| Dokumendiregister | Sotsiaalministeerium |
| Viit | 1.2-5/45-2 |
| Registreeritud | 31.01.2025 |
| Sünkroonitud | 03.02.2025 |
| Liik | Sissetulev kiri |
| Funktsioon | 1.2 Õigusloome ja õigusalane nõustamine |
| Sari | 1.2-5 Õigusalane kirjavahetus |
| Toimik | 1.2-5/2025 |
| Juurdepääsupiirang | Avalik |
| Juurdepääsupiirang | |
| Adressaat | Riigikohus |
| Saabumis/saatmisviis | Riigikohus |
| Vastutaja | Alice Sündema (Sotsiaalministeerium, Kantsleri vastutusvaldkond, Õigusosakond) |
| Originaal | Ava uues aknas |
R I I G I K O H U S
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number 5-24-26
Otsuse kuupäev 31. jaanuar 2025
Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Ivo Pilving, Juhan Sarv,
Nele Siitam ja Urmas Volens
Kohtuasi Töövõimetoetuse seaduse § 12 lg 4 põhiseaduspärasuse
kontroll
Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 5. septembri 2024. a otsus asjas
nr 3-24-1169
Menetlusosalised Riigikogu
Kevin-Marcus Hirbaum
Eesti Töötukassa
Õiguskantsler
Justiits- ja digiminister
Sotsiaalkaitseminister
Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1. Jätta töövõimetoetuse seaduse § 12 lg 4 põhiseadusvastaseks tunnistamata.
2. Asendada avaldatavas otsuses kaebaja nimi tähemärgiga X.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. Eesti Töötukassa (vastustaja) tuvastas 15. jaanuari 2024. a otsusega Kevin-Marcus Hirbaumil
(kaebaja) melliitdiabeedi diagnoosi tõttu osalise töövõime ajavahemikuks 27. detsembrist 2023 kuni
26. jaanuarini 2025. Kaebaja on sündinud 26. detsembril 2007 ja tema isa on surnud.
2. Kaebaja esitas 1. veebruaril 2024 töövõimetoetuse määramise avalduse.
3. Eesti Töötukassa jättis 12. aprilli 2024. a otsusega töövõimetoetuse määramata. Vastustaja tugines
töövõimetoetuse seaduse (TVTS) § 12 lg-le 4, mille kohaselt ei ole töövõimetoetust õigust saada
isikul, kellele makstakse pensioni. Kaebajale oli Sotsiaalkindlustusameti infosüsteemi andmetel
määratud toitjakaotuspension.
5-24-26
2(11)
4. Kaebaja seaduslik esindaja esitas kaebaja nimel halduskohtule kaebuse Eesti Töötukassa
12. aprilli 2024. a otsuse tühistamiseks. Kaebaja eesmärk on saada toitjakaotuspensioni ja
töövõimetoetust samal ajal. Kuna kaebaja isa on surnud, on talle määratud toitjakaotuspension.
Kaebajal on tuvastatud osaline töövõime, kuid Sotsiaalkindlustusameti ning Eesti Töötukassa sõnul
on ta kohustatud valima, kas talle makstakse toitjakaotuspensioni või töövõimetoetust. Kaebaja ei
loobunud toitjakaotuspensionist, mistõttu ei saa vaatamata osalise töövõime tuvastamisele talle
töövõimetoetust maksta. Kaebajat koheldakse ebavõrdselt lastega, kelle vanemad on elus ja kellele
makstakse elatist. Kui kaebaja isa oleks elus ja nt maksaks elatist, siis oleks tal õigus saada
töövõimetoetust.
5. Tallinna Halduskohus tunnistas 5. septembri 2024. a otsusega TVTS § 12 lg 4 Eesti Vabariigi
põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks, rahuldas kaebuse ja tühistas Eesti Töötukassa
12. aprilli 2024. a otsuse.
6. TVTS § 12 lg 4 alusel oli vastustaja kohustatud keelduma kaebajale töövõimetoetuse maksmisest,
sest talle oli määratud toitjakaotuspension. TVTS § 12 lg 4 on vastuolus PS § 12 lg-ga 1 ning
§ 28 lg-ga 2.
7. Riik kohtleb töövõimetoetuse maksmisel erinevalt kahte järgmist gruppi: 1) vähenenud töövõimega
inimesi, kellele vanem maksab elatist; 2) vähenenud töövõimega inimesi, kellele makstakse
toitjakaotuspensioni. Esimene grupp saab vanemalt elatist või riigilt makstavat elatisabi ning
töövõimetoetust. Teine grupp saab üksnes toitjakaotuspensioni ilma töövõimetoetuseta. Teine grupp
on halvemas olukorras. Erisus teises grupis tekib sellest hetkest, kui laps saab 16-aastaseks, sest kuni
selle hetkeni makstakse lapsele puudega lapse toetust (puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse
(PISTS) § 6 lg 2).
8. Erinevaks kohtlemiseks puudub mõistlik põhjus. Riikliku pensionikindlustuse seaduse
(RPKS) §-st 6 tuleneb, et juhul, kui isikul on õigus saada mitut liiki pensioni, määratakse üldjuhul
tema enda valikul vaid üks. Sarnaselt toitjakaotuspensionile käsitatakse töötuskindlustushüvitist,
haigushüvitist ja vanemahüvitist asendussissetulekutena, kuid erinevalt toitjakaotuspensionist ei
takista need töövõimetoetuse saamist. Samuti on võimalik nii toitjakaotuspensioni kui
töövõimetoetusega samal ajal saada palka. Kuigi eeltoodud näidete puhul on võimalik
töövõimetoetuse vähendamine, välistab toitjakaotuspensioni saamine töövõimetoetuse saamise.
9. Eelnõude infosüsteemist (EIS) nähtub, et Sotsiaalministeerium esitas 19. juunil 2024
kooskõlastamiseks perehüvitiste seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu. Selle kohaselt
hakatakse edaspidi alaealistele toitjakaotuspensioni asemel maksma toitjakaotustoetust. Toitja
kaotanud lapsele osutatav riigi abi oleks edaspidi käsitatav toetusena.
10. EIS-i on kooskõlastamiseks esitatud puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse ja teiste seaduse
muutmise seaduse eelnõu. Sellega nähakse ette puudega lapse vanusepiiri tõstmine. Töövõimetoetuse
seaduse muudatuse kohaselt tekiks õigus saada töövõimetoetust alles 18-aastaseks saamisel. Riik
kavandab muudatust, mille kohaselt kuni 18-aastasel noorel oleks õigus saada puudega lapse toetust
ja toitjakaotustoetust. Nende normidega soovib riik ebaõigluse kõrvaldada.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
11. Riigikogu hinnangul on TVTS § 12 lg 4 põhiseaduspärane.
5-24-26
3(11)
12. Norm väljendab poliitilist tahet tagada erinevate sotsiaalsete riskide puhul ainult üks
asendussissetulek. Vaidlusaluses sättes toodud piirangu kaotamise mõju võib riigieelarvele olla
ulatuslik, mistõttu oleks seda tarvis eraldi kaaluda. Arvesse tuleb võtta ka perehüvitiste seaduses ja
puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduses Vabariigi Valitsuse plaanitavaid muudatusi, mida
halduskohus otsuses kirjeldas.
13. Kaebaja on seisukohal, et riik peab toetuste maksmisel lähtuma suuremal määral üksikjuhtumi
asjaoludest. Kaebaja on kooliealine ning tema puhul ei ole osalise töövõime aluseks olev asjaolu
ajutine, mistõttu tuleks talle töövõimetoetust maksta olenemata sellest, et talle on määratud
toitjakaotuspension. Pärast 16-aastaseks saamist peaks riik igal üksikjuhul hindama, kas laps peaks
valima kahe sissetuleku vahel või mitte. Kaebajal oli enne 16-aastaseks saamist võimalik saada
toitjakaotuspensioni kõrval ka puudega lapse toetust. Kaebajat koheldakse diskrimineerivalt ja
ebaõiglaselt, sest pärast 16-aastaseks saamist ei ole tal ühe lapsevanema surma tõttu õigust saada
toitjakaotuspensioni kõrval töövõimetoetust, millel on sisuliselt sama eesmärk kui puudega lapse
toetusel.
14. Eesti Töötukassa hinnangul ei ole TVTS § 12 lg 4 põhiseadusega vastuolus.
15. PS § 28 lg-t 2 ei riivata sellega, kui kaebaja saab toitjakaotuspensioni ning vaatamata osalisele
töövõimele ei maksta talle samal ajal ka töövõimetoetust. Toitjakaotuspensioni maksmisega on riik
taganud isikule asendussissetuleku ning isikule on tagatud abi. Seejuures ei ole abi ilmselgelt
ebapiisav PS § 28 mõttes.
16. Võrdsuspõhiõigust pole rikutud. Kaebajat pole erinevalt koheldud. Kaebajat ei kohelda erinevalt
võrreldes alaealistega, kellel on osalise töövõime tõttu õigus saada töövõimetoetust, kuid kes ei saa
toitjakaotuspensioni.
17. Õiguskantsler on seisukohal, et vaidlusalune säte on põhiseadusega kooskõlas.
18. PS § 28 lg-st 2 ega rahvusvahelisest õigusest ei tulene nõuet maksta toitja kaotanud ning püsivalt
töövõimetule isikule kahte sotsiaalkindlustushüvitist (PS § 28 lg 2; Euroopa
sotsiaalkindlustuskoodeksi art 68 punkt c; piiriüleste juhtude kohta ka Euroopa Parlamendi ja
Nõukogu määruse (EÜ) 883/2004 art 53 p 1). On oluline, et riigi üks makstav sotsiaalkindlustushüvitis
tagaks inimesele piisavad elatusvahendid.
19. TVTS § 12 lg 4 ei jäta inimest ilma PS § 28 lg-ga 2 ette nähtud abist. TVTS § 12 lg 4 kohaselt on
inimesel võimalik valida toitjakaotuspensioni ja töövõimetoetuse vahel ning teha otsus suurema
summa kasuks. Vaidlusalune norm välistab võimaluse, et elatusvahendite kaotuse korral hakkab
inimene saama korraga mitut sama eesmärgiga sissetulekut. Praeguses asjas pole ka vaidlust selles, et
emma-kumma hüvitise suurus ei vastaks PS § 28 lg-s 2 ja Eestile siduvas rahvusvahelises õiguses ette
nähtud abi ulatusele.
20. Põhiseadus ei nõua seda, et 16- ja 17-aastastele lastele tuleks maksta töövõimetoetust. Vanemad
peavad oma alla 18-aastast last ülal pidama, sõltumata sellest, kas laps õpib või töötab
(perekonnaseaduse (PKS) § 97 p 1). Kuigi Eestis võivad ka 16- või 17-aastased lapsed töötada
(töölepingu seaduse (TLS) § 7) või töö otsimiseks end töötuna arvele võtta (tööturumeetmete seaduse
§ 8 lg 4 p 1), on Riigikogu seadnud laste (eriti koolikohustuslike laste) töötamisele neid kaitsvad
lisatingimused (TLS § 7 lg 2; § 49 lg 1, § 51 lg 2). Alaealine on koolikohustuslik kuni põhihariduse
omandamiseni või 17-aastaseks saamiseni (põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 9 lg 2).
5-24-26
4(11)
16- ja 17-aastastel lastel pole õigust nõuda püsiva töövõimetuse korral riigilt abi (PS § 28 lg 2).
Seetõttu pole vaidlusalune norm PS § 28 lg-ga 2 vastuolus.
21. TVTS § 12 lg 4 kehtib kõigi inimeste kohta, kellel on õigus saada toitjakaotuspensioni.
Kuna PS § 28 lg 2 ei nõua, et püsivalt töövõimetule ja toitja kaotanud inimesele tuleb maksta korraga
kaht sotsiaalkindlustushüvitist, ei saa ka rääkida ebavõrdsest kohtlemisest.
22. Eri vanusegruppidele kehtivad erinevad toitjakaotuspensioni ja elatise maksmise reeglid sõltuvalt
sellest, kas abivajajad on 16–17-aastased, 18–20-aastased, 21–23-aastased või 24-aastased ja
vanemad (PKS § 97, RPKS § 20 lg 2 p 1). Tuleb arvestada ka seda, et mõlemal vanemal on kohustus
last ülal pidada ning elatise suurus ei võrdu alati miinimumelatisega. Seega on konkreetset kaebust
arvestades võimalik luua järgmised võrdlusgrupid: a) 16- ja 17-aastased vähenenud töövõimega
lapsed, kelle mõlemad vanemad on elus; b) 16- ja 17-aastased vähenenud töövõimega lapsed, kelle
üks vanem on elus.
23. Vähenenud töövõime annab mõlemasse gruppi kuuluvatele lastele õiguse saada töövõimetoetust.
TVTS § 12 lg 4 toob aga kaasa teise grupi erineva kohtlemise, sest nemad ei või töövõimetoetust
saada, kui nad valivad toitjakaotuspensioni. Neil võrreldavatesse gruppidesse kuuluvatel lastel on
õigus saada sotsiaalkindlustushüvitisi ja ka ülalpidamist, mis esimese grupi puhul jaguneb kahe
vanema vahel.
24. TVTS § 12 lg 4 eesmärk on kasutada sotsiaalkindlustusvahendeid otstarbekalt ja säästlikult. Kui
laps või lesk on kaotanud toitja või inimene on püsivalt töövõimetu, tuleb talle tagada esmalt
sotsiaalkindlustushüvitis, mis võimaldab piisavad elatusvahendid. Kahe sotsiaalkindlustushüvitise
samaaegne maksmine tähendaks seda, et riik tagaks kattuvas osas inimesele elatusvahendid
kahekordselt.
25. Töövõimetoetuse suurus on keskmiselt 352 eurot kuus osalise töövõime korral ja 617 eurot kuus
puuduva töövõime korral. Toitjakaotuspensioni suurus sõltub toitja vanaduspensioni suurusest ning
toitjakaotuspensioni saama õigustatud pereliikmete arvust (RPKS § 21). 2023. aastal jäi 87 protsenti
toitjakaotuspensioni väljamaksetest vahemikku 130–290 eurot. Suurim toitjakaotuspensioni
väljamakse oli ligi 2150 eurot ning väikseim ligikaudu 30 eurot.
26. Toitjakaotuspension või töövõimetoetus katavad osaliselt ja võivad mõnel juhul katta
eraldiseisvana lapse ülalpidamiskulud ka täielikult.
27. Kohtupraktika kohaselt ei ole tavapärasest igapäevaste vajaduste katmiseks määratud elatisest
õige maha arvata puudega lapse toetust. Puuetega inimestele ettenähtud sotsiaaltoetusi makstakse
puudest tingitud lisakulude hüvitamiseks (PISTS § 1 lg 2). Nii makstakse lapsele puudega lapse
toetust, aga kui laps saab 16-aastaseks, asendatakse see puudega tööealise inimese toetusega
(PISTS §-d 6 ja 7). Samuti on võimalik saada õppetoetust, et hüvitada õppimisel puudest tingitud
lisakulusid näiteks gümnaasiumis või kutsekoolis, ja täiendkoolitustoetust, et katta tasemeõppe või
täiendkoolituse kulutusi (PISTS §-d 10 ja 12).
28. Töövõimetoetus on mõeldud selleks, et tagada sissetulek inimesele, kelle töötamine on takistatud
pikaajalise tervisekahjustuse tõttu (TVTS § 1 lg 1, § 11).
29. Kui ülalpidamist andma kohustatud vanemaid on kaks, võib eeldada, et kummagi kanda jääv osa
on väiksem kui summa, mida peab maksma üksikvanem. Alati ei pruugi see nii olla, sest elatise suurus
5-24-26
5(11)
sõltub muu hulgas ka vanemate varalisest seisust ning kohtul on võimalik määrata miinimumelatisest
nii suurem kui ka väiksem elatis (PKS § 102 lg-d 2 ja 3, § 105 lg 2).
30. Ülalpidamist peavad andma ka vanavanemad, kui lapse vajadused jäävad piisavalt katmata
(PKS § 96 lg 2, § 97 p 1, § 105). Kui elatist on vanemalt raske kätte saada, on võimalik, et
vanavanematel tekib asenduskohustusena kohustus maksta lapsele elatist (PKS § 106 lg 2). Samuti
on lapsel tingimuste täitmise korral õigus saada riigilt hüvitist ehk elatisabi nii kohtumenetluse kui ka
täitemenetluse kestel (perehüvitiste seaduse (PHS) § 47 jj).
31. Riik ei pea maksma inimesele töövõime vähenemise korral sotsiaalkindlustushüvitist
elatusvahendite tagamiseks, kui ta juba maksab talle sotsiaalkindlustushüvitist toitja kaotuse korral.
32. Justiits- ja digiminister on seisukohal, et vaidlusalune säte on vastuolus PS § 28 lg-ga 2 ning
§ 12 lg-ga 1.
33. Riik peab sotsiaalkindlustuse loomisel ja sotsiaalabi andmisel järgima PS § 12 lg-s 1 sõnastatud
võrdsuspõhiõigust. Sotsiaalsete põhiõiguste seos võrdsuspõhiõigusega on tuntavam kui muude
põhiõiguste puhul. Seadus ei keela korraga maksta toitjakaotuspensioni ja töötuskindlustushüvitist,
toitjakaotuspensioni ja haigushüvitist või toitjakaotuspensioni ja vanemahüvitist. Nõustuda tuleb
halduskohtu järelduse ja argumentidega võrdsuspõhiõiguse rikkumise kohta.
34. Sotsiaalkaitseminister on seisukohal, et vaidlusalune säte on põhiseadusega kooskõlas.
35. Vanema surma korral pakub riik abi sotsiaalse riski (s.o toitja kaotuse) tõttu. Pereliikmel on õigus
saada riigi abi ja toitjakaotuspensioni, mida makstakse kuni 18-aastastele lastele ning alla
24-aastastele õppuritele. Toitjakaotuspensioniga võtab riik enda kanda surnud vanema
ülalpidamiskohustuse, kandes vanema pensioniõiguse üle lapsele.
36. Töövõimetoetus on töötasu asendav sissetulek, mida makstakse isikule, kellel on tuvastatud
osaline töövõime või töövõime puudumine. Eeldatakse, et vähenenud töövõime tõttu ei saa isik
piisavalt elatist teenida. Töövõimetoetus on individuaalne asendussissetulek, mis katab töövõimetuse
riski.
37. Erinevate sotsiaalsete riskide esinemisel ei maksta korraga mitut liiki pensioni. Samal põhimõttel
ei maksta inimesele töövõimetoetust, kui ta saab mõne teise sotsiaalse riski esinemise tõttu pensioni.
Riik tagab mitme erineva sotsiaalse riski realiseerumisel ühe asendussissetuleku. Tegemist on
majandus- ja sotsiaalpoliitilise valikuga. PS § 28 lg 2 ei nõua seda, et kui ühe inimese puhul
realiseerub samal ajal mitu sotsiaalset riski, siis tuleb rakendada korraga kõiki toetusmeetmeid.
Seadusandja jättis inimesele valikuõiguse. Asendussissetulekute maksmisel peab arvestama riigi
rahalise võimekusega. TVTS § 12 lg 4 mõte on tagada ressursside eesmärgipärane jaotus ja aidata
tegelikke abivajajaid.
38. Elatisabi on riigi abi kohtu-, täite- või pankrotimenetluse ajal alaealisele lapsele, kelle vanem või
vanemad ei täida ülalpidamiskohustust või ei tee seda seaduses sätestatud ulatuses. Sellisel juhul võtab
riik last ülal pidama kohustatud vanemalt üle lapsele elatise maksmise kohustuse ning nõuab selle
hiljem vanemalt sisse. Seega on elatisabi riigi ajutine abi lapsele, mitte asendussissetulek PS § 28 lg 2
tähenduses.
39. Elatis ja elatisabi ei ole töötasu asendavad sissetulekud (asendussissetulekud). Seega ei tähenda
elatist ja töövõimetoetust saavate vähenenud töövõimega inimeste erinev kohtlemine põhiseaduses
5-24-26
6(11)
sätestatud võrdse kohtlemise printsiibi rikkumist, kuna isikute erinev kohtlemine tuleneb nende
erinevast olukorrast ja selleks on olemas põhjendus.
40. Kui töövõimetoetust ning toitjakaotuspensioni makstaks samal ajal, tekiks uus ebavõrdse
kohtlemise olukord, sest teised pensionisaajad ei saa samal ajal töövõimetoetust. Ühtlasi võib
märkimisväärselt suureneda töövõimetoetuse saajate arv.
PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE
41. TVTS § 12 „Õigus töövõimetoetusele“ lg 4:
„(4) Töövõimetoetusele ei ole õigust isikul, kellele makstakse pensioni, vanaduspensioni ootel oleva
päästeteenistuja toetust, prokuröri töövõimehüvitist või välisteenistuse seaduse või avaliku teenistuse
seaduse alusel makstavat abikaasa- ja registreeritud elukaaslase tasu.“
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
42. Kolleegium käsitleb esmalt toitjakaotuspensioni ja töövõimetoetuse olemust (I). Seejärel
selgitatakse põhiseadusvastaseks tunnistatud ja kohaldamata jäetud normi asjassepuutuvust (II) ja
selle normiga riivatavaid põhiõigusi (III) ning hinnatakse normi põhiseaduspärasust (IV).
I
43. Toitjakaotuspension on riikliku pensioni üks alaliik. Tegu on solidaarsuspõhimõttele tugineva
igakuise rahalise sotsiaalkindlustushüvitisega toitja kaotuse korral, mida makstakse riigieelarves
riikliku pensionikindlustuse kuludeks määratud vahenditest (RPKS § 2, § 5 p 3). Õigus saada
toitjakaotuspensioni on toitja surma korral tema ülalpidamisel olnud perekonnaliikmetel
(RPKS § 20 lg 1). Toitjakaotuspensioni on õigus saada ka toitja lapsel, kes on alla 18-aastane
(või alla 24-aastane gümnaasiumi või kutseõppeasutuse statsionaarses õppes või meditsiinilistel
näidustustel muus õppevormis õppiv õpilane või ülikoolis või rakenduskõrgkoolis täiskoormusega
õppiv üliõpilane) või sellest vanem, kui tal on vastavalt töövõimetoetuse seadusele tuvastatud osaline
või puuduv töövõime enne 18-aastaseks (või statsionaarses õppevormis või meditsiinilistel
näidustustel muus õppevormis või täiskoormusega õppijal enne 24-aastaseks) saamist
(RPKS § 20 lg 2 p 1). Toitja lapsele määratakse toitjakaotuspension, kui toitjal oli surma päevaks
pensionistaaž, mis oleks olnud vajalik temale vanaduspensioni määramiseks, või seaduses nimetatud
vanusele vastav Eestis omandatud pensionistaaž (RPKS § 20 lg 4). Toitjakaotuspension arvutatakse
toitja vanaduspensionist lähtudes (toitja vanaduspension koosneb baas-, staaži-, kindlustus- ja
ühendosast) ning ühe perekonnaliikme puhul on see vanaduspensionist 50% (RPKS § 21 lg-d 1 ja 2).
Esmane kohustus last ülal pidada lasub ka toitjakaotuspensioni maksmise korral elus oleval vanemal.
Toitjakaotuspension ei pea katma lapse kõiki kulutusi, vaid sellel on esmajoones abistav iseloom.
44. Töövõimetoetuse eesmärk on pikaajalise tervisekahjustuse tõttu vähenenud töövõimega isikute
töötamise ja tööle saamise toetamine ning neile seaduses sätestatud tingimustel ja ulatuses sissetuleku
tagamine (TVTS § 1 lg 1). Nimetatud eesmärgist lähtudes makstakse töövõimetoetust sissetuleku
tagamiseks isikule, kellel on tuvastatud osaline või puuduv töövõime (TVTS § 11). Kuivõrd haridus
ja kvalifikatsioon toetavad ja soodustavad töö leidmist, makstakse töövõimetoetust muu hulgas ka
isikule, kes omandab põhi-, kesk-, kutse- või kõrgharidust (TVTS § 12 lg 1 p 8). Töövõimetoetust
rahastatakse riigieelarvest (TVTS § 4). Töövõimetoetust on õigus saada 16-aastasel kuni
5-24-26
7(11)
vanaduspensioniealisel inimesel, kes viibib Eestis TVTS § 2 lg-tes 1 ja 2 sätestatud alustel.
Töövõimetoetuse arvutamise aluseks on igal aastal indekseeritav päevamäär. Osalise töövõime korral
on ühe kalendripäeva toetus 57% päevamäärast (TVTS § 13 lg 2 p 1 ja § 14), mis andis 2024 ühe
kalendripäeva toetuse suuruseks 11,7 eurot ehk keskmiselt 356,85 eurot kuus.
45. Töövõimetoetuse seadus lähtub põhimõttest, et üldjuhul kahte asendussissetulekut isikule korraga
ei maksta. TVTS § 12 lg 4 mõtteks on vältida asendussissetulekute kumuleerumist
(selle kohta vt töövõimetoetuse seaduse eelnõu (678 SE – Riigikogu XII koosseis) seletuskiri, lk 24).
46. Seadusandja pole sotsiaalkaitsesüsteemi mõisteaparaadi kujundamisel olnud järjekindel.
Hoolimata sellest, et osalise töövõime korral nimetab seadusandja makstavat raha toetuseks, kuid
toitja kaotuse korral pensioniks, on mõlema puhul keskne eesmärk tagada vastava sotsiaalse riski
realiseerumise korral asendussissetulek. Ühel juhul on tegemist töise või õppimise tõttu puuduva
sissetuleku asendamisega, teisel juhul vanema ülalpidamist asendava sissetulekuga.
II
47. Kaebaja on osalise töövõimega alaealine, kelle üks vanem on surnud ja kellele makstakse
toitjakaotuspensioni. Kehtiva seaduse järgi peab ta valima toitjakaotuspensioni ja töövõimetoetuse
vahel.
48. Vastustaja keeldus 12. aprilli 2024. a otsusega kaebajale töövõimetoetuse maksmisest
TVTS § 12 lg 4 alusel, sest talle juba maksti toitjakaotuspensioni. TVTS § 12 lg 4 on sõnastud
imperatiivselt, välistades üheselt võimaluse määrata kaebajale mõlemad hüvitised korraga. Viimati
viidatud normi põhiseaduspärasusest sõltub seega halduskohtule esitatud tühistamiskaebuse
rahuldamine. Kolleegium loeb TVTS § 12 lg 4 praeguses asjas asjassepuutuvaks normiks osas, mille
kohaselt ei maksta töövõimetoetust vähemalt 16-aastasele lapsele, kellel on tuvastatud töövõime
vähenemine.
III
49. Halduskohtu hinnangul on TVTS § 12 lg 4 vastuolus PS §-s 12 sätestatud võrdsuspõhiõigusega,
samuti ei taga asjassepuutuv norm kaebajale PS § 28 lg 2 esimeses lauses sätestatud õigust saada
riigilt abi töövõimetuse ja toitjakaotuse korral. Halduskohtu hinnangul puudub mõistlik põhjus,
kohtlemaks vähenenud töövõimega alaealisi, kellel on vähenenud töövõime ja kellele makstakse
toitjakaotuspensioni, erinevalt nendest vähenenud töövõimega alaealistest, kellele makstakse elatist
või kellele riik on määranud elatisabi.
Põhiõigus saada riigi abi töövõimetuse korral
50. PS § 28 lg 2 esimene lause sätestab, et Eesti kodanikul on õigus saada abi vanaduse, töövõimetuse,
toitjakaotuse ja puuduse korral. PS § 28 lg 2 teises lauses seisab, et abi liigid, ulatuse ning saamise
tingimused ja korra sätestab seadus. PS § 28 lg 4 kohaselt on puuetega inimesed riigi ja kohaliku
omavalitsuse erilise hoole all.
51. PS § 28 lg 2 esimene lause nimetab riskid – vanadus, töövõimetus, toitjakaotus ja puudus –, mille
realiseerumise korral on isikul õigus nõuda riigilt abi (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 41). Lisaks
on selle sättega kaetud riskina käsitatud töötust (RKPJKo 11.05.2017, 3-4-1-17-16, p 51;
RKHKo 21.11.2011, 3-3-1-27-11, p 11). PS § 28 lg-d 2 ja 4 pakuvad kaitset ka puude kui riski
realiseerumise korral (selle kohta vt ka RKPJKo 02.02.2015, 3-4-1-33-14, p 28).
5-24-26
8(11)
52. Põhiseadusega nõutav minimaalse abi ulatus ning sisu võib erinevate sotsiaalsete riskide puhul
olla erinev. Näiteks õigus saada abi puuduse korral annab isikule õiguse riigilt nõuda ja paneb riigile
kohustuse anda abi, mis tagaks isikule äraelamiseks minimaalselt vajalikud vahendid ja teenused.
Puudusena põhiseaduse mõttes tuleb mõista olukorda, kus inimesel ei ole äraelamiseks minimaalselt
vajalikke vahendeid (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 16; 05.05.2020, 5-20-1/15, p 18). Seevastu
riigi kohustus kindlustada inimesele abi vanaduse korral läheb kaugemale minimaalsete eluks vajalike
vahendite tagamise kohustusest. Riigi pakutava vanadusabi eesmärk on lisaks vaesusriski
vähendamisele luua süsteem, mis tagaks, et inimeste elatustase ei langeks võrreldes nende tööea-aegse
elatustasemega põhjendamatult madalale (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 41).
53. PS § 28 lg-s 2 sätestatud põhiõiguste kaitseala riivatakse, kui riik jätab abivajajale põhiseadusega
nõutava piisava abi tagamata (RKPJKo 02.02.2015, 3-4-1-33-14, p 26; 05.05.2014, 3-4-1-67-13, p 31;
21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 16).
54. Seadusandjal on sotsiaalsete põhiõiguste kujundamisel avar otsustusruum
(RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 44). Seadusandja on lähtunud põhimõttest, et üldjuhul kahte
sotsiaalkindlustushüvitist korraga ei maksta, ja see põhimõte on kehtinud Eestis pikka aega
(vt 26. juunil 1998 vastu võetud RPKS § 5 lg 2; 5. detsembril 2001 vastu võetud RPKS § 6). Võib
juhtuda, et inimese abivajadus on põhjustatud mitme PS § 28 lg-s 2 nimetatud riski üheaegsest
realiseerumisest. Sellisel juhul on viimati osutatud sättest tulenev riigi kohustus täidetud, kui inimene
saab vähemalt ühe riski alusel makstavat hüvitist, mis samas tagab talle piisava abi. PS § 28 lg 2 alusel
antava riigi abi eesmärk pole kompenseerida kõiki sissetulekuid, mis inimesel võivad riski
realiseerumisel saamata jääda. Inimväärseks toimetulekuks (nt toidu- ja eluasemekuludeks) vajaliku
rahasumma suurus ei olene iseenesest sellest, kui palju on põhjusi, mis takistavad inimesel hankida
vajalikke elatusvahendeid muul moel kui riigi abina. On tõsi, et mõnel juhul kaasneb täiendava riskiga
ka lisakulu (nt kulu ravimitele) või vajadus abivahendite või teenuste järele. Sellisel juhul on suurem
ka see abi, mida riik peab inimesele andma. PS § 28 lg-st 2 lähtuv riigi kohustus tuleb lugeda täidetuks,
kui ühe sotsiaalse riski realiseerumisel pakutav toetus on piisav, et katta minimaalselt vajalikul
tasemel ka teise riski realiseerumise tõttu tekkinud lisavajadus.
55. Kolleegium arvestab põhiseaduse tõlgendamisel mh järgnevaga. Rahvusvaheline õigus ei nõua,
et juhul, kui toitja kaotanud inimene on ka püsivalt töövõimetu, peaks riik maksma talle
elatusvahendite tagamiseks korraga kahte sotsiaalkindlustushüvitist. Rahvusvahelise õiguse kohaselt
ei pea riik maksma haridust omandavale alaealisele töövõimetoetust. Piiratud töövõime korral tuleb
riigil maksta asendussissetulekut inimesele, kellelt saab tema vanust arvestades eeldada enese
ülalpidamist tööga, kuid kes ei ole terviseseisundi tõttu võimeline sel viisil tulu teenima. Lastelt enda
ülalpidamist ei eeldata (lapse õiguste konventsiooni art 18 lg 1 ja art 27 lg 2). Euroopa Liidu õiguse
ja rahvusvaheliste lepingute kohaselt tuleb riigil piirata alla 18-aastaste, eriti aga koolikohustuslike
laste töötamist (Nõukogu 22. juuni 1994. a direktiiv 94/33/EÜ; Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni
(ILO) konventsioon (nr 182) „Lapsele sobimatu töö ja muu talle sobimatu tegevuse viivitamatu
keelustamine“ ja töölevõetava isiku vanuse alammäära konventsioon (nr 138); Lapse Õiguste
Komitee üldkommentaar nr 20 (lapse õigused teismeeas, 2016) ja üldkommentaar nr 17 (lapse õigus
puhkusele, jõudeajale, mängule, meelelahutuslikule tegevusele, kultuurile ja kunstile, 2013)).
56. Kolleegiumi hinnangul laieneb põhiõigus saada abi töövõimetuse korral inimestele, kellelt
põhiseaduse kohaselt võib eeldada sissetuleku teenimist tööga. PS § 27 lg 3 kohaselt on vanemate
kohustus hoolitseda lapse eest, sh anda talle ülalpidamist. Seaduse tasandil täpsustavad seda kohustust
PKS § 96 lg 1 ja § 97 p-d 1 ja 2. Kuni põhihariduse omandamiseni või 17-aastaseks saamiseni on noor
koolikohustuslik (PGS § 9 lg 2). PS § 27 lg-s 4 sisaldub riigi kohustus kaitsta vanemaid ja lapsi
5-24-26
9(11)
ülalpidamise takistuste korral. Nendest kohustustest ja PS § 28 lg-st 2 järeldub, et põhiseaduse
kohaselt ei pea riik pakkuma haridust omandavale alaealisele asendussissetulekut puuduva töövõime
tõttu. Siiski võib seadusandja otsustada, et töövõimetoetust makstakse ka alaealistele. Haridust
omandava alaealise vajaduse puudest tingitud täiendava abi (nt toetavate teenuste) järele saab
tuvastada puude raskusastme hindamise käigus. Puudest tingitud lisakulude hüvitamist ning toetavaid
teenuseid on õigus nõuda ka inimesel, kes saab samal ajal toitjakaotuspensioni.
57. Halduskohus pidas TVTS § 12 lg-t 4 põhiseadusvastaseks põhjusel, et erinevalt kaebajast on õigus
saada töövõimetoetust temaga samavanustel piiratud töövõimega inimestel, kelle vanem on elus ja
maksab elatist või kes saavad riigilt elatisabi. Halduskohtu hinnangul puudus nende inimeste
erinevaks kohtlemiseks asjakohane ja mõistlik põhjus. Samas ei kontrollinud halduskohus seda, kas
kaebajale antav riigi abi toitja kaotuse või osalise töövõime tõttu oleks eraldi PS § 28 lg 2 mõttes
ebapiisav. Kuivõrd halduskohus keskendus võrdsuspõhiõiguse analüüsile, ei võimalda kohtu
tuvastatud asjaolud kolleegiumil hinnata, kas TVTS § 12 lg 4 on vastuolus PS § 28 lg-ga 2 põhjusel,
et see jätab kaebaja, arvestades tema vajadusi, ilma põhiseaduse kohaselt nõutud minimaalsest abist.
Võrdsuspõhiõigus
58. PS § 12 lg-s 1 on sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus, mis keelab seadusandjal kohelda sarnases
olukorras olevaid isikuid ebavõrdselt. Võrdsuspõhiõiguse riive põhiseaduspärasuse hindamiseks tuleb
esmalt määrata kindlaks võrdluse lähtekohad ja tuua välja võrreldavad grupid
(RKÜKo 30.06.2016, 3-3-1-86-15, p 47). Selleks tuleb tuvastada võrreldavad grupid, millel on suurim
ühisosa (RKPJKo 30.10.2019, 5-19-25/9, p 63 ja seal viidatud kohtupraktika). Võrdsuspõhiõiguse
riivega on tegemist, kui kaebajaga sarnases olukorras olevaid isikuid koheldakse halvemini
(RKPJKo 29.05.2015, 3-4-1-1-15, p 48 ja seal viidatud praktika).
59. Kolleegiumi hinnangul on põhikohtuasja asjaoludel asjakohane võrrelda järgmisi gruppe:
1) haridust omandavaid 16- kuni 21-aastaseid vähenenud töövõimega inimesi, kes saavad
toitjakaotuspensioni (kaebaja grupp) ja
2) haridust omandavaid 16- kuni 21-aastaseid vähenenud töövõimega inimesi, kellele riik
maksab elatisabi (võrdlusgrupp).
60. Töövõimetoetust on õigus saada inimesel, kes on saanud 16-aastaseks (TVTS § 2 lg 1).
Toitjakaotuspensioni on õigus saada alla 18-aastasel inimesel ja lisaks 18–24-aastasel inimesel, kes
õpib gümnaasiumi või kutseõppeasutuse statsionaarses õppes või meditsiinilistel näidustustel muus
õppevormis või ülikoolis või rakenduskõrgkoolis täiskoormusega (RPKS § 20 lg 2 p 1). Elatisabi on
õigustatud saama alaealine ehk alla 18-aastane inimene ja lisaks täisealine kuni 21-aastaseks
saamiseni, kui ta omandab põhi-, kesk- või kõrgharidust või õpib kutseõppe tasemeõppes
(PHS § 48 lg 1 p 2).
61. Nende gruppide ühiseks tunnuseks on see, et mõlemasse kuuluvad inimesed on
16- kuni 21-aastased, nad omandavad haridust ja neil on vähenenud töövõime. Neid inimesi ühendab
ka see, et üks vanematest nende ülalpidamisse ei panusta. Kui kaebaja puhul on see tingitud vanema
surmast, siis võrdlusgruppi kuuluva inimese vanem on jätnud ülalpidamiskohustuse täitmata. Kui üks
vanem on surnud, siis maksab riik lapsele toitjakaotuspensioni. Kui vanem on küll elus, aga ta jätab
lapse ülalpidamise kohustuse täitmata (nt elatise maksmata), siis panustab riik lapse ülalpidamisse
elatisabi maksmisega. Alaealisele makstav toitjakaotuspension ja elatisabi teenivad olulises ulatuses
5-24-26
10(11)
sama eesmärki, s.o toetada alaealise ülalpidamist olukorras, kus ta jääb ilma ühe vanema antavast
ülalpidamisest (vt RPKS § 20 lg 1 ja PHS § 47).
62. Neid kaht gruppi koheldakse erinevalt. Kaebaja gruppi kuuluvatele inimestele ei maksta
toitjakaotuspensioni saamise korral töövõimetoetust. Samas on võrdlusgrupil riigi elatisabi saamisel
õigus saada samal ajal ka töövõimetoetust. See tähendab, et elatisabi saajatele pakub riik korraga
kahte sissetulekut, toitjakaotuspensioni saajatele seda aga ei võimalda. TVTS § 12 lg 4 kohtleb seega
kaebaja gruppi kuuluvaid inimesi ebasoodsamalt. Sellega riivatakse võrdsuspõhiõigust.
IV
63. PS § 12 lg-s 1 sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusreservatsiooniga, seega piiratav
igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel. Erinevaks kohtlemiseks peab olema mõistlik ja
asjakohane põhjus. Erineva kohtlemise mõistlikkuse ja asjakohasuse väljaselgitamiseks tuleb kaaluda
erineva kohtlemise eesmärki ja tekitatud erineva olukorra raskust (RKPJKo 30.09.2008, 3‑4‑1‑8‑08,
p 32). Erineva kohtlemise õigustamiseks peavad olema kaalukamad põhjused, kui erinev kohtlemine
mõjutab negatiivselt ka isiku mõnda muud põhiõigust, samuti siis, kui see põhineb isiku tahtest
sõltumatutel tunnustel (nt rass, vanus, geneetilised omadused, ka emakeel) (RKÜKo 07.06.2011,
3-4-1-12-10, p 32).
64. Mida suurem on erineva kohtlemise raskus, seda kaalukamad peavad olema ebavõrdse kohtlemise
põhjendused. Kui seadusandjal on valikute tegemisel avar otsustusruum, on ebavõrdne kohtlemine
meelevaldne siis, kui see on ilmselgelt asjakohatu (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 37). Lisaks,
mida erinevamad on võrreldavad grupid sisuliselt, seda erinevamalt võib seadusandja neid kohelda
(RKPJKo 29.01.2014, 3-4-1-52-13, p 47).
65. TVTS § 12 lg 4 eesmärk on kasutada riigi raha säästlikult. See on legitiimne põhjus
võrdsuspõhiõiguse riivamiseks (RKÜKo 26.06.2014, 3-4-1-1-14, p 115; 21.11.2023, 5-23-1/19, p 81).
66. Riigi raha säästlik kasutamine on üldiselt kaalukas eesmärk (RKÜKo 21.11.2023, 5-23-1/19,
p 94). Riik peab kulutama säästlikult, et rahastada mõistlikul määral enda kõiki ülesandeid
(RKÜKo 26.06.2014, 3-4-1-1-14, p 112). Kui sotsiaalvaldkonna kulutused suurenevad, siis vähendab
see riigi võimalusi täita muid ülesandeid või suurendab maksukoormust ja sellega kaasnevaid
põhiõiguste riiveid. Praeguses asjas pole väidetud ja kohus pole leidnud, et kaebaja elatusvahendid –
mille hulka kuulub ka elusolevalt vanemalt saadav ülalpidamine – oleks pärast toitjakaotuspensioni
või alternatiivselt töövõimetoetuse saamist PS § 28 lg 2 mõttes ebapiisavad. Eeldusel, et kaebajale on
ülalpidamise ning riigi abi koostoimes tagatud piisavad elatusvahendid, ei ole riigil põhiseadusest
tulenevat kohustust maksta kaebajale korraga mõlemat sotsiaalkindlustushüvitist
(vrd Euroopa sotsiaalkindlustuskoodeksi art 68 punkt c; Euroopa Parlamendi ja nõukogu
29. aprilli 2004. a määruse (EÜ) nr 883/2004 art 53 punkt 1). Nii välditakse riigi väljaminekute
kumuleerumist ja ülemäärast rahalist koormust riigieelarvele.
67. Elatisabi on üks perehüvitise liik ja selle eesmärk on toetada lapse ülalpidamist, kui kohustatud
isik ei täida ülalpidamiskohustust (PHS § 3 lg 2 ja § 47). Elatisabi on õigustatud saama nii alaealine
laps kui ka laps, kes täisealisena omandab põhi-, kesk- või kõrgharidust või õpib kutseõppe
tasemeõppes, kuid mitte kauem kui 21-aastaseks saamiseni (PHS § 48 lg 1). Laps ei ole õigustatud
elatisabi saama, kui vanema asemel täidab ülalpidamiskohustust asenduskohustuse raames teine isik
(PHS § 48 lg 2). Elatisabi suurus on 200 eurot kalendrikuus (PHS § 49 lg 3, § 50 lg 1 ja § 501 lg 2).
Elatisabi maksmine lõpetatakse võlgniku surma korral (PHS § 54 lg 1 p 4 ja lg 3 p 1). Elatisabi
5-24-26
11(11)
määramisel läheb elatisnõue üle riigile ning riigil on õigus võlgnikult elatisnõue sisse nõuda
(PHS §-d 57 ja 58).
68. Toitjakaotuspension ja elatisabi teenivad ühest küljest sama eesmärki, s.o tagada lapsele
ülalpidamine olukorras, kus laps jääb ühelt vanemalt saadavast ülalpidamisest ilma. Teisalt on
elatisabi andmise, selle saamise ja tagasinõudmise tingimused teistsugused kui toitjakaotuspensioni
puhul. Elatisabi eelduseks oleva ülalpidamiskohustuse täitmata jätmine pole käsitatav ühegi
PS § 28 lg-ga 2 hõlmatud sotsiaalse riskina, mille vastu riik peab kaitset pakkuma. Elatisabi andes
täidab riik PS § 27 lg-st 4 tulenevat kohustust kaitsta lapsi.
69. Kuigi elatisabi rahastatakse riigieelarvest (PHS § 3 lg 1), tekib riigil elatisabi maksmisel
nõudeõigus vanema vastu, kes jättis lapse ülalpidamise kohustuse täitmata (vt PHS §-d 57 ja 58).
Elatisabi andmisel ei vabane elatisvõlgnik elatise maksmise kohustusest, vaid tal tuleb kohustus täita
riigile, kes on eelduslikult vaid ajutiselt võtnud vastava kulu (sh tagasinõude laekumata jäämise riski)
enda kanda. Toitjakaotuspensioni makstakse riigieelarvest riikliku pensionikindlustuse kuludeks
määratud vahenditest, korvamaks vanema surmast tingitud ülalpidaja kaotust. Kuigi ka toitja on
sotsiaalmaksu kaudu mõningal määral panustanud, siis erinevalt elatisabist jääb kogu
toitjakaotuspensioni kulu igal juhul riigi kanda.
70. Käsitletava erineva kohtlemise on paljuski toonud kaasa asjaolu, et võrdlusgruppi kuuluval
inimesel on kaks vanemat, kellel mõlemal on lapse ülalpidamise kohustus. Kaebaja grupis panustab
lapse ülalpidamisse üks vanem. Põhiseaduse kohaselt pole nõutav, et riik tagaks inimeste täieliku
faktilise võrdsuse (vt nt RKPJKo 01.09.2005, 3-4-1-13-05, p 24).
71. TVTS § 12 lg 4 võimaldab kaebajal otsustada kas toitjakaotuspensioni või töövõimetoetuse
kasuks. Kaebajale on tagatud ka muud õigused, mis on ette nähtud vähenenud töövõimega inimestele,
nt õigus saada riigi rahastusega abivahend ja sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuseid (sotsiaalhoolekande
seaduse § 47 lg 1 ja § 59 lg 1). Ühtlasi on kaebajal lisakulutusi põhjustava puude korral õigus taotleda
õppetoetust (PISTS § 10).
72. Kahe grupi erineva kohtlemise intensiivsust vähendab asjaolu, et põhiseadus ei nõua
töövõimetoetuse maksmist haridust omandavale alaealisele. Sellest tulenevalt on seadusandjal
töövõimetoetuse kujundamisel ka avaram otsustusruum. Lisaks pole halduskohus hinnanud, et
kaebaja kannataks PS § 28 lg 2 mõttes puudust.
73. Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et elatisabi ja toitjakaotuspensioni erinevusi
arvesse võttes ei ole TVTS § 12 lg-st 4 tingitud võrdsuspõhiõiguse riive niivõrd intensiivne, et see
kaaluks üles isikute erineva kohtlemise põhjused. Erinev kohtlemine ei ole meelevaldne.
74. Seetõttu jätab kolleegium TVTS § 12 lg 4 põhiseadusvastaseks tunnistamata.
(allkirjastatud digitaalselt)
Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]
www.riigikohus.ee
Riigikogu Kantselei 31.01.2025 nr 5-24-26/19
Vabariigi Valitsus PSJV nr 5-24-26
Justiits- ja Digiministeerium
Õiguskantsleri Kantselei
Sotsiaalministeerium
Eesti Töötukassa
Tallinna Halduskohus
Kohtuotsuse saatmine
Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31. jaanuari 2025. a otsuse
põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-26.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Kadri Nõmm
sekretär
Lisa:
- kohtuotsus, 11 lk
Tähelepanu! Tegemist on välisvõrgust saabunud kirjaga. |
31.01.2025
Kiri nr 5-24-26/19
PSJV nr 5-24-26
Kohtuotsuse saatmine
Lugupidamisega
Kadri Nõmm
Riigikohtu sekretär
R I I G I K O H U S
PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM
KOHTUOTSUS
Eesti Vabariigi nimel
Kohtuasja number 5-24-26
Otsuse kuupäev 31. jaanuar 2025
Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Ivo Pilving, Juhan Sarv,
Nele Siitam ja Urmas Volens
Kohtuasi Töövõimetoetuse seaduse § 12 lg 4 põhiseaduspärasuse
kontroll
Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 5. septembri 2024. a otsus asjas
nr 3-24-1169
Menetlusosalised Riigikogu
Kevin-Marcus Hirbaum
Eesti Töötukassa
Õiguskantsler
Justiits- ja digiminister
Sotsiaalkaitseminister
Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1. Jätta töövõimetoetuse seaduse § 12 lg 4 põhiseadusvastaseks tunnistamata.
2. Asendada avaldatavas otsuses kaebaja nimi tähemärgiga X.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. Eesti Töötukassa (vastustaja) tuvastas 15. jaanuari 2024. a otsusega Kevin-Marcus Hirbaumil
(kaebaja) melliitdiabeedi diagnoosi tõttu osalise töövõime ajavahemikuks 27. detsembrist 2023 kuni
26. jaanuarini 2025. Kaebaja on sündinud 26. detsembril 2007 ja tema isa on surnud.
2. Kaebaja esitas 1. veebruaril 2024 töövõimetoetuse määramise avalduse.
3. Eesti Töötukassa jättis 12. aprilli 2024. a otsusega töövõimetoetuse määramata. Vastustaja tugines
töövõimetoetuse seaduse (TVTS) § 12 lg-le 4, mille kohaselt ei ole töövõimetoetust õigust saada
isikul, kellele makstakse pensioni. Kaebajale oli Sotsiaalkindlustusameti infosüsteemi andmetel
määratud toitjakaotuspension.
5-24-26
2(11)
4. Kaebaja seaduslik esindaja esitas kaebaja nimel halduskohtule kaebuse Eesti Töötukassa
12. aprilli 2024. a otsuse tühistamiseks. Kaebaja eesmärk on saada toitjakaotuspensioni ja
töövõimetoetust samal ajal. Kuna kaebaja isa on surnud, on talle määratud toitjakaotuspension.
Kaebajal on tuvastatud osaline töövõime, kuid Sotsiaalkindlustusameti ning Eesti Töötukassa sõnul
on ta kohustatud valima, kas talle makstakse toitjakaotuspensioni või töövõimetoetust. Kaebaja ei
loobunud toitjakaotuspensionist, mistõttu ei saa vaatamata osalise töövõime tuvastamisele talle
töövõimetoetust maksta. Kaebajat koheldakse ebavõrdselt lastega, kelle vanemad on elus ja kellele
makstakse elatist. Kui kaebaja isa oleks elus ja nt maksaks elatist, siis oleks tal õigus saada
töövõimetoetust.
5. Tallinna Halduskohus tunnistas 5. septembri 2024. a otsusega TVTS § 12 lg 4 Eesti Vabariigi
põhiseadusega (PS) vastuolus olevaks, rahuldas kaebuse ja tühistas Eesti Töötukassa
12. aprilli 2024. a otsuse.
6. TVTS § 12 lg 4 alusel oli vastustaja kohustatud keelduma kaebajale töövõimetoetuse maksmisest,
sest talle oli määratud toitjakaotuspension. TVTS § 12 lg 4 on vastuolus PS § 12 lg-ga 1 ning
§ 28 lg-ga 2.
7. Riik kohtleb töövõimetoetuse maksmisel erinevalt kahte järgmist gruppi: 1) vähenenud töövõimega
inimesi, kellele vanem maksab elatist; 2) vähenenud töövõimega inimesi, kellele makstakse
toitjakaotuspensioni. Esimene grupp saab vanemalt elatist või riigilt makstavat elatisabi ning
töövõimetoetust. Teine grupp saab üksnes toitjakaotuspensioni ilma töövõimetoetuseta. Teine grupp
on halvemas olukorras. Erisus teises grupis tekib sellest hetkest, kui laps saab 16-aastaseks, sest kuni
selle hetkeni makstakse lapsele puudega lapse toetust (puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse
(PISTS) § 6 lg 2).
8. Erinevaks kohtlemiseks puudub mõistlik põhjus. Riikliku pensionikindlustuse seaduse
(RPKS) §-st 6 tuleneb, et juhul, kui isikul on õigus saada mitut liiki pensioni, määratakse üldjuhul
tema enda valikul vaid üks. Sarnaselt toitjakaotuspensionile käsitatakse töötuskindlustushüvitist,
haigushüvitist ja vanemahüvitist asendussissetulekutena, kuid erinevalt toitjakaotuspensionist ei
takista need töövõimetoetuse saamist. Samuti on võimalik nii toitjakaotuspensioni kui
töövõimetoetusega samal ajal saada palka. Kuigi eeltoodud näidete puhul on võimalik
töövõimetoetuse vähendamine, välistab toitjakaotuspensioni saamine töövõimetoetuse saamise.
9. Eelnõude infosüsteemist (EIS) nähtub, et Sotsiaalministeerium esitas 19. juunil 2024
kooskõlastamiseks perehüvitiste seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu. Selle kohaselt
hakatakse edaspidi alaealistele toitjakaotuspensioni asemel maksma toitjakaotustoetust. Toitja
kaotanud lapsele osutatav riigi abi oleks edaspidi käsitatav toetusena.
10. EIS-i on kooskõlastamiseks esitatud puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse ja teiste seaduse
muutmise seaduse eelnõu. Sellega nähakse ette puudega lapse vanusepiiri tõstmine. Töövõimetoetuse
seaduse muudatuse kohaselt tekiks õigus saada töövõimetoetust alles 18-aastaseks saamisel. Riik
kavandab muudatust, mille kohaselt kuni 18-aastasel noorel oleks õigus saada puudega lapse toetust
ja toitjakaotustoetust. Nende normidega soovib riik ebaõigluse kõrvaldada.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
11. Riigikogu hinnangul on TVTS § 12 lg 4 põhiseaduspärane.
5-24-26
3(11)
12. Norm väljendab poliitilist tahet tagada erinevate sotsiaalsete riskide puhul ainult üks
asendussissetulek. Vaidlusaluses sättes toodud piirangu kaotamise mõju võib riigieelarvele olla
ulatuslik, mistõttu oleks seda tarvis eraldi kaaluda. Arvesse tuleb võtta ka perehüvitiste seaduses ja
puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduses Vabariigi Valitsuse plaanitavaid muudatusi, mida
halduskohus otsuses kirjeldas.
13. Kaebaja on seisukohal, et riik peab toetuste maksmisel lähtuma suuremal määral üksikjuhtumi
asjaoludest. Kaebaja on kooliealine ning tema puhul ei ole osalise töövõime aluseks olev asjaolu
ajutine, mistõttu tuleks talle töövõimetoetust maksta olenemata sellest, et talle on määratud
toitjakaotuspension. Pärast 16-aastaseks saamist peaks riik igal üksikjuhul hindama, kas laps peaks
valima kahe sissetuleku vahel või mitte. Kaebajal oli enne 16-aastaseks saamist võimalik saada
toitjakaotuspensioni kõrval ka puudega lapse toetust. Kaebajat koheldakse diskrimineerivalt ja
ebaõiglaselt, sest pärast 16-aastaseks saamist ei ole tal ühe lapsevanema surma tõttu õigust saada
toitjakaotuspensioni kõrval töövõimetoetust, millel on sisuliselt sama eesmärk kui puudega lapse
toetusel.
14. Eesti Töötukassa hinnangul ei ole TVTS § 12 lg 4 põhiseadusega vastuolus.
15. PS § 28 lg-t 2 ei riivata sellega, kui kaebaja saab toitjakaotuspensioni ning vaatamata osalisele
töövõimele ei maksta talle samal ajal ka töövõimetoetust. Toitjakaotuspensioni maksmisega on riik
taganud isikule asendussissetuleku ning isikule on tagatud abi. Seejuures ei ole abi ilmselgelt
ebapiisav PS § 28 mõttes.
16. Võrdsuspõhiõigust pole rikutud. Kaebajat pole erinevalt koheldud. Kaebajat ei kohelda erinevalt
võrreldes alaealistega, kellel on osalise töövõime tõttu õigus saada töövõimetoetust, kuid kes ei saa
toitjakaotuspensioni.
17. Õiguskantsler on seisukohal, et vaidlusalune säte on põhiseadusega kooskõlas.
18. PS § 28 lg-st 2 ega rahvusvahelisest õigusest ei tulene nõuet maksta toitja kaotanud ning püsivalt
töövõimetule isikule kahte sotsiaalkindlustushüvitist (PS § 28 lg 2; Euroopa
sotsiaalkindlustuskoodeksi art 68 punkt c; piiriüleste juhtude kohta ka Euroopa Parlamendi ja
Nõukogu määruse (EÜ) 883/2004 art 53 p 1). On oluline, et riigi üks makstav sotsiaalkindlustushüvitis
tagaks inimesele piisavad elatusvahendid.
19. TVTS § 12 lg 4 ei jäta inimest ilma PS § 28 lg-ga 2 ette nähtud abist. TVTS § 12 lg 4 kohaselt on
inimesel võimalik valida toitjakaotuspensioni ja töövõimetoetuse vahel ning teha otsus suurema
summa kasuks. Vaidlusalune norm välistab võimaluse, et elatusvahendite kaotuse korral hakkab
inimene saama korraga mitut sama eesmärgiga sissetulekut. Praeguses asjas pole ka vaidlust selles, et
emma-kumma hüvitise suurus ei vastaks PS § 28 lg-s 2 ja Eestile siduvas rahvusvahelises õiguses ette
nähtud abi ulatusele.
20. Põhiseadus ei nõua seda, et 16- ja 17-aastastele lastele tuleks maksta töövõimetoetust. Vanemad
peavad oma alla 18-aastast last ülal pidama, sõltumata sellest, kas laps õpib või töötab
(perekonnaseaduse (PKS) § 97 p 1). Kuigi Eestis võivad ka 16- või 17-aastased lapsed töötada
(töölepingu seaduse (TLS) § 7) või töö otsimiseks end töötuna arvele võtta (tööturumeetmete seaduse
§ 8 lg 4 p 1), on Riigikogu seadnud laste (eriti koolikohustuslike laste) töötamisele neid kaitsvad
lisatingimused (TLS § 7 lg 2; § 49 lg 1, § 51 lg 2). Alaealine on koolikohustuslik kuni põhihariduse
omandamiseni või 17-aastaseks saamiseni (põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 9 lg 2).
5-24-26
4(11)
16- ja 17-aastastel lastel pole õigust nõuda püsiva töövõimetuse korral riigilt abi (PS § 28 lg 2).
Seetõttu pole vaidlusalune norm PS § 28 lg-ga 2 vastuolus.
21. TVTS § 12 lg 4 kehtib kõigi inimeste kohta, kellel on õigus saada toitjakaotuspensioni.
Kuna PS § 28 lg 2 ei nõua, et püsivalt töövõimetule ja toitja kaotanud inimesele tuleb maksta korraga
kaht sotsiaalkindlustushüvitist, ei saa ka rääkida ebavõrdsest kohtlemisest.
22. Eri vanusegruppidele kehtivad erinevad toitjakaotuspensioni ja elatise maksmise reeglid sõltuvalt
sellest, kas abivajajad on 16–17-aastased, 18–20-aastased, 21–23-aastased või 24-aastased ja
vanemad (PKS § 97, RPKS § 20 lg 2 p 1). Tuleb arvestada ka seda, et mõlemal vanemal on kohustus
last ülal pidada ning elatise suurus ei võrdu alati miinimumelatisega. Seega on konkreetset kaebust
arvestades võimalik luua järgmised võrdlusgrupid: a) 16- ja 17-aastased vähenenud töövõimega
lapsed, kelle mõlemad vanemad on elus; b) 16- ja 17-aastased vähenenud töövõimega lapsed, kelle
üks vanem on elus.
23. Vähenenud töövõime annab mõlemasse gruppi kuuluvatele lastele õiguse saada töövõimetoetust.
TVTS § 12 lg 4 toob aga kaasa teise grupi erineva kohtlemise, sest nemad ei või töövõimetoetust
saada, kui nad valivad toitjakaotuspensioni. Neil võrreldavatesse gruppidesse kuuluvatel lastel on
õigus saada sotsiaalkindlustushüvitisi ja ka ülalpidamist, mis esimese grupi puhul jaguneb kahe
vanema vahel.
24. TVTS § 12 lg 4 eesmärk on kasutada sotsiaalkindlustusvahendeid otstarbekalt ja säästlikult. Kui
laps või lesk on kaotanud toitja või inimene on püsivalt töövõimetu, tuleb talle tagada esmalt
sotsiaalkindlustushüvitis, mis võimaldab piisavad elatusvahendid. Kahe sotsiaalkindlustushüvitise
samaaegne maksmine tähendaks seda, et riik tagaks kattuvas osas inimesele elatusvahendid
kahekordselt.
25. Töövõimetoetuse suurus on keskmiselt 352 eurot kuus osalise töövõime korral ja 617 eurot kuus
puuduva töövõime korral. Toitjakaotuspensioni suurus sõltub toitja vanaduspensioni suurusest ning
toitjakaotuspensioni saama õigustatud pereliikmete arvust (RPKS § 21). 2023. aastal jäi 87 protsenti
toitjakaotuspensioni väljamaksetest vahemikku 130–290 eurot. Suurim toitjakaotuspensioni
väljamakse oli ligi 2150 eurot ning väikseim ligikaudu 30 eurot.
26. Toitjakaotuspension või töövõimetoetus katavad osaliselt ja võivad mõnel juhul katta
eraldiseisvana lapse ülalpidamiskulud ka täielikult.
27. Kohtupraktika kohaselt ei ole tavapärasest igapäevaste vajaduste katmiseks määratud elatisest
õige maha arvata puudega lapse toetust. Puuetega inimestele ettenähtud sotsiaaltoetusi makstakse
puudest tingitud lisakulude hüvitamiseks (PISTS § 1 lg 2). Nii makstakse lapsele puudega lapse
toetust, aga kui laps saab 16-aastaseks, asendatakse see puudega tööealise inimese toetusega
(PISTS §-d 6 ja 7). Samuti on võimalik saada õppetoetust, et hüvitada õppimisel puudest tingitud
lisakulusid näiteks gümnaasiumis või kutsekoolis, ja täiendkoolitustoetust, et katta tasemeõppe või
täiendkoolituse kulutusi (PISTS §-d 10 ja 12).
28. Töövõimetoetus on mõeldud selleks, et tagada sissetulek inimesele, kelle töötamine on takistatud
pikaajalise tervisekahjustuse tõttu (TVTS § 1 lg 1, § 11).
29. Kui ülalpidamist andma kohustatud vanemaid on kaks, võib eeldada, et kummagi kanda jääv osa
on väiksem kui summa, mida peab maksma üksikvanem. Alati ei pruugi see nii olla, sest elatise suurus
5-24-26
5(11)
sõltub muu hulgas ka vanemate varalisest seisust ning kohtul on võimalik määrata miinimumelatisest
nii suurem kui ka väiksem elatis (PKS § 102 lg-d 2 ja 3, § 105 lg 2).
30. Ülalpidamist peavad andma ka vanavanemad, kui lapse vajadused jäävad piisavalt katmata
(PKS § 96 lg 2, § 97 p 1, § 105). Kui elatist on vanemalt raske kätte saada, on võimalik, et
vanavanematel tekib asenduskohustusena kohustus maksta lapsele elatist (PKS § 106 lg 2). Samuti
on lapsel tingimuste täitmise korral õigus saada riigilt hüvitist ehk elatisabi nii kohtumenetluse kui ka
täitemenetluse kestel (perehüvitiste seaduse (PHS) § 47 jj).
31. Riik ei pea maksma inimesele töövõime vähenemise korral sotsiaalkindlustushüvitist
elatusvahendite tagamiseks, kui ta juba maksab talle sotsiaalkindlustushüvitist toitja kaotuse korral.
32. Justiits- ja digiminister on seisukohal, et vaidlusalune säte on vastuolus PS § 28 lg-ga 2 ning
§ 12 lg-ga 1.
33. Riik peab sotsiaalkindlustuse loomisel ja sotsiaalabi andmisel järgima PS § 12 lg-s 1 sõnastatud
võrdsuspõhiõigust. Sotsiaalsete põhiõiguste seos võrdsuspõhiõigusega on tuntavam kui muude
põhiõiguste puhul. Seadus ei keela korraga maksta toitjakaotuspensioni ja töötuskindlustushüvitist,
toitjakaotuspensioni ja haigushüvitist või toitjakaotuspensioni ja vanemahüvitist. Nõustuda tuleb
halduskohtu järelduse ja argumentidega võrdsuspõhiõiguse rikkumise kohta.
34. Sotsiaalkaitseminister on seisukohal, et vaidlusalune säte on põhiseadusega kooskõlas.
35. Vanema surma korral pakub riik abi sotsiaalse riski (s.o toitja kaotuse) tõttu. Pereliikmel on õigus
saada riigi abi ja toitjakaotuspensioni, mida makstakse kuni 18-aastastele lastele ning alla
24-aastastele õppuritele. Toitjakaotuspensioniga võtab riik enda kanda surnud vanema
ülalpidamiskohustuse, kandes vanema pensioniõiguse üle lapsele.
36. Töövõimetoetus on töötasu asendav sissetulek, mida makstakse isikule, kellel on tuvastatud
osaline töövõime või töövõime puudumine. Eeldatakse, et vähenenud töövõime tõttu ei saa isik
piisavalt elatist teenida. Töövõimetoetus on individuaalne asendussissetulek, mis katab töövõimetuse
riski.
37. Erinevate sotsiaalsete riskide esinemisel ei maksta korraga mitut liiki pensioni. Samal põhimõttel
ei maksta inimesele töövõimetoetust, kui ta saab mõne teise sotsiaalse riski esinemise tõttu pensioni.
Riik tagab mitme erineva sotsiaalse riski realiseerumisel ühe asendussissetuleku. Tegemist on
majandus- ja sotsiaalpoliitilise valikuga. PS § 28 lg 2 ei nõua seda, et kui ühe inimese puhul
realiseerub samal ajal mitu sotsiaalset riski, siis tuleb rakendada korraga kõiki toetusmeetmeid.
Seadusandja jättis inimesele valikuõiguse. Asendussissetulekute maksmisel peab arvestama riigi
rahalise võimekusega. TVTS § 12 lg 4 mõte on tagada ressursside eesmärgipärane jaotus ja aidata
tegelikke abivajajaid.
38. Elatisabi on riigi abi kohtu-, täite- või pankrotimenetluse ajal alaealisele lapsele, kelle vanem või
vanemad ei täida ülalpidamiskohustust või ei tee seda seaduses sätestatud ulatuses. Sellisel juhul võtab
riik last ülal pidama kohustatud vanemalt üle lapsele elatise maksmise kohustuse ning nõuab selle
hiljem vanemalt sisse. Seega on elatisabi riigi ajutine abi lapsele, mitte asendussissetulek PS § 28 lg 2
tähenduses.
39. Elatis ja elatisabi ei ole töötasu asendavad sissetulekud (asendussissetulekud). Seega ei tähenda
elatist ja töövõimetoetust saavate vähenenud töövõimega inimeste erinev kohtlemine põhiseaduses
5-24-26
6(11)
sätestatud võrdse kohtlemise printsiibi rikkumist, kuna isikute erinev kohtlemine tuleneb nende
erinevast olukorrast ja selleks on olemas põhjendus.
40. Kui töövõimetoetust ning toitjakaotuspensioni makstaks samal ajal, tekiks uus ebavõrdse
kohtlemise olukord, sest teised pensionisaajad ei saa samal ajal töövõimetoetust. Ühtlasi võib
märkimisväärselt suureneda töövõimetoetuse saajate arv.
PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE
41. TVTS § 12 „Õigus töövõimetoetusele“ lg 4:
„(4) Töövõimetoetusele ei ole õigust isikul, kellele makstakse pensioni, vanaduspensioni ootel oleva
päästeteenistuja toetust, prokuröri töövõimehüvitist või välisteenistuse seaduse või avaliku teenistuse
seaduse alusel makstavat abikaasa- ja registreeritud elukaaslase tasu.“
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
42. Kolleegium käsitleb esmalt toitjakaotuspensioni ja töövõimetoetuse olemust (I). Seejärel
selgitatakse põhiseadusvastaseks tunnistatud ja kohaldamata jäetud normi asjassepuutuvust (II) ja
selle normiga riivatavaid põhiõigusi (III) ning hinnatakse normi põhiseaduspärasust (IV).
I
43. Toitjakaotuspension on riikliku pensioni üks alaliik. Tegu on solidaarsuspõhimõttele tugineva
igakuise rahalise sotsiaalkindlustushüvitisega toitja kaotuse korral, mida makstakse riigieelarves
riikliku pensionikindlustuse kuludeks määratud vahenditest (RPKS § 2, § 5 p 3). Õigus saada
toitjakaotuspensioni on toitja surma korral tema ülalpidamisel olnud perekonnaliikmetel
(RPKS § 20 lg 1). Toitjakaotuspensioni on õigus saada ka toitja lapsel, kes on alla 18-aastane
(või alla 24-aastane gümnaasiumi või kutseõppeasutuse statsionaarses õppes või meditsiinilistel
näidustustel muus õppevormis õppiv õpilane või ülikoolis või rakenduskõrgkoolis täiskoormusega
õppiv üliõpilane) või sellest vanem, kui tal on vastavalt töövõimetoetuse seadusele tuvastatud osaline
või puuduv töövõime enne 18-aastaseks (või statsionaarses õppevormis või meditsiinilistel
näidustustel muus õppevormis või täiskoormusega õppijal enne 24-aastaseks) saamist
(RPKS § 20 lg 2 p 1). Toitja lapsele määratakse toitjakaotuspension, kui toitjal oli surma päevaks
pensionistaaž, mis oleks olnud vajalik temale vanaduspensioni määramiseks, või seaduses nimetatud
vanusele vastav Eestis omandatud pensionistaaž (RPKS § 20 lg 4). Toitjakaotuspension arvutatakse
toitja vanaduspensionist lähtudes (toitja vanaduspension koosneb baas-, staaži-, kindlustus- ja
ühendosast) ning ühe perekonnaliikme puhul on see vanaduspensionist 50% (RPKS § 21 lg-d 1 ja 2).
Esmane kohustus last ülal pidada lasub ka toitjakaotuspensioni maksmise korral elus oleval vanemal.
Toitjakaotuspension ei pea katma lapse kõiki kulutusi, vaid sellel on esmajoones abistav iseloom.
44. Töövõimetoetuse eesmärk on pikaajalise tervisekahjustuse tõttu vähenenud töövõimega isikute
töötamise ja tööle saamise toetamine ning neile seaduses sätestatud tingimustel ja ulatuses sissetuleku
tagamine (TVTS § 1 lg 1). Nimetatud eesmärgist lähtudes makstakse töövõimetoetust sissetuleku
tagamiseks isikule, kellel on tuvastatud osaline või puuduv töövõime (TVTS § 11). Kuivõrd haridus
ja kvalifikatsioon toetavad ja soodustavad töö leidmist, makstakse töövõimetoetust muu hulgas ka
isikule, kes omandab põhi-, kesk-, kutse- või kõrgharidust (TVTS § 12 lg 1 p 8). Töövõimetoetust
rahastatakse riigieelarvest (TVTS § 4). Töövõimetoetust on õigus saada 16-aastasel kuni
5-24-26
7(11)
vanaduspensioniealisel inimesel, kes viibib Eestis TVTS § 2 lg-tes 1 ja 2 sätestatud alustel.
Töövõimetoetuse arvutamise aluseks on igal aastal indekseeritav päevamäär. Osalise töövõime korral
on ühe kalendripäeva toetus 57% päevamäärast (TVTS § 13 lg 2 p 1 ja § 14), mis andis 2024 ühe
kalendripäeva toetuse suuruseks 11,7 eurot ehk keskmiselt 356,85 eurot kuus.
45. Töövõimetoetuse seadus lähtub põhimõttest, et üldjuhul kahte asendussissetulekut isikule korraga
ei maksta. TVTS § 12 lg 4 mõtteks on vältida asendussissetulekute kumuleerumist
(selle kohta vt töövõimetoetuse seaduse eelnõu (678 SE – Riigikogu XII koosseis) seletuskiri, lk 24).
46. Seadusandja pole sotsiaalkaitsesüsteemi mõisteaparaadi kujundamisel olnud järjekindel.
Hoolimata sellest, et osalise töövõime korral nimetab seadusandja makstavat raha toetuseks, kuid
toitja kaotuse korral pensioniks, on mõlema puhul keskne eesmärk tagada vastava sotsiaalse riski
realiseerumise korral asendussissetulek. Ühel juhul on tegemist töise või õppimise tõttu puuduva
sissetuleku asendamisega, teisel juhul vanema ülalpidamist asendava sissetulekuga.
II
47. Kaebaja on osalise töövõimega alaealine, kelle üks vanem on surnud ja kellele makstakse
toitjakaotuspensioni. Kehtiva seaduse järgi peab ta valima toitjakaotuspensioni ja töövõimetoetuse
vahel.
48. Vastustaja keeldus 12. aprilli 2024. a otsusega kaebajale töövõimetoetuse maksmisest
TVTS § 12 lg 4 alusel, sest talle juba maksti toitjakaotuspensioni. TVTS § 12 lg 4 on sõnastud
imperatiivselt, välistades üheselt võimaluse määrata kaebajale mõlemad hüvitised korraga. Viimati
viidatud normi põhiseaduspärasusest sõltub seega halduskohtule esitatud tühistamiskaebuse
rahuldamine. Kolleegium loeb TVTS § 12 lg 4 praeguses asjas asjassepuutuvaks normiks osas, mille
kohaselt ei maksta töövõimetoetust vähemalt 16-aastasele lapsele, kellel on tuvastatud töövõime
vähenemine.
III
49. Halduskohtu hinnangul on TVTS § 12 lg 4 vastuolus PS §-s 12 sätestatud võrdsuspõhiõigusega,
samuti ei taga asjassepuutuv norm kaebajale PS § 28 lg 2 esimeses lauses sätestatud õigust saada
riigilt abi töövõimetuse ja toitjakaotuse korral. Halduskohtu hinnangul puudub mõistlik põhjus,
kohtlemaks vähenenud töövõimega alaealisi, kellel on vähenenud töövõime ja kellele makstakse
toitjakaotuspensioni, erinevalt nendest vähenenud töövõimega alaealistest, kellele makstakse elatist
või kellele riik on määranud elatisabi.
Põhiõigus saada riigi abi töövõimetuse korral
50. PS § 28 lg 2 esimene lause sätestab, et Eesti kodanikul on õigus saada abi vanaduse, töövõimetuse,
toitjakaotuse ja puuduse korral. PS § 28 lg 2 teises lauses seisab, et abi liigid, ulatuse ning saamise
tingimused ja korra sätestab seadus. PS § 28 lg 4 kohaselt on puuetega inimesed riigi ja kohaliku
omavalitsuse erilise hoole all.
51. PS § 28 lg 2 esimene lause nimetab riskid – vanadus, töövõimetus, toitjakaotus ja puudus –, mille
realiseerumise korral on isikul õigus nõuda riigilt abi (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 41). Lisaks
on selle sättega kaetud riskina käsitatud töötust (RKPJKo 11.05.2017, 3-4-1-17-16, p 51;
RKHKo 21.11.2011, 3-3-1-27-11, p 11). PS § 28 lg-d 2 ja 4 pakuvad kaitset ka puude kui riski
realiseerumise korral (selle kohta vt ka RKPJKo 02.02.2015, 3-4-1-33-14, p 28).
5-24-26
8(11)
52. Põhiseadusega nõutav minimaalse abi ulatus ning sisu võib erinevate sotsiaalsete riskide puhul
olla erinev. Näiteks õigus saada abi puuduse korral annab isikule õiguse riigilt nõuda ja paneb riigile
kohustuse anda abi, mis tagaks isikule äraelamiseks minimaalselt vajalikud vahendid ja teenused.
Puudusena põhiseaduse mõttes tuleb mõista olukorda, kus inimesel ei ole äraelamiseks minimaalselt
vajalikke vahendeid (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 16; 05.05.2020, 5-20-1/15, p 18). Seevastu
riigi kohustus kindlustada inimesele abi vanaduse korral läheb kaugemale minimaalsete eluks vajalike
vahendite tagamise kohustusest. Riigi pakutava vanadusabi eesmärk on lisaks vaesusriski
vähendamisele luua süsteem, mis tagaks, et inimeste elatustase ei langeks võrreldes nende tööea-aegse
elatustasemega põhjendamatult madalale (RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 41).
53. PS § 28 lg-s 2 sätestatud põhiõiguste kaitseala riivatakse, kui riik jätab abivajajale põhiseadusega
nõutava piisava abi tagamata (RKPJKo 02.02.2015, 3-4-1-33-14, p 26; 05.05.2014, 3-4-1-67-13, p 31;
21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 16).
54. Seadusandjal on sotsiaalsete põhiõiguste kujundamisel avar otsustusruum
(RKÜKo 20.10.2020, 5-20-3/43, p 44). Seadusandja on lähtunud põhimõttest, et üldjuhul kahte
sotsiaalkindlustushüvitist korraga ei maksta, ja see põhimõte on kehtinud Eestis pikka aega
(vt 26. juunil 1998 vastu võetud RPKS § 5 lg 2; 5. detsembril 2001 vastu võetud RPKS § 6). Võib
juhtuda, et inimese abivajadus on põhjustatud mitme PS § 28 lg-s 2 nimetatud riski üheaegsest
realiseerumisest. Sellisel juhul on viimati osutatud sättest tulenev riigi kohustus täidetud, kui inimene
saab vähemalt ühe riski alusel makstavat hüvitist, mis samas tagab talle piisava abi. PS § 28 lg 2 alusel
antava riigi abi eesmärk pole kompenseerida kõiki sissetulekuid, mis inimesel võivad riski
realiseerumisel saamata jääda. Inimväärseks toimetulekuks (nt toidu- ja eluasemekuludeks) vajaliku
rahasumma suurus ei olene iseenesest sellest, kui palju on põhjusi, mis takistavad inimesel hankida
vajalikke elatusvahendeid muul moel kui riigi abina. On tõsi, et mõnel juhul kaasneb täiendava riskiga
ka lisakulu (nt kulu ravimitele) või vajadus abivahendite või teenuste järele. Sellisel juhul on suurem
ka see abi, mida riik peab inimesele andma. PS § 28 lg-st 2 lähtuv riigi kohustus tuleb lugeda täidetuks,
kui ühe sotsiaalse riski realiseerumisel pakutav toetus on piisav, et katta minimaalselt vajalikul
tasemel ka teise riski realiseerumise tõttu tekkinud lisavajadus.
55. Kolleegium arvestab põhiseaduse tõlgendamisel mh järgnevaga. Rahvusvaheline õigus ei nõua,
et juhul, kui toitja kaotanud inimene on ka püsivalt töövõimetu, peaks riik maksma talle
elatusvahendite tagamiseks korraga kahte sotsiaalkindlustushüvitist. Rahvusvahelise õiguse kohaselt
ei pea riik maksma haridust omandavale alaealisele töövõimetoetust. Piiratud töövõime korral tuleb
riigil maksta asendussissetulekut inimesele, kellelt saab tema vanust arvestades eeldada enese
ülalpidamist tööga, kuid kes ei ole terviseseisundi tõttu võimeline sel viisil tulu teenima. Lastelt enda
ülalpidamist ei eeldata (lapse õiguste konventsiooni art 18 lg 1 ja art 27 lg 2). Euroopa Liidu õiguse
ja rahvusvaheliste lepingute kohaselt tuleb riigil piirata alla 18-aastaste, eriti aga koolikohustuslike
laste töötamist (Nõukogu 22. juuni 1994. a direktiiv 94/33/EÜ; Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni
(ILO) konventsioon (nr 182) „Lapsele sobimatu töö ja muu talle sobimatu tegevuse viivitamatu
keelustamine“ ja töölevõetava isiku vanuse alammäära konventsioon (nr 138); Lapse Õiguste
Komitee üldkommentaar nr 20 (lapse õigused teismeeas, 2016) ja üldkommentaar nr 17 (lapse õigus
puhkusele, jõudeajale, mängule, meelelahutuslikule tegevusele, kultuurile ja kunstile, 2013)).
56. Kolleegiumi hinnangul laieneb põhiõigus saada abi töövõimetuse korral inimestele, kellelt
põhiseaduse kohaselt võib eeldada sissetuleku teenimist tööga. PS § 27 lg 3 kohaselt on vanemate
kohustus hoolitseda lapse eest, sh anda talle ülalpidamist. Seaduse tasandil täpsustavad seda kohustust
PKS § 96 lg 1 ja § 97 p-d 1 ja 2. Kuni põhihariduse omandamiseni või 17-aastaseks saamiseni on noor
koolikohustuslik (PGS § 9 lg 2). PS § 27 lg-s 4 sisaldub riigi kohustus kaitsta vanemaid ja lapsi
5-24-26
9(11)
ülalpidamise takistuste korral. Nendest kohustustest ja PS § 28 lg-st 2 järeldub, et põhiseaduse
kohaselt ei pea riik pakkuma haridust omandavale alaealisele asendussissetulekut puuduva töövõime
tõttu. Siiski võib seadusandja otsustada, et töövõimetoetust makstakse ka alaealistele. Haridust
omandava alaealise vajaduse puudest tingitud täiendava abi (nt toetavate teenuste) järele saab
tuvastada puude raskusastme hindamise käigus. Puudest tingitud lisakulude hüvitamist ning toetavaid
teenuseid on õigus nõuda ka inimesel, kes saab samal ajal toitjakaotuspensioni.
57. Halduskohus pidas TVTS § 12 lg-t 4 põhiseadusvastaseks põhjusel, et erinevalt kaebajast on õigus
saada töövõimetoetust temaga samavanustel piiratud töövõimega inimestel, kelle vanem on elus ja
maksab elatist või kes saavad riigilt elatisabi. Halduskohtu hinnangul puudus nende inimeste
erinevaks kohtlemiseks asjakohane ja mõistlik põhjus. Samas ei kontrollinud halduskohus seda, kas
kaebajale antav riigi abi toitja kaotuse või osalise töövõime tõttu oleks eraldi PS § 28 lg 2 mõttes
ebapiisav. Kuivõrd halduskohus keskendus võrdsuspõhiõiguse analüüsile, ei võimalda kohtu
tuvastatud asjaolud kolleegiumil hinnata, kas TVTS § 12 lg 4 on vastuolus PS § 28 lg-ga 2 põhjusel,
et see jätab kaebaja, arvestades tema vajadusi, ilma põhiseaduse kohaselt nõutud minimaalsest abist.
Võrdsuspõhiõigus
58. PS § 12 lg-s 1 on sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus, mis keelab seadusandjal kohelda sarnases
olukorras olevaid isikuid ebavõrdselt. Võrdsuspõhiõiguse riive põhiseaduspärasuse hindamiseks tuleb
esmalt määrata kindlaks võrdluse lähtekohad ja tuua välja võrreldavad grupid
(RKÜKo 30.06.2016, 3-3-1-86-15, p 47). Selleks tuleb tuvastada võrreldavad grupid, millel on suurim
ühisosa (RKPJKo 30.10.2019, 5-19-25/9, p 63 ja seal viidatud kohtupraktika). Võrdsuspõhiõiguse
riivega on tegemist, kui kaebajaga sarnases olukorras olevaid isikuid koheldakse halvemini
(RKPJKo 29.05.2015, 3-4-1-1-15, p 48 ja seal viidatud praktika).
59. Kolleegiumi hinnangul on põhikohtuasja asjaoludel asjakohane võrrelda järgmisi gruppe:
1) haridust omandavaid 16- kuni 21-aastaseid vähenenud töövõimega inimesi, kes saavad
toitjakaotuspensioni (kaebaja grupp) ja
2) haridust omandavaid 16- kuni 21-aastaseid vähenenud töövõimega inimesi, kellele riik
maksab elatisabi (võrdlusgrupp).
60. Töövõimetoetust on õigus saada inimesel, kes on saanud 16-aastaseks (TVTS § 2 lg 1).
Toitjakaotuspensioni on õigus saada alla 18-aastasel inimesel ja lisaks 18–24-aastasel inimesel, kes
õpib gümnaasiumi või kutseõppeasutuse statsionaarses õppes või meditsiinilistel näidustustel muus
õppevormis või ülikoolis või rakenduskõrgkoolis täiskoormusega (RPKS § 20 lg 2 p 1). Elatisabi on
õigustatud saama alaealine ehk alla 18-aastane inimene ja lisaks täisealine kuni 21-aastaseks
saamiseni, kui ta omandab põhi-, kesk- või kõrgharidust või õpib kutseõppe tasemeõppes
(PHS § 48 lg 1 p 2).
61. Nende gruppide ühiseks tunnuseks on see, et mõlemasse kuuluvad inimesed on
16- kuni 21-aastased, nad omandavad haridust ja neil on vähenenud töövõime. Neid inimesi ühendab
ka see, et üks vanematest nende ülalpidamisse ei panusta. Kui kaebaja puhul on see tingitud vanema
surmast, siis võrdlusgruppi kuuluva inimese vanem on jätnud ülalpidamiskohustuse täitmata. Kui üks
vanem on surnud, siis maksab riik lapsele toitjakaotuspensioni. Kui vanem on küll elus, aga ta jätab
lapse ülalpidamise kohustuse täitmata (nt elatise maksmata), siis panustab riik lapse ülalpidamisse
elatisabi maksmisega. Alaealisele makstav toitjakaotuspension ja elatisabi teenivad olulises ulatuses
5-24-26
10(11)
sama eesmärki, s.o toetada alaealise ülalpidamist olukorras, kus ta jääb ilma ühe vanema antavast
ülalpidamisest (vt RPKS § 20 lg 1 ja PHS § 47).
62. Neid kaht gruppi koheldakse erinevalt. Kaebaja gruppi kuuluvatele inimestele ei maksta
toitjakaotuspensioni saamise korral töövõimetoetust. Samas on võrdlusgrupil riigi elatisabi saamisel
õigus saada samal ajal ka töövõimetoetust. See tähendab, et elatisabi saajatele pakub riik korraga
kahte sissetulekut, toitjakaotuspensioni saajatele seda aga ei võimalda. TVTS § 12 lg 4 kohtleb seega
kaebaja gruppi kuuluvaid inimesi ebasoodsamalt. Sellega riivatakse võrdsuspõhiõigust.
IV
63. PS § 12 lg-s 1 sätestatud üldine võrdsuspõhiõigus on lihtsa seadusreservatsiooniga, seega piiratav
igal põhiseadusega kooskõlas oleval põhjusel. Erinevaks kohtlemiseks peab olema mõistlik ja
asjakohane põhjus. Erineva kohtlemise mõistlikkuse ja asjakohasuse väljaselgitamiseks tuleb kaaluda
erineva kohtlemise eesmärki ja tekitatud erineva olukorra raskust (RKPJKo 30.09.2008, 3‑4‑1‑8‑08,
p 32). Erineva kohtlemise õigustamiseks peavad olema kaalukamad põhjused, kui erinev kohtlemine
mõjutab negatiivselt ka isiku mõnda muud põhiõigust, samuti siis, kui see põhineb isiku tahtest
sõltumatutel tunnustel (nt rass, vanus, geneetilised omadused, ka emakeel) (RKÜKo 07.06.2011,
3-4-1-12-10, p 32).
64. Mida suurem on erineva kohtlemise raskus, seda kaalukamad peavad olema ebavõrdse kohtlemise
põhjendused. Kui seadusandjal on valikute tegemisel avar otsustusruum, on ebavõrdne kohtlemine
meelevaldne siis, kui see on ilmselgelt asjakohatu (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 37). Lisaks,
mida erinevamad on võrreldavad grupid sisuliselt, seda erinevamalt võib seadusandja neid kohelda
(RKPJKo 29.01.2014, 3-4-1-52-13, p 47).
65. TVTS § 12 lg 4 eesmärk on kasutada riigi raha säästlikult. See on legitiimne põhjus
võrdsuspõhiõiguse riivamiseks (RKÜKo 26.06.2014, 3-4-1-1-14, p 115; 21.11.2023, 5-23-1/19, p 81).
66. Riigi raha säästlik kasutamine on üldiselt kaalukas eesmärk (RKÜKo 21.11.2023, 5-23-1/19,
p 94). Riik peab kulutama säästlikult, et rahastada mõistlikul määral enda kõiki ülesandeid
(RKÜKo 26.06.2014, 3-4-1-1-14, p 112). Kui sotsiaalvaldkonna kulutused suurenevad, siis vähendab
see riigi võimalusi täita muid ülesandeid või suurendab maksukoormust ja sellega kaasnevaid
põhiõiguste riiveid. Praeguses asjas pole väidetud ja kohus pole leidnud, et kaebaja elatusvahendid –
mille hulka kuulub ka elusolevalt vanemalt saadav ülalpidamine – oleks pärast toitjakaotuspensioni
või alternatiivselt töövõimetoetuse saamist PS § 28 lg 2 mõttes ebapiisavad. Eeldusel, et kaebajale on
ülalpidamise ning riigi abi koostoimes tagatud piisavad elatusvahendid, ei ole riigil põhiseadusest
tulenevat kohustust maksta kaebajale korraga mõlemat sotsiaalkindlustushüvitist
(vrd Euroopa sotsiaalkindlustuskoodeksi art 68 punkt c; Euroopa Parlamendi ja nõukogu
29. aprilli 2004. a määruse (EÜ) nr 883/2004 art 53 punkt 1). Nii välditakse riigi väljaminekute
kumuleerumist ja ülemäärast rahalist koormust riigieelarvele.
67. Elatisabi on üks perehüvitise liik ja selle eesmärk on toetada lapse ülalpidamist, kui kohustatud
isik ei täida ülalpidamiskohustust (PHS § 3 lg 2 ja § 47). Elatisabi on õigustatud saama nii alaealine
laps kui ka laps, kes täisealisena omandab põhi-, kesk- või kõrgharidust või õpib kutseõppe
tasemeõppes, kuid mitte kauem kui 21-aastaseks saamiseni (PHS § 48 lg 1). Laps ei ole õigustatud
elatisabi saama, kui vanema asemel täidab ülalpidamiskohustust asenduskohustuse raames teine isik
(PHS § 48 lg 2). Elatisabi suurus on 200 eurot kalendrikuus (PHS § 49 lg 3, § 50 lg 1 ja § 501 lg 2).
Elatisabi maksmine lõpetatakse võlgniku surma korral (PHS § 54 lg 1 p 4 ja lg 3 p 1). Elatisabi
5-24-26
11(11)
määramisel läheb elatisnõue üle riigile ning riigil on õigus võlgnikult elatisnõue sisse nõuda
(PHS §-d 57 ja 58).
68. Toitjakaotuspension ja elatisabi teenivad ühest küljest sama eesmärki, s.o tagada lapsele
ülalpidamine olukorras, kus laps jääb ühelt vanemalt saadavast ülalpidamisest ilma. Teisalt on
elatisabi andmise, selle saamise ja tagasinõudmise tingimused teistsugused kui toitjakaotuspensioni
puhul. Elatisabi eelduseks oleva ülalpidamiskohustuse täitmata jätmine pole käsitatav ühegi
PS § 28 lg-ga 2 hõlmatud sotsiaalse riskina, mille vastu riik peab kaitset pakkuma. Elatisabi andes
täidab riik PS § 27 lg-st 4 tulenevat kohustust kaitsta lapsi.
69. Kuigi elatisabi rahastatakse riigieelarvest (PHS § 3 lg 1), tekib riigil elatisabi maksmisel
nõudeõigus vanema vastu, kes jättis lapse ülalpidamise kohustuse täitmata (vt PHS §-d 57 ja 58).
Elatisabi andmisel ei vabane elatisvõlgnik elatise maksmise kohustusest, vaid tal tuleb kohustus täita
riigile, kes on eelduslikult vaid ajutiselt võtnud vastava kulu (sh tagasinõude laekumata jäämise riski)
enda kanda. Toitjakaotuspensioni makstakse riigieelarvest riikliku pensionikindlustuse kuludeks
määratud vahenditest, korvamaks vanema surmast tingitud ülalpidaja kaotust. Kuigi ka toitja on
sotsiaalmaksu kaudu mõningal määral panustanud, siis erinevalt elatisabist jääb kogu
toitjakaotuspensioni kulu igal juhul riigi kanda.
70. Käsitletava erineva kohtlemise on paljuski toonud kaasa asjaolu, et võrdlusgruppi kuuluval
inimesel on kaks vanemat, kellel mõlemal on lapse ülalpidamise kohustus. Kaebaja grupis panustab
lapse ülalpidamisse üks vanem. Põhiseaduse kohaselt pole nõutav, et riik tagaks inimeste täieliku
faktilise võrdsuse (vt nt RKPJKo 01.09.2005, 3-4-1-13-05, p 24).
71. TVTS § 12 lg 4 võimaldab kaebajal otsustada kas toitjakaotuspensioni või töövõimetoetuse
kasuks. Kaebajale on tagatud ka muud õigused, mis on ette nähtud vähenenud töövõimega inimestele,
nt õigus saada riigi rahastusega abivahend ja sotsiaalse rehabilitatsiooni teenuseid (sotsiaalhoolekande
seaduse § 47 lg 1 ja § 59 lg 1). Ühtlasi on kaebajal lisakulutusi põhjustava puude korral õigus taotleda
õppetoetust (PISTS § 10).
72. Kahe grupi erineva kohtlemise intensiivsust vähendab asjaolu, et põhiseadus ei nõua
töövõimetoetuse maksmist haridust omandavale alaealisele. Sellest tulenevalt on seadusandjal
töövõimetoetuse kujundamisel ka avaram otsustusruum. Lisaks pole halduskohus hinnanud, et
kaebaja kannataks PS § 28 lg 2 mõttes puudust.
73. Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et elatisabi ja toitjakaotuspensioni erinevusi
arvesse võttes ei ole TVTS § 12 lg-st 4 tingitud võrdsuspõhiõiguse riive niivõrd intensiivne, et see
kaaluks üles isikute erineva kohtlemise põhjused. Erinev kohtlemine ei ole meelevaldne.
74. Seetõttu jätab kolleegium TVTS § 12 lg 4 põhiseadusvastaseks tunnistamata.
(allkirjastatud digitaalselt)
Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]
www.riigikohus.ee
Riigikogu Kantselei 31.01.2025 nr 5-24-26/19
Vabariigi Valitsus PSJV nr 5-24-26
Justiits- ja Digiministeerium
Õiguskantsleri Kantselei
Sotsiaalministeerium
Eesti Töötukassa
Tallinna Halduskohus
Kohtuotsuse saatmine
Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31. jaanuari 2025. a otsuse
põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-26.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Kadri Nõmm
sekretär
Lisa:
- kohtuotsus, 11 lk
| Nimi | K.p. | Δ | Viit | Tüüp | Org | Osapooled |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Teade | 07.01.2025 | 1 | 1.2-5/45-1 | Sissetulev kiri | som | Riigikohus |