Arvamus Riigikohtule_põhiseaduslikkuse järelevalve asi 5-24-33

Villu Kõve

Riigikohus

[email protected]

Teie 03.01.2025 nr 5-24-33/2

Meie 31.01.2025 nr 9-2/250019/2500693

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 5-24-33

Austatud Riigikohtu esimees

Palusite õiguskantsleri arvamust asjas, milles Saue Vallavolikogu taotleb 29.07.2024 vastu võetud

tulumaksuseaduse muutmise seaduse (edaspidi TuMS-i muutmise seadus) § 1 või alternatiivselt

§ 2 tunnistamist vastuolus olevaks Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-ga 154.

Väärib tunnustust, et Saue Vallavolikogu on Riigikohtus tõstatanud olulise põhiseadusliku

küsimuse: kas riik järgib selle omavalitsusüksuse põhiseaduslikku õigust omavalitsuslike

ülesannete piisavale rahastamisele. Valla- ja linnavolikogud peavad põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluses saama Riigikohtus tõhusalt kaitsta kõiki kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke

tagatisi.

Linnadel ja valdadel on õigus sellele, et Riigikogu kujundatud rahastamissüsteem tagab võimekuse

lahendada kõiki kohaliku elu küsimusi (PS § 154 lg 1 ja § 157).

Leian, et Saue Vallavolikogu taotlus on lubatav, kuid selles esitatud finants- ja muu andmestik ei

ole piisav, et õiguskantsler saaks võtta seisukoha küsimuses, kas Saue valla õigust omavalitsuslike

ülesannete piisavale rahastusele (PS § 154 lg 1) on rikutud.

Selleks et objektiivselt hinnata, kas TuMS-i muutmise seaduse tõttu kaotab Saue vald piisava

rahastuse omavalitsuslike ülesannete täitmiseks, on vaja tervikülevaadet valla finantsseisundist.

See tähendab hinnangu andmist valla kulude vähendamise (vabatahtlike omavalitsuslike

ülesannete mahu vähendamine, sääst vallasiseste struktuurimuudatuste arvel, omavalitsuslike

ülesannete vahel ressursi ümberjaotamise võimalused jm) ja tulude suurendamise (nt kohalike

maksude abil) võimaluste ammendumisele.

Leian, et Saue valla finantsvõimekust ja selle parendamise võimalusi saaks (olukorras, kus vald

seab kahtluse alla riigi täitevvõimu esitatud finantskalkulatsioone) erapooletult ja terviklikult

hinnata Riigikontroll, kui ta peab seda sõltumatu institutsioonina võimalikuks.

Saue Vallavolikogu taotluses väidetakse, et TuMS-i muutmise seadusega on valla tulud muutunud

omavalitsuslike ülesannete lahendamiseks selgelt ebapiisavaks. Valla tulusid ei taga vaid TuMS-i

muutmise seadus või riigieelarve tasandusfond, vaid kõik vallale omavalitsuslikke tulusid tagavad

ja neid võimaldavad normid.

2

Vajadus hinnata kõigist normidest tulenevaid tulusid koos ei tähenda, et põhiseaduslikkuse

järelevalve taotlus tuleks esitada selle kohta, et piisavat rahastamist tagavad õigustloovad aktid

puuduvad. Kui rahastamise ebapiisavus tuleneb varem kehtinud (ja piisava rahastamise taganud)

seaduse muutmisest ebasoodsamaks, siis võib taotluse esitada muutmise seaduse sätte kohta.

Kui Riigikohus peaks asuma seisukohale, et Saue valla õigust omavalitsuslike ülesannete piisavale

rahastamisele on rikutud, saab kohus Saue Vallavolikogu taotlusele tuginedes tunnistada TuMS-i

muutmise seaduse põhiseadusvastaseks osas, milles see ei taga Saue vallale piisavat rahastamist.

Sel juhul taastuks Saue valla suhtes varem kehtinud TuMS-i kehtivus, seega ka varasemast

seadusest Saue vallale tulenev rahastamine.

Arvestades õigusselguse nõuet, oleks hea, kui Riigikohus oma otsuse resolutsioonis näitaks,

millisest TuMS varasemast redaktsioonist Saue valla puhul lähtuda tuleb – see peab kajastuma

Riigi Teatajas.

Saue valla taotluse alusel TuMS vaidlustatud normi üldine kehtetuks tunnistamine tooks

tõenäoliselt kaasa teiste kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslike tagatiste rikkumise:

kannataks nii finantsstabiilsus kui võimekus omavalitsuslikke ülesandeid täita.

Muudes Saue Vallavolikogu taotluses esitatud küsimustes TuMS-i muutmise seadus valla

põhiseaduslikke tagatisi ei riku.

I. Taotluse lubatavus

1. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 sätestab eeldused, mis

lubavad kohaliku omavalitsuse üksusel esitada taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse algatamiseks. Esimene tingimus on, et taotluse peab esitama kohaliku

omavalitsuse üksuse volikogu. Teise tingimuse kohaselt peab taotluses olema väidetud, et PSJKS

§-s 7 nimetatud õigusakt, selle säte või sätte puudumine on vastuolus kohaliku omavalitsuse

põhiseadusliku tagatisega (RKÜKo-d 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 44 ja 93-94; 05.07.2024. 5-23-

38/48, p-d 80-81). Tagatise piirangu võimalikkus ei ole taotluse lubatavuse eeldus (RKÜKo

16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 48).

2. Esimese tingimuse täitmiseks on vaja, et kohaliku omavalitsuse volikogu otsus esitada PSJKS

§ 7 alusel taotlus Riigikohtule oleks vastu võetud volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse § 45 lg 5 teine lause). Seejuures peab volikogu hääletama

Riigikohtule esitatava taotluse lõppteksti üle (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 81).

3. Saue Vallavolikogu 28.11.2024 otsuse nr 48 „Riigikohtule taotluse esitamine õigustloova akti

põhiseaduslikkuse järelevalve teostamiseks“ vastuvõtmise poolt hääletas vallavolikogu 27

liikmest 20 (Saue Vallavolikogu 28.11.2024 istungi protokoll nr 11, päevakorrapunkt nr 4).1

4. Riigikohtule esitatud taotluse tekst on volikogu otsuse tekstiga ühesugune.

5. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu esitatud taotluse teise eelduse järgimine sõltub sellest,

kas põhiseaduse norm, mille rikkumist taotluses väidetakse või mille rikkumise kahtlus taotluses

1 Istungi protokollis on märgitud: „Otsustati (20 poolthäälega, 3 erapooletut, 1 ei hääletanud) vastu võtta Saue

Vallavolikogu otsus nr 47 „Riigikohtule taotluse esitamine õigustloova akti põhiseaduslikkuse järelevalve

teostamiseks.“

3

märgitud asjaolude tõttu tekib, on käsitatav kohaliku omavalitsuse üksuse põhiseaduslikku tagatist

reguleeriva normina või mitte (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 45).

6. Saue Vallavolikogu taotluses väidetakse põhiseaduse §-st 154 tulenevate kohaliku omavalitsuse

autonoomia põhimõtte ja finantstagatiste rikkumist. Seega on taotlus lubatav.

II. Vaidlustatud sätted

7. Tulumaksuseaduse muutmise seaduse (RT I, 14.08.2024) § 1 (põhitaotlus) ja § 2 (alternatiivne

taotlus):

㤠1. Tulumaksuseaduse muutmine

Tulumaksuseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „2,5%“ tekstiosaga „5,5%“;

2) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „5,5%“ tekstiosaga „8,5%“;

3) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 1 asendatakse tekstiosa „8,5%“ tekstiosaga „10,23%“;

4) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „11,89%“ tekstiosaga „11,29%“;

5) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „11,29%“ tekstiosaga „10,64%“;

6) paragrahvi 5 lõike 1 punktis 2 asendatakse tekstiosa „10,64%“ tekstiosaga „10,23%“;

7) paragrahvi 61 lõige 66¹ muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(66¹) Valdkonna eest vastutav minister analüüsib hiljemalt 2029. aastal 2024., 2025., 2026. ja

2027. aasta 1. jaanuaril jõustunud § 5 lõike 1 muudatusega kaasnevat mõju tervikuna ning esitab

Vabariigi Valitsusele järelhindamise tulemused ja vajaduse korral ettepaneku regulatsiooni

muutmiseks.“;

8) paragrahvi 61 täiendatakse lõikega 72 järgmises sõnastuses:

„(72) Paragrahvi 5 lõike 1 muutmisega kohaliku omavalitsuse üksusele kaasnev tulubaasi

laekumise vähenemine kompenseeritakse kuni 2035. aastani vastava aasta riigieelarve seaduses

sätestatud ulatuses.“

§ 2. Seaduse jõustumine

(1) Käesoleva seaduse § 1 punktid 1, 4, 7 ja 8 jõustuvad 2025. aasta 1. jaanuaril.

(2) Käesoleva seaduse § 1 punktid 2 ja 5 jõustuvad 2026. aasta 1. jaanuaril.

(3) Käesoleva aasta § 1 punktid 3 ja 6 jõustuvad 2027. aasta 1. jaanuaril.“

III. Põhiseaduse §-st 154 tulenevad kohaliku omavalitsuse tagatised

8. Põhiseaduse § 154 lõikest 1 tulenevad muu hulgas järgmised kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikud tagatised:

1) enesekorraldusõiguse (autonoomia) tagatis kui kohaliku omavalitsuse põhitagatis (RKPJKo

09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 29);

Enesekorraldusõiguse puhul on asjakohased ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (EKOH)

art 4 lõiked 2 ja 4. Enesekorraldusõiguse tagatise põhisisuks on kaalutlusõigus (otsustus- ja

valikudiskretsioon) kohaliku elu küsimuste lahendamisel (RKPJKo 16.01.2007, 3-4-1-9-06, p 22).

Enesekorraldusõigust on omavalitsusüksusel võimalik teostada üksnes juhul, kui tal on selleks

piisavalt raha. Seetõttu eeldab enesekorraldusõigus juba olemuslikult, et omavalitsusüksusele

oleks tagatud õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

(RKÜKo 19.04.2004, 3-3-1-46-03, p 21; RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 42; RKÜKo

16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 55).

2) õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks;

3) õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele;

4

4) õigus võtta võlakohustusi.

9. Põhiseaduse § 154 lõike 2 teisest lausest („Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike

kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest.“) tuleneb kohalikule omavalitsusele õigus

seadusega pandud riiklike ülesannete täielikule rahastamisele riigieelarvest.

10. Õigused piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks,

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele ja võlakohustuste võtmisele on

kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku finantstagatise elemendid. Finantstagatis on aluseks

kohaliku omavalitsuse üksuste rahastamise korraldusele, mis moodustub ühelt poolt

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemist ja teiselt poolt kohaliku omavalitsuse üksustele

seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamist reguleerivatest sätetest (RKÜKo 16.03.2010, 3-

4-1-8-09, p 61). Võrreldes enesekorraldusõigusega on finantstagatisega seotud õigused

teisejärgulised ja suunatud enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele

(RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 43).

IV. Kohaliku omavalitsuse finantstagatis Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas

11. Kohaliku omavalitsuse finantstagatise puhul on asjakohane ka EKOH artikkel 9 („Kohalike

võimuorganite rahalised vahendid“):

„1. Kohalikel võimuorganitel on riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele

vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada.

2. Kohalike võimuorganite rahalised vahendid on vastavuses neile põhiseaduse ja seadusandlusega

seatud kohustustega.

3. Vähemalt osa kohalike võimuorganite rahalistest vahenditest tuleb kohalikest maksudest ja

koormistest, mille suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata.

4. Rahandussüsteem, millel tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid, peab olema

piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks tarvilike

kulutuste tegeliku muutumisega.

5. Väiksemate rahaliste vahenditega kohalike võimuorganite kaitseks on vajalik rakendada

rahalise ühtlustamise mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete

finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist. Need mehhanismid või meetmed ei kahanda

kohalike võimuorganite otsustamisvõimet oma volituste piires.

6. Kohalike võimuorganitega konsulteeritakse, kuidas ümberjaotatavad rahalised vahendid neile

eraldada.

7. Kui võimalik, ei seostata kohalikele võimuorganitele eraldatavaid toetusi konkreetsete

projektide finantseerimisega. Toetuste saamine ei võta kohalikult võimuorganilt ära tema

põhivabadust tegutseda oma jurisdiktsiooni piires omal äranägemisel.

8. Laenu võtmiseks kapitali investeerimise otstarbel on kohalikel võimuorganitel juurdepääs

riiklikule kapitaliturule seadusega lubatud piires.“

EKOH- sätete sisu avab teatud määral selgitav raport.2

V. Tulumaksuseaduse muutmise seadus ei pannud Saue vallale riiklikku ülesannet

12. Põhiseaduse § 154 lõike 2 teine lause seob kulude hüvitamise riigieelarvest kohalikule

omavalitsusele seadusega riiklike ülesannete panemisega (viimaste all tuleb mõista ka seaduse

alusel sõlmitud halduslepinguga vallale või linnale pandud riiklikke ülesandeid – RKPJKo

08.06.2010, 3-4-1-1-10, p 75). Sellest sättest tuleneb omavalitsusüksuse õigus sellele, et talle

2 Explanatory Report to the European Charter of Locl Self-Government.

5

seadusega pandud riiklikud kohustused oleksid täies ulatuses rahastatud riigieelarvest. Kõnealune

õigus on mõeldud tagama seda, et omavalitsusüksus ei oleks sunnitud kasutama seadusega pandud

riiklike ülesannete täitmiseks raha, mis on mõeldud omavalitsuslike kohustuste täitmiseks.

Olukord, kus omavalitsusüksus peab riiklike kohustuste täitmiseks leidma raha kohalike

ülesannete arvel või tegema valiku, milliseid kohustusi täita, on PS § 154 lg 2 teise lausega

vastuolus (RKÜKo 16. 03.2010, 3-4-1-8-09, p 74).

13. Saue Vallavolikogu taotluses väidetakse (p 31), et TuMS § 5 lõikega 1 on vähendatud kohalike

omavalitsuste tulubaasi riikliku ülesande osas ja see on otseses vastuolus PS § 154 lõikega 2.

Kohalikule omavalitsusele pandud riikliku ülesandena mõistetakse taotluses valglinnastumise ja

regionaalse mahajäämuse vähendamist. Avalduses on öeldud: „Vaidlust ei ole, et tulud osadel

KOV-idel vähenevad (vähemalt eelarvestrateegia suhtes) ja kohustusi ei vähendata. See olukord

on seega täpselt samaväärne, kui seadus paneb KOV-idele täiendava riikliku kohustuse või

suurendab kohustust, ilma eelarvest sellega seotud kulusid katmata.“

14. Vallavolikogu selle seisukohaga ei saa nõustuda. Käesolevas asjas ei ole tegu olukorraga, kus

kohalikule omavalitsusele on seadusega või seaduse alusel pandud uus riiklik ülesanne või

suurendatud riikliku ülesande raames kohalikul omavalitsusel lasuvaid kohustusi, mida riigil tuleb

vastavalt põhiseaduse § 154 lõike 2 teisele lausele täies ulatuses rahastada riigieelarvest.

15. Avalduses on viidatud TuMS-i muutmise seaduse eelnõu seletuskirja p-le 1.1, milles öeldakse:

„Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2023-2027 punkt nr 7.1.2 näeb ette KOVide tulubaasi

tasakaalustamist, et vähendada valglinnastumise ja regionaalse mahajäämuse negatiivseid

mõjusid, arvestades mh rahvastiku jaotust ja töökohtade paiknemist.“

16. Seaduseelnõu seletuskirjas viidatud valglinnastumise ja regionaalse mahajäämuse negatiivsete

mõjude vähendamise eesmärgil kohalike omavalitsuste tulubaasi muutmise („tasakaalustamine“)

puhul ei ole tegu põhiseaduse § 154 lõikes 2 sätestatud olukorraga juba ainuüksi sel põhjusel, et

riik ei ole seadusega ega selle alusel pannud kohalikele omavalitsustele uut riiklikku ülesannet ̶

vähendada valglinnastumist ja regionaalset mahajäämust. Riik täidab seda ülesannet siin ise,

jaotades ümber raha (mis vastab EKOH art 9 lõikele 5). Regionaalpoliitilistel eesmärkidel TuMS-i

muutmise seadusega tehtud kohaliku omavalitsuse tulubaasi muudatusi tuleb õiguslikult eristada

põhiseaduse § 154 lõikes 2 sätestatud olukorrast, kus seadusega (või selle alusel halduslepinguga)

pannakse kohalikule omavalitsusele eraldi riiklik ülesanne.

TuMS muudatused on kantud ideest ühtlustada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekust

omavalitsuslike ülesannete täitmisel (lasteaiad, ruumiline planeerimine, sotsiaalhoolekanne jpm).3

VI. Vastuolu puudumine kohaliku omavalitsuse õigusega omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi stabiilsusele (PS § 154 lg 1)

17. Saue Vallavolikogu taotluses (alternatiivne nõue lk 1; p-d 19, 28) väidetakse TuMS-i muutmise

seaduse § 2 vastuolu kohaliku omavalitsuse õigusega omavalitsuslike ülesannete

rahastamissüsteemi stabiilsusele.

3 Vertikaalne tasakaalustamine toimub riigi ja omavalitsusüksuste vahel, horisontaalne – kohaliku omavalitsuse sees

erineva finantstugevusega omavalitsusüksuste vahel. Vt K. Lange. Kommunalrecht. 2., überarbeitete Auflage. –

Tübingen: Mohr Siebeck, 2019, lk 1098; S. Dougherty, K. Forman. Evaluating Fiscal Equalisation: Finding the

Right Balance. OECD Working Papers on Fiscal Federalism. – OECD publishing. May 2021 No. 36. A. Gern.

Kommunalrecht. – Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2003, lk 423.

6

18. Leian, et TuMS-i muutmise seaduse § 2 ei ole vastuolus kohaliku omavalitsuse õigusega

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele.

19. Õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamise stabiilsusele tuleneb õiguspärase ootuse

põhimõttest koostoimes põhiseaduse § 154 lõikega 1 ning täpsustab seda põhimõtet

omavalitsusüksuste ja riigi vahelistes rahastamist puudutavates suhetes Tegu on abistava, mitte

keskse tähendusega finantstagatise elemendiga (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 78 ja 110).

20. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev rahastamissüsteem võimaldab omavalitsusüksustel suurema

täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavu ning neid tulemuslikumalt ellu viia (RKÜKo

19.04.2004, 3-3-1-46-03, p 25). Valdadel ja linnadel peab olema võimalik tegutseda mõistlikus

ootuses, et nende ülesannete rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ja et seda ei

muudeta ootamatult neile ebasoodsamaks, seda eriti eelarveaasta keskel. Niisiis kaitseb õigus

rahastamissüsteemi stabiilsusele omavalitsusüksusi omavalitsuslike ülesannete rahastamist

reguleerivate õigusaktide ootamatu ja olulise omavalitsusüksustele ebasoodsas suunas muutmise

eest, seda eriti eelarveaasta keskel. Ebasoodsas suunas muutmine tähendab eelkõige õigusaktiga

omavalitsuslike ülesannete rahastamise vähendamist (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 79 ja

80).

21. Põhiseaduslikust õigusest rahastamissüsteemi stabiilsusele ei tulene nõuet, et alati, kui pärast

eelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel

kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse need

summad või vähendatakse vastavalt kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustusi. Eelnev ei

tähenda, et seadusandja ei võiks niisugust regulatsiooni kohaliku omavalitsuse üksuste huvides

omal algatusel siiski kehtestada (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 80) ja seda on ta kohaliku

omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse (KOFS) §-s 25 ka teinud. Normi eesmärk on kaitsta

omavalitsusüksuse finantsgarantiid esmajoones ootamatute kohustuste vastu4.

22. TuMS-i muutmise seaduse § 1 punktiga 8 täiendati TuMS § 66 lõikega 72:

„Paragrahvi 5 lõike 1 muutmisega kohaliku omavalitsuse üksusele kaasnev tulubaasi laekumise

vähenemine kompenseeritakse kuni 2035. aastani vastava aasta riigieelarve seaduses sätestatud

ulatuses.“

23. Leian, et eelnevas punktis osundatud säte on põhiseaduspärane.

24. Saue Vallavolikogu viitab taotluses (p 24) TuMS-i muutmise seaduse seletuskirjale (lk-d 11-

12) ja märgib, et see annab kompensatsiooni lubaduse vastavalt seletuskirja tabelile. Samas

öeldakse, et kuna TuMS-i muutmise seaduse § 1 punkti 8 kohaselt sätestatakse kompensatsiooni

ulatus igal aastal riigieelarve seadusega, siis – kuna seaduse seletuskiri ei ole õiguslikult siduv –

ei saa selles ära toodud kompensatsiooni summadega arvestada. Taotluses leitakse, et kui

seadusemuudatuse negatiivse mõju leevendamiseks kavandatakse mingeid meetmeid, tuleks

nende rakendamine sätestada piisava selguse ja kindlusega hiljemalt samaaegselt muudatustega.

25. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse objekt ei ole seaduseelnõu seletuskiri, vaid

õigustloov akt (või selle puudumine). See, et seaduse sätte kohaselt sätestatakse kompensatsiooni

ulatus kohalikele omavalitsustele vastava aasta riigieelarve seadusega, ei ole põhiseadusvastane

lahendus.

4 Vt kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse 366 SE, Riigikogu XI koosseis, seletuskiri, lk 30.

7

26. Riigieelarve seaduse (RES) § 47 lõige 1 sätestab, et tasandusfondi jaotamise põhimõtted

määratakse seadusega. Tasandusfondi suurus ja jaotamise aluseks olevate arvnäitajate väärtused

määratakse riigieelarvega.

27. Tasandusfondi eesmärk ja üldisel kujul jaotamise põhimõtted on kindlaks määratud juba

RES-is endas. RES § 47 lõige 2 sätestab: „Tasandusfondi eesmärk on vahendite kasutamise

tingimusi määramata ühtlustada kohaliku omavalitsuse üksuste ülesannete täitmise võimalusi.

Tasandusfondi jaotamisel võetakse aluseks kohaliku omavalitsuse üksusele laekuv tulumaks

ja maamaks, kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv ja muud kohaliku omavalitsuse

üksuse erisused.“

28. Iga aasta riigieelarve seadus sisaldab tasandus- ja toetusfondi jaotamise põhimõtteid (jaotamise

valem). Seegi on oma sisult reegel ehk õigusnorm.

29. 2025. aasta riigieelarve seaduse § 3 („Kohaliku omavalitsuse üksustele tasandus- ja toetusfondi

jaotamise põhimõtted“) lõige 1 määrab kindlaks tasandusfondi toetuse T arvutamise valemi:

30. TBK on tulumaksumäärade muudatusest tingitud tulude vähenemise kompensatsioon Harku

vallale 386 000 eurot, Kiili vallale 184 000 eurot, Rae vallale 978 000 eurot, Saku vallale 161 000

eurot, Saue vallale 254 000 eurot ja Viimsi vallale 374 000 eurot.

31. Seega on Saue vallale seadusega (2025. aasta riigieelarve seadusega) nähtud ette

tulumaksumäärade muudatusest tingitud tulude vähenemise kompensatsioon tasandusfondi

jaotamise põhimõtteid reguleeriva seaduse sätte raames (kusjuures kindlaks on määratud

konkreetne summa: 254 000 eurot).

32. Nõustuda ei saa ka järgmiste volikogu taotluse p-s 26 esitatud väidetega: „[K]ompensatsiooni

maksmise ja selle ulatuse otsustamine iga aasta riigieelarve seadusega [on] vastuolus KOV

autonoomia põhimõttega. […] Iga aasta riigieelarve seadusega teatud kulude katmise ulatuse

määramine oleks põhjendatud ainult KOVile pandud konkreetsete riiklike ülesannete puhul, mitte

aga omavalitsuslike ülesannete rahastamiseks piisavate vahendite tagamiseks. […] Tulubaasi

vähendamise kompenseerimine selliselt tasandusfondist tähendab sisuliselt iseseisva seadusega

tagatud tulu ümberkujundamist keskvõimust sõltuvaks tuluks, millel puudub põhiseaduspärane

eesmärk. Lisaks on see vastuolus riigieelarve seaduse § 47 lõikega 1, sest kompensatsioon ei ole

tagatud seaduse tasemel.“ Taotluses väidetakse, et TuMS-i muutmise seadus jätab kohaliku

omavalitsuse keskvõimu meelevalda.

33. Pelgalt selle tõsiasja põhjal, et omavalitsuslike ülesannete rahastamine toimub muu hulgas

riigieelarvest, ei ole võimalik tuvastada põhiseadusvastast olukorda. Riigikogul on avar

kaalutlusruum otsustada, kas rahaliste vahendite saamine omavalitsuslike ülesannete täitmiseks

tagatakse kohaliku omavalitsuse üksusele kohalike maksude kehtestamise võimaluse, riiklike

maksude kohalikku eelarvesse laekumise või riigieelarvest tehtavate eraldistega (RKÜKo

8

19.04.2004, 3-3-1-46-03, p-d 24 ja 28). TuMS-i muutmise seaduse seletuskirja kohaselt (lk 11)

nähakse vastav kompensatsioon ette „KOVide tasandusfondis tulude-kulude tasandamisest

eraldi“. Riigieelarve seaduse § 47 lõike 2 esimese lause kohaselt on tasandusfondi eesmärk

vahendite kasutamise tingimusi määramata ühtlustada kohaliku omavalitsuse üksuste

ülesannete täitmise võimalusi.“ Selline regulatsioon vastab EKOH art 9 lõikele 7.

34. Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa olla eesmärk omaette (RKÜKo 19.04.2004, 3-3-1-46-03,

p 25). Omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide ebasoodsas suunas

muutmine ei ole välistatud. Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa tähendada mingil ajal kehtiva

regulatsiooni ja koos sellega ka sel ajal tagatud rahastamise taseme püsimist igaveseks. Vallad ja

linnad ei saa loota, et nende rahastamist reguleerivaid õigusakte mitte kunagi ei muudeta. Riigil

on õigus rahastamist reguleerivaid õigusakte vajadusel ümber kujundada. See võib kaasa tuua ka

neile eraldatavate rahaliste vahendite vähendamise või kahjustada muul viisil nende rahastamise

korrapära (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 81).

35. Riigikohus on öelnud, et õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele võib sarnaselt muude

põhiseaduse § 154 lõikest 1 tulenevate õigustega piirata enesekorraldusõigusega samadel

tingimustel (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 82). Omavalitsuslike ülesannete rahastamise ja

finantsstabiilsuse tagamise piisavust ei ole kohane kontrollida vabaduspõhiõiguste piiramise

põhiseaduspärasuse kontrollimisel rakendatava proportsionaalsuse testi abil.5 Piisavuse hindamine

sarnaneb halduses määratlemata õigusmõistete sisustamisel tehtavate hindamisotsustega (vt

RKHKo 20.06.2022, , p 17). Vastanduvaid eesmärke ja põhimõtteid (vt punktid 16 ja 36) saab

sealjuures mõistagi arvestada – need aitavad sisustada, mis on praegu piisav ja mis mitte.

36. Muidugi peaks riik tegema kohaliku omavalitsuse rahastamist puudutavad muudatused

võimalikult varakult, et omavalitsusüksus saaks neid näiteks maamaksumäära otsustades

arvestada. Teisest küljest ei saa aga finantsstabiilsuse nõudest tuletada, et riik peaks kohaliku

omavalitsuse rahastamise küsimused otsustama iga-aastasest riigieelarvest eraldi mitu aastat ette.

Sellise nõude esitamine seaks parlamentaarse demokraatia (sh eelmise Riigikogu koosseisu tehtud

otsuste muutmise võimaluse) ning muutuvate oludega kohanemise võimalikkuse löögi alla.

Seetõttu ei saa TuMS-i muutmise seaduse põhiseadusvastasus tuleneda ka asjaolust, et seadus ei

taga tegelikult seletuskirja tabelis plaanitud ulatuses kompensatsiooni maksmist järgnevatel

aastatel.

37. Rahastamissüsteemi olulise muutmise korral peab kohaliku omavalitsuse üksustele olema

tagatud õigus olla ära kuulatud (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 83). EKOH artikli 9 lõige 6

sätestab, et kohalike võimuorganitega konsulteeritakse, kuidas ümberjaotatavad rahalised

vahendid neile eraldada.

38. Käesolevas asjas ei ole riik rikkunud Saue valla õigust olla ära kuulatud. Taotlusele on lisatud

Saue Vallavalitsuse dokument: Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumile 24.04.2024 saadetud

„Arvamuse avaldamine tulumaksuseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsusele (kohalike

omavalitsuste tulubaasi ümberkorraldus).

39. Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele eeldab ka seda, et kui riik siiski otsustab rahastamist

reguleerivaid õigusakte oluliselt ebasoodsamaks muuta, peab ta muudatuse sisust lähtudes andma

kohaliku omavalitsuse üksustele piisava aja uue regulatsiooniga kohanemiseks (vacatio legis).

Õiguskindluse põhimõte tähendab muu hulgas, et uute regulatsioonide jõustamiseks tuleb ette näha

mõistlik aeg, mille jooksul adressaadid saaksid uute normidega tutvuda ja oma tegevuse vastavalt

5 Vt ka H.-R. Kalmo. Põhiseadus ja proportsionaalsus – kas pilvitu kooselu? Juridica 2013/2. Lk 79 – 97.

9

ümber korraldada. Õiguskindlusele vastab olukord, kus riik ei kehtesta uusi regulatsioone

meelevaldselt ja n-ö üleöö. (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 88). Ootamatu kohustusega on

tegu näiteks siis, kui riik paneb aasta lõpus kohaliku omavalitsuse üksusele peale kohustuse, mille

mõjud ilmnevad kohe saabuval uuel eelarveaastal (RKÜKo 05.07.2024, 5-23-38/48, p 112).

40. Uue õigusliku olukorra loomisel peab seadusandja seega tagama, et õiguse adressaadil oleks

oma tegevuse ümberkorraldamiseks mõistlikul määral, st piisavalt aega. Piisavust ehk mõistlikkust

saab hinnata, arvestades vaatluse all oleva õigussuhte iseloomu, õigussuhte muutmise ulatust ja

sellest tulenevat vajadust ümberkorraldusteks normiadressaatide tegevuses, samuti hinnates, kas

muudatus õiguslikus olustikus oli ettenähtav või ootamatu (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 88).

41. TuMS-i muutmise seadus võeti vastu 29.07.2024 ja sellega ettenähtud maksumäärade

muudatused jõustuvad kolmes etapis ehk kolme aasta jooksul (vastavalt 01.01.2025, 01.01.2026

ja 01.01.2027). TuMS-i muutmise seadusega kaasnevate mõjude ulatust on TuMS-i muutmise

seaduse eelnõu seletuskirjas analüüsitud (p 6, lk-d 16-23). TuMS-i muutmise seadusest tulenev

Saue valla tulude vahe ei ole sedavõrd ulatuslik, et see nõudnuks pikemat etteteatamist.

42. Olemasolevate andmete põhjal ei ole TuMS-i muutmise seaduse vastuvõtmisel vacatio legis’e

põhimõtet rikutud.

VII. Süsteemse põhiseadusvastase olukorra puudumine avalike ülesannete liigitamise osas

43. Saue Vallavolikogu taotluses (p-d 1 ja 31) on viidatud RKÜK 16.03.2010 otsusele nr 3-4-1-8-

09 ja väidetud, et „enne kohalike omavalitsuste tulubaasi vähendamisele asumist oleks tulnud

põhiseadusvastasus kõrvaldada“.

44. Selles otsuses (p 1) tunnistas Riigikohus põhiseadusega vastuolus olevaks selliste

õigustloovate aktide andmata jätmise, mis: 1) sätestaksid, millised seadusega kohaliku

omavalitsuse üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud; 2) eristaksid

kohaliku omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette

nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse

üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest.

45. Saue Vallavolikogu taotluses väidetuga ei saa nõustuda. Riigikohtu üldkogu on 05.07.2024

otsuses nr 5-23-38/48 sedastanud (p 103): „Praegune olukord erineb olukorrast, mis kehtis enne

Riigikohtu 16. märtsi 2010. aasta otsust. Seadusandja asus pärast viidatud kohtuotsust seaduste

tasemel eristama omavalitsuslikke ja riiklikke kohustusi. […] Kui mõni konkreetne kohustus on

endiselt määratlemata selliselt, et see riivab põhiseaduslikku omavalitsusgarantiid, on

omavalitsusüksusel õigus algatada selle kohta selgelt piiritletud kohtuvaidlus.“

VIII. Põhiküsimus: võimalik vastuolu õigusega piisavatele rahalistele vahenditele

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks (PS § 154 lg 1)

46. Saue Vallavolikogu taotluse põhisisu seisneb väites, et TuMS-i muutmise seadus rikub valla

õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks.

47. Omavalitsusüksuse õiguse piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete

täitmiseks tagab põhiseaduse § 154 lõige 1. Niisuguse õiguse näeb ette ka EKOH artikkel 9.

Omavalitsusüksuste rahastamine omavalitsuslike ülesannete täitmiseks peab toimuma vähemalt

minimaalselt vajalikus mahus, s.t määral, mis võimaldaks otsustada ja korraldada minimaalselt

10

vajalikke kohaliku elu ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-

09, p 65). Tagatud peab olema nii seadusest tulenevate kui ka muude, seadusega sätestamata

omavalitsuslike ülesannete piisav rahastus (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 42; RKÜKo

16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 55).

48. Kohalike omavalitsuste sissetulekuallikad on maksud, toetused, teenuste müük ja muud tulud.

Riigieelarvest riiklike maksutulude (tulumaks ja maamaks) ning tasandus- ja toetusfondist rahade

eraldamise ühtne eesmärk on tagada kohalikele omavalitsustele piisav tulu kohalike elu küsimuste

lahendamiseks.

49. Üle poole kohalike omavalitsuste kogusissetulekutest moodustab nende elanike makstud

füüsilise isiku tulumaks (osa sellest laekub riigile). Maamaks laekub kogu ulatuses kohalikesse

eelarvetesse (maamaksuseaduse § 6). Riiklike maksude kõrval võib omavalitsusüksus kohalike

maksude seaduse sätete alusel kehtestada oma territooriumil ka kohalikke makse (reklaamimaks –

§ 10; teede ja tänavate sulgemise maks – § 11; loomapidamismaks – § 13; lõbustusmaks – § 14;

parkimistasu – § 14¹). Kohalike maksude osakaal kohalikus eelarves on väike. Saue Vallavolikogu

on kehtestanud reklaamimaksu (30.01.2020 määrus nr 4 „Saue valla välireklaami määrus“).

50. Omavalitsuslike ülesannete rahastus ei tohi sattuda tervikuna ebaproportsionaalselt suurde

sõltuvusse riigi ühekordsetest rahaeraldistest, vaid peab peegeldama adekvaatselt üldist

majanduslikku olukorda. Samuti peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem arvestama

erinevustega kohaliku omavalitsuse üksuste sotsiaalses, demograafilises ja majanduslikus

olukorras (RKPJKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 66).

51. Tegemist on selliste omavalitsuslike ülesannetega, mille täitmist saab kohaliku omavalitsuse

üksuselt konkreetses ajas ja ruumis mõistlikult eeldada. Seadusest tulenevate omavalitsuslike

ülesannete rahastamisvajadust mõjutavad otseselt nende ülesannete täitmisele seaduses ja

alamalseisvates õigusaktides kehtestatud nõuded. Valla või linna poolt osutatavate omavalitsuslike

avalike teenuste tase ei tohi rahapuuduse tõttu langeda oluliselt madalamale sarnaste teenuste

üldisest tasemest Eesti teistes omavalitsusüksustes (PS § 14) (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-06,

p 67).

52. Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vähemalt

minimaalses vajalikus mahus ei kaitse kohaliku omavalitsuse üksust olemasoleva

rahastamissüsteemi ebasoodsamaks muutmise eest, kui selle tagajärjel ei muutu konkreetse

kohaliku omavalitsuse üksuse rahastus ebapiisavaks. Õigus piisavatele rahalistele vahenditele

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ei hõlma õigust sellele, et kord juba saavutatud

omavalitsuslike ülesannete rahastamise taset mitte kunagi ei vähendataks. On võimalik, et mingil

perioodil rahastatakse omavalitsuslikke ülesandeid suuremas mahus, kui see piisava rahastuse

tagamiseks minimaalselt nõutav oleks. Tegemist on otsustusega, mille ajaliste piirideta

püsimajäämine ei ole põhiseaduslikult tagatud. Riigil peab säilima võimalus kujundada

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem vastavaks üldisele majandusolukorrale ja riigi

majandus- ning rahanduspoliitilistele eesmärkidele. Ka EKOH artikli 9 lõige 1 asetab kohaliku

omavalitsuse õiguse piisavatele rahalistele vahenditele riikliku majanduspoliitika raamidesse.

Seega ei keela õigus piisavatele rahalistele vahenditele riigil omavalitsuslike ülesannete

rahastamist vähendada tingimusel, et ka pärast seda säiliks kohaliku omavalitsuse üksusel

võimalus täita omavalitsuslikke ülesandeid minimaalselt vajalikus mahus (RKÜKo 16.03.2010, 3-

4-1-8-09, p 68).

11

53. Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks eeldab, et riik

looks omavalitsuslike ülesannete rahastamiseks adekvaatse süsteemi. Järelikult saab kõnealuse

õiguse rikkumine tuleneda üksnes sellistest normidest (või nende kehtestamata jätmisest),

mis reguleerivad (või mille kehtestamata jätmise tõttu ei reguleerita vajalikul määral)

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi. Siia kuuluvad ka normid või nende puudumine,

millest tingituna osutub omavalitsuslike ülesannete rahastamine konkreetses kohaliku

omavalitsuse üksuses ebapiisavaks (RKPJKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 69).

54. Riigikohtu üldkogu eeltoodud seisukohast järeldub, et õigust omavalitsuslike ülesannete

rahastamise piisavusele saab rikkuda mitte üks konkreetne õigusnorm (nt TuMS § 5), vaid

kogumis kõik normid (või nende kehtestamata jätmine), mis reguleerivad (või mille kehtestamata

jätmise tõttu ei reguleerita vajalikul määral) omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi. Siit

omakorda tuleneb, et ka TuMS-i muutmise seaduse kooskõla põhiseaduse § 154 lõikest 1

tuleneva kohaliku omavalitsuse õigusega piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks ei saa hinnata isoleeritult, lahus muudest normidest, mis reguleerivad

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi (või mille puudumise tõttu seda vajalikul

määral ei reguleerita).

55. Ühtlasi ei saa hinnangut selle kohta, kas õigust omavalitsuslike ülesannete rahastamise

piisavusele on järgitud, rajada ainuüksi ühe või mõne omavalitsusliku ülesande näitele.

Omavalitsusüksus saab omavalitsuslike ülesannete täitmiseks tema käsutuses olevaid rahalisi

ressursse erinevate ülesannete vahel teatud määral ümber jaotada, kehtestada kohalikke makse,

leida kärpekohti, korrigeerida amortisatsiooninorme jne. Teiste sõnadega, ainuüksi Saue

Vallavolikogu taotluses (p 3) esile toodud avalike ülesannete põhjal (lasteaiakohtade ja

elukohajärgsete koolikohtade tagamine) ei saa tuvastada omavalitsuslike ülesannete

rahastamise ebapiisavust.

IX. Õigus võtta võlakohustusi

56. Kohaliku omavalitsuse õigus võtta võlakohustusi on osa kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigusest (PS § 154 lg 1). Seda õigust toetab ka EKOH artikli 9 lõige 8.

Võlakohustuste (nt laen, kapitalirent, võlakirjade emiteerimine, muud pikaajalised kohustused,

mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist) võtmine võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel

teha oma ülesannete täitmiseks vajalikke investeeringuid tulevaste perioodide tulu arvel.

Võlakohustuste võtmiseta võib mõne omavalitsusliku ülesande täitmine (nt taristurajatiste

ehitamine) olla oluliselt raskem. Samal ajal mõjutab võlakohustuste võtmine kohaliku eelarve

puudujäägi kujunemist (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 63).

57. Kohaliku omavalitsuse õigus võtta võlakohustusi (PS § 154 lg 1; EKOH art 9 lg 8) ja õigus

omavalitsuslike ülesannete piisavale rahastamisele (PS § 154 lg 1) on kohaliku omavalitsuse

finantstagatise erinevad elemendid. Riigi põhiseaduslik kohustus on hoiduda sellise regulatsiooni

kehtestamisest, mis takistab valdadel ja linnadel kapitaliturult vahendite saamist. Samas ei pea ise

omavalitsusüksustele võlausaldajaks hakkama ega ka nende kohustusi garanteerima (RKÜKo

16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 63).

58. Kohaliku omavalitsuse õigus võtta võlakohustusi on üks osa tema võimalustest saada

eraõiguslikke sissetulekuid. Riik ei saa kohalikule omavalitsusele selles valdkonnas õiguslikult

tagada kindlat miinimumtulu (vrd minimaalne omavalitsuslike ülesannete piisav ehk vähemalt

minimaalselt vajalikul tasemel rahastamine) ning konkreetsel juhul võib võlakohustuse võtmine

osutuda kohalikule omavalitsusele isegi kahjumlikuks. Riigi üks ülesandeid selle õiguse

12

reguleerimisel on maandada valdade ja linnade poolt võlakohustuse võtmisega kaasnevaid riske

(vt netovõlakoormuse ülemmäär KOFS §-s 34)6. Laenu võtmise võimalust saab rahaliste vahendite

piisavust hinnates ka arvesse võtta, kuid tuleb silmas pidada, et ühest küljest võimaldab laenu

võtmine vähendada survet käesoleva aasta kohalikule eelarvele (vajalikku kulutust saab mitme

aasta peale jaotada), kokkuvõttes suurendab see aga intressi võrra survet nii käesoleva kui

järgmiste aastate eelarvetele.

XI. Muid küsimusi

59. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium esitas muu hulgas järgmise küsimuse

(p 11): „Millist mõju avaldab Saue valla finantsolukorrale kehtiva KELS-i asendumine 11.12.2024

vastu võetud (jõustumine planeeritud septembris 2025) alusharidusseadusega, millega

lapsehoiuteenus on toodud alusharidussüsteemi osaks ning mis toetab lastehoiu- ja lasteaiakohtade

tagamisel KOV-ide senisest ulatuslikumat omavahelist koostööd ning koostööd erasektoriga.“

60. Kuigi alusharidusseadusega asendatakse kohaliku omavalitsuse kohustus pakkuda kõigile

pooleteist- kuni kolmeaastastele lastele lasteaiakoht kohustusega tagada lapsehoiukoht, ei pruugi

see muudatus kohaliku omavalitsuse jaoks kulude kokkuhoidu tähendada. Seda põhjusel, et

lapsehoiuteenuse sisu ja selle osutamisega kaasnevaid kohustusi praegusega võrreldes

muudetakse. Näiteks tuleb lapsehoius hakata pakkuma (ja finantseerima) tugiteenuseid (§ 39

lõiked 2–4), lapse arengut tuleb toetada lastehoiu õppekava alusel (§ 36). Kohaliku omavalitsuse

koostöö erasektoriga ja teiste kohalike omavalitsustega on võimalik ka praegu, selles osas sisuliselt

uue seadusega midagi ei muutu.

61. Õige ei ole vastandada pensioniealistele ja lastele osutatavate teenuste kulukust, sest teenuste

korraldamise kohustus ja rahastamine on reguleeritud erineval viisil. Pensioniealistele teenuste

osutamisel on kohaliku omavalitsuse kaalutlusruum (kuidas teenuseid osutada ning milline on

inimese omafinantseeringu osa) suurem. Väiksem kulu pensioniealiste teenustele võib aga hoopis

tähendada, et neid teenuseid ei osutata ega/või rahastata kohaliku omavalitsuse poolt piisavalt.

Näiteks on üldteada perede raskused taskukohase hinna ja mõistliku asukohaga hoolekodukoha

leidmisel. Riik ega kohaliku omavalitsuse üksus ei või aga rahastamisotsuseid teha inimeste

õiguste rikkumist mööndes ja aktsepteerides – inimeste õiguste tagamiseks mõeldud ülesannete

täitmiseks tuleb eraldada piisav raha. Vabatahtlike omavalitsuslike ülesannete rahastamise

piisavust hinnates ei või arvesse võtta raha, mis peaks hoopis minema õiguste tagamiseks

kohustuslike ülesannete minimaalselt vajalikus mahus osutamiseks. Lasteaiakohtade olemasolu

loob eelduse vanemate töölkäimisele, mis tuleb karjääri edenemise ja tulumaksu kasvu kaudu ka

omavalitsusüksuse enda eelarvele lõpuks kasuks. Lasteaia- ja koolikohad on vanemate ja laste

oluline õigus. Seevastu vabatahtlike ülesannete täitmise määr võib sõltuda ka parajasti

valitsevatest ühiskondlikest oludest.

62. Riigikohus küsis (p 17), kas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tuleks kontrollida Saue

valla vaidlustatud õigusnorme üksnes Saue olukorda arvestades või peaks normikontroll olema

abstraktne, kõiki omavalitsusüksusi (n-ö võitjaid kui ka kaotajaid) hõlmav. Sellele küsimusele on

arvamuse alguses vastatud. Siiski võib tuua esile veel mõned aspektid.

6 Vt ka A Handbook on Finance at Local and Regional Level. A set of Council of Europe legal instruments with an

introduction by Kenneth Davey Professor Emeritus School of Public Policy University of Birminghm, lk 105.

13

63. Riigikohtu üldkogu on finantstagatise, sealhulgas õiguse piisavatele rahalistele vahenditele

omavalitsuslike ülesannete täitmiseks määratlenud omavalitsusüksuse õigusena (vt RKÜKo

16.03.2010, 3-4-1-8-09, II „Omavalitsusüksuste finantstagatised“; p 65).

64. PSJKS § 7 alusel õiguse omavalitsuslike ülesannete piisava rahastamise kaitseks esitatud

taotluse puhul on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium sedastanud, et „juhul, kui

omavalitsuslike ülesannete rahastus langeb mõnes kohaliku omavalitsuse üksuses allapoole

minimaalset vajalikku taset, võib omavalitsusüksus esitada Riigikohtule taotluse rahastamise

aluseid reguleeriva õigusakti põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks. Sellise taotluse esitaja peaks

põhjendama ja tõendama omavalitsusüksuse rahapuudust. […] Samuti saab kohalik

omavalitsus esitada riigile taotluse täiendava raha eraldamiseks ja juhul, kui taotlus jääb

rahuldamata, võib kohalik omavalitsus pöörduda kaebusega halduskohtusse (HKMS § 44 lõige 5).

Kaebuse läbivaatamise raames saab halduskohus hinnata ka kohaliku omavalitsuse rahastamist

reguleerivate sätete põhiseaduspärasust“ (RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 92).

65. Valdavalt ei piira seadused omavalitsusüksuste õigusi erinevas mahus, mistõttu on

põhiseadusliku tagatise piirang siis sama ulatusega ja kehtib kõigi omavalitsusüksuste suhtes (nt

enesekorraldusõiguse piirangud). TuMS-i muutmise seadus on näide sellest, et esineb ka

teistsuguseid õiguslikke olukordi. Saue Vallavolikogu esitatud taotluse põhjal tuleb hinnata

konkreetselt selle valla finantstagatise (omavalitsuslike ülesannete rahastamise piisavuse)

järgimist.

66. Riigikohus küsis (p 18) ka halduskohtusse pöördumise võimaluse kohta. Kohaliku

omavalitsuse üksuse staatus erineb tavalisest halduskohtule kaebuse esitajast selle poolest, et kui

tavaliselt ei ole kaebajal seaduse suhtes otse Riigikohtusse pöördumise võimalust (nn

individuaalkaebus tuleb kõne alla väga erandlikel juhtudel), siis omavalitsusüksusele on see

PSJKS-is sätestatud tingimustel selgelt antud. Kui põhiseadusliku tagatise piirang tuleneb

seadusest (ja mitte veast selle kohaldamisel), siis ei ole kohane suunata omavalitsusüksust

pöörduma Riigikohtusse pöördumise asemel halduskohtusse.

67. Saue Vallavolikogu on taotluses (p 29) esitanud seisukoha, et TuMS-i muutmise seaduse

eelnõu väljatöötamisel puudus riigieelarve võimalustest reaalsusele vastav ettekujutus. Seejuures

on viidatud riigi 2023. a raamatupidamise aastaaruande auditile. Tuleb silmas pidada, et riigi

võetud, kuid lepingupartneri poolt täitmata kohustused näidatakse tekkepõhise eelarve täitmise

aruandes kasutamata vahenditena.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Vallo Olle 693 8445, [email protected]

Aigi Kivioja 693 8428, [email protected]

Liina Lust-Vedder 693 8429, [email protected]

Evelin Lopman 693 8431, [email protected]

Eve Marima 693 8421, [email protected]