Tallinna Linnavalitsus_kiri

Jevgeni Ossinovski

Tallinna Linnavalitsus

[email protected]

Meie 07.02.2025 nr 7-5/250071/2500870

Avalikult kasutatava ehitise ehitamise kaasrahastamise nõue

Lugupeetud linnapea

Õiguskantsleril paluti kontrollida, kas Tallinna linn rakendab Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022

määrust nr 24 „Avalikult kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“ (edaspidi määrus)

õiguspäraselt.

Linn on teinud detailplaneeringust huvitatud äriühingule ettepaneku sõlmida leping, mille alusel

tuleks äriühingul maksta linnale ligikaudu 600 000 eurot. Linn leiab, et planeeringuga kavandatud

ehitistega seonduvalt on vaja rajada sademeveekanalisatsioon ning nõuab selle ehitamiseks

kaasrahastust, mille suurus on välja arvutatud määruse § 5 järgi.

Avaldaja tõlgendab linna ettepanekut kui nõuet, mida tuleb täita, muidu lõpetatakse

detailplaneeringu menetlus planeeringut kehtestamata. Samas kahtleb ta, kas linna seesugune nõue

on põhjendatud ja õiguspärane. Seevastu on avaldajal keeruline oma seisukohti ja huve kaitsta,

kuna linn on läbirääkimistes võimupositsioonil.

Pole täpselt selge, kui suures ulatuses linn tööde rahastamist ootab. Linn ilmselt ei tea ka vajalike

tööde tegelikku maksumust ja küsib kaasrahastust kõige suuremas võimalikus määras, tuginedes

määrusele. Ühtlasi on linn selgitanud, et tööde maksumusest üle jäävat summat ei tagastata, vaid

kasutatakse planeeringuga funktsionaalselt seotud muude ehitiste rajamiseks. Samas ei ole linn

selgitanud, mis on need muud funktsionaalselt seotud ehitised.

Linnavolikogu määruse rakenduspraktika võib olla vastuolus hea halduse tavaga ning ka määrus

ise ei pruugi soosida õiguspärast halduspraktikat.

Kuigi linn võib põhimõtteliselt nõuda avalikult kasutatava ehitise ehitamiseks kaasrahastust ja ka

vastavad summad võib määruse järgi välja arvutada, tuleb linnal siiski järgida seadusega sätestatud

nõudeid ja põhimõtteid. Linn ei tohi käituda väljapressijana, kes lepingulistel läbirääkimistel

tugineb oma tugevamale positsioonile ja surub arendajatele peale kõige suuremad võimalikud

kohustused.

Määruse alusel ei saa põhiõigusi piirata – määrus ei saa olla kaasrahastamise nõude õiguslik alus.

Määrus on vaid linna kehtestatud menetluskord, mida tuleb järgida linna asutustel. Põhiõigusi saab

piirata üksnes seaduse alusel ja seadusega kooskõlas.

2

Planeerimisseaduse järgi võib linn sõlmida arendajaga kokkuleppeid planeeringulahenduse

elluviimiseks otseselt vajalike ja sellega funktsionaalselt seotud rajatiste ehitamise kohta või

sellega kaasnevate kulutuste kandmise kohta, ent arendajale pandavad kohustused peavad olema

proportsionaalsed ja iga kord põhjendatud. Peale selle sätestab planeerimisseaduse (PlanS) § 131

lõige 21, et arendajatele kohustusi pannes peab linn tagama arendajate võrdse kohtlemise.

I. Kaasrahastuse proportsionaalsus

1. PlanS § 131 lõigete 1 ja 2 järgi võib linn arendajaga sõlmida halduslepingu, millega arendaja

võtab endale kohustuse ehitada planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalikud ja sellega

funktsionaalselt seotud rajatised või rahastada nende ehitamist täielikult või osaliselt.

2. Praegusel juhtumil on linn teinud ettepaneku kaasrahastada sademeveekanalisatsiooni

ehitamist. Linna ja arendaja vahelisest kirjavahetusest võib järeldada, et linn soovib terviklikku

lahendust, kuivõrd linna hinnangul on planeeringuga seotult vaja ehitada ja/või rekonstrueerida

sademeveekanalisatsioon koos Seewaldi valgala väljalasketorustikuga, mis suundub Kopli lahte

(Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalameti kiri 11.11.2024 nr 1-6/30 – 2).

3. On kaheldav, kas linna selline ettepanek on proportsionaalne. Mõistagi võib olla linna huvides

tugineda enda ülesannete lahendamisel arendajate panusele. Samas võidakse niiviisi panna

arendajatele liiga suuri kohustusi, mis ühelt poolt soodustab kinnisvarahindade tõusu ja vähendab

kinnisvara kättesaadavust ning teiselt poolt vähendab ka arendajate huvi arendada kinnisvara

Tallinna linnas.

4. Linn ei pea kõiki linnaehituslikke probleeme ja ülesandeid lahendama niiviisi, et surub nende

lahendamise peale arendajatele või nõuab neilt selleks raha. Arendajale saab kohustusi panna vaid

sellises ulatuses, mis on otseselt seotud planeeringuga kavandatud ehitusõigusega elluviimisega.

Selle õiglase ulatuse väljaselgitamine võib mõistagi olla keerukas.

5. PlanS § 131 lõigete 1 ja 2 kohaselt võib linn sõlmida arendajaga halduslepingu üksnes selliste

rajatiste ehitamiseks või rahastamiseks, mis on planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt

vajalikud ja sellega funktsionaalselt seotud. Seaduses sõnastatud „otseselt vajalik“ viitab sellele,

et kaasrahastuse õiglase suuruse väljaselgitamisel tuleks olla pigem konservatiivne. Seega peaks

võtma sihiks, et arendaja kohustuste väljaselgitamisel arvestatakse vaid minimaalselt vajalikku.

Seaduse sõnastuse järgi ei saa kaasrahastust nõuda rajatise ehitamiseks, millel on üksnes kaudne

seos planeeringulahendusega.

6. Avalikud ehitised, mille ehitamise vajadust on käsitletud linna strateegiadokumentides, tuleb

linnal ehitada olenemata sellest, kas ja millal mõni arendaja soovib detailplaneeringuga enda

kinnisasjale ehitusõigust saada. Peale selle võib seaduses ja linna enda arengudokumentides juba

olla määratud ka teistsugused rahastamise allikad või viisid. Mitmete ehitiste puhul võib olla

õigusaktides kehtestatud ka muu metoodika, kuidas välja selgitada isikute rahalise panuse suurus.

7. Ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seaduse (ÜVVKS) § 4 lõike 3 järgi loetakse sademevee

ärajuhtimise ehitised ja seadmed, sealhulgas sademevee ärajuhtimise kraavid, ühisveevärgi

ja -kanalisatsiooni osaks, kui kohaliku omavalitsuse üksus on ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni

arendamise kavaga ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni ulatuse selliselt määranud. Ühisveevärk ja -

3

kanalisatsioon rajatakse ning seda arendatakse ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni arendamise kava

alusel (ÜVVKS § 16 lg 1).

8. Tallinna Linnavolikogu 15.06.2023 määruse nr 15 „Tallinna linna ühisveevärgi ja -

kanalisatsiooni arendamise kava aastateks 2023-2034“ järgi on sademeveekanalisatsioon

ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni osa. Selle kava järgi peab sademeveekanalisatsiooni arendamist

korraldama ja finantseerima linn. Sademeveekanalisatsiooni lahkvoolseks ehitamise

investeeringute kulu kantakse kanalisatsiooniga liitumistasude arvelt. Peale selle on märgitud, et

linnal võib olla võimalik sademeveekanalisatsiooni arendamiseks saada toetust riiklikest allikatest.

See tähendab, et kui on võimalik saada toetust riiklikest allikatest, siis tagastamatu abi korras

tehtud kulutused arvestatakse liitumistasust maha (ÜVVKS § 22 lg 2).

9. Tallinna linna ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni arendamise kavas on täpsemalt käsitletud

Seewaldi valgala probleeme ja võimalikke lahendusi. Sademeveekanalisatsiooni ja selle väljalaske

ehitamine on linnale strateegilise tähtsusega. Järelikult ei saa selle ehitamine ja rahastamine

sõltuda sellest, kas linn menetleb parasjagu selle valgala piirkonnas mõnda detailplaneeringut,

millest huvitatud isikule õnnestuks panna kohustus rahastada sademeveekanalisatsiooni ehitamist.

10. Sademevee ärajuhtimiseks vajaliku eesvoolu rajamise kaasrahastamise nõudmine sellises

ulatuses võib olla ebaproportsionaalne, sest seda kanalisatsiooni ei ole vaja ainuüksi konkreetse

arendusala jaoks. Kõnealune arendusala asub kesklinna piirkonnas, sademevee äravoolukoht

Kopli lahes on aga teises linnaosas. Seega saaks sademevee ärajuhtimise süsteemist kasu laiem

piirkond. On kaheldav, kas teised arendajad on selle süsteemi ehitamisse panustanud sama palju,

nagu linn praegu nõuab avaldajalt. Linn peaks selle sademeveekanalisatsiooni rajama niikuinii.

11. Arendusalalt on ka praegu vaja sademevett ära juhtida. Seega võib järeldada, et sademevee

ärajuhtimiseks on võimalused olemas, kuid praegu suubub sademevesi lõpuks reoveega ühte

kanalisatsiooni (ühisvoolsesse kanalisatsiooni).

12. Reovee puhastussüsteemi ülekoormuse vältimiseks on vaja sademevesi juhtida eraldi

suublasse, sest sademevesi ei vaja samasugust puhastamist nagu reovesi. Võimalikud on

mitmesugused lahendused: näiteks saab kanalisatsiooni juhitava vee kogust vähendada pinnasesse

immutamisega. Niisiis ei pruugi olla nii, et planeeringulahendust pole võimalik ellu viia ja ka

muud lahendused pole võimalikud.

II. Ebavõrdne kohtlemine

13. Määruse §-s 5 on sätestatud avalike rajatiste väljaehitamisega seotud kulude arvutamise

kord, kuid see ei pruugi tagada arendajate võrdset kohtlemist, mida näeb ette määruse kehtestamise

aluseks olev planeerimisseaduse § 131 lõige 21.

14. Konkreetse planeeringuala naabruses on ka teisi planeeringualasid, millelt tuleb samuti

sademevesi ära juhtida. Pole teada, kas nende alade arendajatele on linn esitanud samasuguse

nõude. Praegu võib määruse põhjal arvata, et kui sademeveekanalisatsioon on valmis saanud, siis

järgmistelt arendajatelt ei ole enam alust sama kanalisatsiooni ehitamiseks kaasrahastust nõuda.

Seega on tulevaste arendajate kulutused selle võrra väiksemad.

4

15. Ebavõrdset kohtlemist võib tekitada ka see, et määruse § 5 lõikes 1 sätestatud valem

arvestab vaid ehitise maapealse osa brutopinnaga1. Seda valemit järgides saab järeldada, et

kõrghoone kavandaja kaasrahastuse summad on oluliselt suuremad, sest kõrghoone alla jääv pind

on suurem. Ärajuhitavat sademevett tekib rohkem suurema ehitisealuse pinnaga ehitise puhul,

hoone kõrgus ei mõjuta sademevee kogust. Sademevee kogust mõjutab see, kui suur on vettpidava

pinnase pindala ehk kui suur osas kinnisasja pindalast on kaetud hoonetega, kõvakattega teede jmt

ehitistega. Määruse § 5 neid asjaolusid arvesse võtta ei võimalda.

III. Kaalutlusõiguse teostamine

16. Määruse § 5 lõikes 1 esitatud valemi järgi arvutatuna võib selguda, et arendajal tuleb tasuda

linnale märkimisväärne summa. Samas lubavad määruse § 4 lõiked 2, 3 ja 4 seda kaasrahastuse

summat ka vähendada või suurendada. Ühtlasi näeb määrus ette, et põhjendatud juhul saab linnaga

kokku leppida ka teistsugustes tingimustes – sellisel juhul peab linna nimel lepingu heaks kiitma

linnavalitsus (määruse § 6 lõike 4).

17. Need sätted viitavad sellele, et linn peab siiski iga kord kaaluma ja põhjendama arendajale

lepinguga pandavate kohustuste proportsionaalsust ega saa piirduda üksnes määruse § 5 lõikes 1

esitatud valemi põhjal tehtud arvutuskäigu esitamisega.

18. Põhjendama peab seda, millise ehitise ehitamine on planeeringuga kavandatu elluviimiseks

otseselt vajalik või sellega funktsionaalselt seotud (PlanS § 131 lg 2). Samuti peab põhjendama

seda, kuidas on jõutud järeldusele, et avalikult kasutatava rajatise ehitamise või rahastamise

kohustuse panemine äriühingule on proportsionaalne.

19. Määruse § 5 lõikes 1 sätestatud valemi järgi selgitatakse välja üksnes see, kui suure

maksimaalse summa võib linn kaasrahastamiseks küsida. See tähendab, et arendajalt justkui ei saa

kaasrahastamist nõuda rohkem, kui selle valemi järgi on arvutatud. Kaasrahastuse suurus võib olla

väiksem kui määruse § 5 lõikes 1 sätestatud valemi järgi arvutatud summa (määruse § 4 lg 3), aga

võib sellest ka suurem olla (määruse § 4 lg 4). Samas ei tähenda see, et kaasrahastust tuleks nõuda

tingimata sellise summa ulatuses. Kaasrahastuse peab siduma tegelike kuludega – see järeldub ka

määruse § 4 lõigetest 2 ja 3 ning PlanS § 131 lõike 2 sõnastusest.

20. Konkreetsel juhul nõuab linn kaasrahastust sademeveekanalisatsiooni ehitamiseks ja

rekonstrueerimiseks. Vajalikud tööd võivad seisneda näiteks ka olemasoleva kraavi puhastamises

või äravoolude võretamises. Selle asemel et kaasrahastust nõuda määruse § 5 sätestatud valemi

järgi, tuleks kaasrahastuse summa välja selgitada konkreetsete tööde hinnapakkumise või ka

realistlikult eeldatava hinna järgi. Selle eelduseks on ka see, et konkreetsed vajalikud tööd on

teada. Ühtlasi sobib ehk kaaluda kaasrahastuse nõude asendamist võimalusega, et arendaja

korraldab need tööd ise, nagu on viidatud määruse § 4 lõikes 3.

21. Linn on varem ka selgitanud (Tallinna Linnavolikogu 20.12.2023 kiri nr F3-2/437–2), et

„avalike ehitiste ehitamiseks ja ehitamise rahastamiseks sõlmitavaid kokkuleppeid saab teha vaid

igakordse kaalutlusõiguse teostamise tulemusena, ei ole võimalik kehtestada määrusega

universaalseid jäiku reegleid, mida saaks rakendada kõikide arenduste puhul ühesuguselt.

1 Eeldame, et määruses tähendab „maapealne brutopind“ sedasama, mida majandus- ja taristuministri 05.06.2015

määrus nr 57 „Ehitise tehniliste andmete loetelu ja arvestamise alused“ defineerib „suletud brutopinnana“ ehk kõigi

maapealsete korruste brutopindade summana.

5

Määrusega on antud linnaasutustele põhimõtted ja raamid, mille piires on neil õigus (volitus)

sõlmida arendajatega avalike ehitiste ehitamiseks ja selle rahastamiseks lepinguid. Vastavalt

vajadusele ja olenevalt asjaoludest on kooskõlastatult linnavalitsusega võimalik arendajaga kokku

leppida ka teistsugustes lepingutingimustes“.

IV. Muud tähelepanekud

22. Määruse § 11 lõike 3 järgi tuleks linnal arendaja makstud summa tagastada vaid siis, kui

linn ei ole seitsme aasta jooksul alustanud taristu ehitamist, aga mitte siis, kui taristu ehitamisele

kulus tegelikult vähem raha, kui arendaja maksis. Peale selle oleks õiglane maksta tagastatavalt

summalt ka intressi, kuna niiviisi on arendaja sisuliselt andnud linnale tasuta laenu kuni seitsmeks

aastaks.

23. Määruse § 5 alusel arvutatav kaasrahastuse summa ei pruugi olla proportsionaalne, kui see

summa ei ole seotud tegelike kulutustega. Nii määrus kui ka selle kehtestamise aluseks olev seadus

eeldab, et kaasrahastust küsitakse ikkagi planeeringulahenduse elluviimisega otseselt seotud

rajatiste ehitamiseks ehk konkreetsete kulutuste katteks.

24. Määruse § 4 lõige 3 näeb ette, et määruse § 5 järgi arvutatavast kaasrahastamise summast

arvatakse maha nende ehitustööde maksumus, mida arendaja on nõustunud kokkuleppel linnaga

ise tegema. Määruse §-st 5 võib aga järeldada, et arendaja peab igal juhul maksma linnale §-s 5

esitatud valemi järgi arvutatud summa. Seda ka siis, kui arendaja nõustub linna nõutud avalikud

ehitised ise ehitama ja kui selle ehitustöö maksumus osutub määruse § 5 järgi arvutatud summast

väiksemaks. Linnal on võimalik arendaja makstud summast ehitise tegelikud kulud maha arvata

ning ülejäänud raha endale jätta. Sellisel kujul sarnaneb määruses sätestatud kaasrahastuse nõue

pigem maksuga, selle kehtestamiseks ei ole aga linnal seaduse volitust.

25. Määruse nõudeid järgides on võimalik arendajate võrdset kohtlemist tagada üksnes juhul,

kui ühel ja samal ajal planeeritakse mitut arendusala. Samas võib ette kujutada olukorda, kus

sademeveekanalisatsioon on juba rajatud või kui eelmine arendaja on andnud suure panuse

sademeveekanalisatsiooni rajamisse. Sellisel juhul pole justkui enam alust nõuda järgmistelt

arendajatelt raha kanalisatsiooni ehitamiseks. Siiski võib ka siis tekkida ebavõrdne kohtlemine,

kuna järgmiste arendajate kulutused on sellevõrra väiksemad. Sarnase juhtumi korral on näiteks

ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniseaduse §-s 23 ette nähtud tasu osaline tagastamise võimalus.

26. Kaasrahastuse nõue võib olla ebaproportsionaalne ka seetõttu, et linn nõuab ühe ja sama

avalikult kasutatava ehitise rajamise kulude katteks kaasrahastust ühekorraga mitmelt arendajalt.

Sellisel juhul võib linn saada arendajatelt avalikult kasutatava ehitise kaasrahastamiseks summa,

mis ületab tegelikud ehituskulud mitmekordselt. Määruse §-s 5 pole sellist olukorda arvesse

võetud. Samas peab linn arendajaid võrdselt kohtlema.

27. Linn on selgitanud (Tallinna Linnavolikogu 20.12.2023 kiri nr F3-2/437–2), et hindab

määruse järgi arvutatava kaasrahastuse proportsionaalsust, lähtudes uusarenduste korteriomandi

ruutmeetri müügihinnast. „Arvestades, et Tallinna linnas algavad üldjuhul uusarenduste

korteriomandi 1 m2 müügihinnad 4000-5000 eurost, ei saa väita, et arendaja kaasrahastamise

määra kohane rahaline kohustus avalike ehitiste rajamiseks on ebaproportsionaalselt suur.“

28. On kaheldav, kas näiteks kontorihoone planeeringu puhul on kohane hinnata kaasrahastuse

proportsionaalsust uusehitise korteri müügihinna põhjal, eriti kui kaasrahastust on vaja vaid

6

sademeveekanalisatsiooni ehitamiseks. Kortermaja puhul võib veel möönda, et sellega võib

piirkonda lisanduda uusi elanikke, kellele linn peab tagama avalikud teenused, mille jaoks on vaja

ehitada uusi hooneid (koole, lasteaedu, hooldekodusid jmt). Kontorihoone ehitamisega ei kaasne

tavaliselt lasteaia, hoolekandeasutuse või muu sotsiaalse suunitlusega hoone ehitamise vajadust.

29. Palun kaaluge määruse muutmist nende tähelepanekute põhjal. Eriti pöörake tähelepanu

sellele, kas määruse §-s 5 sätestatud maksimaalse kaasrahastuse summa väljaselgitamise reeglid

võimaldavad leida proportsionaalse lahenduse.

30. Et õiguskantsler saaks kaaluda, kas määruse suhtes on vaja algatada põhiseaduslikkuse

järelevalve menetlus, palun vastake järgmistele küsimustele:

1) Kuidas linn hindab planeeringulahendusega seonduvate avalike ehitiste ehitamise vajadust ja

kuidas selgitab välja, milline on õiglane osakaal sellest ehitisest, mida arendaja peaks rahastama?

Sademeveekanalisatsiooni näitel võib ehk eeldada, et sisuliselt sademeveekanalisatsiooni alguses

asuva kinnisasja arendaja ei pea finantseerima kanalisatsiooni terviklahendust kuni suublani.

2) Kas linn rakendab määruse § 4 lõiget 3 nii, et kaasrahastamise summa määratakse alati määruse

§-s 5 sätestatud valemi järgi, isegi kui arendaja nõustuks vajalike ehitustööde korraldamise ja

finantseerimise (tegelike kulutuste põhjal) enda peale võtma?

3) Kuidas toimub ehitustööde maksumuse mahaarvamine kaasrahastamise summast?

4) Kas linn tagastab arendajale tegelike tööde ja linnale makstud summa vahe, kui arendaja teeb

kõik vajalikud tööd ise ning nende tööde tegelik maksumus on väiksem, kui määruse §-s 5

sätestatud valemi järgi on arvestatud?

5) Kuidas linn tagab, et nõutud kaasrahastust kasutatakse sihipäraselt ja ainult planeeringuga

otseselt seotud eesmärkidel?

6) Kas kirjas toodud tähelepanekute põhjal olete veendunud, et määruses ettenähtud kord tagab, et

arendajatele pannakse üksnes proportsionaalseid kohustusi?

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]