Arvamuse edastamine

Lp justiits- ja digiminister Liisa-Ly Pakosta 20.01.2025

Kliimaministeeriumi poolt on esitatud justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks metsaseaduse ja keskkonnatasude seaduse muutmine ning looduskaitseseaduse, jahiseaduse ja riigivaraseaduse muutmine.

Soovime juhtida justiitsministri tähelepanu kolmele peamisele probleemile seoses nimetatud eelnõudega.

1. Looduskaitseliste piirangutega alade maksimaalne ulatus pole üheselt määratletud.

Looduskaitseseaduse (LKS) muudatuste eelnõuga kavatsetakse määrata, et 30% Eesti maismaast on riikliku looduskaitse all. Arusaamatu, miks kaitstava ala ulatus peab olema just 30%. Euroopa Liidu õigus ei nõua igalt liikmesriigilt sellises ulatuses maa- ala kaitse alla võtmist. Elurikkuse Strateegia annab suunise, et Euroopa Liidu tasandil tervikuna on vaja kaitsta 30% EL-i pindalast. Teised riigid ei kavanda kaitstavate alade ulatust 30%-ni suurendada. Nii tõstab Rootsi kaitstavate alade määra 15% pealt 16,5%-ni, Tšehhi 21,9% pealt 23%-ni ning Belgia 7,2% tasemelt 9,35% peale. Hispaania, Taani ja Saksamaa on teatanud, et kaitstavate alade pindala ei suurendata. Eestis tähendab kaitstavate alade ulatuse viimine 30%-ni ca 80 000 ha maismaa täiendavat kaitse alla võtmist. See on ressurss, mis Eesti majanduse jaoks kasutusest välja viiakse.

Kui jäädakse seisukohale, et kaitsma peab igal juhul 30% maismaast, on oluline, et nimetatud protsent hõlmaks tõesti kõiki looduskaitseliste kitsendustega maid. Paraku ei arvestata LKS eelnõu kohaselt kaitstavate alade koosseisu näiteks leevendusalasid ega kohalike omavalitsuste otsustega kehtestatud piiranguid. Majanduse ega maaomanike jaoks ei ole vahet, millise õigusakti alusel või millise institutsiooni poolt on piirang seatud. Kui eelnõuga soovitakse metsasektorile anda investeerimiskindlus, ei saa kaitstava maismaa ulatuse fikseerimine sisaldada mingeid „agasid“ stiilis, et 30% on kaitse all, kuid siis on teatud piirangutega alad, mis mingil põhjusel kaitstavate alade arvestusse ei lähe. Selliste nö tagauste lahti jätmine annab jätkuva võimaluse looduskaitselisi piiranguid mõõtmatus mahus suurendada.

LKS muudatuste eelnõu tuleb muuta selliselt, et 30% looduskaitseliste piirangutega maismaa arvestusse lülitataks kõik avaliku võimu poolt kaitstavad alad.

2. Ebaproportsionaalne trahvimäärade tõus tuleb ära jätta, kuna on tõenäoliselt

põhiseadusega vastuolus

Nii LKS kui metsaseaduse (MS) muutmise eelnõuga kavandatakse märkimisväärselt suurendada trahvimäärasid juriidilistele isikutele looduskeskkonna kasutamisel aset leidnud rikkumiste korral. Trahv võib ulatuda 150 000 euroni rikkumise kohta. Tegemist on absoluutselt ebaproportsionaalse trahvimäärade tõstmisega. Tarbijahinnaindeks on võrreldes aastaga 2006 (mil väidetavalt on viimati trahvimäärasid muudetud) suurenenud 108,6%. Kui trahvimäärasid ka suurendada, siis ainult nimetatud tõusu ulatuses. Loomulikult pole metsamajandajatel plaanis teadlikult metsaõigusnorme rikkuda, aga kes teeb, sel ka juhtub – õigusrikkumine võib aset leida puhtalt inimlikust eksimusest. Kui sanktsiooni ei kohaldata ka maksimummääras võib trahvisumma olla ikkagi selline, mis toob kaasa ettevõtte tegutsemise lõpetamise. Tuleb arvestada, et keskkonnale kahju tekitamisel lisandub trahvile ka keskkonnakahju hüvitis. Praegune looduses tegutsevate ettevõtjate hirmutamisel põhinev trahvimäärade viimine kosmilisele tasemele tuleb ära jätta. Oht, et lihtne eksimus metsas võib lõpetada ettevõtte töö on metsandusvaldkonna investeerimiskeskkonna stabiilsusele hävitava mõjuga. Soraineni advokaadibüroo analüüsist tulenevalt ei ole trahvimäärade ulatuslik tõstmine formaalselt ega suure tõenäosusega ka materiaalselt kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega1.

Trahvimäärade ebaproportsionaalne tõus tuleb asendada trahvimäärade suurendamisega elukalliduse suurenemise ulatuses.

3. Piiranguvööndeid ei saa samastada sihtkaitsevöönditega

LKS eelnõuga on kavas keelustada kaitsealade leebete piirangutega aladel (piiranguvööndites, mida erametsades on ca 150 000 ha) lage- ja veerraie ning oluliselt karmimaks muuta lubatuks jäävate raiete tegemise tingimusi. Nii muudetakse piiranguvööndid sisuliselt mittemajandatavateks (range kaitsega) aladeks. Selline käitumine on erametsaomanike suhtes sõnamurdjalik, kuna NATURA alade loomisel (enamus piiranguvööndeid paikneb NATURA aladel) kinnitati riigi esindajate poolt, et muutust metsade majandamise reeglites ei toimu. Kui siiski keelatakse piiranguvööndites lage- ja veerraie tegemine, tuleb LKS-ist välja võtta täiendavad piirangud lubatuks jäävate raieliikide (häilraie, aegjärkne raie jms) kasutamisele. Nii on vähemalt mingiski ulatuses võimalik järgida metsamajandamise

11 Analüüs valmis pärast eelnõu esimest versiooni, mis nägi ette trahvimäärade tõstmise rohkem kui sajakordselt. Kuigi eelnõu uues versioonis on trahvide tõusu pehmendatud on ligemale viiekümnekordne tõus ikkagi samalaadse mõjuga, mistõttu analüüsis toodud väited ja põhjendused eelnõu vastuolu kohta põhiseadusega on adekvaatsed ka eelnõu uue teksti osas.

MTÜ Eesti Erametsaliit l Toompuiestee 24, 10149 Tallinn l [email protected] l www.erametsaliit.ee

õigusliku keskkonna kujundamisel õiguskindluse põhimõtet, tagades metsaomanikele õigusliku prognoositavuse. Eelnevast tulenevalt palume mitte kooskõlastada looduskaitseseaduse, jahiseaduse ja riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõud ning metsaseaduse eelnõu kooskõlastada märkustega, juhtides omapoolses kirjas tähelepanu ebaproportsionaalset kõrgete trahvimäärade kehtestamisel võimalikule vastuolule Eesti Vabariigi Põhiseadusega. Lugupidamisega Jaanus Aun tegevjuht Eesti Erametsaliit /allkirjastatud digitaalselt/ Lisatud: Metsaseaduse muutmisega trahvimäärade tõstmise analüüs

Eesti Erametsaliit MTÜ Tallinn

Hr Jaanus Aun 06.09.2024

E-POSTI TEEL

[email protected]

METSASEADUSE MUUTMISEGA TRAHVIMÄÄRADE TÕSTMISE

ANALÜÜS

1. Kliimaministeerium on avaldanud metsaseaduse muutmise seaduse ja looduskaitse- ja

jahiseaduse muutmise seaduse eelnõud1.

2. Eesti Erametsaliit MTÜ (edaspidi Erametsaliit) pöördus Advokaadibüroo Sorainen AS

poole seoses Kliimaministeeriumi kavandatavate muudatustega metsaseadusesse (edaspidi ka

MS). Täpsemalt olete palunud meil analüüsida metsaseaduse muutmise seaduse eelnõus

(edaspidi seaduseelnõu)2 trahvide tõstmise õiguspärasust. Vastuseks eeltoodud pöördumisele

oleme koostanud alljärgneva analüüsi.

1. KOKKUVÕTE

3. Seaduseelnõu kohaselt tõstetakse MS § 68 lg 2, § 69 lg 2 ja § 70 lg 2 muutmisega

juriidiliste isikute rahatrahvide maksimummäärasid seniselt 3200 eurolt ja 2000 eurolt vastavalt

400 000 euro ja 200 000 euroni. Seega plaanib Kliimaministeerium MS § 68 lg 2 ja § 69 lg 2

muutmisega tõsta juriidilistele isikutele kehtivaid trahvimäärasid 125 korda. MS § 70 lg 2

muutmine tähendab trahvi maksimummäära tõstmist sada korda.

4. Seaduseelnõu ei ole formaalselt ega suure tõenäosusega ka materiaalselt kooskõlas Eesti

Vabariigi põhiseadusega (edaspidi põhiseadus või PS) ning rikub Erametsaliidu liikmete

põhiõigusi (PS §-d 10, 11, 13, 14 ning 31 ja 32). Põhiseadusvastasuse on kaasa toonud

22.12.2011 vastu võetud Vabariigi Valitsuse määrusest nr 180 “Hea õigusloome ja normitehnika

eeskiri“ (edaspidi HÕNTE) tulenevate õigusloome reeglite oluline rikkumine.

5. Et seaduseelnõu oleks põhiseaduspärane, tuleb trahvi maksimummäärasid

seaduseelnõuga võrreldes tõenäoliselt vähendada. Sobiv, vajalik ja mõõdukas trahvimäär tuleb

seaduseelnõu väljatöötajal leida HÕNTE reegleid järgides.

6. Tulenevalt HÕNTE § 66 lg-st 1 peavad kõik eelnõud lähtuma hea õigusloome ja

normitehnika eeskirjast ning järgima eeskätt väljatöötamiskavatsuse kohta sätestatud nõudeid

täies mahus. Seaduseelnõu puhul ei ole aga HÕNTE nõudeid järgitud.

7. Nii on vastuolus HÕNTE § 1 lg-ga 1 jäetud koostamata väljatöötamiskavatsus, mis on

viinud selleni, et trahvide tõstmise põhiseaduspärasust ei ole võimalik hinnata. Samas ei ole

väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmiseks alust, sest seaduseelnõud ei saa käsitleda

kiireloomulisena tulenevalt erakorralisest põhjusest (Aafrika seakatk, COVID-19 jne) ning

samas on sellel oluline mõju metsandussektori ettevõtjate põhiõigustele.

1 Metsa- ja looduskaitseseaduse muudatuste ning seotud dokumentide ülevaade on kättesaadav:

https://www.kliimaministeerium.ee/elurikkus-keskkonnakaitse/metsa-ja-looduskaitseseaduse-muudatused. 2 Eelnõu. Metsaseaduse muutmise seadus, 31.07.2024. Kättesaadav:

https://www.kliimaministeerium.ee/sites/default/files/documents/2024-08/Eeln%C3%B5u.pdf (06.09.2024).

Konfidentsiaalne Sorainen – 2/8 –

8. Lisaks on vastuolus HÕNTE §-ga 46 jäetud koostamata mõjuanalüüs, ehkki seaduseelnõu

avaldab olulist mõju metsandussektori ettevõtjatele. Samuti on HÕNTE § 3 ja § 43 lg 1 p 5

rikkudes jäetud analüüsimata trahvide tõstmise kooskõla põhiseadusega.

9. Seaduseelnõu seletuskirja (edaspidi ka seletuskiri)3 puuduliku analüüsi tõttu on võimatu

hinnata täpselt trahvide maksimummäärade saja- ja 125-kordse tõstmise proportsionaalsust, ent

siiski on tõenäoline, et seaduseelnõu on PS § 31 ja 32 ebaproportsionaalse riive tõttu ka

materiaalselt põhiseadusvastane. Seletuskirjas esitatud argumendid trahvide

maksimummäärade tõstmise kohta tekitavad tugevaid kahtlusi seaduseelnõuga kehtestatava

põhiõiguste riive proportsionaalsuse, st sobivuse, vajalikkuse ja mõõdukuse kohta.

Seletuskirjas on trahvide maksimummäära tõstmist peamiselt põhjendatud sellega, et määrad

on kaua aega püsinud muutumatuna. Sellest põhjendusest ei tulene aga õigustust trahvide

tõstmiseks just sada või 125 korda.

10. Seaduseelnõuga on kavandatud trahvimäärade oluline tõstmine vastutusjuhtumite puhul

sada või 125 korda. Sel juhul peab olema selgelt arusaadav, milliste eluliste asjaolude

esinemisel ja mil viisil käitumine on keelatud. Käesoleval juhul ei ole õigusselguse ja

õiguskindluse nõue täidetud, kuivõrd põhikoosseisus sisalduvad nii kergendavad kui

raskendavad asjaolud. Seaduseelnõu on ka sel põhjusel formaalselt vastuolus PS §-dega 10, 11,

13 ja 14.

11. Eelnevast tulenevalt on seaduseelnõuga kehtestatavad trahvimääradega seotud

muudatusettepanekud formaalselt ja tõenäoliselt ka materiaalselt õigusvastased ning mõjutavad

intensiivselt Erametsaliidu liikmete põhiõigusi ja majandustegevust.

2. ÕIGUSLOOMEPROTSESSIS ON VÄLJATÖÖTAMISKAVATSUS

JA MÕJUANALÜÜS JÄETUD PÕHJENDAMATULT

KOOSTAMATA

12. HÕNTE § 1 lg 1 kohaselt algab iga seaduseelnõu õigusloomeprotsess

väljatöötamiskavatsuse koostamisest ja selle avalikkusele esitamisest. Alles seejärel asutakse

sisulise osa juurde, mille hulka kuulub muuhulgas alati võimalike lahenduste hindamine,

mõjude analüüs jne.

13. Seletuskirja ptk-s 2 on HÕNTE § 1 lg 2 p-dele 1 ja 5 tuginedes leitud, et enne

seaduseelnõu ja seletuskirja väljatöötamist ei olnud vaja koostada väljatöötamiskavatsust, et

kooskõlastada eelnõu vajadus ja selgitada õiguslikke valikuid. Seejuures jääb seletuskirjast

selgusetuks, millele tuginedes on seaduseelnõu väljatöötajad pidanud täidetuks HÕNTE § 1

lg 2 p-des 1 ja 5 sätestatud tingimusi. HÕNTE § 1 lg 2 p-de 1 ja 5 kohaselt ei ole seaduseelnõu

väljatöötamiskavatsus nõutav, kui eelnõu menetlus peab olema põhjendatult kiireloomuline või

kui eelnõu seadusena rakendamisega ei kaasne olulist õiguslikku muudatust või muud olulist

mõju.

14. Esiteks puuduvad seaduseelnõu puhul HÕNTE § 1 lg-s 2 viidatud asjaolud. HÕNTE § 1

lg 2 lubab väljatöötamiskavatsuse koostamata jätta vaid erandlikel juhtudel. Seaduseelnõu

käsitlemiseks kiireloomulisena võiks olla üksnes välistest asjaoludest tulenev erakorraline

põhjus, näiteks vajadus lahendada mõnda erakordset kriisisituatsiooni (Covid-19, Aafrika

seakatk). Soov suurendada trahvide heidutavust ei täida kiireloomulisuse tingimust. Aastaid

ühtlasel tasemel olnud trahvide ajakohastamine olukorras, kus rikkumiste arv on püsinud

stabiilne ning rikkumiste arvus on suurem muutus esinenud vaid ühel aastal, ei ole võrreldav

Aafrika seakatkuga. Samuti ei ole viirusepandeemia kiireloomulisusega võrreldav eesmärk

3 Metsaseaduse muutmise seaduse seletuskiri. Kättesaadav:

https://www.kliimaministeerium.ee/sites/default/files/documents/2024-08/Eeln%C3%B5u%20seletuskiri.pdf

(06.09.2024).

Konfidentsiaalne Sorainen – 3/8 –

suurendada füüsilistele ja juriidilistele isikutele määratavate maksimaalsete karistuste

erinevust. Vastupidist ei ole väidetud ka seletuskirjas.

15. Teiseks on ebaõige jätta väljatöötamiskavatsus trahvide tõstmise kohta koostamata

HÕNTE § 1 lg 2 p-le 5 viidates. Käesoleval juhul on väljatöötamiskavatsuse koostamine

vältimatult vajalik, kuivõrd trahvide maksimummäärade tõstmisega sada ja 125 korda

kavandatakse olulist valdkondlikku muudatust, mille mõju ettevõtjatele ega sektorile on

hindamata jäetud. Tegemist võib olla olulise majandusliku mõjuga meetmega, kuivõrd

potentsiaalselt sadadesse tuhandetesse eurodesse ulatuvad trahvid eksimuste eest võivad

heidutada metsandusvaldkonna ettevõtjaid oma majandustegevust jätkamast. Mõju

majandusele ja ettevõtjate põhiõigustele on seda suurem, et suur osa metsandusettevõtjatest on

kohaliku haardega kodumaised väikeettevõtjad, kelle majanduslikku jätkusuutlikkust ja

püsimajäämist juba üks eksimuse tõttu saadud kümnetesse või sadadesse tuhandetesse

eurodesse ulatuv trahv tõsiselt ohustaks.

16. Eeltoodust tulenevalt on ebaõige ka seletuskirjas esitatud väide, et „[s]eaduse

rakendamisega ei kaasne olulisi riske, samuti ei kavandata põhimõttelisi muudatusi

õiguskorras, [...] [mistõttu] ei ole seletuskirjale lisatud HÕNTE § 46 nõuete kohast põhjalikku

mõjuanalüüsi.“ Trahvide hüppelise tõstmisega mõjutatakse intensiivselt metsandusettevõtjate

põhiõigusi, mis võib ohustada nende võimet oma tegevust jätka. Põhiõigusi intensiivselt

riivavate meetmete vastuvõtmisel ei ole lubatud jätta mõjuanalüüs koostamata.

17. Seaduseelnõu koostamine väljatöötamiskavatsust koostamata on oluline rikkumine.

Antud juhul on see viinud olukorrani, kus väljatöötamiskavatsuse puudumise tõttu ei ole

põhiõiguste intensiivse riive põhiseaduspärasust võimalik hinnata. Nii ei ole seaduseelnõu

väljatöötaja HÕNTE § 1 lg 1 p-de 3–8 kohaselt 3) hinnanud küsimuse võimalikke lahendusi,

neid omavahel võrrelnud ja tuvastanud eelistatavat lahendust;  4) kindlaks teinud valitud

lahenduse sobivust kehtivasse õiguskorda;  5) uurinud küsimuse lahendust Eestiga sarnase

ühiskonnakorralduse ja õigussüsteemiga riikides;  7) tuvastanud, millised olulised mõjud,

lähtudes nende esinemise sagedusest, ulatusest, sihtrühma suurusest ja ebasoovitavate mõjude

riskist, võivad seaduse rakendamisega kaasneda, ning  8) käsitlenud, kuidas kaasnevaid olulisi

mõjusid analüüsitakse ja põhjendanud, milliseid kaasnevaid mõjusid ei analüüsita. Ilma seda

teavet ja põhjendusi esitamata ei ole võimalik tagada eelnõuga kehtestatavate meetmete

proportsionaalsust ega seda kontrollida.

18. Seega tuleb seaduseelnõu põhiseaduspärasuse tagamiseks esmalt koostada

väljatöötamiskavatsus ja mõjuanalüüs. Nendes peavad sisalduma lahendamist vajavate

küsimuste võimalikud lahendused, võimalike lahenduste võrdlus ja eelistatav lahendus, valitud

lahenduse sobivus kehtivasse õiguskorda ja küsimuse lahendus Eestiga sarnase

ühiskonnakorralduse ning õigussüsteemiga riikides ning selgitus selle kohta, kuidas kaasnevaid

olulisi mõjusid analüüsitakse ja millised mõjud analüüsimata jäetakse. Nõuetekohane

väljatöötamiskavatsus ja mõjuanalüüs ning sealt tulenevatest järeldustest lähtuvad meetmed

võimaldavad vältida Erametsaliidu liikmete põhiõiguste ebaproportsionaalset riivet.

3. EELNÕU SELETUSKIRJAS EI OLE ANALÜÜSITUD TRAHVIDE

TÕSTMISE TÕENÄOLIST VASTUOLU PÕHISEADUSEGA

19. Vastuolus HÕNTE §-ga 3 ja § 43 lg 1 p-ga 5 ei ole analüüsitud seaduseelnõu

vastutussätete kooskõla põhiseadusega, sh hinnatud trahvimäärade proportsionaalsust.

HÕNTE § 3 kohaselt peab seaduseelnõu olema kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse,

rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide, Eesti Vabariigi suhtes jõustunud

välislepingute ning Euroopa Liidu õigusega. HÕNTE § 43 lg 1 p 5 kohaselt peab seletuskiri

sisaldama analüüsi eelnõu kooskõla kohta viidatud õigusaktide, sh põhiseadusega.

Konfidentsiaalne Sorainen – 4/8 –

20. Käesoleval juhul sellist analüüsi seaduseelnõu seletuskirjast ei nähtu, mistõttu on võimatu

analüüsida seaduseelnõu koostajate ettepanekute põhiseaduspärasuse analüüsi paikapidavust.

Seetõttu toome järgnevalt esile peamised küsitavused seletuskirjas esitatud argumentides ning

potentsiaalsed riskikohad põhiseaduspärasuse analüüsi seisukohast.

21. Käesoleval juhul on suur risk, et seaduseelnõu ei ole kooskõlas põhiseadusega. Trahvide

suurendamine sada või 125 korda kujutab endast väga intensiivset piirangut põhiõigustele.

Käesoleval juhul võib hüppeline trahvide tõus tähendada metsaettevõtjate jaoks

majandustegevuse lõpetamist. Seega esineb riive PS §-dest 31 ja 32 tulenevatele põhiõigustele.

22. Iga põhiõiguste piirang peab olema põhjendatud ning riive ulatus peab olema eesmärki

silmas pidades proportsionaalne, st sobiv, vajalik ja mõõdukas.

3.1.1. Seletuskirjast ei selgu üheselt trahvide sada või 125 korda tõstmise eesmärk

23. Väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmise tõttu ei ole seaduseelnõu väljatöötaja üheselt

tuvastanud lahendamist vajavat probleemi, sihtrühma ning eesmärki, mida soovitakse trahvide

maksimummäärade tõstmisega saavutada (HÕNTE § 1 lg 1 p-d 1 ja 2). Seletuskirja ptk 2

„Seaduse eesmärk“ määratleb seaduseelnõu eesmärgi järgmiselt: „ühtlustada riiklike

arengukavade koostamise põhimõtted ning ajakohastada metsaseaduse raieid ja

metsakorraldust reguleerivad sätted“, „edendada puu- ja põõsaistandike rajamist ning

püsimetsandust ja elurikkuse kaitset“. Trahvide tõstmist saavad viidatud eesmärkidest

puudutada eelkõige soov ajakohastada regulatsiooni ja kaitsta elurikkust. Seejuures ei ole sätete

ajakohastamine iseenesest õiguspärane eesmärk, vaid see saab olla üksnes vahend sisulise

probleemi lahendamiseks ehk sisuliste eesmärkide saavutamiseks. Seega on elurikkuse kaitse

ainus võimalik eesmärk, miks riivatakse põhiõigusi trahvimäärade hüppelise tõstmisega.

24. Trahvimäärade hüppelise tõstmise sätete juures on seletuskirjas esitatud veel mitu

põhjendust. Seletuskirja järgi tahetakse esiteks ajakohastada trahvimäärasid, võttes arvesse

karistusseadustikus juriidilisele isikule kehtiva maksimaalse rahatrahvi määra suurendamist,

trahvide 18 aasta jooksul muutumatuna püsimist ning elukalliduse tõusu. Nagu viidatud, ei ole

sätete ajakohastamine aga iseenesest põhiõiguste riivet õigustav eesmärk, vaid vahend, mille

abil on võimalik taotleda sisuliste eesmärkide saavutamist. Kuivõrd ajakohastamise kontekstis

on seletuskirjas viidatud karistuste mõjususe ebapiisavusele, võib tuletada seadusandja

eesmärgi saavutada mõjusamad karistused ehk parandada õiguskuulekust ning edendada

seeläbi elurikkuse kaitset.

25. Teiseks on seletuskirjas esitatud soov suurendada erinevust füüsilisele isikule ja

juriidilisele isikule kehtestatud trahvide maksimummäärade vahel. Seda, millist õiguspärast

huvi teenib füüsilistele ja juriidilistele isikutele kehtivate trahvide suurem erinevus,

seletuskirjas sõnaselgelt kirjas ei ole. Lauseosast „peab arvestama nii kaitstavat õigushüve kui

ka eri- ning üldpreventiivseid mõjusid“ võib siiski tuletada seadusandja eesmärgi saavutada

mõjusamad karistused ehk parandada õiguskuulekust ehk edendada elurikkuse kaitset.

26. Kolmandaks viidatakse vajadusele tagada piisavalt heidutavate trahvide abil, et

rikkumisest saadav tulu ei oleks suurem kui potentsiaalne trahv. Ka sellest on võimalik tuletada

seadusandja eesmärk saavutada mõjusamad karistused ehk vähendada rikkumisi ehk edendada

elurikkuse kaitset.

27. Kuivõrd väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud, jätab seletuskiri ebaselgeks, mis on

trahvimäärade tõstmise tegelik eesmärk. Kuni eesmärki ei ole sõnaselgelt väljendatud, ei ole

võimalik hinnata ka meetme sobivust, vajalikkust ega mõõdukust seatud eesmärkide

saavutamiseks.

Konfidentsiaalne Sorainen – 5/8 –

3.1.2. Seletuskirjas ei ole analüüsitud trahvide tõstmise sobivust, mistõttu ei pruugi see

olla sobiv elurikkuse kaitseks

28. Proportsionaalsusanalüüsi jätkamiseks lähtume seletuskirjast tuletatud eesmärgist

edendada elurikkuse kaitset. Trahvide tõstmine võib olla elurikkuse kaitse eesmärgi

saavutamiseks sobiv, ent ei pruugi. Kuna väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud, on

seaduseelnõu väljatöötaja jätnud võimalikud lahendused, nende mõjud ning sobivuse

hindamata (HÕNTE §1 lg 1 p-d 3, 4 ja 7). Seega ei ole meil võimalik analüüsida seaduseelnõu

väljatöötaja tehtud sobivuskontrolli paikapidavust.

29. Käesoleval juhul on seaduseelnõu väljatöötaja jätnud adresseerimata riski, et meede ei

pruugi olla sobiv elurikkuse kaitse edendamiseks. Eelnevast nähtub, et seaduseelnõu

väljatöötaja peab kontrollima trahvide maksimummäärade saja- ja 125-kordse tõstmise sobivust

soovitava eesmärgi saavutamiseks. Ainult nii on võimalik tagada, et seaduseelnõus kavandatav

meede vastab proportsionaalsuse nõudele. Juhul, kui seaduseelnõu väljatöötaja leiab

sobivuskontrolli raames, et meede ei ole sobiv, tuleb tal eesmärgi õiguspäraseks saavutamiseks

leida uus ja sobiv meede.

3.1.3. Trahvide tõstmine sada või 125 korda ei ole tõenäoliselt vajalik elurikkuse kaitseks

30. Vaatamata sellele, et maksimummäära suurendamine ei pruugi olla sobiv seatud

eesmärkide saavutamiseks ning seaduseelnõu väljatöötaja peab sobivust kontrollima,

analüüsime ka trahvide tõstmise vajalikkust seletuskirjast lähtudes. Abinõu vajalikkuse

hindamisel tuleb analüüsida, kas eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut

vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Seaduseelnõus ei

ole aga alternatiive põhjendamatult analüüsitud.

31. Kõigepealt ei ole seletuskirjas veenvalt näidatud, et seni kehtivad trahvid ei ole mõjusad

loodust kahjustavate rikkumiste ärahoidmiseks. Nii ei ole seaduseelnõu väljatöötaja näidanud,

et 2023. aastal on rikkumiste toimepanemine suurenenud. Nimelt võib rikkumiste statistika

kasvada näiteks ka põhjusel, et teadlikkus rikkumiste kohta on paranenud, et järelevalve ja

suutlikkus rikkumisi tuvastada ning menetleda on kasvanud, et konkreetsete ettevõtjate

raiemahud või töökoormus on suurenenud, mistõttu ei suudeta enam vigu vältida, või

raielankidega seotud eeltööde kvaliteet on halvenenud. Juhul kui rikkumise statistikat on

mõjutanud mõni eeltoodud põhjustest, ei pruugi trahvide maksimummäärade tõstmine olla

vajalik meede rikkumiste vähendamiseks ja seeläbi elurikkuse kaitse edendamiseks.

32. Alternatiiv trahvide maksimummäärade sada või 125 korda tõstmisele on ka

trahvimäärade suurendamine vähem drastiliselt, näiteks viis või kümme korda. Seda, miks

vähemas määras trahvide tõstmine ei ole piisav elurikkuse kaitse eesmärgi saavutamiseks, seda

seletuskirjast ei nähtu.

33. Alternatiivsed meetmed rikkumiste vähendamiseks, ärahoidmiseks või heastamiseks

võivad olla ka näiteks sunnimeetmed või heastamiskohustus. Seaduseelnõu koostaja näib

peamiselt muret tundvat juhtumite pärast, kus rikkumisest saadud puidu tulu on suurem

rikkumise eest määratavast karistusest. Sellega seoses võiks alternatiivi trahvimäärade

125-kordsele tõstmisele kujutada endast ka trahvile lisanduv kahjunõue. VTMS § 7 järgi on

võimalik ka väärteoga tekitatud kahju hüvitamist nõuda ning sellises kontekstis saaks riik või

eraisikust kannatanu rikkumisest saadud tulu arvesse võtta.

34. Selliste alternatiivide tõhusust ja mõju ettevõtjatele aga kaalutud ei ole. Seaduseelnõu

väljatöötajad ei ole väitnud ega esitanud tõendeid, et valitud eesmärke (elurikkuse kaitse

edendamine ja karistuse piisavalt motiveeriv iseloom seaduse nõuete täitmiseks) ei oleks

võimalik saavutada kavandatust leebemate meetmetega, sh väikemate trahvidega. Seega ei ole

trahvimäärade sada ja 125 korda tõstmine tõenäoliselt vajalik.

Konfidentsiaalne Sorainen – 6/8 –

35. Seaduseelnõu koostajatel on kohustus meetme vajalikkust analüüsida. Analüüsi tulemusel

saab seaduseelnõu väljatöötaja välja pakkuda vaid meetme, mis vastab vajalikkuse tingimusele.

Suure tõenäosusega on väljapakutav vajalik trahvimäär oluliselt väiksem, kui seaduseelnõus

täna ette nähtud saja- või 125-kordne kehtiv määr.

3.1.4. Trahvide suurendamine sada ja 125 korda ei ole elurikkuse kaitseks tõenäoliselt

mõõdukas

36. Ehkki trahvide maksimummäärade hüppelist suurendamist ei saa tõenäoliselt pidada

elurikkuse kaitseks vajalikuks, hindame ka meetme proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk

meetme mõõdukust. Seaduseelnõus selline mõõdukuse analüüs puudub.

37. Kuivõrd seaduseelnõu argumentatsioon trahvimäärade tõstmist puudutavas osas on napp,

ei ole võimalik lõpuni kontrollida mõõdukuskaalutluste paikapidavust. Praeguse seaduseelnõu

ja seletuskirja põhjal on aga võimalik esile tuua asjaolud, mis võivad välistada selle, et meedet

võiks pidada kitsamas mõttes proportsionaalseks.

38. Kõigepealt on seaduseelnõu väljatöötaja tuginenud aastatel 2006–2024 korduvalt

muudetud KarS § 47 lg-le 2, mis sätestab juriidilise isiku rahatrahvi maksimaalse määra,

täpsustades, et täna võib kohus või kohtuväline menetleja kohaldada juriidilisele isikule väärteo

eest rahatrahvi 100–400 000 eurot. Asjaolu, et abstraktselt on rahatrahvi võimalikku ülempiiri

nihutatud, ei tähenda, et konkreetselt metsaseaduse sätteid puudutavates olukordades oleks

absoluutse maksimummäära kohaldamine mõõdukas. Seda ei ole otseselt väitnud ka

seaduseelnõu väljatöötaja, jättes selle asjaolu mõju sektorile selgitamata.

39. Lisaks jätab seletuskiri küsitavaks selle, et rikkumiste statistika on halvenenud sel määral,

et trahvide hüppelist tõstmist sada või 125 korda saaks pidada looduse kaitsmiseks

proportsionaalseks. Nimelt ei pruugi vaid viimase kolme aasta statistika olla piisav valim, et

tuvastada tegelik „kasvule pööramise“ tendents, kui arvud on olnud järgmised: 2021 – 32, 2022

– 39 ning 2023 – 52. Tegeliku rikkumiste kasvu trendi kindlaksmääramiseks tasub vaadata

pikemaajalist statistikat. Valimi piisavus on seda kaheldavam, et suurema mõjuga rikkumiste

puhul on ka seaduseelnõu väljatöötaja valimis pikema perioodi ehk viimase viie aasta arvud

(2019 – 16, 2020 – 18, 2021 – 5, 2022 – 14 ja 2023 – 17). Seejuures on seletuskirjas endas

mööndud, et suurema mõjuga rikkumiste statistika on viimase viie aasta jooksul olnud stabiilsel

tasemel. 125-kordne trahvide maksimummäära tõus ei vasta stabiilsena püsinud statistikale.

Seega ei ole trahvimäärade niivõrd ulatuslik tõstmine mõõdukas.

40. Selles kontekstis on ka küsitav, kas trahvide maksimummäärasid on mõõdukas tõsta sada

ja 125 korda olukorras, kus rikkumiste arv on olnud kokkuvõttes 2021 – 32, 2022 – 39 ning

2023 – 52, millest „suurema mõjuga mõjuga rikkumised ehk keskkonnakahju põhjustanud

rikkumised on võrdlemisi stabiilsel tasemel 2019 – 16, 2020 – 18, 2021 – 5, 2022 – 14 ja 2023

– 17“4. Seletuskirjas esitatud asjaolu, et „[k]eskkonnale suurema mõjuga rikkumiste ühtlane

tase näitab, et rikkumisega kaasnev karistus pole piisavalt motiveeriv seaduse nõuete

täitmiseks“, ei asenda aga proportsionaalsushinnangut. Seega ei piisa sellest tõendamaks, et

tänastest trahvimääradest vähem kui sada või 125 korda suuremad maksimumtrahvid ei

motiveeriks seaduse nõudeid täitma. Seetõttu ei aita see argument kummutada kahtlust selle

kohta, et trahvide sellisel määral suurendamine ei ole mõõdukas.

41. Trahvide maksimummäärade tõstmise peamisi argumente seisneb trahvide

ajakohastamises, arvestades elukalliduse ja hindade kasvu viimase 18 aasta jooksul. Seejuures

puudub aga igasugune selgitus selle kohta, et elukallidus ja hinnad on alates 2006. aastast

4 Seaduseelnõu seletuskirja lk 14. Kättesaadav:

https://www.kliimaministeerium.ee/sites/default/files/documents/2024-08/Eeln%C3%B5u%20seletuskiri.pdf

(05.09.2024).

Konfidentsiaalne Sorainen – 7/8 –

kasvanud sada või isegi 125 korda. Seaduse väljatöötaja sellist teavet esitanud ei ole, et näidata

trahvide hüppelise suurendamise proportsionaalsust. Tarbijahinnaindeksi 2006. ja 2024. aasta

olemasolevate andmete võrdlus viitab hinnataseme üksnes veidi enam kui kahekordsele

kallinemisele sel perioodil5. Sellele statistikale tuginedes näib, et trahvide maksimummäärade

tõstmine võib olla umbes 50 korda ebaproportsionaalne.

42. Samuti tugineb seaduseelnõu väljatöötaja trahvide maksimummäära sada või 125 korda

suurendamise vajadust põhjendades asjaolule, et „[m]etsa majandamine on reeglina kasumi

teenimisele suunatud tegevus, mistõttu võivad praegused karistusmäärad tekitada metsa

majandajal kiusatust rikkuda metsaseadusega kehtestatud reegleid, kui rahatrahvi tasumine

osutub majanduslikult odavamaks“. Viimane tekitab küsimuse, kas metsa majandamine on

muutunud alates 2006. aastaga võrreldes sada või isegi 125 korda kasumlikumaks. Selle kohta

seletuskirjas andmed puuduvad, mistõttu jääb kahtlus, et trahvide maksimummäärade tõstmine

hüppeliselt niivõrd suures ulatuses ei ole mõõdukas trahvide heidutava mõju saavutamise

eesmärgiga.

43. Trahvide maksimummäärade tõstmisel viitab seaduse väljatöötaja ka vajadusele

suurendada erinevust füüsilisele isikule ja juriidilisele isikule kehtivate trahvimäärade vahel.

Ühtlasi on selgitatud, et füüsiliste isikute trahvide maksimummäärad on regulaarselt

suurenenud. Siiski ei ole seaduseelnõu väljatöötaja selgitanud, kas füüsilisele isikule kehtivad

trahvimäärad on ajavahemikus 2006–2024 suurenenud sada või 125 korda. Juhul kui füüsiliste

isikute trahvimäärad ei ole selles määras suurenenud, ei saa trahvimäärade erinevuse

säilitamiseks olla mõõdukas juriidilistele isikutele kehtivate trahvimäärade niivõrd suur

tõstmine.

44. Trahvide maksimummäärade tõstmise proportsionaalsus on seda enam kaheldav, et suur

osa metsamajandajatest ei ole suurkorporatsioonid, vaid kohaliku haardega kodumaised

väikeettevõtjad ning tihti isegi n-ö ühe-mehe-ettevõtjad. Selliste ettevõtjate jaoks võib juba üks

eksimusest saadud trahv, mille summa on kümnendik kavandatavast maksimummäärast,

tähendada ettevõtja pankrotti. Tegemist on riskiga, mis ähvardaks suretada (väike)ettevõtlust

ning jätta turule peamiselt vaid suurkorporatsioonid, kelle riskivõime ja -taluvus on paremad

ka väga suurte trahvimäärade juures.

45. Trahvimäärade ebaproportsionaalsust võimendab asjaolu, et väärteokoosseisud ei vasta

määratletuse ja õigusselguse põhimõttele. Seaduseelnõu seletuskirjas on viidatud:

„Maksimummäära tõstmine ei tähenda, et pärast määra tõstmist hakatakse maksimummäära

rohkem või kergekäelisemalt määrama. Väärteo eest karistuse määramisel kehtivad samad

reeglid, mis kuritegude puhul ning karistuse määramise juhised ja loogika võimaldavad

maksimummäära kohaldada vaid juhul, kui esinevad raskendavad asjaolud, puuduvad

kergendavad asjaolud ja tegemist on nn saririkkujaga. Praktikas on maksimummäära kasutatud

üksikud korrad. Maksimaalse karistusmäära tõstmine võimaldab kohaldada teo raskusele ja

iseloomule vastavat karistust. Kergete rikkumiste korral jäävad karistused endiselt

sümboolsetesse summadesse, samas tulu saamise eesmärgil toime pandud teo eest on siis

võimalik rakendada karistust, mis on kooskõlas põhimõttega, et rikkumine ei tohi end ära

tasuda. Kedagi ei karistata, kui ta ei ole toime pannud rikkumist. Kui isik on toime pannud

rikkumise teadmatusest (ettevaatamatus hooletuse vormis), on tema süü väike ja seda on

karistuse määramisel võimalik arvesse võtta.“

46. Eelnevast nähtub, et metsaseaduse iga vastutuskoosseisu raames (MS § 68, § 69 ja § 70)

tekiksid halduspraktikas erinevad koosseisud, sh karistataks ühe sätte ja koosseisu raames nii

raskendavate kui kergendavate asjaolude eest. Seletuskirja kohaselt sisalduks seega nii

raskendav kui kergendav koosseis väärteo põhikoosseisus. Selline olukord tekitab segadust,

5 Eesti Statistikaameti kalkulaator tarbijahinnaindeksi muutuse arvutamiseks on kättesaadav:

https://andmed.stat.ee/et/stat/majandus__hinnad/IA02 (05.09.2024).

Konfidentsiaalne Sorainen – 8/8 –

eriti arvestades, et enamasti saab metsamajandaja oma tegevusest tulu teenida ehk

kvalifitseerub raskendava koosseisu alla. Seega on seaduseelnõu formaalselt

põhiseadusvastane, sest kavandatavad sätted ei taga õigusselgust ja õiguskindlust (PS § 10, 13

ja 14).

47. Menetlejate tõendamiskoormise vähendamiseks on väärtegude puhul üldjuhul

karistatavad sama sätte järgi nii ettevaatamatud kui ka tahtlikud rikkumised (KarS § 15 lg 3).

See ei tähenda siiski seda, et ettevaatamatusest või tahtlikult toimepandud väärteo raskus oleks

seetõttu sarnane. Süü suurus on neil karistusõiguse üldpõhimõtete valguses jätkuvalt oluliselt

erinev. Kuna väärteomenetlus menetlusökonoomilistel põhjustel üldjuhul subjektiivset külge ei

tuvastata (kuna sellel pole väärteokoosseisu täitmise seisukohalt otsest tähtsust), toob see

kriminaalpoliitiliselt kaasa nõude, et seaduses konkreetse väärteo karistust sätestades ei tohi see

olla ebaproportsionaalselt suur võimalike ettevaatamatusest toimepandud väärtegude suhtes,

mida antud koosseis samuti hõlmab. Seaduseelnõus toodud väärteokaristused eksivad selle

põhimõtte vastu, kuna karistusmäärad on selgelt orienteeritud eelkõige tahtlikele rikkumistele.

Kui seadusandja soovib ette näha raskemaid karistus tahtlike rikkumiste eest, tuleb need eraldi

sätestada.

48. Järelikult tuleb asuda seisukohale, et seaduseelnõu menetlus on vastuolus kehtiva

seadusega. Samuti on see nii formaalselt kui materiaalselt põhiseadusvastane. Eelnevast

tulenevalt on seaduseelnõu väljatöötajal vaja HÕNTE reegleid järgides koostada

väljatöötamiskavatsus, mõjuanalüüs ning analüüsida eelnõuga kavandatavate meetmete

põhiseaduspärasust.

Lugupidamisega

Allar Jõks Heidi Rand

partner, vandeadvokaat advokaat

Lp justiits- ja digiminister Liisa-Ly Pakosta 20.01.2025

Kliimaministeeriumi poolt on esitatud justiitsministeeriumile kooskõlastamiseks metsaseaduse ja keskkonnatasude seaduse muutmine ning looduskaitseseaduse, jahiseaduse ja riigivaraseaduse muutmine.

Soovime juhtida justiitsministri tähelepanu kolmele peamisele probleemile seoses nimetatud eelnõudega.

1. Looduskaitseliste piirangutega alade maksimaalne ulatus pole üheselt määratletud.

Looduskaitseseaduse (LKS) muudatuste eelnõuga kavatsetakse määrata, et 30% Eesti maismaast on riikliku looduskaitse all. Arusaamatu, miks kaitstava ala ulatus peab olema just 30%. Euroopa Liidu õigus ei nõua igalt liikmesriigilt sellises ulatuses maa- ala kaitse alla võtmist. Elurikkuse Strateegia annab suunise, et Euroopa Liidu tasandil tervikuna on vaja kaitsta 30% EL-i pindalast. Teised riigid ei kavanda kaitstavate alade ulatust 30%-ni suurendada. Nii tõstab Rootsi kaitstavate alade määra 15% pealt 16,5%-ni, Tšehhi 21,9% pealt 23%-ni ning Belgia 7,2% tasemelt 9,35% peale. Hispaania, Taani ja Saksamaa on teatanud, et kaitstavate alade pindala ei suurendata. Eestis tähendab kaitstavate alade ulatuse viimine 30%-ni ca 80 000 ha maismaa täiendavat kaitse alla võtmist. See on ressurss, mis Eesti majanduse jaoks kasutusest välja viiakse.

Kui jäädakse seisukohale, et kaitsma peab igal juhul 30% maismaast, on oluline, et nimetatud protsent hõlmaks tõesti kõiki looduskaitseliste kitsendustega maid. Paraku ei arvestata LKS eelnõu kohaselt kaitstavate alade koosseisu näiteks leevendusalasid ega kohalike omavalitsuste otsustega kehtestatud piiranguid. Majanduse ega maaomanike jaoks ei ole vahet, millise õigusakti alusel või millise institutsiooni poolt on piirang seatud. Kui eelnõuga soovitakse metsasektorile anda investeerimiskindlus, ei saa kaitstava maismaa ulatuse fikseerimine sisaldada mingeid „agasid“ stiilis, et 30% on kaitse all, kuid siis on teatud piirangutega alad, mis mingil põhjusel kaitstavate alade arvestusse ei lähe. Selliste nö tagauste lahti jätmine annab jätkuva võimaluse looduskaitselisi piiranguid mõõtmatus mahus suurendada.

LKS muudatuste eelnõu tuleb muuta selliselt, et 30% looduskaitseliste piirangutega maismaa arvestusse lülitataks kõik avaliku võimu poolt kaitstavad alad.

2. Ebaproportsionaalne trahvimäärade tõus tuleb ära jätta, kuna on tõenäoliselt

põhiseadusega vastuolus

Nii LKS kui metsaseaduse (MS) muutmise eelnõuga kavandatakse märkimisväärselt suurendada trahvimäärasid juriidilistele isikutele looduskeskkonna kasutamisel aset leidnud rikkumiste korral. Trahv võib ulatuda 150 000 euroni rikkumise kohta. Tegemist on absoluutselt ebaproportsionaalse trahvimäärade tõstmisega. Tarbijahinnaindeks on võrreldes aastaga 2006 (mil väidetavalt on viimati trahvimäärasid muudetud) suurenenud 108,6%. Kui trahvimäärasid ka suurendada, siis ainult nimetatud tõusu ulatuses. Loomulikult pole metsamajandajatel plaanis teadlikult metsaõigusnorme rikkuda, aga kes teeb, sel ka juhtub – õigusrikkumine võib aset leida puhtalt inimlikust eksimusest. Kui sanktsiooni ei kohaldata ka maksimummääras võib trahvisumma olla ikkagi selline, mis toob kaasa ettevõtte tegutsemise lõpetamise. Tuleb arvestada, et keskkonnale kahju tekitamisel lisandub trahvile ka keskkonnakahju hüvitis. Praegune looduses tegutsevate ettevõtjate hirmutamisel põhinev trahvimäärade viimine kosmilisele tasemele tuleb ära jätta. Oht, et lihtne eksimus metsas võib lõpetada ettevõtte töö on metsandusvaldkonna investeerimiskeskkonna stabiilsusele hävitava mõjuga. Soraineni advokaadibüroo analüüsist tulenevalt ei ole trahvimäärade ulatuslik tõstmine formaalselt ega suure tõenäosusega ka materiaalselt kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseadusega1.

Trahvimäärade ebaproportsionaalne tõus tuleb asendada trahvimäärade suurendamisega elukalliduse suurenemise ulatuses.

3. Piiranguvööndeid ei saa samastada sihtkaitsevöönditega

LKS eelnõuga on kavas keelustada kaitsealade leebete piirangutega aladel (piiranguvööndites, mida erametsades on ca 150 000 ha) lage- ja veerraie ning oluliselt karmimaks muuta lubatuks jäävate raiete tegemise tingimusi. Nii muudetakse piiranguvööndid sisuliselt mittemajandatavateks (range kaitsega) aladeks. Selline käitumine on erametsaomanike suhtes sõnamurdjalik, kuna NATURA alade loomisel (enamus piiranguvööndeid paikneb NATURA aladel) kinnitati riigi esindajate poolt, et muutust metsade majandamise reeglites ei toimu. Kui siiski keelatakse piiranguvööndites lage- ja veerraie tegemine, tuleb LKS-ist välja võtta täiendavad piirangud lubatuks jäävate raieliikide (häilraie, aegjärkne raie jms) kasutamisele. Nii on vähemalt mingiski ulatuses võimalik järgida metsamajandamise

11 Analüüs valmis pärast eelnõu esimest versiooni, mis nägi ette trahvimäärade tõstmise rohkem kui sajakordselt. Kuigi eelnõu uues versioonis on trahvide tõusu pehmendatud on ligemale viiekümnekordne tõus ikkagi samalaadse mõjuga, mistõttu analüüsis toodud väited ja põhjendused eelnõu vastuolu kohta põhiseadusega on adekvaatsed ka eelnõu uue teksti osas.

MTÜ Eesti Erametsaliit l Toompuiestee 24, 10149 Tallinn l [email protected] l www.erametsaliit.ee

õigusliku keskkonna kujundamisel õiguskindluse põhimõtet, tagades metsaomanikele õigusliku prognoositavuse. Eelnevast tulenevalt palume mitte kooskõlastada looduskaitseseaduse, jahiseaduse ja riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõud ning metsaseaduse eelnõu kooskõlastada märkustega, juhtides omapoolses kirjas tähelepanu ebaproportsionaalset kõrgete trahvimäärade kehtestamisel võimalikule vastuolule Eesti Vabariigi Põhiseadusega. Lugupidamisega Jaanus Aun tegevjuht Eesti Erametsaliit /allkirjastatud digitaalselt/ Lisatud: Metsaseaduse muutmisega trahvimäärade tõstmise analüüs

Eesti Erametsaliit MTÜ Tallinn

Hr Jaanus Aun 06.09.2024

E-POSTI TEEL

[email protected]

METSASEADUSE MUUTMISEGA TRAHVIMÄÄRADE TÕSTMISE

ANALÜÜS

1. Kliimaministeerium on avaldanud metsaseaduse muutmise seaduse ja looduskaitse- ja

jahiseaduse muutmise seaduse eelnõud1.

2. Eesti Erametsaliit MTÜ (edaspidi Erametsaliit) pöördus Advokaadibüroo Sorainen AS

poole seoses Kliimaministeeriumi kavandatavate muudatustega metsaseadusesse (edaspidi ka

MS). Täpsemalt olete palunud meil analüüsida metsaseaduse muutmise seaduse eelnõus

(edaspidi seaduseelnõu)2 trahvide tõstmise õiguspärasust. Vastuseks eeltoodud pöördumisele

oleme koostanud alljärgneva analüüsi.

1. KOKKUVÕTE

3. Seaduseelnõu kohaselt tõstetakse MS § 68 lg 2, § 69 lg 2 ja § 70 lg 2 muutmisega

juriidiliste isikute rahatrahvide maksimummäärasid seniselt 3200 eurolt ja 2000 eurolt vastavalt

400 000 euro ja 200 000 euroni. Seega plaanib Kliimaministeerium MS § 68 lg 2 ja § 69 lg 2

muutmisega tõsta juriidilistele isikutele kehtivaid trahvimäärasid 125 korda. MS § 70 lg 2

muutmine tähendab trahvi maksimummäära tõstmist sada korda.

4. Seaduseelnõu ei ole formaalselt ega suure tõenäosusega ka materiaalselt kooskõlas Eesti

Vabariigi põhiseadusega (edaspidi põhiseadus või PS) ning rikub Erametsaliidu liikmete

põhiõigusi (PS §-d 10, 11, 13, 14 ning 31 ja 32). Põhiseadusvastasuse on kaasa toonud

22.12.2011 vastu võetud Vabariigi Valitsuse määrusest nr 180 “Hea õigusloome ja normitehnika

eeskiri“ (edaspidi HÕNTE) tulenevate õigusloome reeglite oluline rikkumine.

5. Et seaduseelnõu oleks põhiseaduspärane, tuleb trahvi maksimummäärasid

seaduseelnõuga võrreldes tõenäoliselt vähendada. Sobiv, vajalik ja mõõdukas trahvimäär tuleb

seaduseelnõu väljatöötajal leida HÕNTE reegleid järgides.

6. Tulenevalt HÕNTE § 66 lg-st 1 peavad kõik eelnõud lähtuma hea õigusloome ja

normitehnika eeskirjast ning järgima eeskätt väljatöötamiskavatsuse kohta sätestatud nõudeid

täies mahus. Seaduseelnõu puhul ei ole aga HÕNTE nõudeid järgitud.

7. Nii on vastuolus HÕNTE § 1 lg-ga 1 jäetud koostamata väljatöötamiskavatsus, mis on

viinud selleni, et trahvide tõstmise põhiseaduspärasust ei ole võimalik hinnata. Samas ei ole

väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmiseks alust, sest seaduseelnõud ei saa käsitleda

kiireloomulisena tulenevalt erakorralisest põhjusest (Aafrika seakatk, COVID-19 jne) ning

samas on sellel oluline mõju metsandussektori ettevõtjate põhiõigustele.

1 Metsa- ja looduskaitseseaduse muudatuste ning seotud dokumentide ülevaade on kättesaadav:

https://www.kliimaministeerium.ee/elurikkus-keskkonnakaitse/metsa-ja-looduskaitseseaduse-muudatused. 2 Eelnõu. Metsaseaduse muutmise seadus, 31.07.2024. Kättesaadav:

https://www.kliimaministeerium.ee/sites/default/files/documents/2024-08/Eeln%C3%B5u.pdf (06.09.2024).

Konfidentsiaalne Sorainen – 2/8 –

8. Lisaks on vastuolus HÕNTE §-ga 46 jäetud koostamata mõjuanalüüs, ehkki seaduseelnõu

avaldab olulist mõju metsandussektori ettevõtjatele. Samuti on HÕNTE § 3 ja § 43 lg 1 p 5

rikkudes jäetud analüüsimata trahvide tõstmise kooskõla põhiseadusega.

9. Seaduseelnõu seletuskirja (edaspidi ka seletuskiri)3 puuduliku analüüsi tõttu on võimatu

hinnata täpselt trahvide maksimummäärade saja- ja 125-kordse tõstmise proportsionaalsust, ent

siiski on tõenäoline, et seaduseelnõu on PS § 31 ja 32 ebaproportsionaalse riive tõttu ka

materiaalselt põhiseadusvastane. Seletuskirjas esitatud argumendid trahvide

maksimummäärade tõstmise kohta tekitavad tugevaid kahtlusi seaduseelnõuga kehtestatava

põhiõiguste riive proportsionaalsuse, st sobivuse, vajalikkuse ja mõõdukuse kohta.

Seletuskirjas on trahvide maksimummäära tõstmist peamiselt põhjendatud sellega, et määrad

on kaua aega püsinud muutumatuna. Sellest põhjendusest ei tulene aga õigustust trahvide

tõstmiseks just sada või 125 korda.

10. Seaduseelnõuga on kavandatud trahvimäärade oluline tõstmine vastutusjuhtumite puhul

sada või 125 korda. Sel juhul peab olema selgelt arusaadav, milliste eluliste asjaolude

esinemisel ja mil viisil käitumine on keelatud. Käesoleval juhul ei ole õigusselguse ja

õiguskindluse nõue täidetud, kuivõrd põhikoosseisus sisalduvad nii kergendavad kui

raskendavad asjaolud. Seaduseelnõu on ka sel põhjusel formaalselt vastuolus PS §-dega 10, 11,

13 ja 14.

11. Eelnevast tulenevalt on seaduseelnõuga kehtestatavad trahvimääradega seotud

muudatusettepanekud formaalselt ja tõenäoliselt ka materiaalselt õigusvastased ning mõjutavad

intensiivselt Erametsaliidu liikmete põhiõigusi ja majandustegevust.

2. ÕIGUSLOOMEPROTSESSIS ON VÄLJATÖÖTAMISKAVATSUS

JA MÕJUANALÜÜS JÄETUD PÕHJENDAMATULT

KOOSTAMATA

12. HÕNTE § 1 lg 1 kohaselt algab iga seaduseelnõu õigusloomeprotsess

väljatöötamiskavatsuse koostamisest ja selle avalikkusele esitamisest. Alles seejärel asutakse

sisulise osa juurde, mille hulka kuulub muuhulgas alati võimalike lahenduste hindamine,

mõjude analüüs jne.

13. Seletuskirja ptk-s 2 on HÕNTE § 1 lg 2 p-dele 1 ja 5 tuginedes leitud, et enne

seaduseelnõu ja seletuskirja väljatöötamist ei olnud vaja koostada väljatöötamiskavatsust, et

kooskõlastada eelnõu vajadus ja selgitada õiguslikke valikuid. Seejuures jääb seletuskirjast

selgusetuks, millele tuginedes on seaduseelnõu väljatöötajad pidanud täidetuks HÕNTE § 1

lg 2 p-des 1 ja 5 sätestatud tingimusi. HÕNTE § 1 lg 2 p-de 1 ja 5 kohaselt ei ole seaduseelnõu

väljatöötamiskavatsus nõutav, kui eelnõu menetlus peab olema põhjendatult kiireloomuline või

kui eelnõu seadusena rakendamisega ei kaasne olulist õiguslikku muudatust või muud olulist

mõju.

14. Esiteks puuduvad seaduseelnõu puhul HÕNTE § 1 lg-s 2 viidatud asjaolud. HÕNTE § 1

lg 2 lubab väljatöötamiskavatsuse koostamata jätta vaid erandlikel juhtudel. Seaduseelnõu

käsitlemiseks kiireloomulisena võiks olla üksnes välistest asjaoludest tulenev erakorraline

põhjus, näiteks vajadus lahendada mõnda erakordset kriisisituatsiooni (Covid-19, Aafrika

seakatk). Soov suurendada trahvide heidutavust ei täida kiireloomulisuse tingimust. Aastaid

ühtlasel tasemel olnud trahvide ajakohastamine olukorras, kus rikkumiste arv on püsinud

stabiilne ning rikkumiste arvus on suurem muutus esinenud vaid ühel aastal, ei ole võrreldav

Aafrika seakatkuga. Samuti ei ole viirusepandeemia kiireloomulisusega võrreldav eesmärk

3 Metsaseaduse muutmise seaduse seletuskiri. Kättesaadav:

https://www.kliimaministeerium.ee/sites/default/files/documents/2024-08/Eeln%C3%B5u%20seletuskiri.pdf

(06.09.2024).

Konfidentsiaalne Sorainen – 3/8 –

suurendada füüsilistele ja juriidilistele isikutele määratavate maksimaalsete karistuste

erinevust. Vastupidist ei ole väidetud ka seletuskirjas.

15. Teiseks on ebaõige jätta väljatöötamiskavatsus trahvide tõstmise kohta koostamata

HÕNTE § 1 lg 2 p-le 5 viidates. Käesoleval juhul on väljatöötamiskavatsuse koostamine

vältimatult vajalik, kuivõrd trahvide maksimummäärade tõstmisega sada ja 125 korda

kavandatakse olulist valdkondlikku muudatust, mille mõju ettevõtjatele ega sektorile on

hindamata jäetud. Tegemist võib olla olulise majandusliku mõjuga meetmega, kuivõrd

potentsiaalselt sadadesse tuhandetesse eurodesse ulatuvad trahvid eksimuste eest võivad

heidutada metsandusvaldkonna ettevõtjaid oma majandustegevust jätkamast. Mõju

majandusele ja ettevõtjate põhiõigustele on seda suurem, et suur osa metsandusettevõtjatest on

kohaliku haardega kodumaised väikeettevõtjad, kelle majanduslikku jätkusuutlikkust ja

püsimajäämist juba üks eksimuse tõttu saadud kümnetesse või sadadesse tuhandetesse

eurodesse ulatuv trahv tõsiselt ohustaks.

16. Eeltoodust tulenevalt on ebaõige ka seletuskirjas esitatud väide, et „[s]eaduse

rakendamisega ei kaasne olulisi riske, samuti ei kavandata põhimõttelisi muudatusi

õiguskorras, [...] [mistõttu] ei ole seletuskirjale lisatud HÕNTE § 46 nõuete kohast põhjalikku

mõjuanalüüsi.“ Trahvide hüppelise tõstmisega mõjutatakse intensiivselt metsandusettevõtjate

põhiõigusi, mis võib ohustada nende võimet oma tegevust jätka. Põhiõigusi intensiivselt

riivavate meetmete vastuvõtmisel ei ole lubatud jätta mõjuanalüüs koostamata.

17. Seaduseelnõu koostamine väljatöötamiskavatsust koostamata on oluline rikkumine.

Antud juhul on see viinud olukorrani, kus väljatöötamiskavatsuse puudumise tõttu ei ole

põhiõiguste intensiivse riive põhiseaduspärasust võimalik hinnata. Nii ei ole seaduseelnõu

väljatöötaja HÕNTE § 1 lg 1 p-de 3–8 kohaselt 3) hinnanud küsimuse võimalikke lahendusi,

neid omavahel võrrelnud ja tuvastanud eelistatavat lahendust;  4) kindlaks teinud valitud

lahenduse sobivust kehtivasse õiguskorda;  5) uurinud küsimuse lahendust Eestiga sarnase

ühiskonnakorralduse ja õigussüsteemiga riikides;  7) tuvastanud, millised olulised mõjud,

lähtudes nende esinemise sagedusest, ulatusest, sihtrühma suurusest ja ebasoovitavate mõjude

riskist, võivad seaduse rakendamisega kaasneda, ning  8) käsitlenud, kuidas kaasnevaid olulisi

mõjusid analüüsitakse ja põhjendanud, milliseid kaasnevaid mõjusid ei analüüsita. Ilma seda

teavet ja põhjendusi esitamata ei ole võimalik tagada eelnõuga kehtestatavate meetmete

proportsionaalsust ega seda kontrollida.

18. Seega tuleb seaduseelnõu põhiseaduspärasuse tagamiseks esmalt koostada

väljatöötamiskavatsus ja mõjuanalüüs. Nendes peavad sisalduma lahendamist vajavate

küsimuste võimalikud lahendused, võimalike lahenduste võrdlus ja eelistatav lahendus, valitud

lahenduse sobivus kehtivasse õiguskorda ja küsimuse lahendus Eestiga sarnase

ühiskonnakorralduse ning õigussüsteemiga riikides ning selgitus selle kohta, kuidas kaasnevaid

olulisi mõjusid analüüsitakse ja millised mõjud analüüsimata jäetakse. Nõuetekohane

väljatöötamiskavatsus ja mõjuanalüüs ning sealt tulenevatest järeldustest lähtuvad meetmed

võimaldavad vältida Erametsaliidu liikmete põhiõiguste ebaproportsionaalset riivet.

3. EELNÕU SELETUSKIRJAS EI OLE ANALÜÜSITUD TRAHVIDE

TÕSTMISE TÕENÄOLIST VASTUOLU PÕHISEADUSEGA

19. Vastuolus HÕNTE §-ga 3 ja § 43 lg 1 p-ga 5 ei ole analüüsitud seaduseelnõu

vastutussätete kooskõla põhiseadusega, sh hinnatud trahvimäärade proportsionaalsust.

HÕNTE § 3 kohaselt peab seaduseelnõu olema kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse,

rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide, Eesti Vabariigi suhtes jõustunud

välislepingute ning Euroopa Liidu õigusega. HÕNTE § 43 lg 1 p 5 kohaselt peab seletuskiri

sisaldama analüüsi eelnõu kooskõla kohta viidatud õigusaktide, sh põhiseadusega.

Konfidentsiaalne Sorainen – 4/8 –

20. Käesoleval juhul sellist analüüsi seaduseelnõu seletuskirjast ei nähtu, mistõttu on võimatu

analüüsida seaduseelnõu koostajate ettepanekute põhiseaduspärasuse analüüsi paikapidavust.

Seetõttu toome järgnevalt esile peamised küsitavused seletuskirjas esitatud argumentides ning

potentsiaalsed riskikohad põhiseaduspärasuse analüüsi seisukohast.

21. Käesoleval juhul on suur risk, et seaduseelnõu ei ole kooskõlas põhiseadusega. Trahvide

suurendamine sada või 125 korda kujutab endast väga intensiivset piirangut põhiõigustele.

Käesoleval juhul võib hüppeline trahvide tõus tähendada metsaettevõtjate jaoks

majandustegevuse lõpetamist. Seega esineb riive PS §-dest 31 ja 32 tulenevatele põhiõigustele.

22. Iga põhiõiguste piirang peab olema põhjendatud ning riive ulatus peab olema eesmärki

silmas pidades proportsionaalne, st sobiv, vajalik ja mõõdukas.

3.1.1. Seletuskirjast ei selgu üheselt trahvide sada või 125 korda tõstmise eesmärk

23. Väljatöötamiskavatsuse koostamata jätmise tõttu ei ole seaduseelnõu väljatöötaja üheselt

tuvastanud lahendamist vajavat probleemi, sihtrühma ning eesmärki, mida soovitakse trahvide

maksimummäärade tõstmisega saavutada (HÕNTE § 1 lg 1 p-d 1 ja 2). Seletuskirja ptk 2

„Seaduse eesmärk“ määratleb seaduseelnõu eesmärgi järgmiselt: „ühtlustada riiklike

arengukavade koostamise põhimõtted ning ajakohastada metsaseaduse raieid ja

metsakorraldust reguleerivad sätted“, „edendada puu- ja põõsaistandike rajamist ning

püsimetsandust ja elurikkuse kaitset“. Trahvide tõstmist saavad viidatud eesmärkidest

puudutada eelkõige soov ajakohastada regulatsiooni ja kaitsta elurikkust. Seejuures ei ole sätete

ajakohastamine iseenesest õiguspärane eesmärk, vaid see saab olla üksnes vahend sisulise

probleemi lahendamiseks ehk sisuliste eesmärkide saavutamiseks. Seega on elurikkuse kaitse

ainus võimalik eesmärk, miks riivatakse põhiõigusi trahvimäärade hüppelise tõstmisega.

24. Trahvimäärade hüppelise tõstmise sätete juures on seletuskirjas esitatud veel mitu

põhjendust. Seletuskirja järgi tahetakse esiteks ajakohastada trahvimäärasid, võttes arvesse

karistusseadustikus juriidilisele isikule kehtiva maksimaalse rahatrahvi määra suurendamist,

trahvide 18 aasta jooksul muutumatuna püsimist ning elukalliduse tõusu. Nagu viidatud, ei ole

sätete ajakohastamine aga iseenesest põhiõiguste riivet õigustav eesmärk, vaid vahend, mille

abil on võimalik taotleda sisuliste eesmärkide saavutamist. Kuivõrd ajakohastamise kontekstis

on seletuskirjas viidatud karistuste mõjususe ebapiisavusele, võib tuletada seadusandja

eesmärgi saavutada mõjusamad karistused ehk parandada õiguskuulekust ning edendada

seeläbi elurikkuse kaitset.

25. Teiseks on seletuskirjas esitatud soov suurendada erinevust füüsilisele isikule ja

juriidilisele isikule kehtestatud trahvide maksimummäärade vahel. Seda, millist õiguspärast

huvi teenib füüsilistele ja juriidilistele isikutele kehtivate trahvide suurem erinevus,

seletuskirjas sõnaselgelt kirjas ei ole. Lauseosast „peab arvestama nii kaitstavat õigushüve kui

ka eri- ning üldpreventiivseid mõjusid“ võib siiski tuletada seadusandja eesmärgi saavutada

mõjusamad karistused ehk parandada õiguskuulekust ehk edendada elurikkuse kaitset.

26. Kolmandaks viidatakse vajadusele tagada piisavalt heidutavate trahvide abil, et

rikkumisest saadav tulu ei oleks suurem kui potentsiaalne trahv. Ka sellest on võimalik tuletada

seadusandja eesmärk saavutada mõjusamad karistused ehk vähendada rikkumisi ehk edendada

elurikkuse kaitset.

27. Kuivõrd väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud, jätab seletuskiri ebaselgeks, mis on

trahvimäärade tõstmise tegelik eesmärk. Kuni eesmärki ei ole sõnaselgelt väljendatud, ei ole

võimalik hinnata ka meetme sobivust, vajalikkust ega mõõdukust seatud eesmärkide

saavutamiseks.

Konfidentsiaalne Sorainen – 5/8 –

3.1.2. Seletuskirjas ei ole analüüsitud trahvide tõstmise sobivust, mistõttu ei pruugi see

olla sobiv elurikkuse kaitseks

28. Proportsionaalsusanalüüsi jätkamiseks lähtume seletuskirjast tuletatud eesmärgist

edendada elurikkuse kaitset. Trahvide tõstmine võib olla elurikkuse kaitse eesmärgi

saavutamiseks sobiv, ent ei pruugi. Kuna väljatöötamiskavatsust ei ole koostatud, on

seaduseelnõu väljatöötaja jätnud võimalikud lahendused, nende mõjud ning sobivuse

hindamata (HÕNTE §1 lg 1 p-d 3, 4 ja 7). Seega ei ole meil võimalik analüüsida seaduseelnõu

väljatöötaja tehtud sobivuskontrolli paikapidavust.

29. Käesoleval juhul on seaduseelnõu väljatöötaja jätnud adresseerimata riski, et meede ei

pruugi olla sobiv elurikkuse kaitse edendamiseks. Eelnevast nähtub, et seaduseelnõu

väljatöötaja peab kontrollima trahvide maksimummäärade saja- ja 125-kordse tõstmise sobivust

soovitava eesmärgi saavutamiseks. Ainult nii on võimalik tagada, et seaduseelnõus kavandatav

meede vastab proportsionaalsuse nõudele. Juhul, kui seaduseelnõu väljatöötaja leiab

sobivuskontrolli raames, et meede ei ole sobiv, tuleb tal eesmärgi õiguspäraseks saavutamiseks

leida uus ja sobiv meede.

3.1.3. Trahvide tõstmine sada või 125 korda ei ole tõenäoliselt vajalik elurikkuse kaitseks

30. Vaatamata sellele, et maksimummäära suurendamine ei pruugi olla sobiv seatud

eesmärkide saavutamiseks ning seaduseelnõu väljatöötaja peab sobivust kontrollima,

analüüsime ka trahvide tõstmise vajalikkust seletuskirjast lähtudes. Abinõu vajalikkuse

hindamisel tuleb analüüsida, kas eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut

vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Seaduseelnõus ei

ole aga alternatiive põhjendamatult analüüsitud.

31. Kõigepealt ei ole seletuskirjas veenvalt näidatud, et seni kehtivad trahvid ei ole mõjusad

loodust kahjustavate rikkumiste ärahoidmiseks. Nii ei ole seaduseelnõu väljatöötaja näidanud,

et 2023. aastal on rikkumiste toimepanemine suurenenud. Nimelt võib rikkumiste statistika

kasvada näiteks ka põhjusel, et teadlikkus rikkumiste kohta on paranenud, et järelevalve ja

suutlikkus rikkumisi tuvastada ning menetleda on kasvanud, et konkreetsete ettevõtjate

raiemahud või töökoormus on suurenenud, mistõttu ei suudeta enam vigu vältida, või

raielankidega seotud eeltööde kvaliteet on halvenenud. Juhul kui rikkumise statistikat on

mõjutanud mõni eeltoodud põhjustest, ei pruugi trahvide maksimummäärade tõstmine olla

vajalik meede rikkumiste vähendamiseks ja seeläbi elurikkuse kaitse edendamiseks.

32. Alternatiiv trahvide maksimummäärade sada või 125 korda tõstmisele on ka

trahvimäärade suurendamine vähem drastiliselt, näiteks viis või kümme korda. Seda, miks

vähemas määras trahvide tõstmine ei ole piisav elurikkuse kaitse eesmärgi saavutamiseks, seda

seletuskirjast ei nähtu.

33. Alternatiivsed meetmed rikkumiste vähendamiseks, ärahoidmiseks või heastamiseks

võivad olla ka näiteks sunnimeetmed või heastamiskohustus. Seaduseelnõu koostaja näib

peamiselt muret tundvat juhtumite pärast, kus rikkumisest saadud puidu tulu on suurem

rikkumise eest määratavast karistusest. Sellega seoses võiks alternatiivi trahvimäärade

125-kordsele tõstmisele kujutada endast ka trahvile lisanduv kahjunõue. VTMS § 7 järgi on

võimalik ka väärteoga tekitatud kahju hüvitamist nõuda ning sellises kontekstis saaks riik või

eraisikust kannatanu rikkumisest saadud tulu arvesse võtta.

34. Selliste alternatiivide tõhusust ja mõju ettevõtjatele aga kaalutud ei ole. Seaduseelnõu

väljatöötajad ei ole väitnud ega esitanud tõendeid, et valitud eesmärke (elurikkuse kaitse

edendamine ja karistuse piisavalt motiveeriv iseloom seaduse nõuete täitmiseks) ei oleks

võimalik saavutada kavandatust leebemate meetmetega, sh väikemate trahvidega. Seega ei ole

trahvimäärade sada ja 125 korda tõstmine tõenäoliselt vajalik.

Konfidentsiaalne Sorainen – 6/8 –

35. Seaduseelnõu koostajatel on kohustus meetme vajalikkust analüüsida. Analüüsi tulemusel

saab seaduseelnõu väljatöötaja välja pakkuda vaid meetme, mis vastab vajalikkuse tingimusele.

Suure tõenäosusega on väljapakutav vajalik trahvimäär oluliselt väiksem, kui seaduseelnõus

täna ette nähtud saja- või 125-kordne kehtiv määr.

3.1.4. Trahvide suurendamine sada ja 125 korda ei ole elurikkuse kaitseks tõenäoliselt

mõõdukas

36. Ehkki trahvide maksimummäärade hüppelist suurendamist ei saa tõenäoliselt pidada

elurikkuse kaitseks vajalikuks, hindame ka meetme proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk

meetme mõõdukust. Seaduseelnõus selline mõõdukuse analüüs puudub.

37. Kuivõrd seaduseelnõu argumentatsioon trahvimäärade tõstmist puudutavas osas on napp,

ei ole võimalik lõpuni kontrollida mõõdukuskaalutluste paikapidavust. Praeguse seaduseelnõu

ja seletuskirja põhjal on aga võimalik esile tuua asjaolud, mis võivad välistada selle, et meedet

võiks pidada kitsamas mõttes proportsionaalseks.

38. Kõigepealt on seaduseelnõu väljatöötaja tuginenud aastatel 2006–2024 korduvalt

muudetud KarS § 47 lg-le 2, mis sätestab juriidilise isiku rahatrahvi maksimaalse määra,

täpsustades, et täna võib kohus või kohtuväline menetleja kohaldada juriidilisele isikule väärteo

eest rahatrahvi 100–400 000 eurot. Asjaolu, et abstraktselt on rahatrahvi võimalikku ülempiiri

nihutatud, ei tähenda, et konkreetselt metsaseaduse sätteid puudutavates olukordades oleks

absoluutse maksimummäära kohaldamine mõõdukas. Seda ei ole otseselt väitnud ka

seaduseelnõu väljatöötaja, jättes selle asjaolu mõju sektorile selgitamata.

39. Lisaks jätab seletuskiri küsitavaks selle, et rikkumiste statistika on halvenenud sel määral,

et trahvide hüppelist tõstmist sada või 125 korda saaks pidada looduse kaitsmiseks

proportsionaalseks. Nimelt ei pruugi vaid viimase kolme aasta statistika olla piisav valim, et

tuvastada tegelik „kasvule pööramise“ tendents, kui arvud on olnud järgmised: 2021 – 32, 2022

– 39 ning 2023 – 52. Tegeliku rikkumiste kasvu trendi kindlaksmääramiseks tasub vaadata

pikemaajalist statistikat. Valimi piisavus on seda kaheldavam, et suurema mõjuga rikkumiste

puhul on ka seaduseelnõu väljatöötaja valimis pikema perioodi ehk viimase viie aasta arvud

(2019 – 16, 2020 – 18, 2021 – 5, 2022 – 14 ja 2023 – 17). Seejuures on seletuskirjas endas

mööndud, et suurema mõjuga rikkumiste statistika on viimase viie aasta jooksul olnud stabiilsel

tasemel. 125-kordne trahvide maksimummäära tõus ei vasta stabiilsena püsinud statistikale.

Seega ei ole trahvimäärade niivõrd ulatuslik tõstmine mõõdukas.

40. Selles kontekstis on ka küsitav, kas trahvide maksimummäärasid on mõõdukas tõsta sada

ja 125 korda olukorras, kus rikkumiste arv on olnud kokkuvõttes 2021 – 32, 2022 – 39 ning

2023 – 52, millest „suurema mõjuga mõjuga rikkumised ehk keskkonnakahju põhjustanud

rikkumised on võrdlemisi stabiilsel tasemel 2019 – 16, 2020 – 18, 2021 – 5, 2022 – 14 ja 2023

– 17“4. Seletuskirjas esitatud asjaolu, et „[k]eskkonnale suurema mõjuga rikkumiste ühtlane

tase näitab, et rikkumisega kaasnev karistus pole piisavalt motiveeriv seaduse nõuete

täitmiseks“, ei asenda aga proportsionaalsushinnangut. Seega ei piisa sellest tõendamaks, et

tänastest trahvimääradest vähem kui sada või 125 korda suuremad maksimumtrahvid ei

motiveeriks seaduse nõudeid täitma. Seetõttu ei aita see argument kummutada kahtlust selle

kohta, et trahvide sellisel määral suurendamine ei ole mõõdukas.

41. Trahvide maksimummäärade tõstmise peamisi argumente seisneb trahvide

ajakohastamises, arvestades elukalliduse ja hindade kasvu viimase 18 aasta jooksul. Seejuures

puudub aga igasugune selgitus selle kohta, et elukallidus ja hinnad on alates 2006. aastast

4 Seaduseelnõu seletuskirja lk 14. Kättesaadav:

https://www.kliimaministeerium.ee/sites/default/files/documents/2024-08/Eeln%C3%B5u%20seletuskiri.pdf

(05.09.2024).

Konfidentsiaalne Sorainen – 7/8 –

kasvanud sada või isegi 125 korda. Seaduse väljatöötaja sellist teavet esitanud ei ole, et näidata

trahvide hüppelise suurendamise proportsionaalsust. Tarbijahinnaindeksi 2006. ja 2024. aasta

olemasolevate andmete võrdlus viitab hinnataseme üksnes veidi enam kui kahekordsele

kallinemisele sel perioodil5. Sellele statistikale tuginedes näib, et trahvide maksimummäärade

tõstmine võib olla umbes 50 korda ebaproportsionaalne.

42. Samuti tugineb seaduseelnõu väljatöötaja trahvide maksimummäära sada või 125 korda

suurendamise vajadust põhjendades asjaolule, et „[m]etsa majandamine on reeglina kasumi

teenimisele suunatud tegevus, mistõttu võivad praegused karistusmäärad tekitada metsa

majandajal kiusatust rikkuda metsaseadusega kehtestatud reegleid, kui rahatrahvi tasumine

osutub majanduslikult odavamaks“. Viimane tekitab küsimuse, kas metsa majandamine on

muutunud alates 2006. aastaga võrreldes sada või isegi 125 korda kasumlikumaks. Selle kohta

seletuskirjas andmed puuduvad, mistõttu jääb kahtlus, et trahvide maksimummäärade tõstmine

hüppeliselt niivõrd suures ulatuses ei ole mõõdukas trahvide heidutava mõju saavutamise

eesmärgiga.

43. Trahvide maksimummäärade tõstmisel viitab seaduse väljatöötaja ka vajadusele

suurendada erinevust füüsilisele isikule ja juriidilisele isikule kehtivate trahvimäärade vahel.

Ühtlasi on selgitatud, et füüsiliste isikute trahvide maksimummäärad on regulaarselt

suurenenud. Siiski ei ole seaduseelnõu väljatöötaja selgitanud, kas füüsilisele isikule kehtivad

trahvimäärad on ajavahemikus 2006–2024 suurenenud sada või 125 korda. Juhul kui füüsiliste

isikute trahvimäärad ei ole selles määras suurenenud, ei saa trahvimäärade erinevuse

säilitamiseks olla mõõdukas juriidilistele isikutele kehtivate trahvimäärade niivõrd suur

tõstmine.

44. Trahvide maksimummäärade tõstmise proportsionaalsus on seda enam kaheldav, et suur

osa metsamajandajatest ei ole suurkorporatsioonid, vaid kohaliku haardega kodumaised

väikeettevõtjad ning tihti isegi n-ö ühe-mehe-ettevõtjad. Selliste ettevõtjate jaoks võib juba üks

eksimusest saadud trahv, mille summa on kümnendik kavandatavast maksimummäärast,

tähendada ettevõtja pankrotti. Tegemist on riskiga, mis ähvardaks suretada (väike)ettevõtlust

ning jätta turule peamiselt vaid suurkorporatsioonid, kelle riskivõime ja -taluvus on paremad

ka väga suurte trahvimäärade juures.

45. Trahvimäärade ebaproportsionaalsust võimendab asjaolu, et väärteokoosseisud ei vasta

määratletuse ja õigusselguse põhimõttele. Seaduseelnõu seletuskirjas on viidatud:

„Maksimummäära tõstmine ei tähenda, et pärast määra tõstmist hakatakse maksimummäära

rohkem või kergekäelisemalt määrama. Väärteo eest karistuse määramisel kehtivad samad

reeglid, mis kuritegude puhul ning karistuse määramise juhised ja loogika võimaldavad

maksimummäära kohaldada vaid juhul, kui esinevad raskendavad asjaolud, puuduvad

kergendavad asjaolud ja tegemist on nn saririkkujaga. Praktikas on maksimummäära kasutatud

üksikud korrad. Maksimaalse karistusmäära tõstmine võimaldab kohaldada teo raskusele ja

iseloomule vastavat karistust. Kergete rikkumiste korral jäävad karistused endiselt

sümboolsetesse summadesse, samas tulu saamise eesmärgil toime pandud teo eest on siis

võimalik rakendada karistust, mis on kooskõlas põhimõttega, et rikkumine ei tohi end ära

tasuda. Kedagi ei karistata, kui ta ei ole toime pannud rikkumist. Kui isik on toime pannud

rikkumise teadmatusest (ettevaatamatus hooletuse vormis), on tema süü väike ja seda on

karistuse määramisel võimalik arvesse võtta.“

46. Eelnevast nähtub, et metsaseaduse iga vastutuskoosseisu raames (MS § 68, § 69 ja § 70)

tekiksid halduspraktikas erinevad koosseisud, sh karistataks ühe sätte ja koosseisu raames nii

raskendavate kui kergendavate asjaolude eest. Seletuskirja kohaselt sisalduks seega nii

raskendav kui kergendav koosseis väärteo põhikoosseisus. Selline olukord tekitab segadust,

5 Eesti Statistikaameti kalkulaator tarbijahinnaindeksi muutuse arvutamiseks on kättesaadav:

https://andmed.stat.ee/et/stat/majandus__hinnad/IA02 (05.09.2024).

Konfidentsiaalne Sorainen – 8/8 –

eriti arvestades, et enamasti saab metsamajandaja oma tegevusest tulu teenida ehk

kvalifitseerub raskendava koosseisu alla. Seega on seaduseelnõu formaalselt

põhiseadusvastane, sest kavandatavad sätted ei taga õigusselgust ja õiguskindlust (PS § 10, 13

ja 14).

47. Menetlejate tõendamiskoormise vähendamiseks on väärtegude puhul üldjuhul

karistatavad sama sätte järgi nii ettevaatamatud kui ka tahtlikud rikkumised (KarS § 15 lg 3).

See ei tähenda siiski seda, et ettevaatamatusest või tahtlikult toimepandud väärteo raskus oleks

seetõttu sarnane. Süü suurus on neil karistusõiguse üldpõhimõtete valguses jätkuvalt oluliselt

erinev. Kuna väärteomenetlus menetlusökonoomilistel põhjustel üldjuhul subjektiivset külge ei

tuvastata (kuna sellel pole väärteokoosseisu täitmise seisukohalt otsest tähtsust), toob see

kriminaalpoliitiliselt kaasa nõude, et seaduses konkreetse väärteo karistust sätestades ei tohi see

olla ebaproportsionaalselt suur võimalike ettevaatamatusest toimepandud väärtegude suhtes,

mida antud koosseis samuti hõlmab. Seaduseelnõus toodud väärteokaristused eksivad selle

põhimõtte vastu, kuna karistusmäärad on selgelt orienteeritud eelkõige tahtlikele rikkumistele.

Kui seadusandja soovib ette näha raskemaid karistus tahtlike rikkumiste eest, tuleb need eraldi

sätestada.

48. Järelikult tuleb asuda seisukohale, et seaduseelnõu menetlus on vastuolus kehtiva

seadusega. Samuti on see nii formaalselt kui materiaalselt põhiseadusvastane. Eelnevast

tulenevalt on seaduseelnõu väljatöötajal vaja HÕNTE reegleid järgides koostada

väljatöötamiskavatsus, mõjuanalüüs ning analüüsida eelnõuga kavandatavate meetmete

põhiseaduspärasust.

Lugupidamisega

Allar Jõks Heidi Rand

partner, vandeadvokaat advokaat