hakati korduvaid aadresse

eraldi järelevalve tabelisse kandma – seni on tabelisse kantud 16 elukohta, mille osas on

inspektorite poolt kontroll teostatud 3 juhul ning hetkel on tellitud veel 1 elukoha kontroll ja

ülejäänud ootavad järjekorras. (PPA vastuskiri II p 7).

PPA ei saa andmeid korduvate elukohatõendite esitamise kohta teistest registritest ja

vastavaid andmeid ei analüüsi ka PPA menetlusinfosüsteem. Vastavate andmete tuvastamine

sõltub ametnike tähelepanelikkusest ja mälust. (PPA vastuskiri I p 6). Arvestades, et kokku

tegeleb elamisloa taotluste menetlemisega õppimiseks, töötamiseks, ettevõtlusega

tegelemiseks ja piisava legaalse sissetuleku alusel PPA-s 3 ametnikku, siis menetles neist iga

ametnik ilmselt korduvalt taotlusi, kus esitatud aadressandmed langesid kokku.

Elukoha registreerimise kohustuse täitmist välismaalase poolt kontrollib menetleja elamisloa

pikendamise taotluse menetlemisel. PPA-le ei laeku automaatselt informatsiooni ühele

aadressile elukoha registreerinud füüsiliste isikute kohta. Vastavat asjaolu on võimalik

kontrollida, sisestades rahvastikuregistrisse aadressi, saab vastuse kui mitu isikut sinna on

registreeritud. (PPA vastuskiri I p 3).

PPA-le ei laeku automaatselt informatsiooni ühele aadressile registreeritud juriidiliste isikute

kohta. Vastavat asjaolu on PPA-l võimalik kontrollida, sisestades äriregistrisse aadressi, saab

vastuse kui mitu juriidilist isikut sinna on registreeritud. (PPA vastuskiri I p 4).

Elamisloa taotlejate üle järelkontrolli teostamiseks puudub menetlusinfosüsteemi poolne tugi.

Seega on ka arvestuse pidamine järelkontrolli teostamise kohta toimunud PPA-s käsitsi

erinevates tabelites. PPA poolt esitatud järelkontrolli alla jätmise statistilised andmed on

järgmised:

Järelkontrolli alla jäetud taotluste arv

Tähtajalise

elamisloa taotlemise

2008 2009 2010 2011

20

alus

töötamine 130 336 146 500

abikaasa, vanema,

lapse juurde

andmed ei ole

säilinud

266 249

312

välisleping andmed ei ole

säilinud

23 13 11

õppimiseks andmed ei ole

säilinud

235 99 85

Tähtajalise elamisloa ettevõtluseks taotlejaid ei ole seni täiendava järelkontrolli alla jäetud.

(PPA vastuskiri II p 4).

3. Järeldused

1. PPA elamislubade järelkontrolli süsteem on üles ehitatud üksikjuhtumi põhiselt. Isik

pannakse järelevalve alla, kui tema suhtes tehakse elamisloa andmise otsus, kuid ametnikul

jääb kahtlus elamisloa andmise asjaolude üle. Juhul, kui ametnikul ei teki kahtlust või ta seda

ei avalda, siis isikut järelevalve alla ei panda ja tema üle elamisloa kehtivusajal järelevalvet ei

teostata. Seega on järelevalvesüsteem üles ehitatud üksnes elamisloa taotluse menetleja

hinnangule. Isiku, kellele on kahtluse olemasolule vaatamata antud elamisluba, järelevalve

alla jätmise kord ja järelevalve teostamise kord ei ole PPA-s asutusesiseselt reguleeritud.

PPA töökorraldus ei võimalda saada teavet aadresside korduvuse kohta

2. Asjaolu, et mitmed üksteisega seotud füüsilised isikud esitavad PPA-le kavandatava

tegeliku elukoha aadressina samad aadressandmed, on elamisloa taotluse menetluses olulise

tähendusega asjaolu, mille korral peab PPA-l tekkima kahtlus, et isikud esitavad valeandmeid

ja tegelikult ei kavatse sellele aadressile elama asuda. Asjaolu, et mitmed üksteisega

mitteseotud füüsilised isikud on pärast elamisloa saamist registreerinud elukoha samal

aadressil, on olulise tähendusega, viidates, et isikud on esitanud valeandmeid ja tegelikult ei

ela sellel aadressil. Valeandmete esitamine on olulise tähtsusega asjaolu, mis võib kaasa tuua

elamisloa andmisest keeldumise või juba antud elamisloa kehtetuks tunnistamise. Lisaks peab

füüsiliste isikute poolt elukoha andmetena esitatud aadresside korduvus äratama PPA-s

kahtluse, kas elamislube kasutatakse eesmärgipäraselt.

3. Asjaolu, et ühele aadressile on registreeritud mitmed juriidilised isikud, on elamisloa

taotluse menetluses tähtsust omav asjaolu, mis võib viidata sellele, et ettevõte ei ole varem

Eestis tegutsenud. Juriidiliste isikute registreerimisel korduvate aadressandmete esitamine

21

peab kaasa tooma PPA elamisloa taotlejate järelkontrolli alla jätmise, et kontrollida ettevõtte

tegutsemist ja elamisloa eesmärgipärast kasutamist elamisloa kehtivusajal.

4. Asjaolusid, et mitmed üksteisega mitteseotud isikud esitavad kavandatava tegeliku elukoha

andmetena samad aadressandmed, registreerivad peale elamisloa saamist elukohad samal

aadressil või registreeritakse mitmed äriühingud samal aadressil, peab PPA isiku järelkontrolli

alla jätmist kaasatoovaks asjaoluks, kuid PPA töökorraldus ei taga, et vastavat teavet ka

menetlustes arvesse võetakse.

5. PPA-le ei laeku automaatselt informatsiooni ühele aadressile registreeritud isikute kohta.

Vastavat asjaolu on võimalik kontrollida rahvastikuregistri kaudu, saades aadressi

sisestamisel vastuse kui mitu isikut ühele aadressile on registreeritud. PPA-le ei laeku

automaatselt informatsiooni ühele aadressile registreeritud juriidiliste isikute kohta. Vastavat

asjaolu on PPA-l võimalik kontrollida äriregistri kaudu, saades aadressi sisestamisel vastuse,

kui mitu juriidilist isikut sinna on registreeritud. Elamisloa taotluse menetluses ei laeku

automaatselt andmed korduvate elukohatõendite esitamise kohta ja vastavaid andmeid ei

analüüsi ka menetlusinfosüsteem. Vastavate andmete tuvastamine sõltub ametnike

tähelepanelikkusest ja mälust.

6. Ühtegi Eesti Ekspressis avaldatud nimekirja kantud 125-st isikust, kellest 51 olid saanud

elamisloa ettevõtluseks 2011. aastal, ei olnud jäetud järelevalve alla, kuigi neist 124 olid

saanud elamisloa ettevõtluseks ja üks elamisloa töötamiseks äriühingu juhtorgani liikmena

äriühingutesse, mis olid kõik registreeritud ühele aadressile. Nimetatud teave oli aga PPA-le

kättesaadav, sest vastavalt menetlusjuhendi punktile 95.9 kontrollitakse kõigi elamisloa

taotluste ettevõtluseks menetlemise käigus ettevõtte andmeid äriregistrist.

7. Seega ei taga PPA praegune töökorraldus, et elamisloa taotluste menetluses võetakse

arvesse teavet olukordadest, kus mitmed üksteisega mitteseotud isikud esitavad kavandatava

tegeliku elukoha andmetena samad aadressandmed, registreerivad peale elamisloa saamist

elukohad samal aadressil või registreeritakse mitmed äriühingud samal aadressil.

8. Ametnikud, kes menetlesid korduvalt taotlusi, kus isikute kavandatava elukoha

aadressandmed või ettevõtete registreerimiskoha aadressandmed langesid kokku, oleksid

pidanud ametniku hoolsuskohustusest tulenevalt nimetatut märkama ja jätma isikud

järelkontrolli alla.

9. PPA-s puudub süsteemne korraldus korduvalt esinevate aadresside kontrollimiseks, kuivõrd

2011. aastal on kontrollitud üksnes kolme enimkasutatud aadressi.

Järelkontrolli korraldus ei ole piisav

10. Elamisloa kehtivusajal PPA omal algatusel elamisloa omamise tingimuste üle järelevalvet

ei teosta. Järelevalvet teostatakse üksnes juhul, kui läbi isikute pöördumise, PPA teiste

struktuuriüksuste ja koostööpartnerite kaudu laekub teave, et isiku suhtes võib esineda

elamisloa kehtetuks tunnistamise asjaolu.

22

11. Elamisloa andmise tingimuste täidetuse üle teostab PPA järelevalvet üldjuhul elamisloa

pikendamisel ja elamisloa kehtivusajal üldjuhul järelkontrolli ei teostata. Seega teostatakse 5-

aastase kehtivusajaga elamisloa tingimuste jätkuva täidetuse üle üldjuhul viie aasta

möödumisel elamisloa saamisest arvates.

12. Menetlusinfosüsteemi poolse toe puudumine ja enne 2009. aastat teostatud järelkontrolli

andmete mittesäilimine tõendavad, et Kodakondsus- ja Migratsiooniamet ning Politsei- ja

Piirivalveamet ei ole pööranud piisavalt tähelepanu elamislubade järelkontrolli süsteemi

ülesehitamisele ja valdkonna süsteemsele korraldamisele.

13. PPA järelkontrolli korraldus ei ole piisav, et tagada VMS § 116 lõikes 2 sätestatud nõuete

eesmärgipärane ja mõistlik täitmine. Elamisloa kehtivusajal üksikjuhtumi põhjal järelkontrolli

teostamise korraldus on põhjendatud üksnes juhul, kui tegemist on lühikese kehtivusajaga

elamislubadega ja elamisloa liik ei ole olulise väärkasutuse ohuga.

14. Kuigi VMS § 20 lõige 1 paneb välismaalasele ja muule asjassepuutuvale isikule kohustus

teavitada PPA-d välismaalase Eestis ajutise viibimise, elamise ja töötamise seadusliku aluse

andmisel, omamisel, pikendamisel ja kehtetuks tunnistamisel tähtsust omavate asjaolude

muutumisest ja äralangemisest ja VMS § 196 paneb elamisloa ettevõtluseks saanud

välismaalasele kohustuse teavitada PPA-d elamisloa andmise aluseks olnud asjaolude

muutumisest, raskustest võetud kohustuste täitmisel või võetud kohustuste täitmise

võimatusest, ei vähenda see PPA kohustust teostada mõistlikul viisil järelkontrolli elamisloa

kehtivusaja jooksul.

4. Ettepanekud

Ettepanek 1: PPA-l luua infovahetus ja elamislubade menetluste alane töökorraldus, mis

võimaldab saada PPA-l teavet olukordadest, kus mitmed üksteisega mitteseotud isikud

esitavad kavandatava tegeliku elukoha andmetena samad aadressandmed, registreerivad peale

elamisloa saamist elukohad samal aadressil või registreeritakse mitmed äriühingud samal

aadressil.

Ettepanek 2: PPA-l luua elamislubade järelkontrollisüsteem ja kehtestada see vastavas

menetlusjuhendis.

Ettepanek 3: PPA-l tagada, et nii statistilised andmed kui ka andmed järelkontrolli käigus

tehtud menetlustoimingute kohta oleks elektrooniliselt töödeldavad ja taasesitatavad,

arvestades elamisloamenetluste käigus kogutud andmete säilitustähtaegu.

23

Teenistusliku järelevalve kokkuvõte

I Järeldused

1. PPA sisene kontroll ametnike töö kvaliteedi üle ei ole piisav

PPA töökorraldus ja kontroll elamisloa taotlusi menetlevate ametnike töö üle ei taga elamisloa

taotluste suhtes tehtavate positiivsete otsuste õiguspärasuse kontrolli. Töökorraldus, kus

elamisloa taotluste suhtes ei tehta süstemaatilist kontrolli kas taotluse menetluse käigus või

pärast otsuse tegemist, loob ohu, et menetleja teeb elamisloa taotluste suhtes tahtmatult või

tahtlikult ebaõigeid elamisloa andmise otsuseid ja neid ei avastata.

2. PPA elamisloa taotluste eelkontrolli korraldus ei ole piisav

PPA on andnud elamislube ilma, et oleks alati elamisloa taotluse menetlemisel välja

selgitanud, kas kõik elamisloa andmise tingimused on täidetud ja kas isiku suhtes ei esine

elamisloa andmisest keeldumise asjaolusid – elamisloa taotluste eelkontroll ei ole piisav.

PPA kontrollib elamisloa taotluse menetluse käigus faktiliste elamisloa andmise tingimuste

täidetust, aga ei selgita alati välja hinnangulisi asjaolusid ega kontrolli elamisloa andmise

eesmärgipärasust ja põhjendatust. Elamisloa ettevõtluseks taotluse menetlemisel ei ole iga

taotluse suhtes välja selgitatud, kas taotleja poolt kavandatav ettevõtlus on vajalik, lähtudes

riiklikust huvist Eesti majanduse arendamisel. PPA ei ole nõudnud igalt taotlejalt äriplaani

kirjeldust, nagu seadus nõuab. PPA-l puudub ettevõtlusele hinnangu andmiseks kompetents,

kuid samas ei ole PPA kasutanud seadusega antud võimalust küsida Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumilt või teistelt majandusvaldkonda tundvatelt asutustelt

arvamust ja koguda täiendavaid tõendeid.

PPA ei kaasa elamisloa taotluste menetlusse piisavalt PPA keskkriminaalpolitseid,

piirivalveosakonda, Kaitsepolitseiametit ega muid asutusi, kes võiksid omada teavet elamisloa

andmisest keeldumise aluseks olevate asjaolude esinemise kohta.

3. PPA elamislubade järelkontrolli korraldus ei ole piisav

Elamisloa kehtivusajal PPA omal algatusel elamisloa omamise tingimuste üle järelevalvet ei

teosta, välja arvatud juhul, kui isik on jäetud elamisloa andmise otsuse tegemisel järelkontrolli

alla. Elamisloa kehtivusajal teostatakse järelkontrolli üksnes juhul, kui isikute pöördumiste,

PPA teiste struktuuriüksuste ja koostööpartnerite kaudu laekub teave, et isiku suhtes võib

esineda elamisloa kehtetuks tunnistamise asjaolu. Elamisloa andmise tingimuste täidetust

kontrollib PPA üldjuhul elamisloa pikendamisel ja elamisloa kehtivusajal üldjuhul

järelkontrolli ei teostata.

PPA elamislubade järelkontrolli süsteem on üles ehitatud üksikjuhtumi põhiselt. Isik jäetakse

järelevalve alla, kui tema suhtes tehakse elamisloa andmise otsus, kuid ametnikul jääb kahtlus

24

elamisloa andmise asjaolude üle. Isiku järelevalve alla jätmise kord ja järelevalve teostamise

kord ei ole PPA-s asutusesiseselt reguleeritud.

PPA peab üheks asjaoluks, mis toob kaasa isiku järelkontrolli alla jätmise, et mitmed

üksteisega mitteseotud isikud esitavad samad elukoha andmed või registreeritakse mitmed

äriühingud samal aadressil. Samas ei taga PPA praegune töökorraldus, et PPA saaks

süsteemselt teavet aadresside korduvusest ja vastavat teavet ei kasutata menetlustes piisavalt.

II Ettepanekud

PPA-l luua töökorraldus, mis võimaldab süsteemselt kontrollida, kas elamisloa andmise

otsused on sisuliselt õiguspäraselt, ja avastada õigusvastaselt tehtud otsuseid, ning sätestada

vastav kord menetlusjuhendis.

PPA-l sätestada elamisloa taotluste menetlemiseks kord, mis näeb ette elamisloa andmise nii

faktiliste kui ka hinnanguliste tingimuste väljaselgitamise ja vajadusel selleks täiendavate

tõendite kogumise. Elamislubade ettevõtluseks taotluste menetlemisel kaasata edaspidi

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium ja vajadusel teisi asutusi, küsides neilt

arvamust nii äriplaani kirjelduse hindamiseks kui ka ettevõtluse vajalikkuse hindamiseks,

lähtudes riiklikust huvist Eesti majanduse arengule.

PPA-l luua elamisloa taotluste menetlemiseks kord, mis näeks ette PPA teiste osakondade,

eelkõige keskkriminaalpolitsei ja piirivalveosakonna, ning Kaitsepolitseiameti ja vajadusel

teiste asutuse igakordse kaasamise elamisloa taotluste menetlusse, et võimalikult põhjalikult

kontrollida elamisloa andmisest keeldumise aluseks olevaid asjaolusid.

PPA-l luua infovahetus ja elamislubade menetluste alane töökorraldus, mis võimaldab

süstemaatiliselt saada PPA-l teavet olukordadest, kus mitmed üksteisega mitteseotud isikud

esitavad kavandatava tegeliku elukoha andmetena samad aadressandmed, registreerivad peale

elamisloa saamist elukohad samal aadressil või registreeritakse mitmed äriühingud samal

aadressil, ning võtta saadud andmeid menetluses arvesse.

PPA-l luua elamislubade järelkontrollisüsteem ja kehtestada see menetlusjuhendis.

ÜHTSUS  KOOSTÖÖVALMIDUS  LAHENDUSEKESKSUS  EESMÄRGIPÄRASUS

Pikk 61, 15065 Tallinn Telefon 612 5008, faks 612 5087

Reg kood 70000562 e-post [email protected] www.siseministeerium.ee

Teie: {senderRegDate} nr {senderRegNumber}

Riigikogu

Meie: 16.02.2012 nr 11-3/260-5

Vastus järelepärimisele

Esitasite 14.02.2012 Riigikogu uurimiskomisjoni esimehe palvel Siseministeeriumi

migratsiooni- ja piirivalvepoliitika osakonnale pöördumise, milles palute edastada

Siseministeeriumi poolt käesoleva aasta jaanuaris koostatud teenistusliku järelevalve raport, mis

koostati Politsei- ja Piirivalveameti elamislubade väljastamisega seotud tegevuse kohta.

Edastame palutud dokumendi, koos selle juurde kuuluvate lisadega. Edastatud dokumentidele

rakendub avaliku teabe seaduse § 35 lg 1 p-i 9 alusel juurdepääsupiirang.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Ruth Annus

Osakonnajuhataja

Lisad

1. Teenistusliku järelevalve raport – 24 lehel

2. Teenistusliku järelevalve raporti lisad (nr 1-14) – 123 lehel

Tairi Tonkson 612 5064

[email protected]

ASUTUSESISESEKS KASUTAMISEKS

Märge tehtud 15.02.2012

Juurdepääsupiirang kehtib kuni 15.02.2017 Alus: AvTS § 35 lg 1 p 9

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Pr Tiina Kuusmann

Riigikogu Kantselei

Teie: 07.01.2025 nr

Meie: 21.01.2025 nr 2-1/12-2

Vastuskiri

Lugupeetud proua Kuusmann

Soovisite Siseministeeriumilt seoses ajakirjaniku teabepäringuga Riigikogu Kantseleile infot

selle kohta, kas järgmised Siseministeeriumi kirjad ning nende lisad on tänaseks seoses

juurdepääsupiirangu tähtaegade lõppemisega avalikud:

1) Siseministeeriumi 16.02.2012 kiri nr 11-3/260-5 ja selle lisad;

2) Siseministeeriumi 27.02.2012 kiri nr 11-3/260-9 ja selle lisad.

Siseministeeriumi 27.02.2012 kiri nr 11-3/260-9 on lisatud, kuid selle lisad on

juurdepääsupiiranguga kuni 09.112086.

Tutvunud 16.02.2012 kirja nr 11-3/260-5 ja selle lisadega selgus, et kirja lisadest suur osa on

Politsei- ja Piirivalveameti dokumendid ning pöördusime juurdepääsupiirangu osas nende

poole. Politsei- ja Piirivalveameti analüüsi tulemusel teavitame teid, et praegusel hetkel ei ole

võimalik täies mahus küsitud viisil dokumente avaldada. Enamik nimetatud dokumente

sisaldavad menetlustaktika kirjeldusi (uurimisasutuse tegevuse meetodid), mille avaldamine

raskendaks uurimiste läbiviimist ja süütegude avastamist. Nende käskkirjade kehtivad

versioonid on endiselt asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teave.

Vajadusel on võimalik huvitatud osapoolele osaliselt tutvustada nende sisu. Selleks soovitame

pöörduda Politsei- ja Piirivalveameti poole aadressil: [email protected]

Lisa 5 ja Lisa 10 on võimalik avalikustada, kuna nende juurdepääsupiirang ei ole enam

asjakohane ning eelpool mainitud dokumendid on kirjale lisatud.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Janek Mägi

osakonnajuhataja

2 (2)

Lisad:

1. Siseministeeriumi 16.02.2012 kiri nr 11-3/260-5’

2. Siseministeeriumi 27.02.2012 kiri nr 11-3/260-9 ja selle lisad:

a. Lisa 1

b. Lisa 2

c. Lisa 5

d. Lisa 10

e. Teenistusliku järelevalve kokkuvõte