Teade

ET ET

EUROOPA KOMISJON

Brüssel, 14.1.2025

COM(2025) 5 final

KOMISJONI ARUANNE

kooskõlas määruse (EL) 2022/1031 artikli 5 lõikega 4 tehtud rahvusvaheliste hangete

instrumendi kohase uurimise kohta, mis käsitleb Hiina Rahvavabariigi meetmeid ja

tavasid meditsiiniseadmete riigihanketurul

{SWD(2025) 2 final}

1

I. SISSEJUHATUS

24. aprillil 2024 algatas Euroopa Komisjon (edaspidi „komisjon“) omal algatusel määruse

(EL) 2022/10311 (edaspidi „rahvusvaheliste hangete instrumendi määrus“) artikli 5 lõike 1

kohase uurimise seoses Hiina Rahvavabariigi (edaspidi „Hiina RV“) meetmete ja tavadega,

mille tagajärjeks on liidu ettevõtjate, kaupade ja teenuste juurdepääsu oluline ja korduv

piiramine Hiina RV meditsiiniseadmete riigihanketurule (edaspidi „väidetavad meetmed ja

tavad“). Uurimise algatamiseks avaldas komisjon algatamisteate Euroopa Liidu Teatajas2.

Algatamisteates kutsus komisjon kooskõlas rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse

artikli 5 lõikega 2 Hiina valitsust üles esitama oma seisukohad, andma asjakohast teavet ja

pidama komisjoniga konsultatsioone, et väidetavad meetmed ja tavad kõrvaldada või

heastada. Samal päeval saatis komisjon Hiina valitsusele ka verbaalnoodi koos teabenõudega

üksikasjaliku küsimustiku vormis, millele tuleb vastata 30 päeva jooksul. Hiina valitsus

sellele küsimustikule ei vastanud, kuid andis 27. mail 2024 saadetud verbaalnoodis nõusoleku

komisjoniga konsulteerida. Komisjon pidas 24.–26. juulil 2024 Pekingis Hiina valitsusega

konsultatsioone rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 5 lõike 2 tähenduses.

Algatamisteates kutsus komisjon liikmesriike ja rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse

artikli 2 lõike 1 punktis h määratletud huvitatud isikuid uurimises osalema ja esitama

asjakohast teavet. Komisjon sai märkusi mitmelt huvitatud isikult. Vastavalt rahvusvaheliste

hangete instrumendi määruse artikli 5 lõikele 2 teavitab komisjon liikmesriike regulaarselt

uurimise ja konsultatsioonide edenemisest määruse (EL) 2015/18433 artikli 7 alusel loodud

kaubandustõkete komitees.

Rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 5 lõike 3 kohaselt peab komisjon

uurimise ja konsultatsioonid lõpule viima üheksa kuu jooksul pärast nende algatamise

kuupäeva. Rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 5 lõike 4 kohaselt peab

komisjon tegema pärast uurimise ja konsultatsioonide lõppu üldsusele kättesaadavaks aruande

uurimise peamiste leidude ja kavandatava tegevuskava kohta ning esitama selle Euroopa

Parlamendile ja nõukogule.

II. UURIMISE ULATUS NING VÄIDETAVAD MEETMED JA TAVAD

1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. juuni 2022. aasta määrus (EL) 2022/1031 kolmandate riikide ettevõtjate,

kaupade ja teenuste juurdepääsu kohta liidu riigihanke- ja kontsessiooniturgudele ning selliste menetluste

kohta, millega toetatakse läbirääkimisi liidu ettevõtjate, kaupade ja teenuste juurdepääsu üle kolmandate

riikide riigihanke- ja kontsessiooniturgudele (rahvusvaheliste hangete instrument) (ELT L 173, 30.6.2022,

lk 9). 2 Teade rahvusvaheliste hangete instrumendi kohase uurimise algatamise kohta seoses Hiina Rahvavabariigi

meetmete ja tavadega meditsiiniseadmete riigihanketurul, (C/2024/2973), ELT C, 24.4.2024. 3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. oktoobri 2015. aasta määrus (EL) 2015/1843, millega kehtestatakse liidu

meetmed ühise kaubanduspoliitika vallas, et tagada rahvusvahelistest kaubandusreeglitest, eeskätt Maailma

Kaubandusorganisatsiooni egiidi all kehtestatud reeglitest tulenevate liidu õiguste kasutamine (ELT L 272,

16.10.2015, lk 1).

2

Algatamisteate lisas on esitatud soovituslik loetelu meditsiiniseadmete kategooriatest, mida

väidetavad meetmed ja tavad mõjutavad.

Algatamisteates tegi komisjon kindlaks järgmised väidetavate meetmete ja tavade

kategooriad: i) meetmed ja tavad, mis soodustavad kodumaiste meditsiiniseadmete hankimist;

ii) meetmed ja tavad, millega piiratakse imporditud kaupade, sealhulgas meditsiiniseadmete

hankimist, ning iii) kehtestatakse tingimused Hiina RV meditsiiniseadmete tsentraliseeritud

hankimiseks, mille tulemuseks on põhjendamatult madalad pakkumused, millega kasumile

orienteeritud äriühingud ei suuda konkureerida.

Uurimine hõlmab kõigi meditsiiniseadmetega seotud riigihankemenetluste meetmeid ja

tavasid. Rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 2 lõike 1 punkti i tähenduses on

meede või tava mis tahes seadusandlik, regulatiivne või haldusmeede, menetlus või tava või

nende kombinatsioon, mida riigi ametiasutused või üksikud avaliku sektori hankijad või

võrgustiku sektori hankijad on mis tahes tasandil kohaldama hakanud või mida nad jätkuvalt

kohaldavad.

Komisjon võttis arvesse Hiina RVs kehtivat õiguslikku ja faktilist raamistikku ning teavet,

mis oli kättesaadav kuni 2024. aasta novembrini.

Üksikasjalikum teave väidetavate meetmete ja tavade kohta on esitatud lisatud komisjoni

talituste töödokumendis.

III. UURIMISE JÄRELDUSED

Uurimine kinnitas algatamisteates nimetatud meetmete ja tavade olemasolu ja kohaldamist

ning komisjon tegi kindlaks veel meetmeid. Uurimine näitas, et algatamisteates osutatud

meetmed ja tavad, mis soodustavad kodumaiste meditsiiniseadmete hankimist ja piiravad

imporditud meditsiiniseadmete hankimist, on Hiina valitsuse rakendatava poliitika „osta Hiina

tooteid“ kaks omavahel seotud elementi. Selle poliitikaga kehtestatakse üldiselt kohaldatav

eelistus hankida kodumaiseid meditsiiniseadmeid ning mitte imporditud seadmeid. Seetõttu

otsustas komisjon uurida neid kahte liiki meetmeid ja tavasid koos ning tsentraliseeritud

mahupõhiseid hankeid eraldi.

1. „Osta Hiina tooteid“ poliitika

1.1. Poliitikameetmed, millega ergutatakse kodumaist meditsiiniseadmete tööstust

Komisjon leidis, et Hiina RV meditsiiniseadmete tööstus, eelkõige selle tipptehnoloogilist

segmenti, peetakse strateegiliseks ja seda soodustatakse mitmesuguste poliitikavahendite,

eelkõige riigihangete kaudu.

3

Tipptasemel meditsiiniseadmed on üks kümnest peamisest tööstusharust, mis on kindlaks

määratud strateegias „Made in China 2025“ (edaspidi „strateegia „MIC 2025““)4 ja

dokumendis „Made in China 2025 tehnoloogia tegevuskava põhivaldkondade jaoks“ (edaspidi

„MICi tegevuskava“),5 milles on määratud kindlaks strateegias „MIC 2025“ välja toodud

tööstusharude konkreetsed eesmärgid ning seatud konkreetsed eesmärgid maakonnahaiglate

hangitud kodumaiste tipptasemel meditsiiniseadmete osakaalu kohta: 2020. aastaks 50 %,

2025. aastaks 70 % ja 2030. aastaks 95 %.

Meditsiiniseadmete tööstuse arendamise 14. viisaastakukavaga (edaspidi „14.

viisaastakukava“)6 ergutatakse tipptasemel meditsiiniseadmete väljatöötamist mitmesuguste

toetusvahendite hulgas ka riigihangete7 kaudu, eesmärgiga asendada importtooted

omamaistega8. Lisaks on mitmes poliitika- ja õigusdokumendis sätestatud juhised kodumaiste

toodete eelisostuks. Selliste dokumentide hulka kuuluvad muu hulgas „Keskpikk ja

pikaajaline teaduse ja tehnoloogia riiklik arengukava (2006–2020)“,9 „Riiginõukogu teatis

teaduse ja tehnoloogia keskpikka ja pikaajalist riiklikku arengukava (2006–2020) toetavate

meetmete vastuvõtmise ja rakendamise kohta“ (Guo Fa [2006] nr 6),10 „Teatis meditsiini- ja

tervishoiusüsteemi tervisliku arengu reformi süvendamise kohta (Guo Ban Fa [2015] nr 34),11

„Riiginõukogu peabüroo suunavad arvamused meditsiini- ja tervishoiutööstuse arengu kohta“

(Guo Ban Fa [2016] nr 11)12 ja „Suunavad arvamused kujunemisjärgus strateegilistesse

tootmisharudesse investeerimise laiendamise ning uute kasvukohtade ja kasvukeskuste

loomise ja tugevdamise kohta“ (riikliku arengu - ja reformikomisjoni (2020) dokument nr

1409)13.

4 Riiginõukogu teade algatuse „Made in China 2025“ esitamise kohta (nr 28 [2005]).

https://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/19/content_9784.htm 5 https://www.gov.cn/xinwen/2015-09/29/content_2940676.htm

https://www.cae.cn/cae/html/files/2015-10/29/20151029105822561730637.pdf and

http://www.qbj.gov.cn/qbjq/uploadfiles/ecyq/2019032810262811269.pdf 6 Kümne osakonna teatis meditsiiniseadmete tööstuse arengu 14. viisaastakukava trükkimise ja levitamise

kohta, tööstus- ja infotehnoloogiaministeerium, Liangui [2021] nr 208:

https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-12/28/content_5664991.htm 7 14. viisaastakukavas on ette nähtud, et valitsuse hangete haldamist tuleb veelgi tugevdada ja toetada

meditsiiniseadmete tööstuse arengut. 8 Eelkõige on 14. viisaastakukavas sätestatud, et „kohalikud omavalitsused, tööstusfondid ja sotsiaalressursid

suunatakse toetama meditsiinitööstuse koostöö läbimurdeid meditsiiniseadmete, oluliste komponentide ja

põhimaterjalide välja töötamisel ning finantsinvesteeringuid läbimurrete ümberkujundamisse ja

industrialiseerimisse“. 9 Teaduse ja tehnoloogia keskpika ja pikaajalise riikliku arengukava ülevaade (2006–2020), riiginõukogu 2006

nr 9: https://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_240244.htm 10 Riiginõukogu ringkiri teaduse ja tehnoloogia keskpika ja pikaajalise riikliku arengukava ülevaate (2006-

2020) rakendamist toetavate meetmete printimise ja levitamise kohta (Guo Fa [2006] nr 6):

https://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_240246.htm 11 „Riiginõukogu üldbüroo teadaanne meditsiini- ja tervishoiusüsteemi reformi süvendamise valdkonnas 2014.

aastal tehtud töö kokkuvõtte ning 2015. aasta peamiste tööülesannete loetelu trükkimise ja levitamise kohta,“

Guo Ban Fa [2015], nr 34. https://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/09/content_9716.htm 12 https://www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/11/content_5052267.htm 13 https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202009/t20200925_1239582.html

4

Komisjon leidis ka, et Hiina meditsiiniseadmete ühendus (edaspidi „ühendus“) koostab Hiina

Rahvavabariigi riikliku tervishoiukomisjoni14 (edaspidi „NHC“) juhtimisel regulaarselt

valikkataloogi tipptasemel kodumaiste meditsiiniseadmete kohta15 (edaspidi „kataloog“).

Valik tehakse kodumaiste sõltumatu kaubamärgiga toodete seast. Mitmes

poliitikadokumendis16 on esitletud kataloogi kui vahendit, millega edendada kodumaiste

meditsiiniseadmete kasutamist ja hankimist meditsiini- ja tervishoiuasutuste poolt kooskõlas

Hiina riigihankeseadusega,17 mis on peamine vahend täitmaks eesmärki tugevdada Hiina

meditsiiniseadmete tööstust. Samuti tegi komisjon kindlaks, et ühendus on riigi kontrolli või

vähemalt tugeva mõju all ning seetõttu võib teda pidada peaaegu valitsusorganisatsiooniks.

Lisatud komisjoni talituste töödokumendi punkt 2.1.1 sisaldab üksikasjalikumat teavet

eespool kirjeldatud poliitikameetmete kohta.

1.2. Õiguslikud meetmed, mis on seotud poliitikaga „osta Hiina tooteid“, mida

kohaldatakse meditsiiniseadmete riigihangete valdkonnas

Peamine õigusakt on Hiina riigihankeseaduse artikkel 10, mida rakendatakse muude

meetmete kaudu riiklikul ja provintside tasandil. Hiina riigihankeseaduse artiklis 10 on

sätestatud üldiselt kohaldatav põhimõte, et eelistada tuleb kodumaiseid kaupu ja teenuseid,

sealhulgas meditsiiniseadmeid, mis toob kaasa imporditud kaupade diskrimineerimise.

Imporditud kaupade hankeid reguleerivad „Imporditud kaupade hangete haldusmeetmed“

(edaspidi „haldusmeetmed“),18 mis on koostatud kooskõlas Hiina riigihankeseadusega.

Haldusmeetmetes korratakse Hiina riigihankeseaduse artiklis 10 sätestatud põhimõtet, et

„riigihangete puhul tuleb osta omamaiseid tooteid“, ning nähakse ette spetsiifiline ja tülikas

heakskiidu saamise menetlus importtoodete hangete jaoks, kui nende hankimine on „äärmiselt

vajalik“. Haldusmeetmetes eelistatakse selliseid importtooteid, mis võimaldavad tehnosiiret

Hiina äriühingutesse. Mitmed provintsivalitsused on kehtestanud haldusmeetmete

rakendamiseks kohalikud meetmed, mis näevad kohati ette täiendavad ja/või rangemad

nõuded. Nagu on täpsemalt selgitatud komisjoni talituste töödokumendi punktis 2.1.2, on

teatavad kohalikud omavalitsused lisaks koostanud selliste imporditud meditsiiniseadmete

iga-aastase loetelu, mille puhul lihtsustatakse hankemenetluse heakskiitmise menetlust.

Uurimine näitab, et kõnealustesse loeteludesse kantud meditsiiniseadmete arvu on järk-järgult

vähendatud.

Lisaks tegi komisjon kindlaks, et kogu Hiina RV territooriumil kohaldatakse teatist

„Importtoodete riigihangete suunavad auditistandardid“ (2021. aasta väljaanne) (edaspidi

14 2014. aastal tegi Hiina endine riiklik tervishoiu- ja pereplaneerimise komisjon (NHC eelkäija) ühendusele

ülesandeks valida välja suurepärased kodumaised meditsiiniseadmed. 15 Vt Hiina meditsiiniseadmete ühendus, „Teadaanne tipptasemel kodumaiste meditsiiniseadmete valiku kohta“,

2014: http://www.nhc.gov.cn/ewebeditor/uploadfile/2014/05/20140526114014171.pdf. Praeguseks on

kataloogi lisamiseks välja valitud kümme tootepartiid.

16 Lisateabe saamiseks vt komisjoni talituste töödokumendi põhjendus 14. 17 Hiina Rahvavabariigi presidendi 29. juuni 2002. aasta korraldus nr 68 18 „Rahandusministeeriumi ringkiri importtoodete riigihangete haldamise meetmete kehtestamise kohta“, Caiku

[2007], nr 119. https://www.gov.cn/zwgk/2008-01/15/content_858659.htm

5

„dokument 551“),19 milles nõutakse, et kõik kohalikud omavalitsused suurendaksid

omamaiste toodete hankeid 178 meditsiiniseadmete kategooria puhul. Riiklikud haiglad on

võtnud kohustuse minna isegi kaugemale neis sisalduvate kodumaiste toodete

sihtosakaalust,20 mis varieerub sõltuvalt kategooriast 25–100 % vahel, kusjuures eesmärk on

137 kategooria puhul 100 %.

Kõigele lisaks tuletatakse meditsiini- ja tervishoiuasutustes meditsiiniseadmete haldamise

meetmete trükkimist ja levitamist käsitleva tervishoiuministeeriumi ringkirja (Wei Gui Cai Fa

[2011] nr 24)21 artiklis 22 meelde imporditud meditsiiniseadmete hangete suhtes

kohaldatavaid eeskirju,22 mis on sätestatud haldusmeetmetes ja nende rakendusmeetmetes.

Komisjoni talituste töödokumendi punktis 2.1.2 antakse nendest õiguslikest meetmetest

põhjalik ülevaade.

1.3. „Osta Hiina tooteid“ poliitikaga seotud meetmete ja tavade kohaldamine

Eespool kirjeldatud probleemide ulatuse kinnitamiseks uuris komisjon mitmest

hankeportaalist23 Hiina RVs valitsevaid tegelikke meditsiiniseadmete hanketavasid.

Komisjonil õnnestus tutvuda avalikult kättesaadava teabega enam kui 380 000

meditsiiniseadmeid käsitleva hankemenetluse kohta, mis olid korraldatud ajavahemikul 2017.

aasta jaanuarist kuni 31. maini 2024. Üksnes 35 504 menetluses oli potentsiaalsetele

pakkujatele (edaspidi „valim“) esitatud kättesaadavas vormis teave osalemiskriteeriumide ja

muude osalemistingimuste kohta. See näitab, et Hiina hankemenetlused ei ole läbipaistvad,

kuna valdav osa avaldatud pakkumustest ei sisalda olulisi dokumente ega teavet kättesaadavas

vormis. Valimi hindamine näitab selgelt, et meetmed ja tavad, millega kaasneb

diskrimineerimine mitmel moel, on süsteemsed ja korduvad: a) Hiina avaliku sektori hankijad

kohaldavad imporditud kaupade hangete suhtes piiranguid kõigis meditsiiniseadmete

kategooriates; b) hangetega seotud piiranguid esineb kõigis Hiina provintsides (v.a Tiibetis) ja

enam kui 300 linnas üle Hiina ning c) 87 % avalikult kättesaadavatest pakkumustest

sisaldavad keeldu importida meditsiiniseadmeid ja muid otsese ja kaudse diskrimineerimise

vorme24. Komisjon analüüsis põhjalikult teist eraldi valimit,25 keskendudes üksnes

sõnaselgete keeldude ja diskrimineerivate nõuetega hangetele, ning leidis, et sõnaselge keeld

importida meditsiiniseadmeid esines 2022. aastal 36 % asjaomastes hangetes, 2023. aastal

juba 43 % ja 2024. aasta esimesel poolel 53 % hangetes. See näitab, et sõnaselget keeldu

importida meditsiiniseadmeid esineb asjaomaste hangete hulgas üha rohkem.

19 „Teatis importtoodete riigihangete suunavate auditistandardite väljastamise kohta“, (2021. aasta väljaanne),

Treasury Note [2021] 551:

https://aimg8.dlssyht.cn/u/2074671/ueditor/file/1038/2074671/1629090344664695.pdf/https://www.cgwenjia

n.com/view/industry/202110110000184101?zt_id_from=54 20 Vt L.E.K. Consultingi uuring „Hospital Priorities 2023 China Edition: Strategic Implications for Medtech

Companies“ https://www.lek.com/sites/default/files/PDFs/china-hospital-priorities-2023-medtech.pdf 21 https://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1960690.htm 22 Selles sättes on kirjas, et „kui on vaja osta importmeditsiiniseadmeid, viiakse importseadmete hankimise

heakskiitmise menetlused läbi ranges kooskõlas riigi kehtestatud nõuetega“. 23 Vt komisjoni talituste töödokumendi põhjendus 91. 24 Vt komisjoni talituste töödokumendi põhjendused 51–57. 25 Vt komisjoni talituste töödokumendi põhjendus 58.

6

Seoses dokumendis 551 ette nähtud kodumaiste toodete sihtosakaaluga näitab augustis 2023

lõpetatud L.E.K. Consultingi uuring „Hospital Priorities 2023 China Edition: Strategic

Implications for Medtech Companies“,26 et Hiina RV riiklikud haiglad on dokumendis 551

seatud eesmärke juba laialdaselt rakendanud ning on valmis seda ka edaspidi tegema ning

eelistama kodumaiseid tooteid ka dokumendis loetlemata tootekategooriate puhul.

Komisjon leidis ka pakkumusi, mille puhul anti ühenduse kataloogis loetletud

meditsiiniseadmetele pakkumuste hindamise käigus lisapunkte või kus pakkumustingimuste

kohaselt peavad tooted olema selles kataloogis loetletud.

2. Tsentraliseeritud mahupõhised hanked

2.1. Mahupõhiseid hankeid reguleerivad meetmed

Komisjon tegi kindlaks kohaldatava õigusraamistiku ja keskse mahupõhise hanke

aluspõhimõtted. Sellekohased üksikasjad on esitatud lisatud komisjoni talituste

töödokumendis.

Meditsiiniseadmete mahupõhine hankimine tähendab väga suurtes kogustes toodete

hankimist, mille puhul on riigi või provintsi tasandil tugev konkurents, et saavutada

madalamad hinnad. Madalamate hindade saavutamiseks määrab hanke korraldaja kindlaks

lõppvooru pääsejate maksimaalse arvu, kehtestab pakkumuste valimiseks maksimaalse

võrdlushinna (või maksimumhinna)27 ja maksimaalsed hinnamarginaalid, nagu on selgitatud

komisjoni talituste töödokumendi põhjendustes 63–66. See sunnib pakkujaid pakkuma

madalaimat võimalikku hinda, kuna kvalifitseerimise kriteeriumides nähakse ette

maksimaalne kõrvalekalle madalaimast pakkumishinnast ning pakutav hind peab igal juhul

olema võrdlushinnast madalam. Võrdlushinna arvutamise parameetreid ei avaldata.

Järgnevates samade meditsiiniseadmete mahupõhistes hangetes kehtestati veelgi madalam

võrdlushind. Pakkujad konkureerivad üksnes hinna alusel (st kõige madalama hinnaga

pakkumus võidab) ja leping sõlmitakse pakkujate rühmaga, kes tagab soovitud kogused

madalaima hinnaga. Seetõttu on mahupõhiste hangete puhul pakkujate vahelise konkurentsi

piiramisel määrava tähtsusega võrdlushinna tase ja eelkõige vastuvõetavate pakkumuste

hinnamarginaalid.

Teatavates mahupõhiseid hankeid reguleerivates meetmetes viidatakse konkreetselt

eesmärgile toetada omamaiseid tooteid. Siinkohal on dokumendi „Teatis väärtuslike

meditsiinitarvete haldamise reformi kava kohta“ (Guo Ban Fa [2019] nr 37)28 üldeesmärk,

mida kohaldatakse ka meditsiinitarvikute mahupõhiste hangete korraldamise suhtes, „toetada

omamaiseid väärtuslikke meditsiinitarbeid, mille intellektuaalomandi õigused kuuluvad oma

riigi firmadele, et suurendada nende konkurentsivõimet“. Lisaks on riikliku

26 Vt joonealune märkus 21. 27 Seda nimetatakse „kõige kõrgemaks tegelikuks deklareerimishinnaks“. 28 https://www.gov.cn/zhengce/content/2019-07/31/content_5417518.htm

7

tervisekindlustusameti ravikindlustuskirjas [2022] nr 13629 märgitud, et mahupõhised

tsentraliseeritud hanked „toetavad objektiivselt seda, et konkursi võidaksid omamaised

kvaliteetsed ettevõtted, millel on sama kvaliteet, kuid madalamad kulud“.

2.2. Mahupõhiste hangete kohaldamine

Komisjon tegi kindlaks, et uurimise ajal on Hiina RV korraldanud provintsi tasandil riiklikke

mahupõhiseid hankemenetlusi viie tipptasemel meditsiinitarvikute kategooria30 ja mitme teise

kategooria puhul31.

Need hanked tõid kaasa märkimisväärse hinnalanguse. Näiteks liigeseproteeside mahupõhiste

hangete keskmine hinnalangus oli 82 %32 ning 2020. aasta novembris korraldatud

koronaarstentide riikliku mahupõhise hanke tulemusel langes hind enam kui 90 %33.

Komisjon leidis ka, et mõned suurimad Hiina meditsiiniseadmete tootjad, kes on saanud

rahalist toetust, on võitnud mahupõhiseid hankeid, mille tulemuseks on märkimisväärne

hinnalangus, nagu on selgitatud komisjoni talituste töödokumendi põhjendustes 68–72.

Lisatud komisjoni talituste töödokumendi punkt 2.3 sisaldab üksikasjalikumat teavet

meetmete ja tavade kohta.

IV. KONSULTATSIOONID HIINA VALITSUSEGA

Komisjon arutas Hiina valitsusega kõiki väidetavaid meetmeid ja tavasid ning nende

kohaldamist ja rakendamist Hiina RV meditsiiniseadmete hanketurul. Hiina valitsus ei

vaidlustanud väidetavate meetmete ja tavade olemasolu ega seda, et nendega eelistatakse

riigihankelepingute sõlmimisel Hiina RVs toodetud meditsiiniseadmeid ja kehtestatakse

erimenetlused imporditud meditsiiniseadmete hankimiseks. Kuid ta väitis, veenvaid

argumente või tõendeid esitamata, et mõnda neist meetmetest praktikas ei rakendata.

Konsultatsioonide lõpus uurisid komisjon ja Hiina valitsus võimalikke lahendusi. Hiina

valitsus väitis, et Hiina RV tulevane ühinemine riigihankelepinguga (GPA)34 võib liidu mured

lahendada, rõhutades samas, et Hiina oma meditsiiniseadmete hanketurgu ühepoolselt ei ava,

ning tegi selle asemel ettepaneku pidada läbirääkimisi Euroopa Liidu ja Hiina RV vahelise

ulatusliku kahepoolse riigihankelepingu üle. Hiina RV saatis 30. augustil 2024 verbaalnoodi,

milles ta esitas taotluse lõpetada uurimine ja pidada selle asemel läbirääkimisi sellise

29 Riikliku tervisekindlustusameti vastus 13. rahvakongressi viienda istungjärgu soovitusele nr 8427

http://www.nhsa.gov.cn/art/2022/9/1/art_110_8940.html 30 Koronaarstendid, liigeseproteesid, silmasisesed läätsed ja spordimeditsiinis kasutatavad meditsiinitarvikud,

ortopeedilised lülisambatarvikud ning sisekõrvaimplantaadid ja perifeersete veresoonte stendid. 31 Mitmesugused meditsiiniseadmed, nagu südamerütmurid, õhupalli balloondilatatsiooni kateetrid ja

fikseerimisvahendid traumade puhul. 32

https://govt.chinadaily.com.cn/s/202405/31/WS6659a3b2498ed2d7b7eaef3f/centralized-procurement-of-

artificial-joints-boosts-healthcare-accessibility-in-china.html 33

http://www.qinghai.gov.cn/zwgk/system/2021/01/08/010373900.shtml,

https://www.cmdi.org.cn/zx_4/xyzl/202101/t20210124_279695.html,

http://ybj.gxzf.gov.cn/xwdt/bjdt/t7916501.shtml 34 https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/rev-gpr-94_01_e.pdf

8

kahepoolse lepingu üle. Komisjon vastas 7. oktoobri 2024. aasta verbaalnoodiga, milles ta

selgitas põhjuseid, miks ta ei saa rahvusvaheliste hangete instrumendi uurimist sellistel

põhjustel lõpetada35. Lisatud komisjoni talituste töödokumendi punkt 3 sisaldab lisateavet

Hiina valitsusega peetud konsultatsioonide kohta.

V. UURIMISE KÄIGUS KINDLAKS TEHTUD MEETMETE JA TAVADE HINDAMINE

Uurimine kinnitas, et meetmed ja tavad, mida on kirjeldatud III jaos ja täpsemalt selgitatud

komisjoni talituste töödokumendi punktis 2, on olemas ning et Hiina RV hankeasutused ja -

üksused kohaldavad neid. Neid nimetatakse edaspidi koos „meetmeteks ja tavadeks“, välja

arvatud juhul, kui viidatakse spetsiaalselt konkreetsele meetmele.

Uuritavate meetmete ja tavade analüüs näitab, et selliste meetmete ja tavadega on Hiina RV

kehtestanud riigisiseste meditsiiniseadmete hangete suhtes üldiselt kohaldatavate eelistuste

mitmekihilise süsteemi, mis diskrimineerib süstemaatiliselt imporditud meditsiiniseadmeid ja

välismaiseid ettevõtjaid tervikliku „osta Hiina tooteid“ poliitika rakendamisega.

Selle üldise süsteemi nurgakivi on Hiina riigihankeseaduse artikkel 10, millega rakendatakse

Hiina RV valitsuse „osta Hiina tooteid“ poliitikat. Selle sättega kehtestatakse võrgustiku

sektori hankijatele õiguslikult siduv kohustus hankida imporditud meditsiiniseadmete asemel

kodumaiseid meditsiiniseadmeid, kui mõlemat tüüpi meditsiiniseadmed konkureerivad ja kui

kodumaised meditsiiniseadmed on mõistlik alternatiiv. Selle üldise kohustuse diskrimineerivat

iseloomu tugevdab haldusmeetmetes sätestatud koormav heakskiitmismenetlus imporditud

kaupade, sealhulgas meditsiiniseadmete hankimiseks, mis piirab märkimisväärselt võrgustiku

sektori hankijate suutlikkust hankida imporditud meditsiiniseadmeid. Vajadus saada selleks

kohalikelt rahandusasutustelt eriluba, mis põhineb eksperdirühma hinnangul kõnealuse

importkauba tehnilise kirjelduse ja kasutusotstarbe kohta, et teha kindlaks, et omamaised

alternatiivid puuduvad, on iseenesest võrgustiku sektori hankijate jaoks importkaupade

hankimisel märkimisväärne takistus. Lisaks hankemenetluse korraldamisele peavad nad viima

läbi täiendava ja tülika protseduuri, mille tulemus on ebakindel. Nendele piirangutele

lisanduvad veel erinevad provintsi tasandi meetmed, millega kehtestatakse täiendavad

heakskiitmismenetlused imporditud meditsiiniseadmete hankimiseks.

Haldusmeetmed ja vastavad provintsi tasandi meetmed piiravad märkimisväärselt imporditud

kaupade, eelkõige meditsiiniseadmete hankimist ja seega imporditud meditsiiniseadmeid

pakkuvate liidu ettevõtjate juurdepääsu, isegi kui sellistel meditsiiniseadmetel on lubatud

osaleda hankemenetlustes, kuna nendele importtoodetele on loodud eelistus, sest nad

võimaldavad tehnosiiret omamaistesse äriühingutesse. See kahjustab märkimisväärselt selliste

potentsiaalsete liidu pakkujate osalemist, kes ei soovi jagada oma tehnoloogiat võimalike

konkurentidega.

35 Komisjon tuletas meelde, et uurimise eesmärk ei ole pidada läbirääkimisi riigihankeid käsitleva laiaulatusliku

kokkuleppe üle, vaid saavutada vastastikku ühesugune kohtlemine ja tagada võrdsed tingimused, mis nõuab

kindlaks tehtud diskrimineerivate tõkete kõrvaldamist.

9

Meditsiiniseadmete puhul on kodumaiste toodete eelistamise mitmekihiline süsteem kahe

peamise sektoripõhise meetme tõttu veelgi silmapaistvam. Esimene meede on

„Tervishoiuministeeriumi ringkiri meditsiini- ja tervishoiuasutuste meditsiiniseadmete

haldamise meetmete trükkimise ja levitamise kohta“ (Wei Gui Cai Fa [2011] nr 24),36 milles

rõhutatakse kohustust viia imporditud meditsiiniseadmete hankimiseks läbi range

heakskiitmismenetlus kooskõlas riigi kehtestatud nõuetega. Teine meede on dokument 551,

millega kehtestatakse väga kõrged sihttasemed kodumaiste meditsiiniseadmete hankimiseks ja

nõutakse imporditud meditsiiniseadmete täielikku väljajätmist 137 kategoorias. Need

eesmärgid takistavad avaliku sektori hankijatel hankida imporditud meditsiiniseadmeid isegi

juhul, kui selline hange on heaks kiidetud, sest mida rohkem hankeid võidavad pakkujad, kes

pakuvad imporditud meditsiiniseadmeid, seda raskem on hankijal asjaomaseid eesmärke

saavutada. Kuigi dokument 551 on välja antud „suunavate auditistandardite“ kujul, on Hiina

RV valitsus selles seatud eesmärgid selgelt kehtestanud, ilma mingi viiteta selle kohta, et

avalik-õiguslikud haiglad ei pea neid saavutama. Lõppkokkuvõttes sõltub nende rahastamine

ja korraldus riigist või madalama tasandi keskvalitsusest. Lisaks on III jao punktis 1.3 ja

üksikasjalikumalt komisjoni talituste töödokumendi põhjenduses 59 selgitatud, et avalik-

õiguslikud haiglad on kindlalt pühendunud nende eesmärkide saavutamisele ja isegi nende

ületamisele. Seetõttu võib järeldada, et eesmärgid ei ole mõeldud üksnes selleks, et ergutada

täielikult autonoomseid võrgustiku sektori hankijaid, kes võiksid lihtsalt otsustada eesmärke

eirata. Pigem on siin tegemist võrgustiku sektori hankijatele juhiste andmisega, et saavutada

konkreetsed tulemused, ja seega piiravad need märkimisväärselt imporditud

meditsiiniseadmete pakkujate võimalusi riigihangetes osaleda.

Lisaks on tipptasemel meditsiiniseadmete lisamine strateegias „MIC 2025“ kindlaks määratud

„soodustatud“ toodete loetellu andnud maakonnahaiglatele korralduse saavutada MICi

tegevuskava väga kõrged eesmärgid seoses kodumaiste kvaliteetsete meditsiiniseadmete

hangete osakaaluga: 70 % aastaks 2025 ja 95 % aastaks 2030, mis vähendaks importtoodete

juurdepääsu märkimisväärsele osale Hiina riigihanketurust tegelikkuses peaaegu nullini.

Üldiselt kohaldatavate eelistuste süsteemi kohaldatakse kogu Hiina RV territooriumil. III jao

punktis 1.3 ja komisjoni talituste töödokumendi punktis 2.3.1 nimetatud pakkumuste valimi

analüüs näitab, et imporditud meditsiiniseadmete hankimist piiravad nõuded on Hiina

riigihangete turul väga levinud ja neid kasutatakse kõigi meditsiiniseadmete kategooriate

suhtes.

Kuna Hiina RV riigihanketurg ei ole eriti läbipaistev, on komisjonil olnud võimalik vaadelda

vaid osa avalikult kättesaadavatest pakkumustest ja hankenõuetest, mis on esitatud

kättesaadavas vormis. Komisjoni uuritud pakkumuste valim on siiski piisavalt

representatiivne, et näidata, mil määral on avaliku sektori hankijad piiranud imporditud

meditsiiniseadmete hankimist, kuna ei ole põhjust arvata, et läbipaistmatutes hangetes esitatud

nõuded oleksid vähem piiravad kui nendes, mis on üldsusele kättesaadavad. Nii otseseid kui

ka kaudseid keelde ja diskrimineerivaid nõudeid leiti 87 % vaadeldud hangete puhul ning

36 https://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1960690.htm

10

sõnaselgete keeldude esinemine on aastate jooksul suurenenud, mis on kooskõlas Hiina RV

valitsuse väljakuulutatud eesmärgiga asendada kogu Hiina RV hanketurul imporditud

meditsiiniseadmed kodumaiste meditsiiniseadmetega.

Eespool kirjeldatud eelistuste süsteem, mida kodumaiste meditsiiniseadmete hangetes üldiselt

kohaldatakse, kahjustab märkimisväärselt liidu ettevõtjate ja liidus valmistatud

meditsiiniseadmete juurdepääsu Hiina RV riigihanketurule. Selle süsteemne ja püsiv olemus,

mis tuleneb asjaolust, et kodumaiste toodete eelistamise põhimõte on ette nähtud

üldkohaldatavates õigusaktides ning üldkohaldatavates või spetsiaalselt meditsiiniseadmete

jaoks ette nähtud rakendusmeetmetes ja suunistes, võimaldab järeldada, et see piirang on

oluline ja korduv rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 2 lõike 1 punkti i

tähenduses.

Hiina valitsuse kehtestatud meditsiiniseadmete mahupõhine hankimine sunnib tarnijaid

tegema äärmiselt madala hinnaga pakkumusi, et vastata kvalifitseerimise kriteeriumidele

kindlaksmääratud hinnamarginaalide raames ja anda võimalus võita hange, mis on toonud

kaasa märkimisväärse hinnalanguse, nagu on selgitatud III jao punktis 2.2 ja komisjoni

talituste töödokumendi punktis 2.3.2. Hoolimata asjaolust, et hiljuti korraldatud mahupõhiste

hangete võitjateks võivad olla ka välismaised ettevõtted, kuigi palju vähemal määral kui Hiina

ettevõtted, ei ole pikas perspektiivis äärmiselt madalate hindade pakkumine kasumile

orienteeritud äriühingute jaoks, kes ei saa tugineda riigi toetusele, jätkusuutlik.

Mahupõhiste hangete läbiviimise tingimuste piiravat mõju võib veelgi suurendada Hiina

meditsiiniseadmetega tegelevate äriühingute jaoks Hiina RVs kasutusele võetud vahendite

ülekandmise süsteem, nagu on selgitatud komisjoni talituste töödokumendi punktis 2.2.

Mahupõhiste hangetega seotud eritoetus, mida antakse Hiina RVs tootmis- ning teadus- ja

arendustegevusega seotud asjaomaste hangete võitjatele, suurendab välismaiste ettevõtjate ja

imporditud meditsiiniseadmete diskrimineerimist mahupõhiste hangetes, kuna see motiveerib

omamaiseid ettevõtteid võitma hankeid, pakkudes põhjendamatult madalaid hindu.

Üldisemalt võimaldab kodumaiste äriühingute saadud rahaline toetus neil täita

kvalifitseerimise kriteeriume väga madalate hindade pakkumisega. See toob teatavates

mahupõhistes hangetes kaasa rohkem kui 90 % hinnaalanduse, mille tulemusel jäetakse

ettevõtjad, kes ei saa rahalist toetust, tegelikkuses kõrvale.

Sellest tulenevalt seab mahupõhiste hangete konkreetne korraldus Hiina RVs imporditud

meditsiiniseadmed ja välismaised ettevõtjad märkimisväärselt ebasoodsamasse olukorda ning

toob kaasa meditsiiniseadmeid importivate välismaiste ettevõtjate ning nendes mahupõhistes

hangetes konkureerivate imporditud meditsiiniseadmete diskrimineerimise, nende osalemise

piiramise või isegi nende väljajätmise.

Selle järelduse puhul tuleb arvesse võtta asjaolu, et mahupõhiseid hankeid korraldatakse

mitmesuguste kvaliteetsete toodete jaoks, mis katavad olulise osa asjaomaste toodete

kogutarbimisest Hiina RVs, ning et tulevikus on kavas lisada uusi meditsiiniseadmete

11

kategooriaid. Tegelikud piirangud sellistes hankemenetlustes osalemiseks jätavad pakkujad

seega ilma peaaegu kõigist ärivõimalustest mahupõhiste hangetega seotud tootekategooriates.

Selle tulemusena piiratakse Hiina RV meditsiiniseadmete mahupõhiste hangete praktilise

korraldusega oluliselt ja korduvalt liidu ettevõtjate ja liidus valmistatud meditsiiniseadmete

juurdepääsu Hiina RV riigihanketurule rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 2

lõike 1 punkti i tähenduses.

VI. KOKKUVÕTE JA KAVANDATAV TEGEVUS

Uurimise ja kooskõlas rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikliga 5 Hiina RV

valitsusega peetud konsultatsioonide põhjal jõudis komisjon järeldusele, et uurimise käigus

kindlaks tehtud meetmed ja tavad, mille Hiina RV on meditsiiniseadmete hankimiseks

kehtestanud, on olemas ja neid kohaldatakse kogu Hiina RV territooriumil. Need mõjutavad

kõiki meditsiiniseadmete kategooriaid viisil, mis piirab oluliselt ja korduvalt liidu ettevõtjate

ja liidus valmistatud meditsiiniseadmete juurdepääsu Hiina RV meditsiiniseadmete

riigihanketurule.

Hiina RV ei ole välja pakkunud konkreetseid parandusmeetmeid selle olulise ja korduva

juurdepääsupiirangu kõrvaldamiseks.

Eespool esitatud järelduste põhjal hindab komisjon rahvusvaheliste hangete instrumendi

määruse artiklis 6 sätestatud tingimusi, et võtta vastu üks või mitu rahvusvaheliste hangete

instrumendi meedet rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 2 lõike 1 punkti j

tähenduses.

ET ET

EUROOPA KOMISJON

Brüssel, 14.1.2025

COM(2025) 5 final

KOMISJONI ARUANNE

kooskõlas määruse (EL) 2022/1031 artikli 5 lõikega 4 tehtud rahvusvaheliste hangete

instrumendi kohase uurimise kohta, mis käsitleb Hiina Rahvavabariigi meetmeid ja

tavasid meditsiiniseadmete riigihanketurul

{SWD(2025) 2 final}

1

I. SISSEJUHATUS

24. aprillil 2024 algatas Euroopa Komisjon (edaspidi „komisjon“) omal algatusel määruse

(EL) 2022/10311 (edaspidi „rahvusvaheliste hangete instrumendi määrus“) artikli 5 lõike 1

kohase uurimise seoses Hiina Rahvavabariigi (edaspidi „Hiina RV“) meetmete ja tavadega,

mille tagajärjeks on liidu ettevõtjate, kaupade ja teenuste juurdepääsu oluline ja korduv

piiramine Hiina RV meditsiiniseadmete riigihanketurule (edaspidi „väidetavad meetmed ja

tavad“). Uurimise algatamiseks avaldas komisjon algatamisteate Euroopa Liidu Teatajas2.

Algatamisteates kutsus komisjon kooskõlas rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse

artikli 5 lõikega 2 Hiina valitsust üles esitama oma seisukohad, andma asjakohast teavet ja

pidama komisjoniga konsultatsioone, et väidetavad meetmed ja tavad kõrvaldada või

heastada. Samal päeval saatis komisjon Hiina valitsusele ka verbaalnoodi koos teabenõudega

üksikasjaliku küsimustiku vormis, millele tuleb vastata 30 päeva jooksul. Hiina valitsus

sellele küsimustikule ei vastanud, kuid andis 27. mail 2024 saadetud verbaalnoodis nõusoleku

komisjoniga konsulteerida. Komisjon pidas 24.–26. juulil 2024 Pekingis Hiina valitsusega

konsultatsioone rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 5 lõike 2 tähenduses.

Algatamisteates kutsus komisjon liikmesriike ja rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse

artikli 2 lõike 1 punktis h määratletud huvitatud isikuid uurimises osalema ja esitama

asjakohast teavet. Komisjon sai märkusi mitmelt huvitatud isikult. Vastavalt rahvusvaheliste

hangete instrumendi määruse artikli 5 lõikele 2 teavitab komisjon liikmesriike regulaarselt

uurimise ja konsultatsioonide edenemisest määruse (EL) 2015/18433 artikli 7 alusel loodud

kaubandustõkete komitees.

Rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 5 lõike 3 kohaselt peab komisjon

uurimise ja konsultatsioonid lõpule viima üheksa kuu jooksul pärast nende algatamise

kuupäeva. Rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 5 lõike 4 kohaselt peab

komisjon tegema pärast uurimise ja konsultatsioonide lõppu üldsusele kättesaadavaks aruande

uurimise peamiste leidude ja kavandatava tegevuskava kohta ning esitama selle Euroopa

Parlamendile ja nõukogule.

II. UURIMISE ULATUS NING VÄIDETAVAD MEETMED JA TAVAD

1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. juuni 2022. aasta määrus (EL) 2022/1031 kolmandate riikide ettevõtjate,

kaupade ja teenuste juurdepääsu kohta liidu riigihanke- ja kontsessiooniturgudele ning selliste menetluste

kohta, millega toetatakse läbirääkimisi liidu ettevõtjate, kaupade ja teenuste juurdepääsu üle kolmandate

riikide riigihanke- ja kontsessiooniturgudele (rahvusvaheliste hangete instrument) (ELT L 173, 30.6.2022,

lk 9). 2 Teade rahvusvaheliste hangete instrumendi kohase uurimise algatamise kohta seoses Hiina Rahvavabariigi

meetmete ja tavadega meditsiiniseadmete riigihanketurul, (C/2024/2973), ELT C, 24.4.2024. 3 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. oktoobri 2015. aasta määrus (EL) 2015/1843, millega kehtestatakse liidu

meetmed ühise kaubanduspoliitika vallas, et tagada rahvusvahelistest kaubandusreeglitest, eeskätt Maailma

Kaubandusorganisatsiooni egiidi all kehtestatud reeglitest tulenevate liidu õiguste kasutamine (ELT L 272,

16.10.2015, lk 1).

2

Algatamisteate lisas on esitatud soovituslik loetelu meditsiiniseadmete kategooriatest, mida

väidetavad meetmed ja tavad mõjutavad.

Algatamisteates tegi komisjon kindlaks järgmised väidetavate meetmete ja tavade

kategooriad: i) meetmed ja tavad, mis soodustavad kodumaiste meditsiiniseadmete hankimist;

ii) meetmed ja tavad, millega piiratakse imporditud kaupade, sealhulgas meditsiiniseadmete

hankimist, ning iii) kehtestatakse tingimused Hiina RV meditsiiniseadmete tsentraliseeritud

hankimiseks, mille tulemuseks on põhjendamatult madalad pakkumused, millega kasumile

orienteeritud äriühingud ei suuda konkureerida.

Uurimine hõlmab kõigi meditsiiniseadmetega seotud riigihankemenetluste meetmeid ja

tavasid. Rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 2 lõike 1 punkti i tähenduses on

meede või tava mis tahes seadusandlik, regulatiivne või haldusmeede, menetlus või tava või

nende kombinatsioon, mida riigi ametiasutused või üksikud avaliku sektori hankijad või

võrgustiku sektori hankijad on mis tahes tasandil kohaldama hakanud või mida nad jätkuvalt

kohaldavad.

Komisjon võttis arvesse Hiina RVs kehtivat õiguslikku ja faktilist raamistikku ning teavet,

mis oli kättesaadav kuni 2024. aasta novembrini.

Üksikasjalikum teave väidetavate meetmete ja tavade kohta on esitatud lisatud komisjoni

talituste töödokumendis.

III. UURIMISE JÄRELDUSED

Uurimine kinnitas algatamisteates nimetatud meetmete ja tavade olemasolu ja kohaldamist

ning komisjon tegi kindlaks veel meetmeid. Uurimine näitas, et algatamisteates osutatud

meetmed ja tavad, mis soodustavad kodumaiste meditsiiniseadmete hankimist ja piiravad

imporditud meditsiiniseadmete hankimist, on Hiina valitsuse rakendatava poliitika „osta Hiina

tooteid“ kaks omavahel seotud elementi. Selle poliitikaga kehtestatakse üldiselt kohaldatav

eelistus hankida kodumaiseid meditsiiniseadmeid ning mitte imporditud seadmeid. Seetõttu

otsustas komisjon uurida neid kahte liiki meetmeid ja tavasid koos ning tsentraliseeritud

mahupõhiseid hankeid eraldi.

1. „Osta Hiina tooteid“ poliitika

1.1. Poliitikameetmed, millega ergutatakse kodumaist meditsiiniseadmete tööstust

Komisjon leidis, et Hiina RV meditsiiniseadmete tööstus, eelkõige selle tipptehnoloogilist

segmenti, peetakse strateegiliseks ja seda soodustatakse mitmesuguste poliitikavahendite,

eelkõige riigihangete kaudu.

3

Tipptasemel meditsiiniseadmed on üks kümnest peamisest tööstusharust, mis on kindlaks

määratud strateegias „Made in China 2025“ (edaspidi „strateegia „MIC 2025““)4 ja

dokumendis „Made in China 2025 tehnoloogia tegevuskava põhivaldkondade jaoks“ (edaspidi

„MICi tegevuskava“),5 milles on määratud kindlaks strateegias „MIC 2025“ välja toodud

tööstusharude konkreetsed eesmärgid ning seatud konkreetsed eesmärgid maakonnahaiglate

hangitud kodumaiste tipptasemel meditsiiniseadmete osakaalu kohta: 2020. aastaks 50 %,

2025. aastaks 70 % ja 2030. aastaks 95 %.

Meditsiiniseadmete tööstuse arendamise 14. viisaastakukavaga (edaspidi „14.

viisaastakukava“)6 ergutatakse tipptasemel meditsiiniseadmete väljatöötamist mitmesuguste

toetusvahendite hulgas ka riigihangete7 kaudu, eesmärgiga asendada importtooted

omamaistega8. Lisaks on mitmes poliitika- ja õigusdokumendis sätestatud juhised kodumaiste

toodete eelisostuks. Selliste dokumentide hulka kuuluvad muu hulgas „Keskpikk ja

pikaajaline teaduse ja tehnoloogia riiklik arengukava (2006–2020)“,9 „Riiginõukogu teatis

teaduse ja tehnoloogia keskpikka ja pikaajalist riiklikku arengukava (2006–2020) toetavate

meetmete vastuvõtmise ja rakendamise kohta“ (Guo Fa [2006] nr 6),10 „Teatis meditsiini- ja

tervishoiusüsteemi tervisliku arengu reformi süvendamise kohta (Guo Ban Fa [2015] nr 34),11

„Riiginõukogu peabüroo suunavad arvamused meditsiini- ja tervishoiutööstuse arengu kohta“

(Guo Ban Fa [2016] nr 11)12 ja „Suunavad arvamused kujunemisjärgus strateegilistesse

tootmisharudesse investeerimise laiendamise ning uute kasvukohtade ja kasvukeskuste

loomise ja tugevdamise kohta“ (riikliku arengu - ja reformikomisjoni (2020) dokument nr

1409)13.

4 Riiginõukogu teade algatuse „Made in China 2025“ esitamise kohta (nr 28 [2005]).

https://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/19/content_9784.htm 5 https://www.gov.cn/xinwen/2015-09/29/content_2940676.htm

https://www.cae.cn/cae/html/files/2015-10/29/20151029105822561730637.pdf and

http://www.qbj.gov.cn/qbjq/uploadfiles/ecyq/2019032810262811269.pdf 6 Kümne osakonna teatis meditsiiniseadmete tööstuse arengu 14. viisaastakukava trükkimise ja levitamise

kohta, tööstus- ja infotehnoloogiaministeerium, Liangui [2021] nr 208:

https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-12/28/content_5664991.htm 7 14. viisaastakukavas on ette nähtud, et valitsuse hangete haldamist tuleb veelgi tugevdada ja toetada

meditsiiniseadmete tööstuse arengut. 8 Eelkõige on 14. viisaastakukavas sätestatud, et „kohalikud omavalitsused, tööstusfondid ja sotsiaalressursid

suunatakse toetama meditsiinitööstuse koostöö läbimurdeid meditsiiniseadmete, oluliste komponentide ja

põhimaterjalide välja töötamisel ning finantsinvesteeringuid läbimurrete ümberkujundamisse ja

industrialiseerimisse“. 9 Teaduse ja tehnoloogia keskpika ja pikaajalise riikliku arengukava ülevaade (2006–2020), riiginõukogu 2006

nr 9: https://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_240244.htm 10 Riiginõukogu ringkiri teaduse ja tehnoloogia keskpika ja pikaajalise riikliku arengukava ülevaate (2006-

2020) rakendamist toetavate meetmete printimise ja levitamise kohta (Guo Fa [2006] nr 6):

https://www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_240246.htm 11 „Riiginõukogu üldbüroo teadaanne meditsiini- ja tervishoiusüsteemi reformi süvendamise valdkonnas 2014.

aastal tehtud töö kokkuvõtte ning 2015. aasta peamiste tööülesannete loetelu trükkimise ja levitamise kohta,“

Guo Ban Fa [2015], nr 34. https://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/09/content_9716.htm 12 https://www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/11/content_5052267.htm 13 https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202009/t20200925_1239582.html

4

Komisjon leidis ka, et Hiina meditsiiniseadmete ühendus (edaspidi „ühendus“) koostab Hiina

Rahvavabariigi riikliku tervishoiukomisjoni14 (edaspidi „NHC“) juhtimisel regulaarselt

valikkataloogi tipptasemel kodumaiste meditsiiniseadmete kohta15 (edaspidi „kataloog“).

Valik tehakse kodumaiste sõltumatu kaubamärgiga toodete seast. Mitmes

poliitikadokumendis16 on esitletud kataloogi kui vahendit, millega edendada kodumaiste

meditsiiniseadmete kasutamist ja hankimist meditsiini- ja tervishoiuasutuste poolt kooskõlas

Hiina riigihankeseadusega,17 mis on peamine vahend täitmaks eesmärki tugevdada Hiina

meditsiiniseadmete tööstust. Samuti tegi komisjon kindlaks, et ühendus on riigi kontrolli või

vähemalt tugeva mõju all ning seetõttu võib teda pidada peaaegu valitsusorganisatsiooniks.

Lisatud komisjoni talituste töödokumendi punkt 2.1.1 sisaldab üksikasjalikumat teavet

eespool kirjeldatud poliitikameetmete kohta.

1.2. Õiguslikud meetmed, mis on seotud poliitikaga „osta Hiina tooteid“, mida

kohaldatakse meditsiiniseadmete riigihangete valdkonnas

Peamine õigusakt on Hiina riigihankeseaduse artikkel 10, mida rakendatakse muude

meetmete kaudu riiklikul ja provintside tasandil. Hiina riigihankeseaduse artiklis 10 on

sätestatud üldiselt kohaldatav põhimõte, et eelistada tuleb kodumaiseid kaupu ja teenuseid,

sealhulgas meditsiiniseadmeid, mis toob kaasa imporditud kaupade diskrimineerimise.

Imporditud kaupade hankeid reguleerivad „Imporditud kaupade hangete haldusmeetmed“

(edaspidi „haldusmeetmed“),18 mis on koostatud kooskõlas Hiina riigihankeseadusega.

Haldusmeetmetes korratakse Hiina riigihankeseaduse artiklis 10 sätestatud põhimõtet, et

„riigihangete puhul tuleb osta omamaiseid tooteid“, ning nähakse ette spetsiifiline ja tülikas

heakskiidu saamise menetlus importtoodete hangete jaoks, kui nende hankimine on „äärmiselt

vajalik“. Haldusmeetmetes eelistatakse selliseid importtooteid, mis võimaldavad tehnosiiret

Hiina äriühingutesse. Mitmed provintsivalitsused on kehtestanud haldusmeetmete

rakendamiseks kohalikud meetmed, mis näevad kohati ette täiendavad ja/või rangemad

nõuded. Nagu on täpsemalt selgitatud komisjoni talituste töödokumendi punktis 2.1.2, on

teatavad kohalikud omavalitsused lisaks koostanud selliste imporditud meditsiiniseadmete

iga-aastase loetelu, mille puhul lihtsustatakse hankemenetluse heakskiitmise menetlust.

Uurimine näitab, et kõnealustesse loeteludesse kantud meditsiiniseadmete arvu on järk-järgult

vähendatud.

Lisaks tegi komisjon kindlaks, et kogu Hiina RV territooriumil kohaldatakse teatist

„Importtoodete riigihangete suunavad auditistandardid“ (2021. aasta väljaanne) (edaspidi

14 2014. aastal tegi Hiina endine riiklik tervishoiu- ja pereplaneerimise komisjon (NHC eelkäija) ühendusele

ülesandeks valida välja suurepärased kodumaised meditsiiniseadmed. 15 Vt Hiina meditsiiniseadmete ühendus, „Teadaanne tipptasemel kodumaiste meditsiiniseadmete valiku kohta“,

2014: http://www.nhc.gov.cn/ewebeditor/uploadfile/2014/05/20140526114014171.pdf. Praeguseks on

kataloogi lisamiseks välja valitud kümme tootepartiid.

16 Lisateabe saamiseks vt komisjoni talituste töödokumendi põhjendus 14. 17 Hiina Rahvavabariigi presidendi 29. juuni 2002. aasta korraldus nr 68 18 „Rahandusministeeriumi ringkiri importtoodete riigihangete haldamise meetmete kehtestamise kohta“, Caiku

[2007], nr 119. https://www.gov.cn/zwgk/2008-01/15/content_858659.htm

5

„dokument 551“),19 milles nõutakse, et kõik kohalikud omavalitsused suurendaksid

omamaiste toodete hankeid 178 meditsiiniseadmete kategooria puhul. Riiklikud haiglad on

võtnud kohustuse minna isegi kaugemale neis sisalduvate kodumaiste toodete

sihtosakaalust,20 mis varieerub sõltuvalt kategooriast 25–100 % vahel, kusjuures eesmärk on

137 kategooria puhul 100 %.

Kõigele lisaks tuletatakse meditsiini- ja tervishoiuasutustes meditsiiniseadmete haldamise

meetmete trükkimist ja levitamist käsitleva tervishoiuministeeriumi ringkirja (Wei Gui Cai Fa

[2011] nr 24)21 artiklis 22 meelde imporditud meditsiiniseadmete hangete suhtes

kohaldatavaid eeskirju,22 mis on sätestatud haldusmeetmetes ja nende rakendusmeetmetes.

Komisjoni talituste töödokumendi punktis 2.1.2 antakse nendest õiguslikest meetmetest

põhjalik ülevaade.

1.3. „Osta Hiina tooteid“ poliitikaga seotud meetmete ja tavade kohaldamine

Eespool kirjeldatud probleemide ulatuse kinnitamiseks uuris komisjon mitmest

hankeportaalist23 Hiina RVs valitsevaid tegelikke meditsiiniseadmete hanketavasid.

Komisjonil õnnestus tutvuda avalikult kättesaadava teabega enam kui 380 000

meditsiiniseadmeid käsitleva hankemenetluse kohta, mis olid korraldatud ajavahemikul 2017.

aasta jaanuarist kuni 31. maini 2024. Üksnes 35 504 menetluses oli potentsiaalsetele

pakkujatele (edaspidi „valim“) esitatud kättesaadavas vormis teave osalemiskriteeriumide ja

muude osalemistingimuste kohta. See näitab, et Hiina hankemenetlused ei ole läbipaistvad,

kuna valdav osa avaldatud pakkumustest ei sisalda olulisi dokumente ega teavet kättesaadavas

vormis. Valimi hindamine näitab selgelt, et meetmed ja tavad, millega kaasneb

diskrimineerimine mitmel moel, on süsteemsed ja korduvad: a) Hiina avaliku sektori hankijad

kohaldavad imporditud kaupade hangete suhtes piiranguid kõigis meditsiiniseadmete

kategooriates; b) hangetega seotud piiranguid esineb kõigis Hiina provintsides (v.a Tiibetis) ja

enam kui 300 linnas üle Hiina ning c) 87 % avalikult kättesaadavatest pakkumustest

sisaldavad keeldu importida meditsiiniseadmeid ja muid otsese ja kaudse diskrimineerimise

vorme24. Komisjon analüüsis põhjalikult teist eraldi valimit,25 keskendudes üksnes

sõnaselgete keeldude ja diskrimineerivate nõuetega hangetele, ning leidis, et sõnaselge keeld

importida meditsiiniseadmeid esines 2022. aastal 36 % asjaomastes hangetes, 2023. aastal

juba 43 % ja 2024. aasta esimesel poolel 53 % hangetes. See näitab, et sõnaselget keeldu

importida meditsiiniseadmeid esineb asjaomaste hangete hulgas üha rohkem.

19 „Teatis importtoodete riigihangete suunavate auditistandardite väljastamise kohta“, (2021. aasta väljaanne),

Treasury Note [2021] 551:

https://aimg8.dlssyht.cn/u/2074671/ueditor/file/1038/2074671/1629090344664695.pdf/https://www.cgwenjia

n.com/view/industry/202110110000184101?zt_id_from=54 20 Vt L.E.K. Consultingi uuring „Hospital Priorities 2023 China Edition: Strategic Implications for Medtech

Companies“ https://www.lek.com/sites/default/files/PDFs/china-hospital-priorities-2023-medtech.pdf 21 https://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1960690.htm 22 Selles sättes on kirjas, et „kui on vaja osta importmeditsiiniseadmeid, viiakse importseadmete hankimise

heakskiitmise menetlused läbi ranges kooskõlas riigi kehtestatud nõuetega“. 23 Vt komisjoni talituste töödokumendi põhjendus 91. 24 Vt komisjoni talituste töödokumendi põhjendused 51–57. 25 Vt komisjoni talituste töödokumendi põhjendus 58.

6

Seoses dokumendis 551 ette nähtud kodumaiste toodete sihtosakaaluga näitab augustis 2023

lõpetatud L.E.K. Consultingi uuring „Hospital Priorities 2023 China Edition: Strategic

Implications for Medtech Companies“,26 et Hiina RV riiklikud haiglad on dokumendis 551

seatud eesmärke juba laialdaselt rakendanud ning on valmis seda ka edaspidi tegema ning

eelistama kodumaiseid tooteid ka dokumendis loetlemata tootekategooriate puhul.

Komisjon leidis ka pakkumusi, mille puhul anti ühenduse kataloogis loetletud

meditsiiniseadmetele pakkumuste hindamise käigus lisapunkte või kus pakkumustingimuste

kohaselt peavad tooted olema selles kataloogis loetletud.

2. Tsentraliseeritud mahupõhised hanked

2.1. Mahupõhiseid hankeid reguleerivad meetmed

Komisjon tegi kindlaks kohaldatava õigusraamistiku ja keskse mahupõhise hanke

aluspõhimõtted. Sellekohased üksikasjad on esitatud lisatud komisjoni talituste

töödokumendis.

Meditsiiniseadmete mahupõhine hankimine tähendab väga suurtes kogustes toodete

hankimist, mille puhul on riigi või provintsi tasandil tugev konkurents, et saavutada

madalamad hinnad. Madalamate hindade saavutamiseks määrab hanke korraldaja kindlaks

lõppvooru pääsejate maksimaalse arvu, kehtestab pakkumuste valimiseks maksimaalse

võrdlushinna (või maksimumhinna)27 ja maksimaalsed hinnamarginaalid, nagu on selgitatud

komisjoni talituste töödokumendi põhjendustes 63–66. See sunnib pakkujaid pakkuma

madalaimat võimalikku hinda, kuna kvalifitseerimise kriteeriumides nähakse ette

maksimaalne kõrvalekalle madalaimast pakkumishinnast ning pakutav hind peab igal juhul

olema võrdlushinnast madalam. Võrdlushinna arvutamise parameetreid ei avaldata.

Järgnevates samade meditsiiniseadmete mahupõhistes hangetes kehtestati veelgi madalam

võrdlushind. Pakkujad konkureerivad üksnes hinna alusel (st kõige madalama hinnaga

pakkumus võidab) ja leping sõlmitakse pakkujate rühmaga, kes tagab soovitud kogused

madalaima hinnaga. Seetõttu on mahupõhiste hangete puhul pakkujate vahelise konkurentsi

piiramisel määrava tähtsusega võrdlushinna tase ja eelkõige vastuvõetavate pakkumuste

hinnamarginaalid.

Teatavates mahupõhiseid hankeid reguleerivates meetmetes viidatakse konkreetselt

eesmärgile toetada omamaiseid tooteid. Siinkohal on dokumendi „Teatis väärtuslike

meditsiinitarvete haldamise reformi kava kohta“ (Guo Ban Fa [2019] nr 37)28 üldeesmärk,

mida kohaldatakse ka meditsiinitarvikute mahupõhiste hangete korraldamise suhtes, „toetada

omamaiseid väärtuslikke meditsiinitarbeid, mille intellektuaalomandi õigused kuuluvad oma

riigi firmadele, et suurendada nende konkurentsivõimet“. Lisaks on riikliku

26 Vt joonealune märkus 21. 27 Seda nimetatakse „kõige kõrgemaks tegelikuks deklareerimishinnaks“. 28 https://www.gov.cn/zhengce/content/2019-07/31/content_5417518.htm

7

tervisekindlustusameti ravikindlustuskirjas [2022] nr 13629 märgitud, et mahupõhised

tsentraliseeritud hanked „toetavad objektiivselt seda, et konkursi võidaksid omamaised

kvaliteetsed ettevõtted, millel on sama kvaliteet, kuid madalamad kulud“.

2.2. Mahupõhiste hangete kohaldamine

Komisjon tegi kindlaks, et uurimise ajal on Hiina RV korraldanud provintsi tasandil riiklikke

mahupõhiseid hankemenetlusi viie tipptasemel meditsiinitarvikute kategooria30 ja mitme teise

kategooria puhul31.

Need hanked tõid kaasa märkimisväärse hinnalanguse. Näiteks liigeseproteeside mahupõhiste

hangete keskmine hinnalangus oli 82 %32 ning 2020. aasta novembris korraldatud

koronaarstentide riikliku mahupõhise hanke tulemusel langes hind enam kui 90 %33.

Komisjon leidis ka, et mõned suurimad Hiina meditsiiniseadmete tootjad, kes on saanud

rahalist toetust, on võitnud mahupõhiseid hankeid, mille tulemuseks on märkimisväärne

hinnalangus, nagu on selgitatud komisjoni talituste töödokumendi põhjendustes 68–72.

Lisatud komisjoni talituste töödokumendi punkt 2.3 sisaldab üksikasjalikumat teavet

meetmete ja tavade kohta.

IV. KONSULTATSIOONID HIINA VALITSUSEGA

Komisjon arutas Hiina valitsusega kõiki väidetavaid meetmeid ja tavasid ning nende

kohaldamist ja rakendamist Hiina RV meditsiiniseadmete hanketurul. Hiina valitsus ei

vaidlustanud väidetavate meetmete ja tavade olemasolu ega seda, et nendega eelistatakse

riigihankelepingute sõlmimisel Hiina RVs toodetud meditsiiniseadmeid ja kehtestatakse

erimenetlused imporditud meditsiiniseadmete hankimiseks. Kuid ta väitis, veenvaid

argumente või tõendeid esitamata, et mõnda neist meetmetest praktikas ei rakendata.

Konsultatsioonide lõpus uurisid komisjon ja Hiina valitsus võimalikke lahendusi. Hiina

valitsus väitis, et Hiina RV tulevane ühinemine riigihankelepinguga (GPA)34 võib liidu mured

lahendada, rõhutades samas, et Hiina oma meditsiiniseadmete hanketurgu ühepoolselt ei ava,

ning tegi selle asemel ettepaneku pidada läbirääkimisi Euroopa Liidu ja Hiina RV vahelise

ulatusliku kahepoolse riigihankelepingu üle. Hiina RV saatis 30. augustil 2024 verbaalnoodi,

milles ta esitas taotluse lõpetada uurimine ja pidada selle asemel läbirääkimisi sellise

29 Riikliku tervisekindlustusameti vastus 13. rahvakongressi viienda istungjärgu soovitusele nr 8427

http://www.nhsa.gov.cn/art/2022/9/1/art_110_8940.html 30 Koronaarstendid, liigeseproteesid, silmasisesed läätsed ja spordimeditsiinis kasutatavad meditsiinitarvikud,

ortopeedilised lülisambatarvikud ning sisekõrvaimplantaadid ja perifeersete veresoonte stendid. 31 Mitmesugused meditsiiniseadmed, nagu südamerütmurid, õhupalli balloondilatatsiooni kateetrid ja

fikseerimisvahendid traumade puhul. 32

https://govt.chinadaily.com.cn/s/202405/31/WS6659a3b2498ed2d7b7eaef3f/centralized-procurement-of-

artificial-joints-boosts-healthcare-accessibility-in-china.html 33

http://www.qinghai.gov.cn/zwgk/system/2021/01/08/010373900.shtml,

https://www.cmdi.org.cn/zx_4/xyzl/202101/t20210124_279695.html,

http://ybj.gxzf.gov.cn/xwdt/bjdt/t7916501.shtml 34 https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/rev-gpr-94_01_e.pdf

8

kahepoolse lepingu üle. Komisjon vastas 7. oktoobri 2024. aasta verbaalnoodiga, milles ta

selgitas põhjuseid, miks ta ei saa rahvusvaheliste hangete instrumendi uurimist sellistel

põhjustel lõpetada35. Lisatud komisjoni talituste töödokumendi punkt 3 sisaldab lisateavet

Hiina valitsusega peetud konsultatsioonide kohta.

V. UURIMISE KÄIGUS KINDLAKS TEHTUD MEETMETE JA TAVADE HINDAMINE

Uurimine kinnitas, et meetmed ja tavad, mida on kirjeldatud III jaos ja täpsemalt selgitatud

komisjoni talituste töödokumendi punktis 2, on olemas ning et Hiina RV hankeasutused ja -

üksused kohaldavad neid. Neid nimetatakse edaspidi koos „meetmeteks ja tavadeks“, välja

arvatud juhul, kui viidatakse spetsiaalselt konkreetsele meetmele.

Uuritavate meetmete ja tavade analüüs näitab, et selliste meetmete ja tavadega on Hiina RV

kehtestanud riigisiseste meditsiiniseadmete hangete suhtes üldiselt kohaldatavate eelistuste

mitmekihilise süsteemi, mis diskrimineerib süstemaatiliselt imporditud meditsiiniseadmeid ja

välismaiseid ettevõtjaid tervikliku „osta Hiina tooteid“ poliitika rakendamisega.

Selle üldise süsteemi nurgakivi on Hiina riigihankeseaduse artikkel 10, millega rakendatakse

Hiina RV valitsuse „osta Hiina tooteid“ poliitikat. Selle sättega kehtestatakse võrgustiku

sektori hankijatele õiguslikult siduv kohustus hankida imporditud meditsiiniseadmete asemel

kodumaiseid meditsiiniseadmeid, kui mõlemat tüüpi meditsiiniseadmed konkureerivad ja kui

kodumaised meditsiiniseadmed on mõistlik alternatiiv. Selle üldise kohustuse diskrimineerivat

iseloomu tugevdab haldusmeetmetes sätestatud koormav heakskiitmismenetlus imporditud

kaupade, sealhulgas meditsiiniseadmete hankimiseks, mis piirab märkimisväärselt võrgustiku

sektori hankijate suutlikkust hankida imporditud meditsiiniseadmeid. Vajadus saada selleks

kohalikelt rahandusasutustelt eriluba, mis põhineb eksperdirühma hinnangul kõnealuse

importkauba tehnilise kirjelduse ja kasutusotstarbe kohta, et teha kindlaks, et omamaised

alternatiivid puuduvad, on iseenesest võrgustiku sektori hankijate jaoks importkaupade

hankimisel märkimisväärne takistus. Lisaks hankemenetluse korraldamisele peavad nad viima

läbi täiendava ja tülika protseduuri, mille tulemus on ebakindel. Nendele piirangutele

lisanduvad veel erinevad provintsi tasandi meetmed, millega kehtestatakse täiendavad

heakskiitmismenetlused imporditud meditsiiniseadmete hankimiseks.

Haldusmeetmed ja vastavad provintsi tasandi meetmed piiravad märkimisväärselt imporditud

kaupade, eelkõige meditsiiniseadmete hankimist ja seega imporditud meditsiiniseadmeid

pakkuvate liidu ettevõtjate juurdepääsu, isegi kui sellistel meditsiiniseadmetel on lubatud

osaleda hankemenetlustes, kuna nendele importtoodetele on loodud eelistus, sest nad

võimaldavad tehnosiiret omamaistesse äriühingutesse. See kahjustab märkimisväärselt selliste

potentsiaalsete liidu pakkujate osalemist, kes ei soovi jagada oma tehnoloogiat võimalike

konkurentidega.

35 Komisjon tuletas meelde, et uurimise eesmärk ei ole pidada läbirääkimisi riigihankeid käsitleva laiaulatusliku

kokkuleppe üle, vaid saavutada vastastikku ühesugune kohtlemine ja tagada võrdsed tingimused, mis nõuab

kindlaks tehtud diskrimineerivate tõkete kõrvaldamist.

9

Meditsiiniseadmete puhul on kodumaiste toodete eelistamise mitmekihiline süsteem kahe

peamise sektoripõhise meetme tõttu veelgi silmapaistvam. Esimene meede on

„Tervishoiuministeeriumi ringkiri meditsiini- ja tervishoiuasutuste meditsiiniseadmete

haldamise meetmete trükkimise ja levitamise kohta“ (Wei Gui Cai Fa [2011] nr 24),36 milles

rõhutatakse kohustust viia imporditud meditsiiniseadmete hankimiseks läbi range

heakskiitmismenetlus kooskõlas riigi kehtestatud nõuetega. Teine meede on dokument 551,

millega kehtestatakse väga kõrged sihttasemed kodumaiste meditsiiniseadmete hankimiseks ja

nõutakse imporditud meditsiiniseadmete täielikku väljajätmist 137 kategoorias. Need

eesmärgid takistavad avaliku sektori hankijatel hankida imporditud meditsiiniseadmeid isegi

juhul, kui selline hange on heaks kiidetud, sest mida rohkem hankeid võidavad pakkujad, kes

pakuvad imporditud meditsiiniseadmeid, seda raskem on hankijal asjaomaseid eesmärke

saavutada. Kuigi dokument 551 on välja antud „suunavate auditistandardite“ kujul, on Hiina

RV valitsus selles seatud eesmärgid selgelt kehtestanud, ilma mingi viiteta selle kohta, et

avalik-õiguslikud haiglad ei pea neid saavutama. Lõppkokkuvõttes sõltub nende rahastamine

ja korraldus riigist või madalama tasandi keskvalitsusest. Lisaks on III jao punktis 1.3 ja

üksikasjalikumalt komisjoni talituste töödokumendi põhjenduses 59 selgitatud, et avalik-

õiguslikud haiglad on kindlalt pühendunud nende eesmärkide saavutamisele ja isegi nende

ületamisele. Seetõttu võib järeldada, et eesmärgid ei ole mõeldud üksnes selleks, et ergutada

täielikult autonoomseid võrgustiku sektori hankijaid, kes võiksid lihtsalt otsustada eesmärke

eirata. Pigem on siin tegemist võrgustiku sektori hankijatele juhiste andmisega, et saavutada

konkreetsed tulemused, ja seega piiravad need märkimisväärselt imporditud

meditsiiniseadmete pakkujate võimalusi riigihangetes osaleda.

Lisaks on tipptasemel meditsiiniseadmete lisamine strateegias „MIC 2025“ kindlaks määratud

„soodustatud“ toodete loetellu andnud maakonnahaiglatele korralduse saavutada MICi

tegevuskava väga kõrged eesmärgid seoses kodumaiste kvaliteetsete meditsiiniseadmete

hangete osakaaluga: 70 % aastaks 2025 ja 95 % aastaks 2030, mis vähendaks importtoodete

juurdepääsu märkimisväärsele osale Hiina riigihanketurust tegelikkuses peaaegu nullini.

Üldiselt kohaldatavate eelistuste süsteemi kohaldatakse kogu Hiina RV territooriumil. III jao

punktis 1.3 ja komisjoni talituste töödokumendi punktis 2.3.1 nimetatud pakkumuste valimi

analüüs näitab, et imporditud meditsiiniseadmete hankimist piiravad nõuded on Hiina

riigihangete turul väga levinud ja neid kasutatakse kõigi meditsiiniseadmete kategooriate

suhtes.

Kuna Hiina RV riigihanketurg ei ole eriti läbipaistev, on komisjonil olnud võimalik vaadelda

vaid osa avalikult kättesaadavatest pakkumustest ja hankenõuetest, mis on esitatud

kättesaadavas vormis. Komisjoni uuritud pakkumuste valim on siiski piisavalt

representatiivne, et näidata, mil määral on avaliku sektori hankijad piiranud imporditud

meditsiiniseadmete hankimist, kuna ei ole põhjust arvata, et läbipaistmatutes hangetes esitatud

nõuded oleksid vähem piiravad kui nendes, mis on üldsusele kättesaadavad. Nii otseseid kui

ka kaudseid keelde ja diskrimineerivaid nõudeid leiti 87 % vaadeldud hangete puhul ning

36 https://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1960690.htm

10

sõnaselgete keeldude esinemine on aastate jooksul suurenenud, mis on kooskõlas Hiina RV

valitsuse väljakuulutatud eesmärgiga asendada kogu Hiina RV hanketurul imporditud

meditsiiniseadmed kodumaiste meditsiiniseadmetega.

Eespool kirjeldatud eelistuste süsteem, mida kodumaiste meditsiiniseadmete hangetes üldiselt

kohaldatakse, kahjustab märkimisväärselt liidu ettevõtjate ja liidus valmistatud

meditsiiniseadmete juurdepääsu Hiina RV riigihanketurule. Selle süsteemne ja püsiv olemus,

mis tuleneb asjaolust, et kodumaiste toodete eelistamise põhimõte on ette nähtud

üldkohaldatavates õigusaktides ning üldkohaldatavates või spetsiaalselt meditsiiniseadmete

jaoks ette nähtud rakendusmeetmetes ja suunistes, võimaldab järeldada, et see piirang on

oluline ja korduv rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 2 lõike 1 punkti i

tähenduses.

Hiina valitsuse kehtestatud meditsiiniseadmete mahupõhine hankimine sunnib tarnijaid

tegema äärmiselt madala hinnaga pakkumusi, et vastata kvalifitseerimise kriteeriumidele

kindlaksmääratud hinnamarginaalide raames ja anda võimalus võita hange, mis on toonud

kaasa märkimisväärse hinnalanguse, nagu on selgitatud III jao punktis 2.2 ja komisjoni

talituste töödokumendi punktis 2.3.2. Hoolimata asjaolust, et hiljuti korraldatud mahupõhiste

hangete võitjateks võivad olla ka välismaised ettevõtted, kuigi palju vähemal määral kui Hiina

ettevõtted, ei ole pikas perspektiivis äärmiselt madalate hindade pakkumine kasumile

orienteeritud äriühingute jaoks, kes ei saa tugineda riigi toetusele, jätkusuutlik.

Mahupõhiste hangete läbiviimise tingimuste piiravat mõju võib veelgi suurendada Hiina

meditsiiniseadmetega tegelevate äriühingute jaoks Hiina RVs kasutusele võetud vahendite

ülekandmise süsteem, nagu on selgitatud komisjoni talituste töödokumendi punktis 2.2.

Mahupõhiste hangetega seotud eritoetus, mida antakse Hiina RVs tootmis- ning teadus- ja

arendustegevusega seotud asjaomaste hangete võitjatele, suurendab välismaiste ettevõtjate ja

imporditud meditsiiniseadmete diskrimineerimist mahupõhiste hangetes, kuna see motiveerib

omamaiseid ettevõtteid võitma hankeid, pakkudes põhjendamatult madalaid hindu.

Üldisemalt võimaldab kodumaiste äriühingute saadud rahaline toetus neil täita

kvalifitseerimise kriteeriume väga madalate hindade pakkumisega. See toob teatavates

mahupõhistes hangetes kaasa rohkem kui 90 % hinnaalanduse, mille tulemusel jäetakse

ettevõtjad, kes ei saa rahalist toetust, tegelikkuses kõrvale.

Sellest tulenevalt seab mahupõhiste hangete konkreetne korraldus Hiina RVs imporditud

meditsiiniseadmed ja välismaised ettevõtjad märkimisväärselt ebasoodsamasse olukorda ning

toob kaasa meditsiiniseadmeid importivate välismaiste ettevõtjate ning nendes mahupõhistes

hangetes konkureerivate imporditud meditsiiniseadmete diskrimineerimise, nende osalemise

piiramise või isegi nende väljajätmise.

Selle järelduse puhul tuleb arvesse võtta asjaolu, et mahupõhiseid hankeid korraldatakse

mitmesuguste kvaliteetsete toodete jaoks, mis katavad olulise osa asjaomaste toodete

kogutarbimisest Hiina RVs, ning et tulevikus on kavas lisada uusi meditsiiniseadmete

11

kategooriaid. Tegelikud piirangud sellistes hankemenetlustes osalemiseks jätavad pakkujad

seega ilma peaaegu kõigist ärivõimalustest mahupõhiste hangetega seotud tootekategooriates.

Selle tulemusena piiratakse Hiina RV meditsiiniseadmete mahupõhiste hangete praktilise

korraldusega oluliselt ja korduvalt liidu ettevõtjate ja liidus valmistatud meditsiiniseadmete

juurdepääsu Hiina RV riigihanketurule rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 2

lõike 1 punkti i tähenduses.

VI. KOKKUVÕTE JA KAVANDATAV TEGEVUS

Uurimise ja kooskõlas rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikliga 5 Hiina RV

valitsusega peetud konsultatsioonide põhjal jõudis komisjon järeldusele, et uurimise käigus

kindlaks tehtud meetmed ja tavad, mille Hiina RV on meditsiiniseadmete hankimiseks

kehtestanud, on olemas ja neid kohaldatakse kogu Hiina RV territooriumil. Need mõjutavad

kõiki meditsiiniseadmete kategooriaid viisil, mis piirab oluliselt ja korduvalt liidu ettevõtjate

ja liidus valmistatud meditsiiniseadmete juurdepääsu Hiina RV meditsiiniseadmete

riigihanketurule.

Hiina RV ei ole välja pakkunud konkreetseid parandusmeetmeid selle olulise ja korduva

juurdepääsupiirangu kõrvaldamiseks.

Eespool esitatud järelduste põhjal hindab komisjon rahvusvaheliste hangete instrumendi

määruse artiklis 6 sätestatud tingimusi, et võtta vastu üks või mitu rahvusvaheliste hangete

instrumendi meedet rahvusvaheliste hangete instrumendi määruse artikli 2 lõike 1 punkti j

tähenduses.