Arvamuse avaldamine

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust kohtute seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse

eelnõu (kohtuhaldusmudel) kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus kohtute seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu

(kohtuhaldusmudel) kohta

Lisa 2: Lisaarvamused ja ettepanekud

Teie 20.12.2024 nr 8-1/8962-1

Meie 29.01.2025 nr 6-6/24-59

Lisa 2

1

Lisaarvamused ja ettepanekud

1. Urmas Volens, riigikohtunik

Kohtutes kvalitatiivse muutuse saavutamiseks tuleks teha kohtute seaduses veel järgmised

muudatused:

1) Paragrahv 91 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

㤠91. Maakohtu osakonnad

(1) Maakohtus on tsiviilosakond, süüteoosakond, registriosakond ja maksekäsuosakond.

Maakohtu esimees võib kohtunike spetsialiseerumise tagamiseks või töö muul põhjusel

sujuvamaks korraldamiseks moodustada täiendavaid osakondi.

(2) Iga kohtunik võib kuuluda mitmesse osakonda. Maakohtu esimees otsustab, millisesse

osakonda kohtunik kuulub, kuulates eelnevalt ära kohtuniku ja kohtu eestseisuse arvamuse. Kui

kohtunik ei nõustu tema üleviimisega teise osakonda, võib ta kuu aja jooksul ametist lahkuda,

teatades vähemalt kolm kuud ette käesoleva seaduse § 86 lõikes 1 sätestatud hüvitise maksmise

vastu.

(3) Kohtuniku üleviimise ühest osakonnast teise otsustab kohtu esimees, kuulanud ära

kohtuniku ja kohtu eestseisuse arvamuse.“

2) Paragrahvi 12 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Maakohtu esimees nimetatakse esimese ja teise astme kohtunike või Riigikohtu kohtunike

seast seitsmeks aastaks. Kohtu esimehe nimetab kohtute haldus- ja arendusnõukogu, kuulanud

ära kohtu üldkogu arvamuse. Kohtu esimehe konkursi korraldamiseks moodustab kohtute

haldus- ja arendusnõukogu konkursikomisjoni. Kohtu esimehele esitatavad täpsemad nõuded

ja konkursi korraldamise korra kehtestab kohtute haldus- ja arendusnõukogu.

(2) Kui maakohtu esimeheks nimetatakse ringkonnakohtu või Riigikohtu kohtunik,

säilitatakse talle vastava kohtu kohtuniku ametipalk, millele lisandub lisatasu esimehe

ülesannete täitmise eest.

(3) Maakohtu esimees esindab ja juhib kohtuasutust ning vastutab õigusemõistmise

korrakohase toimumise eest kohtus.

(4) Maakohtu esimees:

1) korraldab õigusemõistmise alast tegevust;

2) koostab ja kinnitab kohtu tööjaotusplaani;

3) korraldab kohtuasutuse haldamist koostöös kohtuhaldusteenistusega ulatuses, mis ei

ole kohtuhaldusteenistuse pädevuses;

4) kooskõlastab kohtuhaldusteenistuse direktori koostatud kohtu eelarve eelnõu;

5) teeb seaduses ettenähtud järelevalvet;

6) otsustab kohtuniku üleviimise vastavalt käesoleva seaduse §-s 57 sätestatud korrale;

7) koostab ja kinnitab kohtu kohtunike koolituskava, kuulates eelnevalt ära kohtunikud

ja kohtu eestseisuse, korraldab ja kontrollib selle täitmist;

8) kinnitab kohtunike valvegraafiku;

Lisa 2

2

9) täidab muid seadusest ja kohtu kodukorrast tulenevaid ülesandeid.

(5) Kohtu esimehe võib kohtute haldus- ja arendusnõukogu enne tähtaja lõppemist vabastada:

1) tema enda soovil;

2) kui ta on süüliselt jätnud oma ülesanded olulisel määral täitmata;

3) tema valimisel või nimetamisel Euroopa Inimõiguste Kohtu, Euroopa Liidu Kohtu või

muu rahvusvahelise kohtuinstitutsiooni (edaspidi rahvusvaheline kohtuinstitutsioon)

kohtunikuks (§ 584) või Euroopa Prokuratuuri peaprokuröriks, Euroopa prokuröriks

või Euroopa delegaatprokuröriks.

(6) Käesoleva paragrahvi lõike 5 punktis 2 nimetatud juhul kuulab kohtute haldus- ja

arendusnõukogu ära kohtu eestseisuse ja üldkogu arvamuse ja ringkonnakohtu esimehe

arvamuse.

(7) Kohtu esimehe äraoleku ajal asendab teda tema enda määratud kohtunik. Kui kohtu

esimees ei ole asendajat määranud, asendab teda kõige kauem teenistuses olnud kohtunik või

teenistusaegade võrdsuse korral vanim kohtunik.

(8) Kui kohtu esimees vabastatakse kohtunikuametist, vabastatakse ta ka kohtu esimehe

ülesannete täitmisest.

(9) Kedagi ei tohi nimetada maakohtu esimeheks kaheks ametiajaks järjestikku.

(10) Kohtu esimehe ülesannete täitmisest vabastatud kohtuesimehel säilivad kohtuniku

volitused.

(11) Kui varem ringkonnakohtu või Riigikohtu kohtunikuna töötanud maakohtu esimehe

ametiaeg lõpeb tähtaja saabumise tõttu või kui ta vabastatakse esimehe ülesannete täitmisest

enne ametiaja lõppemist, võib kohtunik pöörduda tagasi vastavalt ringkonnakohtusse või

Riigikohtusse või jätkata teenistust maakohtus. Kui maakohtu esimehe ametiaeg lõpeb tähtaja

saabumise tõttu, peab ta oma valikust teatama kohtute haldus- ja arendusnõukogule ette

vähemalt kolm kuud enne ametiaja lõppemist.

(12) Kui kohaldatakse käesoleva paragrahvi lõikeid 10 ja 11, võib kohtunike arv maakohtus

või ringkonnakohtus olla suurem kohtute haldus- ja arendusnõukogu kehtestatud kohtunike

arvust vastavas kohtus või Riigikohtu kohtunike seadusjärgsest arvust.“

3) Paragrahvi 36 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„ Kohtu üldkogu:

1) valib kohtu eestseisuse valitavad liikmed;

2) annab kohtute haldus- ja arendusnõukogule arvamuse kohtu esimehe ametisse nimetamise ja

seaduses sätestatud juhul ka ametist vabastamise kohta;

3) võib avaldada kohtuesimehele umbusaldust ja taotleda kohtute haldus- ja arendusnõukogult

tema ametist vabastamist;

4) annab kohtu esimehele eelneva arvamuse kohtu kodukorra kehtestamise ja muutmise kohta;

5) annab kohtu esimehe või eestseisuse ettepanekul arvamuse muus kohtu tegevust või

töökorraldust puudutavas küsimuses.“

Lisa 2

3

4) Seadust täiendatakse paragrahviga 361 järgmises sõnastuses:

㤠361. Kohtu eestseisus

(1) Kohtu eestseisus nõustab esimese ja teise astme kohtu esimeest kohtu juhtimisel ja esitab

arvamuse kohtu tegevust puudutavate oluliste otsuste tegemisel.

(2) Kohtu eestseisusse kuuluvad maa- ja halduskohtu osakondade juhatajad, ringkonnakohtus

kolleegiumite esimehed ning kohtunike poolt neljaks aastaks valitud liikmed. Kohtu eestseisuse

valitavate liikmete arv ja valimise kord nähakse ette kohtu kodukorras.

(3) Eestseisuse kutsub kokku ja selle töö korralduse ja teenindamise tagab kohtu esimees.

Eestseisus tuleb kokku kutsuda vähemalt kahe eestseisuse liikme taotlusel.“

5) Paragrahvi 37 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Kohtunike tööjaotus, koosseisude moodustamine ja kohtunike asendamise kord esimese ja

teise astme kohtutes nähakse ette tööjaotusplaanis.

(2) Tööjaotusplaani kehtestab kohtu esimees kalendriaastaks, kuulates eelnevalt ära kohtu

eestseisuse ja kohtunike arvamused. Mõjuval põhjusel võib tööjaotusplaani muuta ka aasta

kestel.

(3) Töö kohtunike vahel jaotamisel tuleb tagada, et kohtuasjad saaksid lahendatud võimalikult

tõhusalt ja kiiresti. Seejuures lähtutakse järgmistest põhimõtetest:

1) tööjaotusplaani järgi tuleb kohtunike vahel jaotada kõik kohtusse läbivaatamiseks

saabuvad asjad;

2) asjad tuleb jaotada tööjaotusplaanis määratud alustel, lähtudes juhuslikkuse

põhimõttest;

3) asjade jaotamine peab tagama kohtunike spetsialiseerumise;

4) asjade jaotamisel tuleb tagada, et kiiremat lahendamist vajavad asjad lahendatakse

esmajärjekorras;

5) asjade jaotamine peab tagama kohtunike ühtlase töökoormuse kohtu piires;

6) asjade jaotamisel tuleb arvestada vajadust korraldada asjades suulisi istungeid või

isiklikke ärakuulamisi mingis piirkonnas ning vältida kohtu ja menetlusosaliste tarbetut

sõitmist ja ajakulu.

(4) Kohtute haldus- ja arendusnõukogu võib kehtestada kohtunike tööjaotusplaani koostamise

täpsemad alused, sealhulgas kohtunike spetsialiseerumise ja asjade territoriaalse jaotuse

põhimõtted.

(5) Tööjaotusplaan avaldatakse kohtu veebilehel.“

2. Üllar Kaljumäe, Riigikohtu direktor

Kohtuhalduses on kaks põhimõttelist ja lahutamatut aspekti – kes haldab kohtuid ja milles

kohtuhaldus seisneb. Eelnõuga plaanitakse üksnes osalist kohtuhalduse üleminekut

täitevvõimult kohtutele. Riigikohtu hinnangul ainuüksi haldaja rolli üleandmine ei lahenda

kohtuhalduse ühte kõige suuremat probleemi – kohtunike ebaühtlast töökoormust ja sellega

seotud negatiivseid tagajärgi.

Lisa 2

4

Kohtute seaduse § 37 lg 2 p 4 näeb üksnes ette, et kohtuasjade jaotamine peab tagama kohtunike

ühtlase töökoormuse kohtu piires. Kuid see, milline töökoormus peaks olema, on jäetud

reguleerimata. Seega on formaalselt õiguspärane, et igal maakohtul on „oma keskmine

töökoormus“, mille suhtes tuleb kohtuasjade jagamisega saavutada kohtunike ühtlane

töökoormus.

Maa- ja halduskohtud menetlevad iga aasta umbes 90% kõikidest Eesti kohtuasjadest.

Justiitsministeeriumi andmetest1 nähtuvalt on maakohtus töötavate kohtunike üldine keskmine

töökoormus (st töökoormus eristamata tsiviil- ja süüteovaldkondade kohtunikke) ajavahemikul

2020–2023 ühtlustunud 3,43 protsendipunkti võrra ning erinevus väikseima ja suurima

keskmise koormusega maakohtus oli 2023. aastal 15,3%. Seega ei ole enam kui kahekümne

aasta jooksul, kui töökoormuse regulatsioon kehtestati, suudetud olemasoleva korraldusega

saavutada isegi mitte keskmise koormuse ühtlustumine maakohtute lõikes. Samas erines

kohtunike töökoormus veelgi mastaapsemalt - 5% suurima ja 5% väikseima koormusega

kohtunikel tsiviilvaldkonnas erines töökoormus kuni 59% ja süüteovaldkonnas kuni 68%. Kuigi

halduskohtute lõikes oli keskmine koormus näiteks 2023. aastal suhteliselt ühtlane (erinevus

1,5%), erines ka halduskohtutes koormus 5% suurima ja 5% väikseima koormusega kohtunikel

kuni 47%. Normkoormusele taandatuna ja mitte arvesse võttes kohtust samal või järgmisel

aastal lahkunud kohtunikke või kohtunikke, kes olid töötanud vähem kui 6 kuud, oli 2023.

aastal2 riigis tsiviilasjade kohtunikel arvestuslik töökoormus vahemikus 1398–2186 töötundi,

süüteovaldkonna kohtunikel 778–1687 töötundi ja halduskohtunikel 1445–2608 töötundi.

Eelnev osutab muu hulgas ka kohtunike ressursi jaotuse ebaühtlusele esimeses kohtuastmes ja

erinevate menetlusvaldkondade lõikes3.

Et kohtuniku töökoormusest sõltub otseselt kohtuasja menetlusaeg – see on tõestatud nii

arvukates teaduspublikatsioonides kui ka Eesti kohtute statistika põhiselt4 – , tähendab

kohtunike erinev töökoormus seda, et kohtus oma õiguste kaitset otsivad isikud on seatud

äärmiselt ebavõrdsesse olukorda. Nagu nähtub kohtutega seotud rahulolu-uuringutest5, milles

tuuakse ühe läbiva probleemina välja pikki menetlusaegu, ei vasta selline olukord ilmselgelt ka

menetlusosaliste ootustele.

Ebaühtlane töökoormus ja sellega kaasnev suur töökoormus, on ka kohtunike endi hinnangul6

kõige olulisem töökorralduslik probleem. Ülemäärane töökoormus toob paremal juhul kaasa

1 Kohtute haldamise nõukoja 128. ja 129. istungi jaoks ettevalmistatud materjalid. 2 Riigikohtu analüüs. 3 Tegemist ei ole metoodika erinevustega erinevate menetlusvaldkondade vahel, vaid see peegeldab kohtuasjade

arvu suurenemist või vähenemist. Nii näiteks varieerusid 2017. aastal maakohtute keskmised koormused

tsiviilvaldkonnas vahemikus 1388–1735 töötundi, seevastu süüteovaldkonnas 1366–2013 töötundi ning

haldusasjades 1535–1756 töötundi. Kohtute haldamise nõukoja 129. istungil 24. mail 2024. aastal korrigeeriti

osade tsiviilasjade ajahinnanguid, töögrupp hindas ka vajadust korrigeerida ajahinnanguid süüteomenetluses, kuid

ei pidanud seda vajalikuks. 4 Vt nt „How does the workload of the court affect application processing times?“ Fischer ja Van Thiel. Family

Law 2024; Tsiviilasjade keskmine menetlusaeg maakohtutes 2020…2022/2023. Kohtute haldamise nõukoja 130.

istungi materjalid. 5 Menetlusosaliste rahulolu-uuring 2021. Professionaalsed menetlusosalised; Menetlusosaliste rahulolu-uuring

2021. Kohtulahendi saanud menetlusosalised; Menetlusosaliste rahulolu-uuring 2017; Menetlusosaliste rahulolu-

uuring 2013; link uuringutele: Olulised Eesti viited | Eesti Kohtud. 6 Uuringu „Kohtunikuameti kuvand Eestis“ aruanne (2023) leitav: https://www.riigikohus.ee/et/oigusalased-

materjalid/kasulikud-viited-ja-materjalid

Lisa 2

5

kohtuniku rahulolu vähenemise oma tööga, suureneva personalivoolavuse ja tema

saavutusvõime languse, raskemal juhul – eriti, kui tegemist on aastaid kestva ülemäärase

töökoormusega – püsiva terviserikke, haigusseisundi7. Ülemäärane töökoormus tekib valdavalt

mitte kohtunike vähesusest, vaid töö ja ressursi ebaühtlasest jaotusest. Selle juurpõhjuseks on

omakorda tänaseks iganenud territoriaalne kohtualluvuse põhimõte ja sellele vastav

territoriaalne korraldus. Selle kõige tagajärjel jagati 2023. aastal maa- ja halduskohtute

kohtunikele saabunud kohtuasju kokku arvestuslikult 14 588 tunni ulatuses üle

töökoormusmetoodika aluseks oleva normkoormuse. Kõige suurem ülekoormust oli maakohtu

tsiviilvaldkonna kohtunikel (8730,7 tundi aastas), veidi vähem halduskohtunikel (5426,4 tundi

aastas). Süüteovaldkonna kohtunike arvestuslik ülekoormus oli eelnevatega võrreldes oluliselt

väiksem – kokku vaid 431,1 tundi aastas. Samas, kui arvesse võtta ka kohtunike ressurss, oli

arvestuslik ülekoormus kõige suurem hoopis halduskohtunikel – 74% kohtunikest,

tsiviilkohtunikel 57% ja süüteovaldkonnas vaid 3%. See osutab samaaegselt ka teisele

ressursside paigutuse probleemile, mille põhjus on samuti oluliselt puudulik kohtuhalduse

regulatsioon – kohtunike ressursi ebamõistlikule jaotusele menetlusvaldkondade lõikes.

Maakohtutes on alates 2017. aastast süüteoasjade arv püsivalt vähenenud ja tsiviilasjade arv,

viimastel aastatel küll aeglasemalt, kasvanud. Kusjuures maakohtu tsiviilvaldkonna

ülekoormusega kohtunikest oli peaaegu 2/3 (62%) Harju Maakohtus ja vaid 1/3 kolmes

ülejäänud maakohtus.

Kui lähtuda ületundide tavapärasest käsitlusest, oleks pidanud maa- ja halduskohtute

kohtunikud 2023. aastal saama samaväärselt puhkeaega või ületundide lisatasu kokku 679 000

eurot, arvestades ületunnitöö üldist käsitlust tööseadusandluses. 2020–-2023 oli nt Harju

Maakohtu tsiviilvaldkonna kohtunike arvestuslik ülekoormus kokku 40 650,9 tundi (10 162,7

tundi keskmiselt aastas), lisatasuks ümberarvestatuna võrdub see 1,64 mln euroga. Harju

Maakohtu tsiviilvaldkonna ülekoormusega kohtunikud oleksid pidanud saama keskmiselt iga

kuut 740–1655 eurot lisatasu (ametipalgaga võrreldes 14–39%).

Seega on Riigikohtu hinnangul hädavajalik koos kohtuhalduse üleandmisega

Justiitsministeeriumilt kohtute seaduses minimaalselt sätestada:

1) kohtuniku normkoormus kui õigusinstituut ning kohtute haldus- ja arendusnõukogule

pädevus selle sätestamiseks (ei ole otstarbekas seaduses konkreetse arvulise väärtuse

sätestamine, see muudaks korralduse jäigaks ja vähendaks töökorralduslikku

paindlikkust);

2) kohtuniku õigus saada ülekoormuse korral lisatasu;

3) näha ette võimalus mitteeluaegseks ametipidamiseks (nn asenduskohtunikud), kelle

rakendamine oleks efektiivne töökoormuse reguleerimiseks eluaegselt ametit pidavate

kohtunike ajutisel eemalviibimisel või muudel lühiaegsetel koormuse kõikumise

perioodidel;

4) kaotada territoriaalne kohtualluvuse printsiip.

7 Näiteks Schrever C. The priviledge and the pressure: judges’ and mgistrates’ reflections on the sources and

impacts ot stress in judicial work. Psychiatry, Psychology and Law, Vol 31, 2024; Hagen T and Bogaerts S. Work

Pressure and Sickness Absenteeism Among Judges. Psychiatry, Psychology and Law, Vol 21, 2014; Hunter J et

al. A fragile bastion:UNSW judicial traumatic stress study. Judicial Officers Bulletin, Vol 33, 2021.

Lisa 2

6

Eelnevad abinõud tuleb rakendada samal ajal. Ainult nii on võimalik kohtunik tööd korraldada

viisil, kus samal ajal säilib kohtuniku autonoomsus oma tööaja korraldamisel, kuid kohtuniku

töö korraldajal on samaaegselt õigus ja kohustus tagada kõikidele kohtunikele ühetaoline

õiglane töökoormus. Veelgi enam, töö korraldaja on motiveeritud tööd korraldama, sest

vastupidisel juhul tekib tal kohustus tasuda ületundide eest. See omakorda võimaldab kohtute

haldus- ja arendusnõukogul hinnata kohtu esimeeste toimetulekut nendele pandud ülesannete

täitmisega. Samuti laheneks struktuurne probleem süüteo-, tsiviil ja haldusvaldkonna

kohtunikeks jagunemisel vastavalt tegelikule kohtuasjade arvule.

Eelnevalt toodud ettepanekud on kooskõlas äsja ilmunud Euroopa kohtunike sõltumatuse

printsiipidega8.

Riigikohtu esmaste hinnangute kohaselt tooks kohtunike töökoormuse ühtlustamine tasemel

1500–1600 töötundi õigusemõistmise töökoormust aastas kaasa ka riigieelarve vahendite

säästlikuma (tõhusama) kasutamise: 1,84–2,78 mln eurot aastas9.

Samas oleks korralduslikult kõige efektiivsem ka töökoormuse probleemide lahendamine koos

kohtuasutuste konsolideerumisega, millega tekiks võimalus samal ajal tagada ka kohtunike

spetsialiseerumine. Alternatiivsed võimalused – kohtuasjade jagamine kohtute vahel ilma

kohtualluvust muutmata toob maakohtute kogemust arvesse võttes olulise kohtumenetluse

pikenemise10. Ainult ühe kohtuasutusena tegutsemisel muutuks oluliselt ka põhimõtteline

orientatsioon – õigusemõistmise korralduse probleemidega tegeletakse ühe organisatsioonilise

tervikuna, mitte ei toimuks kohtuasutuste vahelist võistlust ressurssidele (kohtunike jt

teenistuskohad … eelarvelised vahendid). Tekiks mastaabiefekt, kaoks dubleerimine ja

kohtuasutuse juhtimine ei oleks edaspidi ainujuhtimisel põhinev. Kohtu sisene struktuur oleks

professionaalsust toetav (jagunemine spetsialiseeritud üksusteks)11.

8 https://www.europeanlawinstitute.eu/fileadmin/user_upload/p_eli/Publications/ELI-

Mount_Scopus_European_Standards_of_Judicial_Independence.pdf 9 Arvestused tehtud 2024. aasta eelarve alusel. 10 2021. ja 2022. aastal jagati Harju Maakohtu tsiviilasju lahendamiseks Viru ja Pärnu maakohtule. Ümberjagatud

kohtuasjad oli Harju Maakohtu alluvuses, neid lahendanud kohtunikud vastavalt Pärnu Maakohtu ja Viru

Maakohtu esimeeste juhtimisalas. 2023. aastal lahendini jõudnud kohtuasjade menetlusaegade võrdlusest selgus,

et selliste kohtuasjade keskmine menetlusaeg oli kuni 263 päeva ehk üle kahe korra pikem kui sama liigi kohtuasja

menetlemine Pärnu või Viru maakohtu alluvuses olevana. 11 Alternatiivsed korralduslikud lahendused, nt kõiki kohtuid hõlmavad funktsionaalsed üksused, tooksid kaasa

juhtimise ja alluvuse hägustumise, vastutuse hajumise ning suurendaksid kulutusi.

Lisa 1

1

Riigikohtu arvamus kohtute seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu

(kohtuhaldusmudel) kohta

1. Üldiselt

Riigikohtu juhtkonna ja kohtunike seas on erinevad seisukohad nii eelnõu vajalikkuse,

kasulikkuse ja realiseeritavuse kui ka selle osas, kas ja mida tuleks halduse üleandmisega

samaaegselt reguleerida. Enamus kohtunikest siiski põhimõtteliselt pooldab kohtuhaldusmudeli

muutmist ja kohtuhalduse täitevvõimult ülevõtmist. Küll aga juhiti tähelepanu mitmele olulisele

aspektile ja esitati ettepanekuid ka konkreetsete sätete kohta. Konkreetsed ettepanekud esitasid

lisaks siinkajastatud kolleegiumide ettepanekutele riigikohtunik Urmas Volens ja Riigikohtu

direktor Üllar Kaljumäe. Lisame need siia arvamuse juurde teadmiseks eraldiseisvate

seisukohtadena, mida ei ole kohtunike ega juhtkonnaga eraldi kooskõlastatud.

Esmalt vajab tõhus autonoomne kohtuhaldus ka maksimaalset eelarvelist sõltumatust. Eelnõus

pakutud esimese ja teise astme kohtute eelarveliselt nn põhiseaduslikuks institutsiooniks

muutmine on samm edasi, kuid siiski ei pruugi see tagada kohtusüsteemi eelarvelisi vajadusi ja

eelkõige finantseerimise stabiilsust, kui eelarveläbirääkimiste osas on otsustav sõna Riigikogu

rahanduskomisjonil. Ideaalis peaks kohtusüsteem haldusorgani kaudu esitama oma eelarve

taotluse, mis koos katteallikatega läheks muutmata kujul Vabariigi Valitsuse poolt Riigikogule

esitatavasse riigieelarve eelnõusse, kuid Riigikogul oleks eelnõu menetlemise käigus võimalik

seda ka muuta/vähendada. See on seda enam olulisem, et eelarveliselt ei pruugi jääda pakutud

mudeliga alles seni Justiitsministeeriumi eelarves sisaldunud vajalikku puhvrit ettenägematute

kulude jaoks aasta lõikes, mis võivad tekkida. Lahendada tuleks nn arvestuslike kulude

küsimus, võimaldamaks täitmata või eemalolevate kohtunike ja kohtuametnike kohtadega

seonduvat palgaraha kasutada paindlikult süsteemi huvides ka teisiti (nt lisatasude maksmiseks

või ajutise tööjõu palkamiseks), kui süsteem peab töö ikkagi tervikuna ära tegema.

Teiseks ei taga eelnõu kontrolli kohtuinfosüsteemi (KIS) ega teiste kohtu pädevuses olevate

asjadega seonduvate infosüsteemide (nagu maksekäsu, kinnistusraamatu ja äriregistri

infosüsteemi) üle. See on oluline küsimus, kui kohtud ei ole sisuliseks tellijaks nende

süsteemide arendamisel ja kontrollimisel või paremal juhul oleksid „tellijaks rahata“. Vajalik

oleks, et kohtuhaldusele antaks üle ka registrite haldamine ja sellega seonduvad vahendid. Isegi

kui see ei ole kiirkorras võimalik, tuleks eelnõus ette näha üleminek hilisemal ajal või

etappidena.

Eelnõust ei selgu ka, kas ja millal läheksid koos kohtuhaldusega üle seni Riigikohtu vastutusel

olevad ja kogu kohtusüsteemi puudutavad funktsioonid, nagu vastutus kohtunike ja

kohtuametnike koolituse ning kohtunikueksami korralduse ja personaliarvestuse eest kui ka

kohtunikueksamikomisjoni, koolitusnõukogu ja eetikanõukogu teenindamine. Loogiline oleks,

et ka need funktsioonid antakse üle uuele kohtute haldus- ja arendusnõukogule (KHAN), kuid

eelduslikult võiks seda teha hiljem, kui uus süsteem juba toimib. Siiski on kohtunike seas

erimeelsused, kas ja millal neid ülesandeid üle anda. Samas selgus võiks selles suhtes olla.

Suureks puuduseks eelnõu rakendamisel on ebaselgus sellega seotud kulude ja nende

katteallikate üle. Kohtuhalduse ülevõtmine ei ole võimalik rahata. Piisav ei ole vaid mõne

senise Justiits- ja Digiministeeriumi ametikoha üleandmine. Uue asutuse ja süsteemi

rakendamisega kaasnevad paratamatult nii ühekordsed rakenduskulud kui ka hilisemad

püsikulud. Kui nende katmine ei ole tagatud, võib kohtuhalduse ülevõtmine takerduda juba

Lisa 1

2

esimesel sammul. Selgus kulude osas on seda olulisem, et eelnõu seletuskirja järgi soovitakse

kohtuhaldus üle anda ülimalt kiiresti. Seoses rakendamisgraafikuga märgime, et see ei tundu

ainuüksi eelnõude menetluskorda ja vajalike personalimuudatuste tegemise aega arvestades

realistlik.

Vähemasti osa Riigikohtu juhtkonnast ja kohtunikest on seisukohal, et kohtuhalduse

üleandmisest üksi ei piisa, vaid samaaegselt tuleks rakendada ka mitmeid muid uues kohtute

arengukavas ettenähtud meetmeid, mis muudaksid kohtute tegevust ja kohtumenetlust

tõhusamaks. See on vajalik esmajoones selleks, et iseseisvas süsteemis oleks võimalik

ressursside maksimaalselt paindlik jagamine ja kasutamine ega esineks mittevajalikke tõkkeid.

Seadus võiks samaaegselt kohtuhalduse ülevõtmisega võimaldada mh kohtuasjade

paindlikumat jagamist, minimaalselt leevendades kohtute vahel asjade jagamise territoriaalse

kohtualluvuse piiranguid. Parandada tuleks kohtunike koormuse mõõtmise metoodikat. Samuti

võiks võimaldada kohtuesimeestel tõhusamalt kohtuid juhtida, moodustades kohtute

eestseisused ja andes osa senisest kohtute üldkogude pädevusest neile, samuti andes neile

õiguse kinnitada kohtute tööjaotusplaane. Paindlikum võiks olla kohtunike liikumine

kohtuastmete vahel ja kohtunikukohtade ajutine täitmine. Palgasüsteemis võiks kaaluda

tööpanusest sõltuvate lisatasude rakendamist. Osa kohtunikke on siiski neile ettepanekutele

vähemasti praegu vastu, leides, et kohtuhalduse võiks rakendada ka muude muudatusteta ning

tegeleda nendega põhjalikumalt eraldi. Osa leiab aga, et nt asenduskohtuniku institutsioon ja

kohtunikele lisatasu maksmine seoses kohtuasjade lahendamisega võivad olla põhiseaduslikult

problemaatilised. Osa kohtunikke ei pea õigeks kohtu esimehele ulatuslike volituste (nt

tööjaotusplaani kehtestamine) andmist ning eelistaks selle pädevuse andmist kohtu

eestseisusele.

Nii või teisiti on kohtute seadus eri aegadel tehtud ebasüsteemsete muudatuste tõttu kohati

vastuoluline, aegunud ja raskesti jälgitav ja vajaks eelduslikult terviklikku süstemaatilist

revisjoni.

2. Konkreetsed märkused

1) KHAN

Kaaluda võiks KHAN nimetusena lühemat nimetust kohtute nõukogu (vrd eelnõus (nt KS §-d

401 ja 411) on paragrahvide tekstis kasutatud lühendatult nõukogu).

2) KHAN-i määrusandluspäevus

Eelnõu kohaselt hakkab KHAN otsustama paljusid küsimusi, mida praegu otsustab minister

määrusega. Kavandatava KS § 411 lg 3 kohaselt ei ole aga KHAN-il määrusandluspädevust,

vaid ta võib teha otsuseid ja anda juhiseid. Niisiis liiguks hulk küsimusi, mida praegu

otsustatakse määruse tasemel, üldkorralduse (st üksikakti) tasemele.

Kuigi Riigikohtu valitseva praktika kohaselt ei ole üld- ja üksikaktide vahel selget

üleminekupiiri (RKPJKo 5-22-4/13, p 76), on tõenäoline, et õigusselguse ja -kindluse huvides

oleks ka edaspidi mõistlik osa küsimusi otsustada üldakti tasemel. Näiteks kohtute

Lisa 1

3

tööpiirkonnad, millest sõltub kohtualluvus, ja mis riivab selgelt PS § 24 lg-s 2 sätestatud

põhiõigust olla oma kohtuasja arutamise juures. Ei oleks mõistlik, et isik, kellele kriminaal- või

tsiviilasjas kohtualluvus ei sobi, hakkab vaidlustama KHAN-i üldkorraldust halduskohtus.

Seepärast on asjakohane näha KS § 411 lg-s 3 ette üldine määrusandluspädevus (sel juhul valiks

KHAN akti liigi ise) või siis teha seda konkreetselt mõne volitusnormi juures eraldi.

Riigikohtu üldkogu (RKÜKo 3-2-1-40-15, p 49-51) on oma praktikas leidnud, et põhiseaduses

nimetamata riigiorgani, sh avalik-õigusliku juriidilise isiku juhtorgani normiloomepädevust ei

saa välistada. Eriti asjakohane on siinkohal võrdlus üldkogu otsuses esitatud analüüsiga

kohalike omavalitsuste osas, mille järelduseks on, et põhiseaduses nimetamata isiku või tema

organi õigus luua norme võib tuleneda tema põhiseaduslikust staatusest. Eelnõuga antakse

kohtule, mille üheks organiks on KHAN, põhiseadusliku institutsiooni staatus (RES § 2 lg 2 p

2). Seega oleks KHAN-ile määrusõiguspädevuse andmine kooskõlas Riigikohtu üldkogu senise

praktikaga. Sellise otsustuse tegemise õigus peaks aga olema seadusandjal, mis tähendab, et

konkreetsed volitusnormid peaksid expressis verbis tulenema seadusest endast, mitte sõltuma

KHAN valikust.

Sõltumata sellest, kas KHAN hakkab otsustama üksnes haldusaktidega või mitte, võiks olla

asjakohane KHAN-i üldise iseloomuga ning välismõjuga aktide (nt kohtute tööpiirkonnad,

kohtunike arv, kohtute ja kohtumajade asukohad jne) avaldamine Riigi Teatajas (vastavalt

RTS-i muutes), arvestades nende aktide õiguslikku olulisust.

3) KS § 371

Positiivsena nähti, et eelnõuga plaanitakse laiendada KS §-is 371 sätestatud osalise koormusega

töötamise tingimusi. See aitab loodetavasti muu hulgas vältida olukordi, kus kohtunik peab

seisma silmitsi distsiplinaarvastutusega, sest tal pole tuvastatud osalist töövõimet, aga ta sellegi

poolest ei ole ajutiselt võimeline tööülesannetega täiskoormusel hakkama saada.

4) KS § 38

Eelnõuga plaanitakse muuta KS § 38 lg-t 2 selliselt, et edaspidi ei ole valdkonna eest vastutaval

ministril enam õigust kutsuda kokku erakorralist kohtunike täiskogu. See muudatus on loogiline

arvestades teisi muudatusi, millega sisuliselt antakse seni valdkonna eest vastutava ministri roll

üle KHAN-ile. Samas leiti, et võiks kaaluda n-ö neutraalse osapoole õigust erakorralise

kohtunike täiskogu kokkukutsumiseks ja tehti ettepanek muuta KS § 38 lg-t 2 selliselt, et lisaks

Riigikohtu esimehele oleks erakorralise täiskogu kokku kutsumise õigus nt vähemalt kuuel

KHAN-i liikmel ühiselt (sarnaselt MTÜS-is ja ÄS-is leiduvatele sätetele, mis annavad

liikmetele/osanikele/aktsionäridele õiguse nõuda koosoleku kokkukutsumist). Pakuti ka, et

piisav võiks olla ka vähemalt viie liikme nõue, nt kui täiskogu kokkukutsumist peavad

vajalikuks kõik kohtute täiskogu valitud kohtunikust liikmed.

Lisa 1

4

5) Eelnõu § 1 p 29 (KS § 39 lg 2)

Lõikes 2 nimetatud Justiitsministeerium, aga KS § 401 lg-s 1 justiits- ja digiminister.

Seletuskirjas on äärmiselt ebamäärane selgitus, milleks on vaja lõike teises lauses sisalduvat

(valve)edasivolitust. Kas ja millise valdkonna eest vastutava ministri (ministeeriumi?)

kohtuhaldusülesannete üleandmist pikemas perspektiivis üleantavana silmas peetakse.

6) Eelnõu § 1 p 33 (KS § 411 lg 1 p 3)

Justiitsministeerium või Justiits- ja Digiministeerium?

7) Eelnõu § 1 p 40 (KS § 53 lg 2)

Redaktsiooniliselt ei tundu põhjendatud kajastada muudetavas tekstis lõigu numbrit, kui

muudatus puudutab vaid lõike ühe või mõne lause ümbersõnastamist.

8) Eelnõu § 1 p 46 (KS § 991 lg 2)

Seletuskiri kajastab plaanitavat muudatust vaid osaliselt, täpsemalt Riigikohtu üldkogu

hääletsensuse osas: 2/3 nõue asendub lihthäälteenamusega kohtuniku teenistusvanuse

ülemmäära tõstmisel. Tegelikult kaob muudatuse jõustudes ka kehtiv salajase hääletuse nõue.

Kuigi tegemist on erandliku nõudega, on see osade kohtunike arvates asjakohane vähemalt

Riigikohtu enda liikme teenistusvanuse ülemmäära tõstmise otsustamisel.

9) Menetlusseadustike muudatused

Eelnõuga plaanitakse muuta mitmeid menetlusseadustikke selliselt, et dokumentide

elektrooniliselt kättetoimetamise täpsemad nõudeid võib kehtestada lisaks valdkonna eest

vastutava ministri määrusega ka KHAN-i poolt maa-, haldus- ja ringkonnakohtu kantselei

kodukorraga. Kui tänases olukorras lähtub Riigikohus vajadusel ministri määrusest, siis seoses

muudatusega võib tekkida olukord, kus on vajalik lähtumine esimese või teise astme kohtu

kantselei kodukorrast.

10) KHAN-i kodukord ja KHAN-i liikmete valimise kord

Seletuskiri võiks sisaldada üldist põhimõtet, et KHAN liikmete valimiste korra kehtestamisel

tuleks pidada meeles kandidaatide võrdset kohtlemist seoses KS § 401 lg 2 lausetes 2 ja 3

sätestatud nõuete koosmõjus.

Lisa 1

5

11) RVastS muutmine

Eelnõuga plaanitakse muuta RVastS § 17 lg-t 1 selliselt, et edaspidi esitatakse taotlus kohtu

poolt tekitatud kahju hüvitamiseks KHAN-ile. Kuivõrd osad KHAN-i liikmed on kohtunikud,

tuleks KHAN-i kodukorras sätestada tingimused millal peab liige end kahju hüvitamise taotluse

arutamisest taandama. Viide sellise tingimuse vajalikkusele võiks samuti olla juba eelnõu

seletuskirjas. Kohtu tekitatud kahju hüvitamise taotluste lahendamise pädevuse andmisel

KHAN-ile tuleks tervikuna läbi mõelda ja seletuskirjas kajastada ka rahuldatud nõuete

finantseerimise pool (eelarve).

12) RES § 2

Eelnõu § 5 punktis 1 on ekslikult kirjas, et muudetakse RES § 2 lõikeid 1 ja 2. Tegelikult

muudab eelnõu RES § 2 lg 2 punkte 1 ja 2.