Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-34

Villu Kõve

Riigikohus

[email protected]

Teie 22.01.2025 nr 5-24-34/2

Meie 14.02.2025 nr 9-2/250153/2501065

Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-34

Austatud Riigikohtu esimees

Kiili Vallavolikogu esitas taotluse tunnistada planeerimisseaduse (PlanS) § 131 lõige 2 ja § 128

lõike 2 punkt 2 osaliselt põhiseadusega vastuolus olevaks. Valla hinnangul piiravad need sätted

oma koosmõjus põhjendamatult kohaliku omavalitsusele põhiseaduse § 154 lõike 1 järgi tagatud

enesekorraldusõigust. Need sätted ei võimalda valla hinnangul kohalikul omavalitsusel sõlmida

elamumaa detailplaneeringust huvitatud isikuga (arendajaga) halduslepingut, millega arendaja

võtaks kohustuse ehitada välja uute elanike teenindamiseks vajalikud lasteaia-, kooli-,

sotsiaalteenuse osutamise-, raamatukogu- ja spordihooned ja -rajatised (sotsiaalse taristu) või

kannaks täielikult või osaliselt nende ehitamise kulud, ning teiselt poolt ei võimalda need keelduda

detailplaneeringu algatamisest juhul, kui arendaja keeldub sotsiaalse taristuga seoses kohustuste

võtmisest ja vallal endal ei ole vajaliku sotsiaalse taristu väljaehitamiseks raha. Vald on esitanud

ka alternatiivse taotluse tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti

puudumine, mis vallale need võimalused annaks.

Taotluses on tõstatatud küsimus, kas kohalikul omavalitsusel on planeerimisautonoomia

teostamisel põhjendamatuid takistusi ja kuidas ta oma tegevust rahastada saab. Sellele küsimusele

antavast vastusest peaks selguma, kes, kui suures ulatuses ja kuidas peab kandma uute elanike

lisandumisest tuleneva sotsiaalse taristu lisakoormuse (kasvav nõudlus lasteaia- ja koolikohtade

ning muude teenuste osutamise järele). Praegu võimaldab seadus arendajale panna arendusega

otseselt seotud rajatiste ehitamise ja rahastamise kohustuse, kuid sama võimalus puudub hoonete,

näiteks lasteaedade, puhul. Nii peaks praegu sotsiaalse taristu lisakoormus olema jagatud kõigi

valla või linna elanike vahel (nii varasemate kui uuselanike vahel) peamiselt maksude kaudu – ja

teatud tingimustel (sõltuvalt riigieelarvelistest eraldistest) kõigi Eesti maksumaksjate vahel.

See, kuidas jaotada elanike lisandumisega kaasnevat koormust, mõjutab mitmeid

poliitikavaldkondi, sealhulgas regionaal-, eluaseme- ja noorte perede toetamise poliitika. Kuigi

lisakoormuse jaotamiseks võiks olla muid lahendusi, näiteks arendusmaks, ei võimalda põhiseadus

seda Riigikogule põhiseaduslikkuse järelevalve kaudu ette kirjutada ja nõuda. Riigikogul on lai

kaalutlusruum otsustada, kas ja kuidas reguleerida kohalike omavalitsuste õigust panna

arendajatele kohustusi.

Linnal ja vallal on õiguspärased vahendid elanikkonna juurdekasvu ohjamiseks. Üldplaneeringu

kaudu saab omavalitsus oma arengut suunata ja tal on õigus keelduda detailplaneeringu

2

algatamisest, kui sellega kaasneks kohustusi, mida ta ei suuda täita. Planeerimisautonoomiaga

kaasnevad väljakutsed ei tähenda, et seadus, mis võimaldab kohalikul omavalitsusel planeeringu

kehtestada – ja seeläbi ka endale kohustusi võtta –, oleks põhiseadusega vastuolus. Omavalitsusel

on võimalik ette näha ja arvesse võtta planeeringu mõju oma ülesannetele.

Leian, et PlanS § 131 lõige 2 ja § 128 lõige 2 punkt 2 ei ole oma koostoimes põhiseadusega

vastuolus.

PlanS § 131 lõike 2 järgi saab avalikes huvides vajalike ja planeeringulahenduse elluviimiseks

otseselt vajalike rajatiste ehitamise või rahastamise kohustuse anda üle arendajale. See kohustus

on taandatav konkreetsetele rajatistele, see on kulupõhine ja põhimõtteliselt kontrollitav. Seevastu

sotsiaalse taristu hoonete arendamise kulu ei pruugi olla otseselt seotud konkreetse

planeeringulahenduse elluviimisega. Seetõttu võib rajatistele ettenähtud lahenduse laiendamine

sotsiaalse taristu arendamisele olla sobimatu.

Põhiseadusest ei saa tuletada Riigikogu kohustust laiendada PlanS § 131 kohaldamisala ka

sotsiaalse taristu arendamisele.

PlanS § 128 lõike 2 punkt 2 ei ole ainus alus detailplaneeringu algatamisest keeldumiseks. Selles

lõikes sätestatud keeldumise alused on esitatud lahtise loeteluna. Detailplaneeringu algatamisest

keeldumisel on kohalikul omavalitsusel kaalutlusõigus. Seega ei ole välistatud detailplaneeringu

algatamisest keeldumine ka siis, kui planeeringu elluviimine tooks vallale või linnale kaasa

ülejõukäivad kohustused sotsiaalse taristu arendamisel. Detailplaneeringu algatamisest

keeldumise põhjendamise keerukus ei tähenda, et see oleks võimatu. Samal põhjendus kehtib ka

alternatiivselt esitatud taotluse puhul.

Riigikohtu praktika põhjal ei saa väita, et põhiseadusega vastuolus oleks õigustloova akti andmata

jätmine, mis võimaldaks kohalikul omavalitsusel panna sotsiaalse taristu ehitamise või

rahastamise kohustus arendajale. Kuigi sellist lahendust võiks mitmel põhjusel eelistada, ei saa

selle kehtestamist põhiseaduse alusel nõuda. Küsimus taandub sellele, kas kohaliku omavalitsuse

rahastamisallikad on piisavad selleks, et omavalitsus saaks oma ülesandeid tegelikult täita. Seda

teemat on käsitletud õiguskantsleri 2017.–2018. aasta tegevuse ülevaates, kus soovitati kaaluda

seadusemuudatust, mis näeks ette võimaluse panna arendajatele avalikes huvides kohustusi ja

annaks kohalikule omavalitsusele õiguse kehtestada üldaktiga nn arendushüvitise määramise

metoodika, tingimused ja võimalik, et ka tasumäär (või nt ülemmäär). Riigikogu muutiski seadust

(vt 13.01.2022 jõustunud muudatused), kuid jättis sotsiaalse taristu probleemi lahendamata.

I. Taotluse lubatavus

1. Kohaliku omavalitsuse volikogu võib esitada taotluse tunnistada jõustunud õigustloov akt

kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus, (PSJKS) § 7). Taotlus on lubatav, kui:

taotluse on esitanud kohaliku omavalitsuse volikogu oma koosseisu häälteenamusega ja kui

taotluses on väidetud õigustloova akti vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega

(RKPJKo, 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 76 ja 81; 6.12.2022, 5-22-5/16, p 36).

2. Riigikohus on tunnustanud kohaliku omavalitsuse õigust vaidlustada omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi rikkuvat tegevusetust ehk õigustloova akti andmata jätmist (RKÜKo

16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 93–94; RKPJKo 9.11.2017, 5-17-8/8, p 52). Õigustloova akti andmata

3

jätmise vaidlustamisel peab kohalik omavalitsus piiritlema õigussuhted, mida tuleks reguleerida

(RKÜKo 5.07.2024, 5-23-38/48, p 101).

3. Kohaliku omavalitsuse volikogu otsus esitada PSJKS § 7 alusel taotlus Riigikohtule peab

olema vastu võetud volikogu koosseisu häälteenamusega (kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse (KOKS) § 45 lg 5). Seejuures peab volikogu hääletama Riigikohtule esitatava taotluse

lõppteksti üle (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 81).

4. Taotluse lubatavuse formaalsed eeldused on täidetud. Taotluse on heaks kiitnud Kiili

Vallavolikogu 21.11.2024 otsusega nr 21 „Taotluse esitamine Riigikohtule“. Taotluse tekst on

sama, mida volikogu heaks kiitis. Otsus on vastu võetud volikogu koosseisu häälteenamusega (vt

Kiili Vallavolikogu 21.11.2024 istungi protokoll nr 11, päevakorrapunkt nr 5)

5. Täidetud on ka taotluse lubatavuse sisulised tingimused. Kiili Vallavolikogu taotluses

väidetakse põhiseaduse §-st 154 lõikest 1 tuleneva kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatise

rikkumist.

6. Õigustloova akti andmata jätmisega seonduvalt väidab Kiili Vallavolikogu, et tal puudub

võimalus teostada planeerimisautonoomiat nii, et ta saaks panna sotsiaalse taristu ehitamise või

rahastamise kohustuse arendajale, ja puudub selge seaduslik alus, mis võimaldaks tal keelduda

detailplaneeringu algatamisest, kui kohalikule omavalitsusele kaasneks detailplaneeringu

elluviimisega kohustus arendada sotsiaalset taristut.

II. Probleemi kirjeldus

7. Keskne küsimus on, kas kohalikul omavalitsusel on piisavad õiguspärased võimalused

enesekorraldusõiguse teostamiseks. PS § 154 lõikega 1 tagatud enesekorraldusõigus hõlmab

planeerimisautonoomiat, mis annab õiguse otsustada, kas ja millisel viisil lahendada ruumilise

planeerimise küsimusi oma territooriumil (RKPJKo, 18.01.2019, 5-18-4, p 49).

8. Elanikkonna kasvu suunamine on kohaliku omavalitsuse pädevuses ja sõltub otseselt

sellest, kuidas ta on oma planeerimisautonoomiat kasutab. Kohalik omavalitsus ei pea võimaldama

arengut, millega kaasnevate kohustustega ta toime ei tule.

9. Üldplaneering on kohaliku omavalitsuse üks olulisemaid juhtimisinstrumente. Selles teeb

kohalik omavalitsus kõige kaalukamad valikud: määrab tingimused maa kasutamisele, näeb ette

piirkonnad, mida võib elamumaana kasutusele võtta, ja kui palju elamuid võib ehitada jmt. Need

tingimused mõjutavad seda, kui palju inimesi saab selle kohaliku omavalitsuse territooriumile

lisanduda. Kui üldplaneering näeb ette ulatuslikud alad elamumaana, ja kui need alad elamuid täis

ehitatakse, siis on loogiline järeldada, et suureneb nõudlus lasteaedade, koolide, hooldekodude jm

hoonete järele. Seetõttu peab omavalitsusel juba üldplaneeringu koostamisel olema ülevaade

sotsiaalse taristu olukorrast ja teadmine, kui paljudele inimestele suudetakse olemasolevate

ressursside abil teenuseid pakkuda.

10. Tuleb siiski möönda, et üldplaneering põhineb suures osas prognoosidel, mis võivad

osutuda ekslikeks. Üldplaneeringuga tehtud otsused võivad olla ajendatud pikaajalise arengu

vaatest, samas võisid need kehtestamise hetkel olla pigem visioonid ja arenguvõimalused, mis

tingimata täies ulatuses ei täitu. Niisamuti võis kohalik omavalitsus eeldada, et üldplaneeringus

ettenähtud arenguvõimaluste realiseerumisega kaasnevate omavalitsuslike ülesannete täitmise

4

kulud saab üle kanda arendajatele. Arendajate panustamist käsitleb seadus aga piiratult, vaid

seoses PlanS § 131 kohaldamisalas olevate rajatistega.

11. Kohaliku omavalitsuse pädevuses on nii üldplaneeringu kui detailplaneeringu

kehtestamine. See, kui kohalik omavalitsus ei ole oma territooriumi ruumilise arengu

planeerimisel piisavalt ettenägelik ja võtab vastu otsuseid, mis tingivad sotsiaalse taristu

arendamise vajaduse, ei tähenda, et seadus on põhiseadusega vastuolus. Oma otsuste eest

vastutamine on samuti osa kohaliku omavalitsuse autonoomiast.

12. Isegi kui täna võetakse üldplaneeringus valikute tegemisel kohalikule omavalitsusele

kaasnevaid ülesandeid arvesse, on paljud tänased probleemid tekkinud varasemate otsuste tõttu.

Samas on teatud määral võimalik ka vasemaid otsuseid korrigeerida. Kohalik omavalitsus peab

perioodiliselt üldplaneeringu üle vaatama ja vajadusel tegema elanikkonna kasvu mõjutavaid uusi

otsuseid. Muidugi ei pruugi kõigi varasemate otsuste muutmine ja olukorra korrigeerimine täna

enam võimalik olla.

13. Teisalt ei saa kohalik omavalitsus reguleerida, kui kiiresti üldplaneeringus ettenähtud

arenguvõimalused realiseeruvad. Üldplaneering ei määra, kas ja millal planeeringus ettenähtud

areng juhtub, vaid kehtestab eelkõige ruumilise arengu põhimõtted ja suundumused ehk loob

võimalused arenguks. Nende võimaluste realiseerumine sõltub asjaoludest, mis ei ole kohaliku

omavalitsuse kontrolli all, näiteks turuolukorrast, omanike tahtest ja suutlikkusest.

14. Kui üldplaneeringus ettenähtud võimalus võtta maa elamumaana kasutusele realiseerub

lühikese aja jooksul, siis kaasneb sellega ka elanikkonna kasv. Kohalik omavalitsus ei pruugi teada

ega suuda ka suunata, millal ja millises tempos tema territooriumile uusi elanikke lisandub. Nii on

tal keeruline planeerida sotsiaalse taristu arendamist.

15. Detailplaneeringu kehtestamine ei tähenda, et see kohe ellu viiakse. Nii võib omavalitsuse

territooriumil kehtida palju ellu viimata detailplaneeringuid. See ei ole iseenesest probleem. Ka

mõne detailplaneeringu elluviimine eraldivõetuna ei pruugi suurenda omavalitsuse kohustusi. Küll

aga võib tekkida olukord, kus detailplaneeringuid asutakse ellu viima massiliselt ja lühikese aja

jooksul. Nii võivad detailplaneeringute mõjud kasvada omavalitsusele üle jõu käivaks. Ellu viima

võidakse asuda ka vanu, kuid kehtivaid detailplaneeringuid. Vanade detailplaneeringute puhul ei

ole sageli lahendatud kõiki olulisi küsimusi, mida täna peetakse elementaarseks, näiteks ei pruugi

neis olla käsitletud avalikes huvides vajalike rajatiste (teede jmt) ehitamist ja kohalikule

omavalitsusele üleandmist. Muidugi oleks kohalikel omavalitsustel PlanS § 140 järgi kohane

kaaluda ellu viimata detailplaneeringute kehtetuks tunnistamist ja niiviisi vältida probleeme.

16. Elanike lisandumisega ei kaasne kiiret maksutulu kasvu, mis aitaks kohalikul omavalitsusel

toime tulla suurenenud kohustustega. Uued elanikud hakkavad kohaliku omavalitsuse eelarvesse

maksudega panustama mõningase viiteajaga, omavalitsuse pakutavaid teenuseid vajavad nad aga

kohe. Suurenev maksulaekumine võimaldab ehk katta avalike teenuste püsikulu, kuid pole teada,

kas see on piisav ja võimaldaks teenindada näiteks sotsiaalse taristu arendamiseks võetavat laenu

või katta investeeringute kulu.

Kohaliku omavalitsuse ja arendaja kokkulepe sotsiaalse taristu arendamiseks

17. Olude sunnil on lahendusena välja kujunenud praktika, kus mõned kohalikud

omavalitsused nõuavad detailplaneeringu algatamise või kehtestamise eeltingimusena arendajalt

5

panust sotsiaalse taristu ehitusse. Sisuliselt on nii kujundatud kohalikule maksule sarnanev

instrument.

18. Eeldusel, et igale arendajale pannakse vaid proportsionaalseid kohustusi ja järgitakse

selleks kehtestatud õiguspäraseid reegleid, oleks see üks võimalik lahendus. Selline praktika

tasakaalustaks arendajate õigust teenida kinnisvara arendamisega kasumit ja kohaliku

omavalitsuse kohustusi. Nii saaks tagada, et arendaja, kohaliku omavalitsuse ning arendusalale

elama asuvate inimeste ja omavalitsuse teiste elanike hüved ja kohustused jaotuvad õiglasemalt.

See võimaldaks vältida olukorda, kus detailplaneeringuga kaasnev otsene kasum jääks arendajale

ja kohalikule omavalitsusele jääks eelkõige suurenenud kohustuste täitmise kulu. Ka aitaks see

pidurdada valglinnastumist. Paraku pole sellisele praktikale seadusliku alust.

19. Arendaja kohustuste kulu kandub edasi kinnisasja müügihinda. Kui see hõlmaks ka

sotsiaalse taristu arendamise kulu, siis seeläbi panustaksid kinnisasja ostjad avalike teenuste

kättesaadavuse parandamisse. Selline lahendus võib olla õiglane, kuna see ei halvendaks juba

piirkonnas elavate inimeste olukorda ega vähendaks neile pakutavate teenuste kättesaadavust.

Kinnisasja müügihinnas on alati selle asukohaga seonduvad hüved ehk kas ja kuivõrd

kättesaadavad on avalikud teenused – kui kaugel on kool, kas sinna on kohta jne. Arendajalt

nõutavat panustamist sotsiaalse taristu ehitamisse ei pea pidama valeks lahenduseks ega elanike

ebavõrdseks kohtlemiseks. Samas võib see halvendada eluaseme kättesaadavust. Taolised

kaalutlused taanduvad aga poliitilistele valikutele, mida teeb Riigikogu.

Seadusliku aluse puudumine

20. Sellel, et kohalik omavalitsus paneb arendajale lepingu alusel kohustusi sotsiaalse taristu

arendamiseks, puudub seaduslik alus. Kuna puuduvad reeglid, siis ei ole tagatud õiguskindlus ega

arendajate võrdne kohtlemine. See praktika on kõrge korruptsiooniriskiga.

21. Kui seda praktikat käsitleda kohaliku maksuna (PS § 113 tähenduses), siis peaks see olema

seaduses määratletud. Sellise maksu kehtestamise võimalust seaduses praegu ei ole. Seaduslikuks

aluseks ei saa olla ka PlanS § 131 lõikes 21 sätestatud volitusnorm ja selle alusel kehtestatav

kohaliku omavalitsuse määrus. See volitusnorm on piiratud PlanS § 131 kohaldamisalaga, peale

selle näeb kõnealune volitusnorm ette üksnes korra, mitte aga põhiõiguste piiramise võimaluse.

22. Kui arendajale pandavate kohustuste seaduslikuks aluseks pidada vabatahtlikult sõlmitavat

kokkulepet kohaliku omavalitsusega, siis tegelikult ei ole see kokkulepe vabatahtlik. Arendaja

vaatest on kokkuleppe sõlmimise vabatahtlikkus fiktsioon, kuna tal on sisuliselt valida, kas

nõustuda kohaliku omavalitsuse nõudmistega – isegi kui need ei ole õiguspärased – ja saada

ehitusõigus või keelduda ja jääda sellest ilma. Vaidlused kohaliku omavalitsusega tähendavad

ajakulu, lükkavad detailplaneeringu algatamise edasi ja võivad motiveerida kohalikku

omavalitsust planeeringu menetlusega venitama. Seetõttu tuleks lepinguga arendajale pandavaid

kohustusi käsitleda põhiõiguste piiranguna (PS § 31 ja § 32), millel peab olema seaduslik alus.

23. Planeerimisseadus vaikib sellest, kas kohalik omavalitsus võib sõlmida lepingu sotsiaalse

taristu objekti ehitamiseks või rahastamiseks. Praktikas selliseid kokkuleppeid sõlmitakse.1

Taoline praktika on kujunenud varem kehtinud õiguse (2015. a kehtetuks tunnistatud

ehitusseaduse § 13) põhjal. Kuna kehtivas planeerimisseaduses võeti üle varasem põhimõtteline

1 Tallinna linna praktika näiteid leiab Tallinna linna õigusaktide infosüsteemist Teele

(https://teele.tallinn.ee/documents/120317/view#metadata), Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022 määruse nr 24

„Avalikult kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“ seoste alt.

6

lahendus, on jätkuvalt juhindutud varasemast kohtupraktikast (vt RKHKo-d 19.05.2010, 3-3-1-26-

10, p 15; 28.10.2010, 3-3-1-37-10, p 12). Ka Riigikohus on selgitanud, et kuigi PlanS §-s 131

erineb sõnastuslikult varem kehtinud ehitusseaduse §-st 13, ei ole selles sätestatud kohustuse sisu

olemuslikult muutunud (RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-23-15, p 80).

24. Taolise kokkuleppe formaalsed alused on ebamäärased. Tuginetud on näiteks

detailplaneeringu algatamisest keeldumise õigusele, KOKS § 35 lõikes 5 sätestatud valla või linna

õigusele sõlmida oma ülesannete täitmiseks lepinguid ja haldusmenetluse seaduse halduslepingu

reeglitele, mis võimaldavad kohalikul omavalitsusel reguleerida kohaliku elu küsimusi

üksikjuhtumipõhiselt seaduse volituseta. Need alused võivad moodustada piirangu formaalse

õigusliku raamistiku. Põhiõiguse piirangule peab olema selge seaduslik alus.

25. Detailplaneeringu algatamisest keeldumine võib arendaja põhiõigusi piirata

intensiivsemalt, kui talle lepinguga peale sunnitud kohustus panustada sotsiaalse taristu

arendamisse. Võib arvata, et just see kaalutlus ongi võimaldanud praktikat, millega arendaja võtab

endale kohustuse panustada muu hulgas sotsiaalse taristu arendamisse. Seetõttu võib kohaseks

pidada, et Riigikogu looks sellisele praktikale selge seadusliku aluse ja tagaks täpsemad reeglid.

26. Seda teemat on käsitletud õiguskantsleri 2017.–2018. aasta tegevuse ülevaates.

Kohtupraktikale tuginedes soovitasin Riigikogul kaaluda seadusemuudatust, mis näeks ette

võimaluse panna arendajatele avalikes huvides kohustusi ja annaks kohalikule omavalitsusele

õiguse kehtestada üldaktiga nn arendushüvitise määramise metoodika, tingimused ja võimalik, et

ka tasumäär (või nt ülemmäär). Riigikogu muutiski seadust (vt 13.01.2022 jõustunud

muudatused), kuid jättis sotsiaalse taristu probleemi Tallinna linna ja Eesti Linnade ja Valdade

Liidu ettepanekul lahendamata (vt 378 SE seletuskiri lk 24).

27. Seda teemat on käsitletud Tartu Ülikooli Sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskuse

(RAKE) ja advokaadibüroo Sorainen koostatud sotsiaalse taristu väljaehitamise kokkulepete ja

tasu instrumentide uuringus (2024), milles on asutud seisukohale, et kohalike omavalitsuste

tulubaas ei ole elanikkonna juurdekasvu tingimustes piisav sotsiaalse taristu arendamiseks ning et

seadustes tuleks teha mitmeid muudatusi. Samas on uuringu järeldustes tehtud ettepanekud

eelkõige õiguspoliitilised valikud.

III. Analüüs

Taotluse põhinõue

28. Taotluses väidetakse, et PlanS § 128 lõike 2 punkti 2 ja § 131 lõike 2 järgi ei saa kohalik

omavalitsus keelduda detailplaneeringu algatamisest, isegi kui planeeringulahenduse

elluviimisega kaasneks talle kohustusi avalikult kasutatavate hoonete ehitamiseks. Omavalitsus ei

saa sotsiaalse taristu arendamist rahastada arendajaga sõlmitava lepingu alusel, kuna PlanS § 131

lõige 2 võimaldab kokkulepet vaid avalikult kasutatavate rajatiste osas. Ometi peab vald tagama

sotsiaalse taristu olemasolu ja seegi võib seonduda planeeringulahenduse elluviimisega.

29. Ei ole selge, miks on PlanS § 131 lõikes 2 piirdutud rajatiste ehitamise või rahastamise

kohustusega ja miks pole võimaldatud samal viisil kohelda hoonete ehitamist või rahastamist.

Võimalik, et valik on tehtud lähtudes sellest, et PlanS § 131 lõikes 2 nimetatud rajatised peavad

olema otseselt vajalikud planeeringulahenduse elluviimiseks ja arendajale pandavad kohustused

peavad lähtuma tegelikest kuludest. Sotsiaalse taristu arendamise puhul on sellist seost raskem

7

välja tuua ja põhjendada. Sotsiaalse taristu arendamise vajadus on planeeringulahendusega pigem

kaudselt seotud – see võib ilmneda sellestki, et isegi kui arendaja nõustub panustama sotsiaalse

taristu arendamisse, ei pruugi arendusala elanikele olla tagatud omavalitsuse teenuste

kättesaadavus. Pole haruldane, et arendusala elanik, kes on läbi kinnisasja ostuhinna panustanud

lasteaia ehitusse, peab lasteaiakohta nõudma lõpuks ikka kohtu kaudu.

30. PlanS § 131 lõiget 2 ja § 128 lõike 2 punkti 2 ei saa pidada PS § 154 lõikega 1 vastuolus

olevaks. Kohalikul omavalitsusel on võimalik ette näha ruumilise arengu suundumusi ja seda

planeeringutes tehtavate valikutega suunata. Ka on võimalik jätta detailplaneering algatamata, kui

selle elluviimisega kaasneks omavalitusele kohustusi, mida ta täita ei suuda. Muidugi võib olla

raskusi detailplaneeringu algatamisest keeldumisel, kuid see ei tähenda, et seadus on

põhiseadusega vastuolus.

31. Sarnase vaidluse on Riigikohus korra juba lahendanud (RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-123-

15). Selles asjas taotleti tunnistada PlanS § 131 lõiked 1 ja 3 PS § 154 lõikega 1 vastuolus olevaks.

Otsuse tegemise ajal kehtinud PlanS § 131 lõige 2 oli üksnes menetlusnorm, mis käsitles

halduslepingu sõlmimist. Seda lõiget on muudetud (13.02.2022) nii, et halduslepingu võib sõlmida

ka planeeringualalt välja jäävate rajatiste ehitamiseks või rahastamiseks.

32. Põhiseadusele tuginedes ei saa nõuda, et PlanS §-s 131 sätestatud halduslepingu eset peaks

täiendama sotsiaalse taristu hoonete ehitamise ja rahastamise võimalusega. Riigikohus on

selgitanud, et „PlanS § 131 mõte on eelkõige tagada detailplaneeringuala sihipäraseks

kasutamiseks vajalike või seda toetavate rajatiste väljaehitamine ning nende ühildatavus väljaspool

planeeringuala asuvate rajatistega, vältimaks olukorda, kus on olemas küll näiteks väljaehitatud

elumajad, kuid puuduvad ühendusteed ja avalike teenuste pakkumiseks vajalik taristu“ (RKPJKo

14.10.2015, 3-4-1-123-15, p 102). „[K]ohalikul omavalitsusel on ulatuslik kaalutlusruum

detailplaneeringu algatamisel ja planeeringu sisu kujundamisel. Kohaliku omavalitsuse üksus võib

raha puudumisel ja planeeringust huvitatud isikuga rahastamise kokkuleppe mittesaavutamisel

jätta detailplaneeringu algatamata või loobuda planeeringus suurte kulutusteni viivate lahenduste

kavandamisest“ (RKPJKo 14.10.2015, 3-4-1-123-15, p 83).

33. Õige ei ole Kiili Vallavolikogu taotluses esitatud väide, et PlanS § 128 lõige 2 punkt 2

kohustab valda algatama detailplaneeringu ka siis, kui planeeringulahenduse elluviimisega

kaasneks sotsiaalse taristu arendamise vajadus ja milleks vallal pole raha.

34. PlanS § 128 lõikes 2 on mitteammendavalt loetletud üksnes võimalikud alused, mille tõttu

võib kohalik omavalitsus jätta detailplaneeringu algatamata (nii on ka kohus seda mõistnud, vt

TlnRnKm 19.04.2023, 3-23-12/5, p 10). Detailplaneeringu algatamisest võib keelduda ka mõnel

muul põhjusel ja tugineda ka mõnele muule alusele. Juba PlanS § 128 lõike 2 sissejuhatav lauseosa

„detailplaneeringut ei algatata eelkõige ..:“ viitab sellele, et esitatud on lahtine loetelu alustest,

millele kohalik omavalitsus võib detailplaneeringu algatamisest keeldumisel tugineda.

35. Vaatamata sellele, et PlanS § 128 lõige 2 punkt 2 on ilmselges seoses PlanS §-ga 131, on

selle sätte sisu avaram. PlanS § 128 lõike 2 punkti 2 sisuline tingimus peitub punkti alguses („on

ilmne, et algatatava planeeringu elluviimine tulevikus ei ole võimalik“) ja sellele järgnevas

lauseosas („eelkõige kui….“) esitatakse näide planeeringu elluviimise võimatuse põhjusest. See ei

välista, et detailplaneeringu algatamisest keeldumine võib olla õigustatud muul põhjusel.

36. Asjakohased võivad olla ka muud sätted, näiteks PlanS § 128 lõike 2 punktid 3 ja 4.

Ülekaalukas avalik huvi võib seisneda selles, et kohaliku omavalitsuse sotsiaalne taristu on juba

8

nii ülekoormatud ja kohalik omavalitsus ei suuda enam lisanduvatele elanikele teenuseid pakkuda.

Ebaproportsionaalne kolmanda isiku õiguste piirang võib väljenduda selles, et planeeringu

elluviimisega kaasnevalt ei ole kohalikul omavalitsusel võimalik arendusalale elama asuvatele

elanikele pakkuda teenuseid.

Alternatiivne nõue

37. Alternatiivselt taotleb Kiili Vallavolikogu õigustloova akti andmist, mis võimaldaks

käsitleda arendajale pandavaid kohustusi ja detailplaneeringu algatamisest keeldumise õigust

seonduvalt sotsiaalse taristu arendamisega.

38. Ka alternatiivse taotluse puhul ei saa väita, et detailplaneeringu algatamisest keeldumise

alused on põhiseadusega vastuolus olevalt kitsad. Detailplaneeringu algatamisest keeldumise

aluste osas on selgitused samad, mis põhitaotluse puhul.

39. Sotsiaalse taristu arendamise kulu panemine arendajale taandub sellele, kas kohaliku

omavalitsuse rahastusmudel on piisav ja kas muu rahastamisallikas peaks olema ka võimalik. Et

nõuda Riigikogult kohaliku omavalitsuse rahastusmudeli täiendamist planeerimisautonoomia

eripärale vastava instrumendiga, peaks kohalik omavalitsus tõendama, et praegu kasutada olevad

rahastusvõimalused on puudulikud ning et arendajale kohustuste panemine on ainus võimalus.

40. Riigikohus on selgitanud, et kohaliku omavalitsuse omavalitsuslike ülesannete rahastamist

tuleb hinnata tervikuna, mitte üksikute kohustuste lõikes, ning et põhiseadusest ei tulene riigi

kohustust iga ülesande täitmise rahastamist reguleerida eraldi normidega (RKPJKo 14.10.2015, 3-

4-1-23-15, p 89-92; RKPJKo 06.12.2022, 5-22-5 p 66). Nii ei saa nõuda, et seadus peaks nägema

ette planeerimisautonoomia spetsiifikale vastava rahastamisallika, mis võimaldaks arendajale

panna kohustuse kanda sotsiaalse taristu arendamise kulu.

41. Kohaliku omavalitsuse rahastamismudeli kujundamisel on Riigikogul avar kaalutlusruum.

Riik võib otsustada kohaliku omavalitsuse omavalitsuslikke kohustusi täita riigi vahendite arvelt.

Mõeldav on ka omavalitsuslike kohustuste vähendamine. Niisamuti on mõeldav uute

rahastamisallikate lubamine. Need uued rahastamisallikad võivad olla inspireeritud juba

väljakujunenud praktikast, aga võivad olla ka uudsed.

42. Uute rahastamisallikate all võib eelkõige mõista kohaliku maksu kehtestamise võimalust.

Sellise maksu kehtestamise võimalust hetkel seadus (kohalike maksude seadus) ette ei näe.

Põhiseaduse § 157 lõike 2 kohaselt võib kohalik omavalitsus kehtestada avalik-õigusliku rahalise

kohustuse üksnes siis, kui seadus annab selleks piisavalt määratletud ehk täpse volitusnormi (vt nt

Riigikohtu PSJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98, 8.06.2010, 3-4-1-1-10, punktid 58 ja 67, 10.04.2002,

3-4-1-4-02, punkt 18 ).

43. Mitmetest allikatest võib järeldada, et elanikkonna kiire kasvu tingimustes ei ole kohalike

omavalitsuste rahastamismudel sotsiaalse taristu arendamiseks kohane. Seega võiks kõnealusel

juhtumil möönda, et sotsiaalse taristu arendamise kontekstis omavalitsuse rahastusmudeli

ebapiisavuse tõendamiskoormis võiks olla kergem või lasuda koguni riigil (vt RKÜKo,

16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 98). Siiski on kohalikud omavalitsused erinevad, nii olemasoleva

sotsiaalse taristu võimekuse, elanikkonna juurekasvu tempo, kui ka rahaliste võimaluste osas.

44. Praegune olukord on sundinud kohalikke omavalitsusi ise lahendusi otsima ja leiutama.

Need lahendused on peamiselt põhinenud vabatahtlike kokkulepete sõlmimisel, kuid neil puudub

9

seaduslik alus. Kuigi varasem kohtupraktikas on tunnustatud kohaliku omavalitsuse õigust

sõlmida arendajaga vabatahtlikke kokkuleppeid, millega arendaja võtab endale kohustuse

panustada sotsiaalse taristu arendamisse (RKHKo-d 19.05.2010, 3-3-1-26-10, p 15; 28.10.2010,

3-3-1-37-10, p 12), ei saa neid kokkuleppeid tegelikult pidada täiesti vabatahtlikeks. Sellise

praktikaga kaasnevad mitmed probleemid: see ei ole läbipaistev, ei taga võrdset kohtlemist ja

tekitab kõrge korruptsiooniriski.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]