Varjupaiga- ja rändepaketi rakendamine: kohtumenetlused ja riigi õigusabi

Rahvusvahelise kaitse taotleja riigis viibimise õiguse lõpetamine,
kaebe- ja kohtumenetluse tähtajad ning õiguskaitsevahendite kohaldamine
EL varjupaigareformi rakendumisel


1. EL varjupaigareformist tulenevad nõuded

EL varjupaigareformi üheks eesmärgiks on senisest paremini ära hoida varjupaigaõiguse väärkasutamine, kuivõrd isikud, kes esitavad põhjendamatuid või korduvaid rahvusvahelise kaitse taotlusi, koormavad nii riigi haldus-, kohtu- kui ka sotsiaalsüsteemi. Ühe meetmena sätestab määruse 2024/1348 artikli 68 lõige 3 juhud, mil kohtul tuleb isiku taotluse alusel või ex officio otsustada, kas rahvusvahelise kaitse taotleja või isiku, kellelt on rahvusvaheline kaitse ära võetud, riiki jäämine kaebeõiguse kasutamiseks on vajalik või tegemist on perspektiivitu kaebusega ja isik peab riigist lahkuma. Automaatset õigust jääda kohtukaebemenetluse ajaks riiki pole isikul,
a) kellele on kohaldatud määruse 2024/1348 art 42 lõigetes 1 või 3 kiirendatud läbivaatamismenetlust ja rahvusvaheline kaitse jäetud andmata taotluse põhjendamatuse või ilmselge põhjendamatuse tõttu;
b) kelle suhtes on kohaldatud piirimenetlust, välja arvatud, kui taotleja on saatjata alaealine;
c) kellele on keeldutud rahvusvahelise kaitse andmisest määruse 2024/1348 artikli 38 lg 1 punkti a, d või e või artikli 38 lg 2 kohase mittelubatavuse tõttu, välja arvatud juhul, kui taotleja on saatjata alaealine, kelle suhtes kohaldatakse piirimenetlust;
d) kelle suhtes on tehtud keelduv otsus taotluse kaudse tagasivõtmise tõttu;
e) kes on esitanud korduva taotluse, mis on jäetud rahuldamata selle põhjendamatuse või ilmselgelt põhjendamatuse tõttu;
f) kelle suhtes on tehtud rahvusvaheline kaitse äravõtmise otsus vastavalt määruse 2024/1347 artikli 14 lg 1 punktidele b, d või e ja artikli 19 lõike 1 punktile b.

Liikmesriigid saavad menetluse kiirendamiseks otsustada, et isiku riigis viibimise õiguse lõpetamise otsuse teeb kohus ex officio. Sel juhul tuleb järgida määruse 2024/1348 art 68 lõikes 5 sätestatud tingimusi. Nii peab isikut nõuetelekohaselt ja õigeaegselt teavitama tema õigustest riiki jäämise loa menetlemisel. Talle peab võimaldama piisavalt aega (vähemalt viis päeva keelduva otsuse teavitamisest), et taotleda kohtult riiki jäämise õigust. Samuti peab isikul olema võimalik taotleda tasuta õigusabi ja esindamist ning saada kohtumenetluses vajalikku tõlkeabi.

Liikmesriikidel ei ole õigust taotlejat enne oma territooriumilt välja saata, kuni riigis viibimise loa taotlemise tähtaeg on möödunud või kohus on teinud isiku riigis viibimise lõpetamise otsuse. Kuigi isikul on õigus halduskohtu otsus, millega tema riigis viibimise õiguse on lõpetatud edasi kaevata, ei anna apellatsiooni esitamine talle õigust riiki jääda ja talle tehtud tagasisaatmisotsus kuulub täitmisele (määruse 2024/1348 art 68 lg 7).

Täiendav piirang on ette nähtud isikute puhul, kes on esitanud korduva rahvusvahelise kaitse taotluse. Määruse 2024/1348 art 56 kohaselt on lubatud riigist välja saata isik, kes on esitanud esimese korduva taotluse eesmärgiga lükata edasi või nurjata tagasisaatmisotsuse täitmine või korduva (teise või järgneva) taotluse juba pärast lõplikku keelduvat otsust, millega tema taotlus jäeti rahuldamata selle mittelubatavuse või põhjendamatuse või ilmselge põhjendamatuse tõttu. Nimetatud juhtudel võivad liikmesriigid siseriiklikus õiguses sätestada, et isiku võib välja saata enne, kuni on möödunud kohtult riigis viibimise loa taotlemise tähtaeg või kohus on isiku riigis viibimise lõpetamise kohta otsuse teinud (määruse 2024/1348 art 68 lõige 6 kohaselt). Vajadust näha ette korduvtaotlejate kiirem tagas- või väljasaatmismenetlus on rõhutanud ka Euroopa komisjon. Euroopa komisjoni 16.12.2024. aastal avaldatud rakendusotsuse eelnõu, millega on kehtestatud 2024. aastal toimunud temaatilise Schengeni hindamise aruanne „Kõrvaldame lüngad liikmesriikides: ühised lahendused ja uuenduslikud tavad tulemusliku ELi tagasisaatmissüsteemi loomiseks“1 soovitab liikmesriikidel tagada tagasisaatmisotsuste tulemusliku ja proportsionaalse täitmise, luues protsessi, mille eesmärk on kiiresti menetleda korduvaid rahvusvahelise kaitse taotlusi, mis ei sisalda uusi fakte ega asjaolusid ning mis esitatakse üksnes väljasaatmise edasilükkamiseks või takistamiseks (vt punkt 5).

Halduskohtumenetluse kiiremaks läbiviimiseks näeb määruse 2024/1348 art 67 lg 7 ette ajavahemikud, millest tuleb siseriiklikus õiguses lähtuda rahvusvahelise kaitse andmisest keelduva otsuse või rahvusvahelise kaitse äravõtmise otsuse vaidlustamisel. Kui rahvusvahelise kaitse taotlus on jäetud rahuldamata selle mittelubatavuse, põhjendamatuse või kaudselt tagasivõtmise tõttu, peab siseriiklikus õiguses kehtestatav kaebetähtaeg olema 5 kuni 10 päeva otsuse teatavaks tegemisest. Kõikidel muudel juhtudel peab taotlejal või isikul, kellelt rahvusvaheline kaitse ära võetakse, olema võimalik otsust vaidlustada kahe nädala kuni ühe kuu jooksul otsuse teatavaks tegemisest. Samad tähtajad tuleb kehtestada ka tagasisaatmisotsuse vaidlustamiseks sõltumata sellest, kas tagasisaatmisotsus sisaldub juba otsuses, millega keeldutakse rahvusvahelise kaitse andmisest või kaitse staatus võetakse isikult ära, või väljasõidukohustus on isikule pandud eraldi haldusaktina (art 67 lg 1).

Liikmesriigid peavad tagama kaebuse läbivaatamise vähemalt esimese astme kohtus (määruse 2024/1348 art 67 lg 3). Samuti kohustab määruse 2024/1348 art 69 kehtestama siseriiklikus õiguses mõistlikud tähtajad kaebemenetluse läbiviimisele I kohtuastmes.

Sarnaselt kehtivale õigusele tuleb liikmesriikidel EL varjupaigareformi rakendumisel jätkuvalt tagada, et määruse 2024/1348 art 67 lõikes 1 nimetatud otsuse vaidlustamiseks ja/või riiki jäämise õiguse otsustamiseks halduskohtus saab isik kasutada tõhusaid õiguskaitsevahendeid. Tausta õigusabi ja esindamist tuleb taotlejale võimaldada ka tema kinnipidamise kohtuliku kontrolli läbiviimisel (direktiivi 2024/1346 art 11 lg 6) või tema üleandmisotsuse vaidlustamisel (määruse 2024/1351 art 43 lg 4).

Lisaks isiku esindamisele kohtus annab määruse 2024/1348 art 15 lg 1 taotlejale õiguse menetluse kõigis etappides konsulteerida tulemuslikult õigusnõustajaga või muu nõustajaga oma taotlust käsitlevates küsimustes. Haldusmenetluse raames pakutava õigusnõustamise sisu ja kohustused on täpsustatud sama määruse artikli 16 lõikes 2 ja art 13 lõikes 4. Erandkorras on õigusnõustajal lubatud vestlusel osaleda videokonverentsi teel (art 13 lg 10).

Tasuta õigusnõustamist, õigusabi ja esindamist võivad pakkuda õigusnõustajad või muud nõustajad, kel on vastavalt riigisisesele õigusele õigus või luba taotlejaid nõustada, abistada või esindada, või valitsusvälised organisatsioonid, kellel on vastavalt riigisisesele õigusele volitused pakkuda taotlejatele õigusabiteenuseid või esindamist (määruse 2024/1348 art 19 lg 1 kohaselt). Seega võivad liikmesriigid oma siseriiklikus õiguses sätestada konkreetsed menetlusnormid selle kohta, kuidas taotlejal on võimalik õigusabi, sh esindamist haldusmenetluses ja kohtumenetluses taotleda ja saada. Alternatiivina võivad liikmesriigid kohaldada sarnaste riigisiseste taotluste kohta kehtivaid norme, tingimusel, et need normid ei muuda tasuta õigusabi ja esindamise saamist võimatuks või ülemäära keeruliseks (direktiivi 2024/1346 art 29 lg 6, määruse 2024/1348 art 19 lg 2).

Kuigi liikmesriigid võivad riigisiseses õiguses kehtestada korra, mille kohaselt taotlejalt esindab nii rahvusvahelise kaitse menetluses kui ka kohtumenetluses sama õigusabi osutaja, on EL õigusaktidega sätestatud alused õigusabi andmisest keeldumiseks haldusmenetluses ja halduskohtumenetluses erinevad. Taotlejale ei pea õigusnõustamist osutama, kui a) tegu on esimese korduva taotlusega, mis loetakse esitatuks üksnes selleks, et lükata edasi või nurjata tagasisaatmisotsuse täitmine, mis tooks kaasa taotleja kohese väljasaatmise liikmesriigist; b) tegu on teise või hilisema korduva taotlusega; c) taotlejat juba abistab ja esindab õigusnõustaja (vt määruse 2024/1348 art 16 lg 3). Kaebemenetluses saavad liikmesriigid keelduda tasuta õigusabi andmisest ja esindamist, kui a) leitakse, et oma rahalise olukorra avalikustanud taotlejal on piisavalt vahendeid õigusabi ja esindamise võimaldamiseks tema enda kulul;
a)
b) leitakse, et edasikaebusel ei ole ilmseid eduvõimalusi või see on kuritarvitav; c) edasikaebus või läbivaatamistaotlus on jõudnud riigisisese õigusega ette nähtud teise või edasisse edasikaebeastmesse, kaasa arvatud uuesti ärakuulamise ja edasikaebuse uuesti läbivaatamise korral; d) taotlejat juba abistab või esindab õigusnõustaja (määruse 2024/1348 art 17 lg 2).

Liikmesriigid võivad samuti kehtestada tasuta õigusnõustamise, õigusabi ja esindamise pakkumisele rahalised või ajalised piirangud, tingimusel et need piirangud ei ole meelevaldsed ega piira põhjendamatult võimalust tasuta õigusnõustamist, õigusabi ja esindamist saada (määruse 2024/1348 art 19 lg 4).

2. Ettepanekud

2.1 Nähakse ette võimalus, et rahvusvahelise kaitse taotlejat esindab rahvusvahelise kaitse menetluse läbiviimisel ja rahvusvahelise kaitse andmisest keelduva otsuse ning sellega seotud lahkumisettekirjutuse vaidlustamisel halduskohtumenetluses sama õigusabi osutaja

Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS) § 10 lg 2 punkt 9 kohaselt antakse rahvusvahelise kaitse taotlejale VRKS alusel tehtud otsuse vaidlustamiseks riigi õigusabi riigi õigusabi seaduses (RÕS) sätestatud korras. RÕS § 5 lg 1 kohaselt osutab riigi õigusabi advokaat advokatuuriseaduse alusel. Kuigi riigi õigusabi liigiks RÕS § 4 lg 3 punkti 6 mõistes on ka isiku esindamine haldusmenetluses, siis käesoleval hetkel rahvusvahelise kaitse taotlejatele õigusnõustamist ei anta ning see teenus pole riigieelarvest rahastatud.

Arvestades, et EL varjupaigareformi rakendumisel peab Eesti tagama taotleja esindamise nii rahvusvahelise kaitse menetluse läbiviimisel kui ka kohtumenetluses, on kõige ressursisäästlikum näha ette korraldus, kus õigusnõustaja, kes on taotlejat abistanud rahvusvahelise kaitse menetluse ajal jätkab taotleja soovil õigusabi osutamisega halduskohtumenetluses, kui ei esine määruse 2024/1348 art 17 lõikes 2 sätestatud õigusabi andmisest keelduvat alust. Määruse 2024/1348 art 19 lg 1 kohaselt võivad tasuta õigusnõustamist, õigusabi ja esindamist pakkuda õigusnõustajad või muud nõustajad või valitsusvälised organisatsioonid, kellel on vastavalt riigisisesele õigusele õigus seda teenust osutada. Seetõttu nähakse eelnõuga ette, et õigusabi ei pea taotlejale osutama advokaat, vaid rahvusvahelise kaitse taotlejaid võib edaspidi rahvusvahelise kaitse menetluses ning halduskohtumenetluses esindada isik, kellel on õiguse õppesuunal omandatud vähemalt riiklikult tunnustatud magistrikraad, sellele vastav kvalifikatsioon Eesti Vabariigi haridusseaduse § 28 lõike 22 tähenduses või sellele vastav välisriigi kvalifikatsioon.

Vabariigi Valitsuse seaduse kohaselt on õigusteenistuse korraldamine Justiitsministeeriumi valitsemisalas. Sellest tulenevalt antakse Justiits- ja Digiministeeriumile volitus korraldada konkurss ja sõlmida konkursi võitjaga leping, et korraldada taotleja õigusnõustamine, talle õigusabi ning esindamise osutamine halduskohtumenetluses ühtse teenusena. Teenuse osutamist on võimalik osaliselt rahastada AMIF (Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi) vahenditest.

Õigusabi tuleb osutada seni, kuni taotluse suhtes on tehtud lõplik otsus ja/või isiku riigis viibimise õigus on lõppenud (määruse 2024/1348 art 68 lg 2). Enamikel juhtudel lõpeb isiku rahvusvahelise kaitse staatus, kui isik pole asjaomast otsust kohtus vaidlustanud või esimese astme kohus on jätnud tema kaebuse rahuldamata. Eelnõu eesmärk on kehtestada rahvusvahelise kaitse menetlus, mis lõpeb halduskohtu otsuse tegemisega, kuid eelnõuga ei soovita välistada kohtu võimalusi ja vahendeid õigusmõistmiseks. Seetõttu ei saa välistada olukordi, kus kohus peatab isiku väljasaatmise peale lõpliku otsuse tegemist ja kaebuse menetlemine jätkub kõrgema astme kohtus. Sel juhul on isikul võimalik taotleda õigusabi enda esindamiseks teises ja kolmandas kohtuastmes riigi õigusabi seaduses sätestatud korras.


2.2 Luuakse ühtne protsess rahvusvahelise kaitse andmisest keelduva/kehtetuks tunnistamise otsuse ja sellega seotud lahkumisettekirjutuse vaidlustamiseks, õigusabi ja riigis viibimise õiguse taotlemiseks

Eelnõuga nähakse ette, et taotleja, kes soovib rahvusvahelise kaitse andmisest keelduvat otsust koos lahkumisettekirjutusega vaidlustada, peab juba kaebust esitades märkima, kas ta soovib taotleda õigusabi enda esindamiseks kohtumenetluses. Kui taotlejale on tehtud määruse 2024/1348 art 68 lõikes 3 nimetatud otsus, tuleb taotlejal kaebuses lisaks märkida, kas ja millistel kaalutlustel soovib ta kohtumenetluse ajaks Eestisse jääda. Sarnaselt peab isik, kes vaidlustab üleandmise otsust või rahvusvahelise kaitse kehtetuks tunnistamise otsust, esitama koos kaebusega taotlused õigusabi ja, kui see on asjakohane, riiki jäämise õiguse saamiseks.

Ühtne protsess võimaldab halduskohtul paremini hinnata taotleja kaebuse perspektiivikust. Kui taotleja kaebus on perspektiivitu, puudub kohtul ka vajadus isikule anda õigusabi ja lubada tal kohtumenetluse ajaks riiki jääda. Ühtlasi hoiab see kokku kohtu ressurssi, kuivõrd sama kohtunik saab korraga otsustada nii kaebuse menetlusse võtmise, taotlejale õigusabi osutamise kui ka tema riiki jäämise õiguse.

Kuivõrd VRKS-s nähakse ette erikord õigusabi ja riigis viibimise õiguse taotlemiseks, ei saa isik VRKS alusel tehtud otsuse vaidlustamiseks halduskohtus paralleelselt esitada riigi õigusabi taotlust RÕS-s sätestatud korras. Kui halduskohus on jätnud isiku taotluse riiki jäämiseks rahuldamata, tuleks seda arvestada ka siis, kui isik on esitanud täiendava taotluse oma väljasaatmise peatamiseks esialgse õiguskaitse korras.

2.3 Piiratakse rahvusvahelise kaitse taotlejatele ja tagasisaadetavatele õigusabi osutamise ulatust

Käesoleval hetkel saavad liikmesriigid piirata rahvusvahelise kaitse taotlejate ja tagasisaadetvate õigust õigusabile ja esindamisele kohtumenetluses direktiivi 2005/85/EC artikli 15 lõigetes 3 kuni 6 sätestatud alustel. EL varjupaigareformiga asendatakse direktiiv 2005/85/EC määrusega 2024/1348. Seega võivad liikmesriigid siseriiklikus õiguses sätestada, et määruse 2024/1348 art 17 lõikes 2 sätestatud alused õigusabi andmiseks ja esindamiseks kohtukaebemenetluses kohalduvad ka juhul, kui õigusabi taotlejaks on Eestis ebaseaduslikult riigis viibiv isik, kellele on tehtud lahkumisettekirjutus.

Eelnõuga nähakse ette, et kohus võib rahvusvahelise kaitse taotleja ja välismaalase, kellele on tehtud lahkumisettekirjutus või väljasaatmise otsus, õigusabi taotluse jätta rahuldamata, kui esineb üks või mitu määruse 2024/1348 art 17 lõikes 2 sätestatud alus. Määruse 2024/1348 art 17 lg 2 kohaselt pole vaja kohtukaebemenetluses tasuta õigusabi ja esindamist pakkuda, kui a) leitakse, et oma rahalise olukorra avalikustanud isikul on piisavalt vahendeid õigusabi ja esindamise võimaldamiseks tema enda kulul; b)
c)
d) leitakse, et edasikaebusel ei ole ilmseid eduvõimalusi või see on kuritarvitav; c) edasikaebus või läbivaatamistaotlus on jõudnud riigisisese õigusega ette nähtud teise või edasisse edasikaebeastmesse, kaasa arvatud uuesti ärakuulamise ja edasikaebuse uuesti läbivaatamise korral; d) isikut juba abistab või esindab õigusnõustaja. Isikule, kes vaidlustab üleandmisotsust või rahvusvahelise kaitse äravõtmise otsust kohaldatakse õigusabi andmisest keeldumisel kohtukaebemenetluses rahvusvahelise kaitse taotleja suhtes sätestatut.

Riigi kulul pakutav õigusabi määruste (EL) 2024/1348 või (EL) 2024/1351 alusel tehtud otsuste vaidlustamiseks peaks üldjuhul piirduma isiku esindamisega halduskohtumenetluses. Selleks et ebaseaduslikult riiki sisenenud välismaalasele antav riigi õigusabi ulatus ei oleks rahvusvahelise kaitse taotlejaga võrreldes suurem, nähakse ette, et ka ebaseaduslikult välispiiri ületanud välismaalasele antakse riigi õigusabi lahkumisettekirjutuse, lahkumisettekirjutuses kohaldatud sissesõidukeelu või väljasaatmisega seotud otsuse vaidlustamiseks üksnes halduskohtus. Isikud, kes on riiki sisenenud ebaseaduslikult välispiiri kaudu, ei saa tugineda samasugusele õiguskaitsele nagu need välismaalased, kes järginud Eestisse sisenemise nõudeid.

2.4 Muudetakse rahvusvahelise kaitse andmisest keelduva otsuse ja sellega seonduva lahkumisettekirjutuse vaidlustamise tähtaegu

Tulenevalt määruse 2024/1348 art 67 lõikes 7 sätestatust tuleb rahvusvahelise kaitse taotleja puhul kaebetähtaegade kehtestamisel lähtuda keelduva otsuse tegemise põhjusest. Kui rahvusvahelise kaitse taotlus on jäetud rahuldamata selle mittelubatavuse, kaudselt tagasivõtmise, põhjendatuse või ilmselgelt põhjendamatuse tõttu ja otsuse tegemise ajal oli täidetud määruse 2024/1348 art 42 lõigetes 1 ja 3 osutatud tingimus, peab vaidlustamise tähtaeg jääma ajavahemikku 5 kuni 10 päeva. Muudel rahvusvahelist kaitset puudutavate otsuste puhul peab välismaalasel olema vähemalt kaks nädalat aega kaebuse esitamiseks.

Selleks et välismaalase suhtes saaks kohus võimalikult kiiresti teha otsuse tema väljasaatmise õiguspärasuse kohta, sätestatakse VRKS-s lühikesed kaebetähtajad vastavalt määruse 2024/1348 art 67 lõikele 7. Neid tähtaegu kohaldatakse ka juhul, kui isik vaidlustab lahkumisettekirjutust, selles sisalduvat sissesõidukeeldu või väljasaatmise otsust, mis on tehtud tulenevalt rahvusvahelise kaitse andmisest keelduvast või kehtetuks tunnistamise otsusest.

2.5 Halduskohtule kehtestatakse kaebuse läbivaatamise tähtaeg

Määruse 2024/1348 art 69 kohustab liikmesriike kehtestama siseriiklikus õiguses mõistlikud tähtajad kaebemenetluse läbiviimisele I kohtuastmes. Tähtaja määramisel tuleb arvestada, et määruse 2024/1348 art 51 lg 2 kohustab liikmesriike piirimenetluse läbi viima vähemalt 12 nädala jooksul, mille hulka tuleb arvestada ka kohtumenetlusele kuluv aeg. Sellest tulenevalt nähakse eelnõus ette, et halduskohus peab rahvusvahelise kaitse taotleja või isiku, kellelt on rahvusvaheline kaitse ära võetud, esitatud kaebuse, läbi vaatama mitte hiljem kui kuue kuu jooksul arvates kaebuse esitamise päevast halduskohtule. Piirimenetluses tehtud otsuse peale esitatud kaebus tuleb vaadata läbi eelisjärjekorras, kuid mitte hiljem kui 12 nädala jooksul arvates taotluse registreerimisest Politsei- ja Piirivalveametis.

Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadus:

§ x.   Välismaalase vastutavale Euroopa Liidu liikmesriigile üleandmine
(1) ……
(8) Üleandmise otsuse peale võib välismaalane halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras esitada halduskohtule kaebuse 14 päeva jooksul otsuse teatavakstegemise päevast arvates.
(9) Üleandmise otsuse vaidlustamisel on välismaalasel õigus Eestis viibida 14 päeva alates üleandmisotsuse kättetoimetamisest või kuni halduskohtu määruse tegemiseni tema Eestis viibimise õiguse kohta.
(10) Üleandmise otsuse vaidlustamisel on välismaalasel õigus saada õigusabi ja esindamist halduskohtumenetluses vastavalt käesolevas seaduses rahvusvahelise kaitse taotleja kohta sätestatule.
(11) Kui välismaalane soovib üleandmise otsuse vaidlustamisel õigusabi enda esindamiseks halduskohtumenetluses ja õigust viibida Eestis kuni üleandmisotsuse kohta halduskohtu otsuse tegemiseni, tuleb taotlused esitada koos kaebusega halduskohtule.
(12) Kuni halduskohtu otsuse tegemiseni Eestis viibimise õiguse üle otsustamiseks teeb kohus määruse.
(13) Üleandmise otsust ei saa vaidlustada vaidemenetluse korras.

§ x. Õigusnõustamine haldusmenetluses

(1) Justiits- ja Digiministeerium korraldab välismaalasele tasuta õigusnõustamise Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) artikli 16 lõikes 2 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2024/1351 (rändehalduse kohta) artikli 21 lõikes 6 sätestatud ulatuses.
(2) Õigusnõustamiseks võib sõlmida lepingu füüsilise või juriidilise isikuga.
(3) Õigusnõustajal peab olema omandatud õiguse õppesuunal vähemalt riiklikult tunnustatud magistrikraad, sellele vastav kvalifikatsioon Eesti Vabariigi haridusseaduse § 28 lõike 22 tähenduses või sellele vastav välisriigi kvalifikatsioon ja tal peab olema piisav kogemus õigusalal.
(4) Politsei- ja Piirivalveamet määrab välismaalase taotluse alusel temale õigusnõustamise osutamiseks isiku, kellega on Justiits- ja Digiministeerium sõlminud lepingu.
(5) Õigusnõustamist ei osutata Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) artikli 16 lõikes 3 nimetatud välismaalasele.
(6) Käesoleva paragrahvi alusel tasuta õigusnõustamist saanud välismaalasele ei osutata riigi õigusabi.

§ x. Õigusabi ja esindamine halduskohtumenetluses

(1) Välismaalasel on õigus saada õigusabi enda esindamiseks halduskohtumenetluses, kui ta vaidlustab otsust, mis on tehtud:
1) Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) või
2) Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2024/1351 (rändehalduse kohta) alusel.
(2) Välismaalase esindamise halduskohtumenetluses korraldab Justiits- ja Digiministeerium.
(3) Välismaalase esindamiseks halduskohtumenetluses võib sõlmida lepingu füüsilise või juriidilise isikuga.
(4) Justiits- ja Digiministeerium võib välismaalase õigusnõustamise haldusmenetluses ja esindamise halduskohtumenetluses korraldada ühes lepingus sama füüsilise või juriidilise isikuga.
(5) Välismaalase esindajal peab olema omandatud õiguse õppesuunal vähemalt riiklikult tunnustatud magistrikraad, sellele vastav kvalifikatsioon Eesti Vabariigi haridusseaduse § 28 lõike 22 tähenduses või sellele vastav välisriigi kvalifikatsioon ja tal peab olema piisav kogemus õigusalal.
(6) Taotluse õigusabi saamiseks esindamiseks halduskohtumenetluses esitab välismaalane halduskohtusse koos kaebusega. Esindaja halduskohtumenetluses määrab kaebust lahendav halduskohus määrusega. Esindajaks määratakse isik, kellega on Justiits- ja Digiministeerium sõlminud lepingu. Võimalusel määratakse välismaalase esindajaks temale § 8 lõike 4 alusel määratud õigusnõustaja.
(7) Õigusabi välismaalase esindamiseks halduskohtumenetluses antakse lõikes 1 nimetatud otsuse vaidlustamiseks halduskohtus.
(8) Õigusabi välismaalase esindamiseks halduskohtumenetluses ei anta kui esineb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) artikli 17 lõikes 2 sätestatud tingimus või kui välismaalane ei viibi Eestis. Õigusabi andmisest keeldumise määruse peale ei saa esitada määruskaebust.
(9) Käesoleva paragrahvi alusel tasuta õigusabi ja esindamist saanud välismaalasele ei osutata riigi õigusabi.

§ x. Rahvusvahelise kaitse taotleja õigus viibida Eestis

(1) Rahvusvahelise kaitse taotlejal on õigus viibida Eestis kuni tema taotluse kohta lõpliku otsuse tegemiseni.
(2) Rahvusvahelise kaitse taotlejal ei ole õigust viibida Eestis, kui tema taotlust vaadatakse läbi piirimenetluses Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) artikli 43 lõikes 1 sätestatud alusel. Piirimenetluse läbiviimisel viibib rahvusvahelise kaitse taotleja Politsei- ja Piirivalveameti määratud asukohas ja loetakse, et talle ei ole antud luba Eestisse sisenemiseks.
(3) Rahvusvahelise kaitse taotlejal ei ole õigust lõpliku otsuse tegemiseni viibida Eestis, kui tema taotluse kohta on tehtud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) artikli 68 lõikes 3 nimetatud otsus.
(4) Lõikes 3 nimetatud juhul on rahvusvahelise kaitse taotlejal õigus keelduva otsuse vaidlustamise tähtaja jooksul taotleda halduskohtult õigust viibida Eestis kuni tema taotluse kohta lõpliku otsuse tegemiseni.
(5) Lõikes 3 nimetatud juhtudel kuni lõpliku otsuse tegemiseni Eestis viibimise õiguse üle otsustamiseks teeb kohus määruse.
(6) Lõikes 3 nimetatud juhul on rahvusvahelise kaitse taotlejal õigus Eestis viibida keelduva otsuse vaidlustamise tähtaja lõpuni või kuni halduskohtu määruse tegemiseni tema Eestis viibimise õiguse kohta.
(7) Rahvusvahelise kaitse taotlejal ei ole õigust Eestis viibida lõpliku otsuse tegemiseni ja halduskohtule esitatud taotlus Eestis viibimiseks ei peata tema väljasaatmist, kui ta on esitanud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) artikli 56 punktis a sätestatud tingimustele vastava esimese korduva rahvusvahelise kaitse taotluse, mille kohta on Politsei- ja Piirivalveamet teinud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) artikli 55 lõikes 7 sätestatud otsuse.
(8) Rahvusvahelise kaitse taotlejal ei ole õigust Eestis viibida Politsei- ja Piirivalveameti otsuse tegemiseni, kui ta on esitanud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) (EL) 1348/2024 artikkel 56 punktis b sätestatud tingimustele vastava teise või järgneva korduva rahvusvahelise kaitse taotluse. Teise või järgneva rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud välismaalasel ei ole lõike 4 kohast õigust taotleda halduskohtult õigust viibida Eestis.

§ x.   Taotluse läbivaatamise tähtaeg

(1) Taotlus vaadatakse läbi nii kiiresti kui võimalik, kuid mitte hiljem kui Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) artiklis 35 sätestatud tähtaegadel.
(2) Taotlus, mille suhtes kohaldatakse piirimenetlust, vaadatakse läbi 30 päeva jooksul.
(3) Kui halduskohus on tühistanud Politsei- ja Piirivalveameti rahvusvahelise kaitse menetluses tehtud otsuse ja kohustanud taotlust uuesti läbi vaatama, teeb Politsei- ja Piirivalveamet uue otsuse 45 päeva jooksul. Käesolevat lõiget ei kohaldata piirimenetluses tehtud otsuse suhtes.

§ x. Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamine ja otsus rahvusvahelise kaitse taotluse kohta

(1) ….
(5) Rahvusvahelise kaitse taotluse otsuses või koos sellega tehakse välismaalasele ettekirjutus Eestist lahkumiseks (edaspidi lahkumisettekirjutus) väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduses sätestatud korras, kui välismaalasele ei ole pandud kohustust Eestist lahkuda muul alusel.

§ x. Otsuse vaidlustamine

(1) Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1347 (kvalifikatsioonitingimuste kohta) alusel ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) sätestatud korras tehtud otsuse ja koos sellega tehtud lahkumisettekirjutus võib vaidlustada halduskohtus 14 päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast arvates.
(2) Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) alusel kiirendatud läbivaatamismenetluses või piirimenetluses tehtud otsuse ja koos sellega tehtud lahkumisettekirjutuse võib vaidlustada halduskohtus viie päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast arvates.
(3) Vaidlustada ei saa rahvusvahelise kaitse andmisest keelduvat otsust, kui taotleja on taotlusest loobunud.
(4) Vaidlustada ei saa rahvusvahelise kaitse äravõtmise otsust, kui rahvusvahelise kaitse saaja on:
1) rahvusvahelisest kaitsest loobunud;
2) saanud Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsuse;
3) saanud Euroopa Liidu liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse.
(5) Koos kaebusega tuleb halduskohtule esitada:
1) õigusabi taotlus välismaalase esindamiseks halduskohtumenetluses;
2) taotlus viibida lõpliku otsuse tegemiseni Eestis, kui tema taotluse kohta on tehtud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) artikli 68 lõikes 3 nimetatud otsus.
(6) Käesolevas paragrahvis nimetatud otsuseid ei saa vaidlustada vaidemenetluse korras.

§ x. Kaebuse läbivaatamise tähtaeg halduskohtus

(1) Kaebus vaadatakse läbi mõistliku aja jooksul, kuid mitte hiljem kui kuue kuu jooksul arvates kaebuse esitamise päevast halduskohtule.
(2) Piirimenetluses tehtud otsuse peale esitatud kaebus vaadatakse läbi eelisjärjekorras, kuid mitte hiljem kui 12 nädala jooksul arvates taotluse registreerimisest Politsei- ja Piirivalveametis.


§ x. Halduskohtumenetluse seadustiku muutmine

Halduskohtumenetluse seadustikus tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 110 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:
„(4) Menetlusabi andmisele rahvusvahelise kaitse asjas advokaadi õigusabi eest tasumisel kohaldatakse käesolevas peatükis sätestatut üksnes niivõrd, kuivõrd välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses ei ole sätestatud teisiti.“;

2) paragrahvi 126 lõiget 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(3) Rahvusvahelise kaitse asja vaatab kohus läbi eelisjärjekorras välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses sätestatud tähtajal.“;

3) paragrahvi 249 täiendatakse lõikega 6 järgmises sõnastuses:
„(6) Esialgse õiguskaitse taotlemisel ja lahendamisel rahvusvahelise kaitse asjas taotleja õiguse kohta Eestis viibida, kohaldatakse käesolevas peatükis sätestatud üksnes niivõrd, kuivõrd välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses ei ole sätestatud teisiti.“;

§ x. Riigi õigusabi seaduse muutmine

Riigi õigusabi seaduse § 1 lõiget 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:
„(2) Riigi õigusabi taotlemisele rahvusvahelise kaitse asjas kohaldatakse välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses sätestatud erisusi.“;

§ x. Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse muutmine

Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse § 66 sätestatakse järgmises sõnastuses:

§ 66. Riigi õigusabi taotlemine

„(1) Välismaalasel on õigus riigi õigusabi seaduses sätestatud korras taotleda riigi õigusabi lahkumisettekirjutuse, lahkumisettekirjutuses kohaldatud sissesõidukeelu või väljasaatmisega seotud otsuse vaidlustamiseks, arvestades välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse §-s x sätestatud erisusi.
(2) Välismaalasele ei anta riigi õigusabi, kui esineb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) artikli 17 lõikes 2 sätestatud tingimus või kui välismaalane ei viibi Eestis. Õigusabi andmisest keeldumise määruse peale ei saa esitada määruskaebust.
(3) Ebaseaduslikult välispiiri ületanud välismaalasele võib anda riigi õigusabi, kuni halduskohus on teinud otsuse, millega välismaalase esitatud kaebus on jäetud rahuldamata.“.

Ebaseaduslikult Eestis viibiva välismaalase ja rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamine
EL varjupaigareformi rakendumisel


1. EL varjupaigareformist tulenevad nõuded

EL varjupaigaõiguse reformi rakendumisel tuleb kõikide ebaseaduslikult EL välispiiri ületanud ja piiripunktis rahvusvahelist kaitset taotlenud välismaalaste suhtes, kes ei vasta määruse 2016/399 artiklis 6 sätestatud sisenemise tingimustele, viia läbi taustakontroll vastavalt määrusele (EL) 2024/13561 (edaspidi taustakontrolli määrus). Taustakontrolle ei pea läbi viima nende kolmandate riikide kodanike suhtes, kes pole piiripunktis taotlenud rahvusvahelist kaitset (vt määruse 2024/1356 art 5 lg 1) või kes pärast EL välispiiri ebaseaduslikku ületamist saadetakse 72 tunni jooksul asjaomasse kolmandasse riiki tagasi (vt määruse 2024/1358 artikli 22 lõige 1 ja 4 koostoimes määrusega 2024/1356 art 5 lg 1 p a).

Rahvusvahelist kaitset sooviva välismaalase suhtes tuleb taustakontrolli ajal kohaldada direktiivis 2024/1346 (edaspidi vastuvõtutingimuste direktiiv) sätestatud rahvusvahelise kaitse taotlejate vastuvõtu ühiseid nõudeid (taustakontrolli määruse art 4 lg b). Sellest tulenevalt on rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamine nii taustakontrolli kui ka sellele järgnevas rahvusvahelise kaitse menetluses, sh piiril toimuvas varjupaigamenetluses vastavalt määruse 2024/1348 artiklile 45 lubatud vastuvõtutingimuste direktiivi art 10 lõikes 4 sätestatud kinnipidamise alusel. Taotleja kinnipidamisel tuleb liikmeriigil tagada taotlejale vastuvõtutingimuste direktiivi artiklites 11 – 13 sätestatud tagatised ja kinnipidamisnõuded. Kui nende nõuete täitmine ei ole võimalik, tuleb piiril toimuv varjupaigamenetlus lõpetada (vt määruse 2024/1348 art 53 lg 2 p e). Seega asjaolu, et rahvusvahelise kaitse taotlejat pole taustakontrolli või piirimetluse läbiviimise ajal lubatud riiki siseneda, ei võta temalt rahvusvahelise kaitse taotleja staatusega antud kaitset.

Ebaseaduslikult riiki sisenenud ja/või siin ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes kohaldatakse direktiivis 2008/115/EÜ (edaspidi tagasisaatmisdirektiiv) sätestatud nõudeid. Lisaks karistusõiguslikele väljasaatmistele on liikmeriikidel jätkuvalt õigus mitte kohaldada tagasisaatmisdirektiivi kolmandate riikide kodanikele, kellele suhtes rakendatakse sisenemiskeelu otsust vastavalt Schengeni piirieeskirjale või kes on kinni peetud seoses liikmesriigi välispiiri ebaseadusliku ületamisega ning kes ei ole hiljem saanud luba või õigust kõnealuses liikmesriigis viibimiseks (art 2 lg 2 p a). Küll tuleb nende isikute kinnipidamisel järgida tagasisaatmisdirektiivi art 4 lg 4 sätestatud tagatisi, sh kinnipidamistingimuste nõudeid.

Kui liikmesriik on otsustanud kohaldada tagasisaatmisdirektiivi art 2 lg 2 erisust, siis piirimenetluses tehtud sisenemiskeelu otsuse täitmisel tuleb kolmanda riigi kodaniku kinnipidamisel arvestada tagasisaatmisdirektiivi art 15 lõigetes 5 ja 6 sätestatud kinnipidamise tähtaegu (vt määruse 2024/1349 artikkel 4 lg 6). Samuti on kolmanda riigi kodaniku kinnipidamine tagasisaatmise piirimenetluses lubatud määruses 2024/1349 (edaspidi tagasisaatmise piirimenetluse määrus) sätestatud alusel, võttes arvesse piiril toimunud varjupaigamenetluses tehtud otsuseid: 1) nende kolmandate riikide kodanike puhul, kes olid piiril toimuva varjupaigamenetluse raames kinni peetud, võib kinnipidamist väljasaatmise eesmärgil jätkata tagasisaatmise piirimenetluse määruse artikkel 5 lg 2 alusel; 2) kolmandate riikide kodanikke, keda piiril toimuva varjupaigamenetluse raames kinni ei peetud, võib kinni pidada, kui on olemas põgenemise oht, nad väldivad või takistavad tagasisaatmise ettevalmistamist või väljasaatmist või nad kujutavad endast ohtu avalikule korrale või riigi julgeolekule (tagasisaatmise piirimenetluse määruse artikkel 5 lg 3). Kui tagasisaatmise piirimenetluses ei õnnestu 12 nädala jooksul sisenemiskeelu otsust või tagasisaatmisotsust täitmisele pöörata, tuleb tagasisaatmismenetlust jätkata vastavalt tagasisaatmisdirektiivile (määruse 2024/1349 art 4 lg 4).

2. Ettepanekud

2.1 Muudetakse rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamise aluseid

EL varjupaigareformi rakendamiseks viiakse välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS) §-s 361 rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamise alused kooskõlla vastuvõtutingimuste direktiivi artikli 10 lõikega 4. Kui kehtiv EL õigus (VRKS § 361 lg 2 punkt 3) lubab taotlejat kinni pidada, et kontrollida tema riiki sisenemise aluseid, siis taustakontrolli läbiviimise kohustusega seda alust muudetakse. Edaspidi on lubatud taotlejat kinni pidada, kui taotlejat on järelevalvemeetmena kohustatud elama kindlaks määratud kohas ja ta pole seda kohustust täitnud (VRKS § 361 lg 2 p 3). VRKS § 361 lg 2 punkti 4 sõnastus viiakse paremini kooskõlla vastuvõtutingimuste direktiivi artikli 10 lõke 4 punktis b sätestatuga. Seeläbi on lubatud taotlejat kinni pidada ka juhul, kui PPA on taotluse suhtes teinud otsuse, kuid kohtumenetluses on taotluse asjaolud vaidlustatud ja taotleja suhtes esineb põgenemise oht. VRKS § 361 lg 2 punkti 6 puhul sõnastatakse kinnipidamise alus ümber, sätestades, et taotlejat võib kinni pidada avaliku korra või riigi julgeoleku tagamiseks. Tegemist on sõnastusliku muudatusega, et ühtlustada VRKS-s ning väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduses (VSS) asjaomase kinnipidamise aluse sõnastust. Uue alusena kehtestatakse taotleja kinnipidamine, et otsustada piirimenetluses taotleja õiguse üle siseneda Eesti territooriumile (VRKS § 361 lg 2 p 8).

2.2 Kehtestatakse täiendavad kinnipidamise alused VSS-s

Tagasisaatmisdirektiivi artikli 15 lõige 1 näeb sõnaselgelt ette kaks kinnipidamise alust, mis põhinevad ühelt poolt tagasisaatmisdirektiivi artikli 3 punktis 7 määratletud põgenemise ohu olemasolul ja teiselt poolt asjaolul, et asjaomane isik hoiab kõrvale tagasisaatmise ettevalmistamisest või väljasaatmisest või takistab seda. Euroopa Kohus on asunud seisukohale, et lisaks tagasisaatmisdirektiivi art 15 lõikes 1 sätestatud kinnipidamise alustele võivad liikmesriigid ette näha muid konkreetseid kinnipidamise aluseid (vt Euroopa Kohtu seisukoht kohtuasjas C‑241/21, punkt 36). Selleks et luua parem sidusus rahvusvahelise kaitse andmise ja väljasõidukohustuse menetluse vahel, täiendatakse VSS-s ebaseaduslikult riigis viibiva välismaalase kinnipidamise aluseid. Sarnaselt VRKS-s rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamise alustega nähakse ette, et ebaseaduslikult riigis viibivat välismaalast võib kinni pidada ka juhul, kui see on vajalik tema isiku tuvastamiseks või isikusamasuse kontrollimiseks, isiku kodakondsuse kontrollimiseks või väljaselgitamiseks või avaliku korra või riigi julgeoleku tagamiseks.

Taustakontrolli määrus võimaldab liikmesriigil jätta taustakontrolli toimingud tegemata või alustatud toimingud lõpetamata, kui ebaseaduslikult välispiiri ületanud välismaalane saadetakse 72 tunni jooksul tagasi (vt määruse (EL) 2024/1358 artikli 22 lõige 1 koostoimes 2024/1356 art 5 lg 1 p a). Samuti võib taustakontrolli jätta lõpetamata, kui välismaalane antakse teisele liikmesriigile üle vastavalt kahepoolsele kokkuleppele (määruse 2024/1356 art 7 lg 2). Mõlemal juhul peab liikmesriik tagama, et asjaomase välismaalase suhtes kohaldatakse kinnipidamist. Seetõttu nähakse VSS-s ette, et ebaseaduslikult välispiiri ületanud välismaalast võib kinni pidada tema üleandmiseks vastuvõtvale riigile tagasivõtulepingu või muu kokkuleppe kohaselt.

Tuginedes tagasisaatmise piirimenetluse määruse art 5 lõikele 3 nähakse eelnõus ette, et välismaalase suhtes, keda ei peetud piiril toimuva varjupaigamenetluse läbiviimisel kinni, võib kohaldada kinnipidamist väljasõidukohustuse täitmiseks, kui see on vajalik põgenemise ohu tõttu, avaliku korra või riigi julgeoleku tagamiseks või põhjusel, et ta takistab või väldib oma väljasõidukohustuse läbiviimist. Kui taotlejat peeti juba piiril toimuva varjupaigamenetluse läbiviimisel kinni, saab tema kinnipidamist jätkata määruse (EL) 2024/1349 artikli 5 lõikega 2 alusel.

Lisaks välismaalasele, kelle suhtes kohaldatakse piirimenetlust, ei ole liikmesriikide territooriumile lubatud siseneda ka kolmanda riigi kodanikul, kes pole välispiiril rahvusvahelist kaitset taotlenud, kuid kes ei vasta riiki sisenemise tingimustele (määruse 2016/399 art 14 lg 4). Sel juhul võidakse talle teha sisenemiskeelu otsus (VSS § 282 lg 1) ja kohustada teda lahkuma riiki, kust ta Eestisse sisenes. Eelnõuga säilitatakse tänane korraldus, mille kohaselt ei kohaldata sisenemiskeelu otsuse täitmisele tagasisaatmisdirektiivi nõudeid (tagasisaatmisdirektiivi art 2 lg 2 p a), sh tagasisaatmisdirektiivi art 15 lõikes 1 sätestatud kinnipidamise aluseid, vaid välismaalast võib kinni pidada ainuüksi sisenemiskeelu otsuse täitmiseks. See aga ei tähenda, et lisaks sisenemiskeelu otsuse täitmisele ei võiks välismaalase puhul esineda ka muud kinnipidamise alused (nt isik kujutab ohtu avalikule korrale või riigi julgeolekule, esineb põgenemise oht, tema isik pole tuvastatud).

2.3 Muudetakse kinnipidamise kohtuliku kontrolli tähtaegu

Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 5 lõike 4 kohaselt peavad riigid tagama kinnipidamise kohtupoolse kiire läbivaatamise. Nii vastuvõtutingimuste direktiiv kui ka tagasisaatmisdirektiiv võimaldavad kinnipidamist kontrollida nii välismaalase taotlusel kui ka ex officio. Vastuvõtutingimuste direktiivi art 11 lg 3 kohaselt tuleb taotleja vabastada, kui kohtulikku läbivaatamist ametiülesande korras ei viida lõpule 21 päeva jooksul alates kinnipidamise algusest või kui taotleja esitatud taotlusel teostatavat läbivaatamist ei viida lõpule 21 päeva jooksul pärast asjakohaste menetluste alustamist.

Kehtiv VRKS ja VSS näevad ette, et taotlejate ja ebaseaduslikult Eestis viibivate välismaalaste kinnipidamise kohtulik kontroll peab toimuma 48 tunni jooksul ex officio. Kinnipidamise taotluste menetlemine, sh kohtuistungi pidamine 48 tunni jooksul suurema hulga sisserändajate puhul on väga suureks väljakutseks nii PPA-le kui ka kohtutele. Arvestades, et mitmetes liikmesriikides on välismaalase kinnipidamise läbivaatamise tähtaeg teadaolevalt oluliselt pikem (nt Hollandis 28 päeva, Kreekas ja Sloveenias 3 kuud, Belgias 2 kuud, Horvaatia 8 päeva, Soomes 4 päeva, Ungaris 72 tundi), pikendatakse välismaalase ilma halduskohtu loata kinnipidamise tähtaega. Eelnõuga nähakse ette, et rahvusvahelise kaitse taotleja ja ebaseaduslikult riigis viibiva välismaalase kinnipidamise kohtpoolne kontroll peab toimuma hiljemalt 72 tunni jooksul ex officio. Kui välismaalasele pole riiki sisenemiseks luba antud (s.t talle on väljastatud sisenemiskeeld või välismaalane kuulub piirimenetluse sihtrühma), vaatab kohus taotleja kaebuse alusel tema kinnipidamise hiljemalt 21 päeva jooksul läbi. PPA-l või KAPO-l on õigus ka ise taotleda halduskohtult luba välismaalase kinnipidamise jätkamiseks, kui välismaalane pole oma kinnipidamist kaebetähtaja jooksul vaidlustanud, kuid kinnipidamise vajadus pole ära langenud.

Selleks et kinnipidamise kohtuliku kontrolli läbiviimist kiirendada, volitatakse siseministeeriumit kehtestama määrusega kinnipidamiseks loa saamise taotluses esitatavate andmete ja tõendite loetelu. Eesmärgiks on töötada välja taotluse vorm, milles märgitakse kinnipidamise aluse(d) ja esitatakse faktilised asjaolud koos tõenditega. Nii on võimalik PPA-l või KAPO-l rändesurve suurenemisel kinnipidamise taotlused kiiresti koostada ja arendustööde valmimisel E-toimiku vahendusel kohtutele esitada.

Rahvusvahelise kaitse taotluse esitamine ei lõpeta tagasisaatmismenetlust. Kui liikmesriikidel ei oleks võimalik vältida olukorda, et asjaomane isik saavutaks varjupaigataotluse esitamisega automaatselt selle, et ta vabastatakse, kahjustaks see tagasisaatmisdirektiivi eesmärki, st riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tõhusat tagasisaatmist (30. mai 2013. aasta kohtuotsus Arslan, C‑534/11, EU:C:2013:343, punkt 60). Seetõttu nähakse ette, et PPA-l või KAPO-l tuleb 72 tunni jooksul taotleda kohtult kinnipidamise luba, kui välismaalane on väljasõidukohustuse menetluse ajal, sh sisenemiskeelu otsuse täitmisel esitanud esimest korda rahvusvahelise kaitse sooviavalduse (VRKS § 362 lg 3). Sel juhul välismaalast kinnipidamisest ei vabastata enne, kui kohus on kinnipidamise õiguspärasust kontrollinud.

Halduskohtul on õigus välismaalase kinnipidamise tähtaega VRKS ja VSS alusel pikendada kuni 4 kuu kaupa. Rahvusvahelise kaitse taotleja maksimaalaset kinnipidamise tähtaega (kuni 18 kuud) ei muudeta. Väljasõidukohustusega välismaalase puhul on kinnipidamise pikendamine kuni 18 kuuni lubatud, kui pärast 6-kuulist kinnipidamist välismaalane takistab või väldib väljasõidukohustuse menetluse läbiviimist või tal puuduvad tagasipöördumiseks vajalikud reisidokumendid.

2.4 Võimaldatakse välismaalase kinnipidamist jätkata tema õigusliku seisundi muutmisel

Juba praegu on rahvusvahelise kaitse menetlus ja väljasõidukohustuse menetlus omavahel tihedalt sidustatud - rahvusvahelise kaitse andmisest keeldumise korral tehakse taotluse tagasilükkavas otsuses lahkumisettekirjutus ja vajadusel sissesõidukeelu otsus. EL varjupaigareformi rakendumisel muutub see praktika kõikidele liikmesriikidele kohustuslikuks (määrus 2024/1348 art 37). Ka kohtumenetluste läbiviimisel tuleks suurendada rahvusvahelise kaitse ja tagasisaatmise valdkondade omavahelist sidustamist, et suurendada menetlusökonoomiat. Eelnõu kohaselt lubatakse välismaalast, kellele kinnipidamiseks on kohus rahvusvahelise kaitse menetluses loa andnud, kinni pidada loa kehvusaja tähtaja lõpuni ka siis, kui välismaalasele pandud väljasõidukohustus hakkab kehtima. Muudatuse eesmärk on vähendada PPA ja kohtute koormust ning võimaldada välismaalase kinnipidamise tähtaja pikendamisel lähtuda mitte välismaalase õiguslikust seisundist, vaid tema suhtes eelnevas menetluses tuvastatud ja kohtu poolt kinnitatud asjaoludest. PPA ja KAPO on siiski jätkuvalt kohustatud välismaalase kinnipidamise vajalikkust hindama ja ta koheselt vabastama, kui välismaalase kinnipidamiseks puudub VSS-s sätestatud alus või muude järelevalvemeetmete kohaldamisega on võimalik tema põgenemise ohtu ära hoida.

Korduva rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisel näeb eelnõu ette (VRKS § 362 lg 51), et PPA võib jätkata välismaalase, kes esitab väljasõidukohustuse menetluses korduva rahvusvahelise kaitse taotluse, kinnipidamist kohtu loaga määratud tähtaja lõpuni. Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 (menetlustingimuste kohta) artikkel 56 näeb ette, et teise ja järgneva korduva taotluse puhul ei teki välismaalasel õigust riigis viibida. Tegu on olulise muudatusega võrreldes kehtiva põhimõttega, mille järgi õigus riigis viibida tuleneb välismaalase õiguslikust seisundist ehk tema rahvusvahelise kaitse taotleja staatusest. Esimese korduva taotluse puhul ei teki riigis viibimise õigust tingimusel, et taotlust ei vaadata sisuliselt läbi. Seega tuleb seaduses ühtlustada esimese korduva taotluse maksimaalne menetlustähtaeg selle tähtajaga (eelnõu kohaselt 72 tundi), mille jooksul tuleks välismaalase kinnipidamiseks taotleda kohtu luba VRKS-i alusel. Seetõttu peab riik seadma ambitsiooni, et esimesed korduvad taotlused hinnatakse 72 tunni jooksul, vastasel juhul peaks välismaalase edasiseks kinnipidamiseks taotlema kohtu luba rahvusvahelise kaitse taotlejale kohalduva regulatsiooni alusel.


2.5 Luuakse põgenemisohu olemasolu eeldus

Taustakontrolli ja piirimenetluse läbiviimisel tuleb liikmesriikidel tagada, et taotlejad ei siseneks liikmesriigi territooriumile. Samuti ei ole sisenemiskeelu otsuse saanud välismaalastel õigust liikmesriigi territooriumile siseneda. Kuigi EL varjupaiga reformiga ei muudeta põhimõtet, et kinnipidamist on lubatud kasutada üksnes viimase abinõuna juhul, kui muid järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tulemuslikult kohaldada, ei saa VSS §-s 68 sätestatud kõiki põgenemise ohu kriteeriumeid käsitleda võrdväärsetena. Uuesti sõnastatud tagasisaatmisdirektiivi eelnõu (doc 9620/19), milles EL Nõukogu leppis 2019. aastal kokku üldises lähenemisviisis, sätestab loetelu objektiivsetest kriteeriumidest, mis annavad aluse arvata, et kolmanda riigi kodanik võib põgeneda. Nende seast on välja toodud kriteeriumid, mille puhul põgenemise ohu olemasolu eeldatakse, kui ei ole tõendatud teisiti (art 6 lg 2). Analoogselt sätestatakse VRKS-s ja VSS-s põgenemisohu eeldus välismaalaste puhul, kellele pole antud õigust riiki siseneda.
Eelnõuga tehtavad muudatused

VRKS § 361. Kinnipidamise alused

(1) Rahvusvahelise kaitse taotlejat võib kinni pidada käesoleva paragrahvi lõikes 2 sätestatud alusel, kui käesolevas seaduses sätestatud järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada. Kinnipidamine peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ning kinnipidamisel peab arvestama igal üksikjuhtumil rahvusvahelise kaitse taotlejaga seotud olulisi asjaolusid.

(2) Rahvusvahelise kaitse taotlejat võib vältimatu vajaduse korral kinni pidada järgmistel alustel:
1) isiku tuvastamine või isikusamasuse kontrollimine;
2) isiku kodakondsuse kontrollimine või väljaselgitamine;
3) isiku riiki saabumise ja riigis viibimise õiguslike aluste kontrollimine kui ta ei ole täitnud kindlaksmääratud kohas elamise kohustust ja endiselt on olemas põgenemise oht;
4) rahvusvahelise kaitse taotluse menetlemisel tähtsust omavate aluseks olevate asjaolude väljaselgitamine, eelkõige juhul, kui on olemas põgenemise oht;
5) kui välismaalane on Eestist lahkuma kohustamise väljasõidukohustuse menetluses kinni peetud ja on põhjendatud alus arvata, et isik on esitanud rahvusvahelise kaitse taotluse lahkumiskohustuse täitmise väljasõidukohustuse edasilükkamiseks või väljasaatmise vältimiseks täideviimiseks;
6) riigi julgeoleku või avaliku korra kaitsmine avaliku korra või riigi julgeoleku tagamine;
7) isiku üleandmine Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) 2024/1351 sätestatud korras, kui on olemas põgenemise oht või kui kinnipidamine on vajalik riigi julgeoleku või avaliku korra kaitsmiseks avaliku korra või riigi julgeoleku tagamiseks;
8) selleks, et otsustada piirimenetluse raames kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 artikliga 43 taotleja õiguse üle siseneda Eesti territooriumile.

(3) Käesolevas paragrahvis nimetatud põgenemise ohuna käsitatakse seda, kui esineb väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse §-s 68 nimetatud asjaolu või isik on loata lahkunud teisest Euroopa Liidu liikmesriigist.

(4) Eeldatakse rahvusvahelise kaitse taotleja põgenemise ohu olemasolu, kui piirimenetluse raames kooskõlas Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 artikliga 43 otsustatakse tema õiguse üle siseneda Eesti territooriumile.

(5) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 sätestatud kinnipidamise alused ei piira isiku kinnipidamist muudes seadustes sätestatud alustel, kui käesolevas seaduses ei ole sätestatud teisiti.

VRKS § 362. Rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamise otsustamine ja pikendamine

(1) Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet võib rahvusvahelise kaitse taotlejat käesoleva seaduse § 361 lõike 2 punktides 1–7 sätestatud alusel ja lõikes 1 nimetatud põhimõtteid arvestades ilma halduskohtu loata kinni pidada kuni 48 72 tundi kinnipidamiskeskuses või ametiruumdes.

(2) Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet võib rahvusvahelise kaitse taotlejat käesoleva seaduse § 361 lõike 2 punktis 8 sätestatud alusel ja lõikes 1 nimetatud põhimõtteid arvestades ilma halduskohtu loata kinni pidada kuni 21 kalendripäeva.

(3) Kui rahvusvahelise kaitse taotlejat on vaja käesoleva seaduse § 361 lõikes 2 lõike 2 punktides 1–8 sätestatud alusel ja lõikes 1 nimetatud põhimõtteid arvestades kinni pidada kauem kui on lõigetes 1 ja 2 sätestatud tähtaeg, taotleb Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet halduskohtult loa rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamiseks ja paigutamiseks kinnipidamiskeskusesse kuni kaheks neljaks kuuks.

(4) Kui välismaalane esitab kinnipidamiskeskuses kinnipidamise ajal või väljasaatmise väljasõidukohustuse menetluse käigus rahvusvahelise kaitse taotluse, peab Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet ta kinni ja taotleb halduskohtult 48 72 tunni jooksul rahvusvahelise kaitse taotluse esitamisest arvates loa tema kinnipidamiseks kuni kaheks neljaks kuuks, kui esinevad käesoleva seaduse § 361 lõikes 2 lõike 2 punktides 1–7 sätestatud rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamise alus ja lõikes 1 nimetatud põhimõtted.

(5) Käesoleva paragrahvi lõigetes 3 sätestatud juhul välismaalase kinnipidamine väljasaatmise eesmärgil peatatakse kuni välismaalase riigis viibimise õigus on lõppenud.

(6) Halduskohus pikendab käesoleva paragrahvi lõikes 1 ja 2 sätestatud tähtaega kuni nelja kuu kaupa juhul, kui esinevad käesoleva seaduse § 361 lõikes 2 sätestatud alus ja lõikes 1 nimetatud põhimõtted.

(7) Kui halduskohus on andnud käesoleva seaduse alusel loa välismaalase kinnipidamiseks, rahvusvahelise kaitse menetlus on lõpliku otsusega lõppenud või kelle riigis viibimise õigust on kohus otsustanud piirata ning Politsei- ja Piirivalveameti või Kaitsepolitseiameti hinnangul esinevad väljasõidukohustuse- ja sissesõidukeelu seaduses sätestatud alused välismaalase kinnipidamiseks tema väljasaatmise eesmärgil, võib Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet alustada tema kinnipidamist väljasaatmise eesmärgil loas määratud kinnipidamise tähtaja lõpuni.

(8) Kui halduskohus on andnud väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse alusel loa välismaalase kinnipidamiseks ja välismaalane on esitanud korduva rahvusvahelise kaitse taotluse, võib Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet jätkata välismaalase kinnipidamist halduskohtu loas määratud kinnipidamise tähtaja lõpuni.

(9) Lõiget 8 kohaldatakse esimese korduva rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud välismaalase kinnipidamisel tingimusel, et Politsei- ja Piirivalveamet teeb taotluse suhtes keelduva otsuse 72 tunni jooksul arvates taotluse esitamisest.

(10) Rahvusvahelise kaitse taotleja kinnipidamise ja kinnipidamise tähtaja pikendamise otsustab halduskohus halduskohtumenetluse seadustiku haldustoiminguks loa andmise sätete järgi.

(11) Valdkonna eest vastutav minister kehtestab määrusega kinnipidamiseks loa saamise taotluses esitatavate andmete ja tõendite loetelu.



VSS § 23. Kinnipidamiskeskusesse paigutamine Ebaseaduslikult Eestis viibiva välismaalase kinnipidamine

(1) Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet taotleb halduskohtult loa pidada Eestis viibimisaluseta viibiv välismaalane kinni ja paigutada ta kinnipidamiskeskusesse kuni kaheks kuuks, kui käesolevas seaduses sätestatud järelevalvemeetmete kohaldamine ei taga välismaalase Eestist lahkuma kohustamise menetluse läbiviimise või lahkumiskohustuse täitmise tulemuslikkust. See on eelkõige lubatud juhul, kui:
  1) esineb välismaalase põgenemise oht;
  2) välismaalane ei täida kaasaaitamiskohustust või
  3) välismaalasel puuduvad tagasipöördumiseks vajalikud dokumendid või nende hankimine vastuvõtvast või transiidiriigist viibib
Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet võib ebaseaduslikult Eestis viibivat välismaalast kinni pidada kuni 72 tundi käesoleva paragrahvi lõike 3 punktides 1–7 sätestatud alusel, kui käesolevas seaduses sätestatud järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada tema väljasõidukohustuse ettevalmistamiseks või selle täitmiseks. Kinnipidamine peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ning kinnipidamisel peab arvestama igal üksikjuhtumil välismaalasega seotud olulisi asjaolusid.

(2) Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet võib ebaseaduslikult Eestis viibivat välismaalast ilma halduskohtu loata kinni pidada kuni 21 kalendripäeva käesoleva paragrahvi lõike 3 punktis 9 sätestatud alusel, kui käesolevas seaduses sätestatud järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada tema väljasõidukohustuse ettevalmistamiseks või selle täitmiseks. Kinnipidamine peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ning kinnipidamisel peab arvestama igal üksikjuhtumil välismaalasega seotud olulisi asjaolusid.

(3) Ebaseaduslikult Eestis viibivat välismaalast võib kinni pidada järgmistel alustel:
1) isiku tuvastamine või isikusamasuse kontrollimine;
2) isiku kodakondsuse kontrollimine või väljaselgitamine;
3) põgenemise ohu esinemine;
4) välismaalane takistab või väldib väljasõidukohustuse menetluse läbiviimist;
5) välismaalasel puuduvad tagasipöördumiseks vajalikud dokumendid või nende hankimine vastuvõtvast või transiidiriigist viibib;
6) avaliku korra või riigi julgeoleku tagamine;
7) ebaseaduslikult välispiiri ületanud välismaalase üleandmine vastuvõtvale riigile tagasivõtulepingu või muu kokkuleppe kohaselt;
8) välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse § 361 lõige 2 punkti 8 alusel kinni peetud välismaalase väljasõidukohustuse täitmine;
9) sisenemiskeelu otsuse täitmine.

(4) Eeldatakse ebaseaduslikult Eestis viibiva välismaalase põgenemise ohu olemasolu, kui tema kohta on tehtud sisenemiskeelu otsus või tema väljasõidukohustust täidetakse piiril toimuvas tagasisaatmismenetluses Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1349 artikli 5 lõike 2 tähenduses.

(5) Kui ebaseaduslikult Eestis viibivat välismaalast on vaja käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud alusel ja lõikes 1 nimetatud põhimõtteid arvestades kinni pidada kauem kui on lõigetes 1 või 2 sätestatud tähtaeg, taotleb Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet halduskohtult loa tema kinnipidamiseks ja paigutamiseks Politsei- ja Piirivalveameti või Kaitsepolitseiameti määratud kinnipidamiskohta kuni neljaks kuuks, arvestades käesoleva seaduse § 25 lõikes 2 sätestatut.

(6) Kui lahkumisettekirjutus on tehtud välismaalasele, keda Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2024/1348 alusel läbiviidavas piirimenetluses kinni ei peetud, võidakse tema väljasõidukohustus täita kinnipidamise teel, kui esinevad käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud põhimõtted ja lõike 3 punktis 3, 4 või 6 sätestatud alus.

(7) Halduskohus annab loa välismaalase kinnipidamiseks Politsei- ja Piirivalveameti või Kaitsepolitseiameti määratud kinnipidamiskohas kuni kaheks neljaks kuuks käesoleva paragrahvi lõikes 1 3 sätestatud alusel, kui käesolevas seaduses sätestatud järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada. Kinnipidamine peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ning kinnipidamisel peab igal üksikjuhtumil arvestama välismaalasega seotud olulisi asjaolusid.

(8) Valdkonna eest vastutav minister kehtestab määrusega kinnipidamiseks loa saamise taotluses esitatavate andmete ja tõendite loetelu.

/VSS §-s 23 sätestatud kinnipidamistingimusi puudutavad normid sätestatakse eraldi §-s/

§ 25. Kinnipidamiskeskuses kinnipidamise tähtaja Ebaseaduslikult Eestis viibiva välismaalase kinnipidamise pikendamine

(1) Välismaalase lahkumiskohustuse täitmiseks pikendab halduskohus Politsei- ja Piirivalveameti või Kaitsepolitseiameti taotlusel võib halduskohus pikendada väljasaadetava ebaseaduslikult Eestis viibiva välismaalase kinnipidamiskeskuses kinnipidamise tähtaega kuni nelja kuu kaupa, kuid kõige kauem kuueks kuuks tema kinnipidamise päevast arvates, kui esinevad käesoleva seaduse § 23 lõikes 1 3 sätestatud alus ja sama paragrahvi lõikes 11 lõikes 1 nimetatud põhimõtted.

(2) Kui väljasaadetav ei täida jätkuvalt kaasaaitamiskohustust või tagasipöördumiseks vajalike dokumentide hankimine vastuvõtvast või transiidiriigist viibib, pikendab halduskohus pärast käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud tähtaja möödumist Politsei- ja Piirivalveameti taotlusel väljasaadetava kinnipidamiskeskuses kinnipidamise tähtaega nelja kuu kaupa, kuid kõige kauem 18 kuuks tema kinnipidamiskeskusesse paigutamise päevast arvates. Pärast käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud tähtaja möödumist võib halduskohus pikendada Politsei- ja Piirivalveameti või Kaitsepolitseiameti taotlusel välismaalase kinnipidamise tähtaega nelja kuu kaupa, kuid kõige kauem 18 kuuks tema kinnipidamise päevast arvates, kui esineb käesoleva seaduse § 23 lõike 3 punktis 4 või 5 sätestatud alus ja lõikes 1 nimetatud põhimõtted.

(3) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud väljasaadetava kinnipidamise tähtaja hulka ei arvata tema esitatud rahvusvahelise kaitse saamise taotluse menetlemise aega.