Soovitus riigihangete seaduse järgimiseks Pärnu linna koolides toitlusteenuse osutamise hankelepingute täitmisel

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Pärnu Linnavalitsus

[email protected]

Soovitus riigihangete seaduse

järgimiseks Pärnu linna koolides

toitlusteenuse osutamise

hankelepingute täitmisel

Austatud linnapea

03.11.2023 laekus Rahandusministeeriumile märgukiri, milles väideti, et Pärnu Linnavalitsuse

läbiviidud sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse „Pärnu koolide toitlustusteenus“ (viitenumber

250211) tulemusena sõlmitud hankelepingu(te) täitmisel on väidetavalt kaldutud kõrvale riigihanke

alusdokumentides, edukaks tunnistatud pakkumuses ja hankelepingus ette nähtud nõuetest

koolitoitlustuse menüüdele, ilma, et hankelepingut rikkuva ettevõtja suhtes oleks rakendatud

hankelepingus ja seaduses ette nähtud õiguskaitsevahendeid.

24.11.2023 e-kirjas palusime Pärnu Linnavalitsusel selgitada, kas märgukirjas esile toodud

asjaolud vastavad tegelikkusele. Palusime vaadata üle, kas koolide sõlmitud hankelepingute

täitmisel on kaldutud kõrvale hanketingimustes, edukas pakkumuses ja lepingus endas toitlustus-

teenuse osutamisele (menüüdele) ette nähtud tingimustest, ning kui vastus on jaatav, palusime

selgitada, millega seoses toimub lepingute täitmine teistsugustel tingimustel, sealhulgas, kas

sõlmitud hankelepinguid on vahepeal muudetud ja kui lepinguid on muudetud, siis millisel

riigihangete seaduse (RHS) §-s 123 sätestatud konkreetsel alusel on hankelepingu muutmine

toimunud.

05.12.2023 vastuskirjas nr 7-31/10192-4 kinnitas Pärnu Linnavalitsuse haridusosakonna

juhataja, et Pärnu Linnavalitsus on märgukirjas toodud asjaoludele tähelepanu pööranud, olles

põhjalikult uurinud märgukirjas esitatud väiteid, tutvudes koolide menüüdega ning külastades

koole toitlustusteenuse osutamise ajal. Kokkuvõtvalt leidis Pärnu Linnavalitsus hallatavates

asutustes läbi viidud kontrolli tulemusel, et hankelepingute täitmine toimub hankelepingus

kokkulepitud tingimustel, s.o kooskõlas riigihanke alusdokumentidega ja vastavuses edukaks

tunnistatud pakkumusega. Linnavalitsuse vastuskirjale olid lisatud koolitoitlustuse menüüd

Exceli-tabeli kujul.

05.01.2024 esitati Rahandusministeeriumile samas küsimuses täiendav märgukiri, milles

märgiti, et Pärnu Linnavalitsuse 05.12.2023 kirjale Exceli-tabeli kujul lisatud andmed menüüde

kohta erinevad avalikult kättesaadavatest (Pärnu Tammsaare Kooli veebilehel avaldatud) andmetest.

Meie 07.03.2024 nr 12.2-1/1176-1

2

Näiteks nähtus Pärnu Linnavalitsuse 05.12. 2023 kirjale nr 7-31/10192-4 lisatud Exceli-faili vahelehelt

pealkirjaga „Teine 40“, et „Koolilõuna 02.10-06.10.2023“ hulgas pakuti „Kuskuss, aurutatud (G)“

koguses „70,00 g, energia 84,83 kcal, süsivesikud 17,55 g, rasvad 0,51 g, valgud 2,89 g“. Ent

täiendavale märgukirjale lisatud Pdf-failist selgus, et Pärnu Tammsaare Koolis pakuti „Koolilõuna

02.10-06.10.2023“ hulgas „Kuskuss, keedetud (G)“ koguses „50,00 g, energia 45,99 kcal, süsi-

vesikud 1,68 g, rasvad 2,01 g, valgud 5,00 g“.

Lähemal tutvumisel viidatud menüüdega ilmnes teisigi erinevusi ning arusaamatusi, mille

põhjal tõstatas märgukirja esitaja küsimuse Pärnu Linnavalitsuse 05.12.2023 kirjas esitatud hanke-

lepingu(te) mittemuutmise ja nõuetekohase täitmise kohta antud kinnituse usaldusväärsusest,

leides, et Pärnu Linnavalitsuse 05.12.2023 vastuskiri nr 7-31/10192-4 võib põhineda ebaõigetel

algandmetel.

06.02.2024 e-kirjas palusime Pärnu Linnavalitsusel kommenteerida ja selgitada, millest tulenevalt

erinevad Pärnu Tammsaare Kooli veebilehel avaldatud andmed menüüde kohta andmetest,

mille linnavalitsus esitas Rahandusministeeriumile 05.12.2023 vastuskirjale nr 7-31/10192-4

lisatult.

16.02.2024 vastuskirjas nr 7-31/10192-6 selgitas Pärnu Linnavalitsuse haridusosakonna juhataja

ülesandeid täitev ametnik erinevates dokumendiversioonides ilmnenud vastuolu asjaoluga, et

linnavalitsuse 05.12.2023 kirjale nr 7-31/10192-4 oli ekslikult lisatud menüüde tööversioon.

Ühtlasi kinnitas linnavalitsus, et sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse „Pärnu koolide toitlustusteenus“

(viitenumber 250211) alusel toimub koolides toitlustamine kooli veebilehtedel avalikustatud

menüüde alusel. Menüüde sisu ja lepingutingimustele vastavuse osas jäi linnavalitsus 05.12.2023

kirjas nr 7-31/10192-4 toodud selgituste juurde, milles leiti, et hankelepingute täitmine toimub

riigihanke alusdokumentides sisaldunud tingimustel.

Rahandusministeerium ülesandeks on riigihangete valdkonnas lisaks poliitikakujundamisele

ja õigusloomele ka RHS-i küsimustes nõustamine, riikliku ja haldusjärelevalve teostamine

ning soovituste, juhiste ja suuniste andmine (RHS § 180 p-d 1, 2 ja 6). Kuigi hankelepingu

sõlmituse korral on välistatud Rahandusministeeriumi juhtumipõhine ad hoc järelevalve (RHS

§ 205 lg 1 p 1, § 206 lg 1 p 4, § 125 lg 1, § 126 lg 3, § 137 lg 1, § 144 lg 1, § 73 lg 3 p 1), on

Rahandusministeeriumil erandlikult võimalik reageerida pärast riigihanke menetluse lõppemist

ilmnenud põhjendatud rikkumise kahtlusele ex post valimipõhise kontrolliga nn inspektsioonilise

järelevalvetegevuse vormis. Vastavalt RHS § 205 lg 2 teisele lausele on Rahandusministeeriumil

õigus küsida järelevalvemenetluse alustamise otsustamiseks hankijalt selgitusi ning koguda

nimetatud eesmärgil lähteandmeid.

Olles tutvunud riigihangete registris avaldatud sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse „Pärnu koolide

toitlustusteenus“ (viitenumber 250211) alusdokumentides sisaldunud nõuetega ning kõrvutades

neid Pärnu Tammsaare Kooli veebilehel avaldatud koolilõuna menüüdega ajavahemikeks 12.02-

16.02.2024 ja 19.02.-23.02.2024, oleme tuvastanud järelevalvemenetluse alustamise seisukohast

tähtsust omavad järgmised asjaolud.

Üldnõuded koolides (riigihanke 1. osas, s.o Pärnu Tammsaare Koolis ja Pärnu Kuninga Tänava

Põhikoolis) toitlustusteenuse osutamisele olid sätestatud riigihanke alusdokumentide (edaspidi:

RHAD) Lisa 1 „Tehniline kirjeldus“ (edaspidi: TK) p 3.8 alapunktides järgmiselt: TK p 3.8.2

järgi peab koolitoit vastama sotsiaalministri 15.01.2008 määrusele nr 8 „Tervisekaitsenõuded

toitlustamisele koolieelses lasteasutuses ja koolis“ kehtestatud nõuetele ja tagama vanusekohase

energia- ja toitainete sisalduse, makrotoitainete, vitamiinide ja mineraaltoitainete sisalduse; TK

p 3.8.6.3 järgi peab toitlustaja iga kuu menüü kooskõlastama kooli direktoriga eelneva kuu

3

25-ndaks kuupäevaks, arvestades seejuures tervisliku toitumise põhimõtteid. Toitlustaja paneb

nädalamenüü sööklasse välja nähtavale kohale, lisaks edastab vajaliku info koolisekretärile,

kes paneb selle kooli kodulehele. Muudatused menüüs tuleb kooskõlastada kooli direktoriga

3 koolipäeva enne selle pakutava muudatuse aset leidmist. Muudatus peab kajastuma söögisaali

infotahvlil (toimingu korraldab toitlustaja) ja toitlustaja peab edastama vajaliku info koolisekretärile

selle koolilehel avaldamiseks; TK p 3.8.6.4 järgi tuleb menüüs iga toidu kohta välja tuua ka

pakutav (lapsele ette nähtud) toidukogus grammides vanusegrupiti; TK p 3.8.6.6 järgi peab

pakutav toit vastama täpselt esitatud menüüle või õigeaegselt kooskõlastatud muudatustele.

Täpsemad nõuded koolilõuna menüüle on antud TK p 3.9 alapunktides järgnevalt: TK p 3.9.1

kohaselt peab koolilõuna ühe nädala menüüs olema vähemalt 3 praepäeva ja 2 supipäeva; TK

p 3.9.2 kohaselt peab praepäeva menüü sisaldama 2 erinevat põhikomponenti (liha või kala).

Prae kõrvale tuleb pakkuda nädala lõikes 3 erinevaid sooje lisandeid (valikus kas kartul, riis,

tatar, (pärl) kuskuss, kruup, täistera makaron), säilitades vaheldusrikkus. Praepäeva menüü

peab sisaldama vähemalt 3 erineval toorainel põhinevat salatikomponenti (omavahel segamata,

pakutuna eraldi anumates) säilitades põhitooraine mitmekesisus; TK p 3.9.3 kohaselt peab

praepäeval olema vähemalt üks kord nädalas lihatoode portsjontootena (nt kotlet, pikkpoiss,

ahjuliha, kana kintsuliha, kanafilee vms) ning üle nädala kalatoode portsjontootena (so mitte

kastme, vormiroa vms koostises purustatud kujul); TK p 3.9.4 kohaselt peab kala kogus (puhastatud,

kuid kuumtöötlemata kujul) olema vähemalt 200 g õpilase kohta kolme nädala peale kokku.

Vähemalt ühel korral peab kolme nädala jooksul kalatoode olema pakutud portsjontootena

(näiteks lõhesteik, kohafilee tükk, kalakotlet, forelli lõik vms, mitte purustatuna kastmes,

vormiroas, vokiroas vms kujul). Vähemalt kord kuus pakkuda kala supi koostises; TK p 3.9.5

kohaselt peab supipäeva menüü sisaldama vähemalt 2 suppi ja lisaks supile magustoitu; TK

p 3.9.6.2 kohaselt tuleb lisaks salatile pakkuda igapäevaselt vahepalana töötlemata kujul

(pestuna ja vajadusel lahti lõigatuna) puuvilju või marju vähemalt 80 grammi (neto), säilitades

mitmekesisuse. Puu- ja köögiviljad serveerida söögisaalis õpilastele nähtavale kohale; TK p

3.9.6.3 kohaselt tuleb vähemalt kord nädalas pakkuda pähkleid ja/või seemneid sööja kohta

minimaalselt 40 g nädala kohta.

TK p-s 3.8.6.4 ei ole eraldi defineeritud, mida on mõeldud vanusegruppide all, mille lõikes peab

menüüdes olema toidukogus grammides diferentseeritud. Eriregulatsiooni puudumisel RHAD-

is saab TK p 3.8.6.4 nõude sisustamisel lähtuda sotsiaalministri 15.01.2008 määruse nr 8 „Tervise-

kaitsenõuded toitlustamisele koolieelses lasteasutuses ja koolis” Lisast 3 „Laste ööpäevane

toiduenergia- ja toitainetevajadus kooliastmete kaupa“, milles on nimetatud kolme erinevat

vanusegruppi: I kooliaste (vanus 7-9); II kooliaste (vanus 10-12); III kooliaste (vanus 13-15).

Tuvastatud asjaoludel vastasid üldjoontes Pärnu Tammsaare Kooli veebilehel avaldatud koolilõuna

menüüd (12.02-16.02.2024 ja 19.02.-23.02.2024) eeltoodud nõuetele. Nõnda sisaldas praepäeva

menüü kahte erinevat põhikomponenti ning prae kõrvale oli nädala lõikes ette nähtud enam kui kolm

erinevat sooja lisandit. Supipäeva menüü sisaldas kahte erinevat suppi ja lisaks supile magustoitu.

Valikus oli ka kalasupp. Igal toidupäeval oli valikus üks piima-, muna- või taimetoit.

Siiski täheldasime menüüdes ka üksikuid ebatäpsusi. Nimelt ei olnud Pärnu Tammsaare Kooli

veebilehel avaldatud menüüdes (12.02-16.02.2024 ja 19.02.-23.02.2024) välja toodud pakutav

toidukogus grammides vanusegrupiti, nagu seda nõuab TK p 3.8.6.4. Joonealuse märkusena oli

märgitud, et menüü kaloraaž on arvestatud II vanuseastmele, kuid muu vanusegruppide kohta käiv

teave puudus.

4

Veebilehel avaldatud menüüd olid koostatud kahe nädala kohta. TK p 3.8.6.3 järgi koos-

kõlastatakse direktoriga menüü kuuks ajaks ette ning nädalamenüü pannakse välja sööklasse

nähtavale kohale, kuid TK-st ei selgu üheselt, kas ettevõtja peab esitama menüüd koolisekretärile

veebilehel avaldamiseks nädala või terve kuu kohta. Kui menüüd on koostatud ja avaldatud vähem

kui kalendrikuu kohta, siis ei pruugi nende põhjal eraldivõetult olla võimalik veenduda kõigi

sisuliste nõuete järgimises ning menüüsid peaks võrdlema pikemaajalise vaatega (nt TK p 3.9.4

kehtestab nõuded kalatoormele ja -toodetele menüüs „kolme nädala peale kokku“ / „kolme nädala

jooksul“). Kuna terve kuu menüü ei olnud veebilehel avaldatud, siis ei olnud meil võimalik

võtta ühest seisukohta, kas menüüdes olid kohaselt täidetud TK p 3.9.4 nõuded.

Menüüdes oli ette nähtud igapäevaselt 100 g värskeid õunu, pirne, apelsine, porgandeid,

kapsast valget/punast, kuid viimased kaks (porgandid ja kapsas) köögiviljade hulka loetavate

kultuurtaimeliikidena ei kuulu puuviljade ega paljuseemneliste viljade – marjade – rühma.

Teisalt on samas TK p-s 3.9.6.2 lisaks puuviljadele otsesõnu nimetatud ka köögivilju („Puu-

ja köögiviljad serveerida söögisaalis õpilastele nähtavale kohale“).

Vaatamata sellele, et vaadeldud menüüdes pakuti kala portsjontootena iganädalaselt, võib asjaolude

muutumisel TK p-de 3.9.3 ja 3.9.4 sisustamine tekitada arusaamatusi. Seda põhjusel, et TK p

3.9.3 nõuab praepäeval kala pakkumist portsjontootena üle nädala, aga TK p 3.9.4 järgi on

piisav kalatoote pakkumine portsjontootena ka ühel korral kolme nädala kohta.

Potentsiaalselt lahkarvamusi tekitavaks võib nimetada ka TK p-s 3.9.6.3 sisalduvat nõuet

pakkuda pähkleid ja/või seemneid minimaalselt 40 g nädalas. Menüüdest nähtub, et iganädalaselt

pakutakse küll 45 g seemneid („seemnesegu“), kuid eraldivõetult pähklite kohta teave puudub ning

TK p 3.9.6.3 sõnastus jätab lahtiseks, kas hankija sooviks on olnud lubada pakkuda ka üksnes

seemneid ning kuidas said ja pidid antud riigihanketingimust mõistma teised riigihankes osalenud

ettevõtjad.

Kuna menüüdes on toidukogused esitatud grammides kuumtöödeldud valmistoitude kohta, siis on

pelgalt menüüdes esitatu põhjal komplitseeritud või koguni võimatu kontrollida TK p-s 3.9.4

sisalduva tingimuse täitmist, mille järgi peab kala kogus puhastatud, kuid kuumtöötlemata, kujul

olema vähemalt 200 g õpilase kohta kolme nädala peale kokku.

Eeltoodut arvesse võttes, leiab Rahandusministeerium, et ülalmärgitud tähelepanekud ei ole

objektiivselt küllaldaseks aluseks valimipõhise järelevalvemenetluse läbiviimise vajaduse sisustamiseks.

Kuivõrd vaadeldud menüüd olid valdavas osas kooskõlas riigihanke tingimustega ning arvestades,

et retrospektiivselt eelnevate toitlustusperioodide osas täheldatud ebatäpsused on võimalik hanke-

lepingu edasise täitmise käigus hõlpsasti kõrvaldada, on käesoleval juhul kohane reageerida mitte

ressursimahuka järelevalvemenetlusega, mis päädiks kirjaliku kontrolliaktiga (RHS § 205 lg 4 p

3 ja § 209), vaid RHS §-s 210 sätestatud viisil.

RHS § 210 lg 1 sätestab, et Rahandusministeeriumil on õigus (avalik-õiguslik võimuvolitus) anda

soovitusi ja juhiseid RHS-i paremaks järgimiseks ja rikkumiste ärahoidmiseks. Tegemist on

informatiivse korrakaitselise teabetoiminguga, s.o halduse mitteregulatiivse, adressaadi õigusi

ja kohustusi mittekujundava tegevusega (vt RKHKo 26.01.2011, nr 3-3-1-70-10, p 25). Seadusandja

on lähtunud eeldusest, et soovitusi ning juhiseid võidakse anda juhtumi- või valimipõhises

järelevalvemenetluses, aga ka väljaspool RHS § 205 lg 1 p-des 1-2 sätestatud korras alustatud

järelevalvemenetlust. Hankijat õiguslikult mittekohustavad soovitused ja juhised hõlmavad

ettepanekuid hea riigihanke tava järgimiseks ja parima riigihanke praktika kujundamiseks.

Soovituste ja juhiste andmise eelduseks ei ole hankija tegevuses õigusrikkumise tuvastamine.

5

Pigem on soovitus ja juhis hankijat abistav preventiivne, õigusrikkumist ennetava iseloomuga

meede. Vastavalt RHS § 210 lg-le 2 võivad soovitused ja juhised sisalduda järelevalvemenetlust

lõpetavas dokumendis või need esitatakse eraldi. Seega, kui soovitused või juhised on antud

väljaspool konkreetset järelevalvemenetlust, siis puudub vastavalt ka järelevalvemenetlust lõpetav

dokument ja soovitused võivad olla esitatud hankijale adresseeritud kirjalikus pöördumises,

elektronkirjas või antud suuliselt telefoni või muu sellesarnase sidevahendi teel (vt RHS-i eelnõu.

450 SE I. Seletuskiri, lk 146).

Eelnevaga seoses ning RHS § 210 lg-te 1-2 alusel palume Pärnu linna koolides toitlusteenuse

osutamiseks sõlmitud hankelepingute täitmisel pöörata kõrgendatud tähelepanu riigihanke

alusdokumentides menüüde kohta kehtestatud tingimuste järgimisele teenust osutavate

ettevõtjate poolt, arvestades muu hulgas alltoodud RHS-i nõuetega.

RHS § 126 lg 10 kohaselt peab hankija lisaks tavapärasele hankemenetlusele järgima ka sotsiaal-

ja eriteenuste erimenetluses hankelepingu sõlmimisel RHS §-s 120 ning hankelepingu muutmisel

RHS §-s 123 sätestatut. RHS § 120 lg 1 kohaselt tuleb hankeleping sõlmida rangelt riigihanke

alusdokumentides ettenähtud tingimustel ja vastavuses edukaks tunnistatud pakkumusega. Kui

sotsiaal- või eriteenuste tellimiseks sõlmitud hankelepingut ei ole muudetud (hankelepingu

õiguspärase muutmise lubatavuse eeldused on sätestatud ammendavalt RHS §-s 123), siis peab

hankelepingu täitmine toimuma riigihanke alusdokumentides, edukaks tunnistatud pakkumuses

ja sõlmitud hankelepingus ette nähtud tingimustel.

Käesoleval juhul ei ole Rahandusministeerium sedastanud talle teatavaks saanud asjaoludes

hankelepingu õigusvastasele muutmisele viitavaid tunnuseid, mis võiksid anda kohtuvälisele

menetlejale piisava aluse põhjendatud väärteokahtluseks (vt nt RKKKo 18.04.2005, nr 3-1-1-

19-05, p 7.1; 03.04.2006, nr 3-1-1-2-06, p 6; 07.04.2014, nr 3-1-1-22-14, p 7.3). Sellegipoolest

peame vajalikuks selgitada hankijale preventiivselt, et hankelepingu õigusvastane muutmine,

ka siis, kui muudatust ei ole kirjaliku kokkuleppena allkirjastatud (vt Euroopa Kohtu 07.12.2023

otsus liidetud kohtuasjades C-441/22 ja C-443/22, p-d 55-65), võib olla karistatav süüteona.

Seadusest tulenevalt on Rahandusministeeriumil lisaks RHS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide

järgimise üle riikliku ja haldusjärelevalve teostamise funktsioonile ning ülesandele nõustada

RHS-i rakendamise küsimustes ja anda soovitusi RHS-i paremaks järgimiseks ja rikkumiste

ärahoidmiseks ka ülesanne viia kohtuvälise menetlejana läbi väärteomenetlusi RHS §-des

213-215 sätestatud väärtegude tunnustel. Hankelepingu või raamlepingu muutmine nõudeid

rikkudes on karistatav süüteona RHS § 213 järgi, mille lg 1 sätestab, et käesolevas seaduses

sätestatud nõudeid rikkudes hankelepingu või raamlepingu muutmise eest – karistatakse

rahatrahviga kuni 300 trahviühikut.

Nagu eelnevalt selgitasime, on hankija vastavalt RHS § 126 lg-le 10 kohustatud järgima RHS

§-s 123 sätestatud hankelepingu muutmise nõudeid ka sotsiaal- ja eriteenuste erimenetluse teel

sõlmitud hankelepingute puhul. Kui Rahandusministeeriumil peaks tekkima põhjendatud süüteo-

kahtlus, et hankija võib olla muutnud hankelepingut RHS-is sätestatud nõudeid rikkudes

(eelduslikult viitab hankelepingu täitmine riigihanke alusdokumentidest ja hankelepingu

algsetest tingimustest erinevatel tingimustel lepingu muutmisele), võidakse ajendi ja aluse

olemasolul ning seaduses toodud menetlustakistuste puudumisel alustada RHS § 213 lg-s 1

kirjeldatud süüteo tunnustel väärteomenetlust. Kui aga väärteomenetlejale peaks tuvastatud

asjaoludest ilmnema, et riigihangete teostamise nõuete rikkumine võib olla pandud toime

hankelepingut täitvale ettevõtjale ebaseadusliku eelise andmise eesmärgil, siis võib selline

tegu vastata hoopis karistusseadustiku §-s 300 kätketud kuriteokoosseisule.

6

Viimati nimetatud juhul peab Rahandusministeerium teavitama kuriteokahtlusest uurimisasutust

ilma väärteomenetlust alustamata või kui kuriteotunnused ilmnevad väärteomenetluse käigus, siis

vastavalt väärteomenetluse seadustiku § 61 lg-le 1 saadetakse väärteoasja materjal prokurörile

kriminaalmenetluse alustamise otsustamiseks.

Loodame, et ülalmärgitud tähelepanekud ja antud soovitused on hankijale abiks riigihangete

seaduse paremaks järgimiseks Pärnu linna koolides toitlusteenuse osutamise hankelepingute

täitmisel.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

Lisaadressaadid:

Pärnu Tammsaare Kool

Pärnu Kuninga Tänava Põhikool

Pärnu Ühisgümnaasium,

Pärnu Raeküla Kool

Pärnu Rääma Põhikool

Pärnu Päikese Kool

Mihhail Antonov 5885 1448

[email protected]