Välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse (viisaotsuse vaidlustamine) eelnõu kooskõlastamine

EELNÕU
17.12.2024

Välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seadus (viisaotsuse vaidlustamine)

§ 1. Välismaalaste seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 41 lõike 1 punktis 6 asendatakse sõnad „vaidlustamise käigus tehtud otsuse peale esitatud avalduse“ sõnaga „vaide“;

2) paragrahvi 41 lõiget 1 täiendatakse punktiga 8 järgmises sõnastuses:

„8) reisiloa andmisest keeldumise, reisiloa tühistamise ja reisiloa kehtetuks tunnistamise otsuse vaide läbivaatamine.“;

3) seaduse 2. peatüki 1. jao 2. jaotist täiendatakse §-ga 501 järgmises sõnastuses:

㤠501. Viibimisaja pikendamisest keeldumise otsuse vaidlustamine

(1) Viibimisaja pikendamisest keeldumise otsuse vaie esitatakse läbivaatamiseks Politsei- ja Piirivalveametile.

(2) Viibimisaja pikendamisest keeldumise otsuse vaidlustamisele kohaldatakse käesoleva peatüki 2. jao 5. jaotise 4. ja 5. alljaotist, välja arvatud § 1004.“;

4) seaduse 2. peatüki 1. jao 3. jaotist täiendatakse §-ga 551 järgmises sõnastuses:

„§ 551. Viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamine

(1) Viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaie esitatakse läbivaatamiseks otsuse teinud asutusele, kes on nimetatud käesoleva seaduse §-s 55 nimetatud asutusele.

(2) Viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamisele kohaldatakse käesoleva peatüki 2. jao 5. jaotise 4. ja 5. alljaotist, välja arvatud § 1004.“;

5) paragrahvi 96 lõikest 2 jäetakse välja tekstiosa „ja 5.“;

6) seaduse 2. peatüki 2. jao 5. jaotise 4. alljaotise tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 1001. Viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise ja viibimisaja pikendamisest keeldumise otsuse vaidlustamine

(1) Viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise ja viibimisaja pikendamisest keeldumise otsuses (edaspidi koos käesolevas jaotises otsus) teavitatakse välismaalast otsuse vaidlustamise võimalusest, kohast, tähtajast ja korrast.

(2) Välismaalane võib esitada otsuse vaide (edaspidi käesolevas jaotises vaie) kümne päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast arvates.

(3) Vaide esitamise tähtaega ei ennistata.

(4) Kui välismaalane esitab pärast vaide esitamist viisataotluse või Eestis ajutise viibimise seadusliku alusega lubatud viibimisaja pikendamise taotluse, jäetakse see taotlus läbi vaatamata kuni vaide kohta lõpliku otsuse (edaspidi käesolevas jaotises vaideotsus) tegemiseni.

§ 1002. Vaide esitanud välismaalase õiguslik seisund

Vaide esitamine ei ole välismaalase Schengeni konventsiooni liikmesriigi territooriumile saabumise või seal viibimise aluseks ega lükka sealt lahkumise kohustuse täitmist edasi.

§ 1003. Vaide esitamine ja puuduste kõrvaldamine

(1) Välismaalane esitab vaide kirjalikult:
1) vaide läbivaataja asukohas;
2) posti teel või
3) elektrooniliselt.

(2) Vaie esitatakse käesoleva seaduse § 101 lõike 1 punkti 9 alusel kehtestatud korras.

(3) Kui vaie ei vasta käesoleva seaduse § 101 lõike 1 punkti 9 alusel kehtestatud korra nõuetele, siis vaide läbivaataja:
1) annab välismaalasele puuduse kõrvaldamiseks tähtaja;
2) selgitab, et kui välismaalane ei kõrvalda puudust tähtajaks, võib vaide läbivaataja jätta vaide läbi vaatamata.

(4) Kui välismaalane kõrvaldab vaide puuduse tähtajaks, loetakse vaie tähtajaks esitatuks. Kui välismaalane vaide puudust tähtajaks ei kõrvalda, võib vaide läbivaataja jätta vaide läbi vaatamata, teavitades sellest välismaalast.

(5) Vaide puuduse kõrvaldamise tähtajaks peatub vaide läbivaatamise tähtaeg.

§ 1004. Vaidealluvus

(1) Kui otsuse on teinud Politsei- ja Piirivalveamet, esitatakse vaie läbivaatamiseks Politsei- ja Piirivalveametile.

(2) Kui viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse on teinud Eesti välisesindus, esitatakse vaie läbivaatamiseks Välisministeeriumile, kui välislepinguga ei ole sätestatud teisiti.

(3) Kui viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse on teinud Kaitsepolitseiamet, esitatakse vaie läbivaatamiseks Kaitsepolitseiametile.

(4) Kui viisa andmisest keeldumise otsus on tehtud aluselpõhineb asjaolul, et valdkonna eest vastutava ministri määratud Siseministeeriumi valitsemisala asutus ei kooskõlastanud viisa andmist, kaasab vaide läbivaataja vaide läbivaatamisse selle asutuse, kes:
1) kontrollib viisa andmise kooskõlastamata jätmist;
2) vajaduse korral kooskõlastab viisa andmise.

(5) Kui valdkonna eest vastutava ministri määratud Siseministeeriumi valitsemisala asutus ei kooskõlastanud viisa andmist, sest esines käesoleva seaduse § 65 lõike 2 punktis 6 või viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti a alapunktis vi sätestatud alus keelduda viisa andmisest riigi julgeoleku tagamise tõtturiigi julgeoleku tagamisega seotud viisa andmisest keeldumise alus, kaasab vaide läbivaataja vaide läbivaatamisse Siseministeeriumi.

§ 1005. Vaide läbivaatamine

(1) Vaide läbivaatamisel kontrollib:
1) vaide läbivaataja otsuse õiguspärasust ja otstarbekust;
2) käesoleva seaduse § 1004 lõike 4 või 5 alusel kaasatud asutus viisa andmise kooskõlastamata jätmise õiguspärasust ja otstarbekust.

(2) Käesoleva seaduse § 1004 lõike 4 või 5 alusel kaasatud asutus esitab vaide läbivaatajale:
1) viisa andmise kooskõlastamata jätmise põhjenduse või
2) viisa andmise kooskõlastamise põhjenduse, kui ta pärast viisa andmise kooskõlastamata jätmise kontrolli viisa andmise kooskõlastab.

§ 1006. Vaide läbivaataja volitused

(1) Politsei- ja Piirivalveamet võib vaideotsusega:
1) rahuldada vaide, tunnistada otsuse kehtetuks ja teha uue otsuse;
2) jätta vaide rahuldamata;
3) jätta vaide läbi vaatamata.

(2) Välisministeerium võib vaideotsusega:
1) rahuldada vaide ning tunnistada viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse kehtetuks ja teha Eesti välisesindusele ettekirjutuse asija uuesti läbi vaadatamiseks;
2) jätta vaide rahuldamata;
3) jätta vaide läbi vaatamata.

(3) Kaitsepolitseiamet võib vaideotsusega:
1) rahuldada vaide ja tunnistada viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse kehtetuks;
2) jätta vaide rahuldamata;
3) jätta vaide läbi vaatamata.

§ 1007. Vaideotsuse põhjendamine

(1) Vaideotsust ei põhjendata.

(2) Välismaalasele ega muule isikule ei avaldata vaideotsuse aluseks olevat asjaolu, vaideotsuse tegemise põhjust ega seotud teavet.

§ 1008. Vaideotsuse teatavaks tegemine

Vaideotsus tehakse välismaalasele teatavaks, kasutades vaides esitatud kontaktandmeid.“;

7) seaduse 2. peatüki 2. jao 5. jaotise 5. alljaotise pealkirjas asendatakse sõnad „Vaidlustamise käigus tehtud otsuse“ sõnaga „Vaideotsuse“;

8) paragrahvid 10010–10019 tunnistatakse kehtetuks;

9) seaduse 2. peatüki 2. jao 5. jaotise 5. alljaotist täiendatakse §-dega 10020 ja 10021 järgmises sõnastuses:

㤠10020. Otsuse ja vaideotsuse peale halduskohtule kaebuse esitamine

(1) Välismaalane võib esitada otsuse ja vaideotsuse peale halduskohtule halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud alusel ja korras kaebuse, kui ta on esitanud vaide ja see on jäetud rahuldamata.

(2) Otsuse ja vaideotsuse peale võib esitada halduskohtule kaebuse kümne päeva jooksul vaideotsuse teatavaks tegemise päevast arvates.

§ 10021. Otsuse ja vaideotsuse peale kaebuse esitanud välismaalase riigis viibimise õigus

Otsuse ja vaideotsuse peale halduskohtule kaebuse esitamine ega selle menetlemine ei ole välismaalase Schengeni konventsiooni liikmesriigi territooriumile saabumise või seal viibimise aluseks ega lükka sealt lahkumise kohustuse täitmist edasi.“;

10) paragrahvi 101 lõike 1 punktis 9 asendatakse sõnad „vaidlustamiseks esitatava avalduse vormi, avalduses esitatavate andmete ja avaldusele lisatavate tõendite loetelu“ sõnadega „vaide esitamise korra, vaides esitatavate andmete ja vaidele lisatavate dokumentide loetelu, vaide vormi ning vaide läbivaatamise tähtaja“.

§ 2. Riigilõivuseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 276 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 276. Viisataotluse, viibimisaja vormistamise ja viibimisaja pikendamise taotluse ning viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaide läbivaatamine“;

2) paragrahvi 276 lõige 9 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(9) Viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise või viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaide läbivaatamise eest tasutakse riigilõivu 160 eurot.“;

3) paragrahvi 276 lõige 10 tunnistatakse kehtetuks;

4) seaduse 11. peatüki 2. jao 4. jaotist täiendatakse §-ga 2761 järgmises sõnastuses:

„§ 2761. Reisiloa otsuse vaide läbivaatamine

Reisiloa andmisest keeldumise, reisiloa tühistamise või reisiloa kehtetuks tunnistamise otsuse vaide läbivaatamise eest tasutakse riigilõivu 20 eurot.“.



Lauri Hussar
Riigikogu esimees

Tallinn, ……………… 2025

Algatab Vabariigi Valitsus ……………… 2025

Välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse (viisaotsuse vaidlustamine)
eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõu põhieesmärk on tagada välismaalasele kooskõlas Euroopa Liidu õiguse, Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) ja kohtupraktikaga õigus kaevata pärast vaidemenetlust halduskohtusse:
• viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise või viisaga määratud viibimisaja pikendamisest keeldumise otsus (edaspidi koos viisaotsus) ja
• muu Eestis ajutise viibimise seadusliku alusega lubatud viibimisaja pikendamisest keeldumise või viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsus (edaspidi koos viibimisaja otsus).

13. detsembril 2017 leidis Euroopa Kohus kohtuasjas C‑403/161 (edaspidi EK otsus C‑403/16), et viisaeeskiri2 kohustab liikmesriiki nägema ette lühiajalise viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise menetluse, sealhulgas võimaluse otsus kohtusse kaevata. Kuna Eesti õiguses ei ole selleks kohtukaebeõigust ette nähtud, on Eesti suhtes algatatud rikkumismenetlus (2012/2242).

Kuigi viisaeeskirja kohaldatakse lühiajalisele viisale, on Eesti kohtud sedastanud, et regulatsiooni kompaktsuse ja süsteemse õiguskorra huvides tuleb sarnaselt võimaldada kaevata kohtusse ka pikaajalise viisa otsus.3 Lisaks on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 20. aprilli 2021. aasta otsuses kohtuasjas nr 5-20-104 (edaspidi RK otsus nr 5-20-10) leidnud, et välismaalaste seadus (edaspidi VMS) on põhiseadusvastane osas, mis välistab viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse kohtusse kaebamise.

Praegu kehtib kaheastmeline vaidemenetlus: välismaalane võib esitada viisaotsuse või viibimisaja otsuse vaide (edaspidi vaie) esmalt otsuse teinud haldusorganile ja seejärel vajadusel ministeeriumile. Siseministeerium ja Välisministeerium (edaspidi VäM) kontrollivad oma pädevuse piires selle otsuse vormilist ja sisulist õiguspärasust. Viisaotsust või viibimisaja otsust ega vaide kohta tehtud otsust (edaspidi vaideotsus) ei ole võimalik kaevata kohtusse. Eelnõuga kehtestatakse üheastmeline vaidemenetlus ja võimaldatakse välismaalasel pärast seda kaevata viisaotsus või viibimisaja otsus halduskohtusse. Samuti reguleeritakse vaide puuduste kõrvaldamist ja tõstetakse vaide läbivaatamise riigilõivu määra.

Lisaks kehtestatakse eelnõuga sarnaselt teistele vaidemenetlustele reisiloa andmisest keeldumise, reisiloa tühistamise või reisiloa kehtetuks tunnistamise otsuse (edaspidi koos reisiloa otsus) vaide läbivaatamise riigilõivu määr.

Eelnõu avaldab positiivset sotsiaalset mõju, sest viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaidlustamine muutub välismaalasele tõhusamaks ning tagatakse õigus pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse.

1.2. Eelnõu ettevalmistajad

Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Siseministeeriumi:
• nõunikud Jana Laane ([email protected]) ja Killu Christine Vantsi ([email protected]) ning
• õigusnõunik Doris Järv ([email protected]).

Eelnõu juriidilist kvaliteeti on kontrollinud Siseministeeriumi õigusosakonna õigusnõunikud Kertu Nurmsalu ([email protected], tel 612 5084) ja Kristi Kool ([email protected], tel 612 5166).

Eelnõu ja seletuskirja, välja arvatud lisad, on keeleliselt toimetanud Siseministeeriumi õigus­osakonna keeletoimetaja Heike Olmre ([email protected], tel 612 5241).

Eelnõu väljatöötamisse olid kaasatud:
• Justiitsministeerium (edaspidi JuM);
• Kaitsepolitseiamet (edaspidi KAPO);
• Politsei- ja Piirivalveamet (edaspidi PPA) ning
• VäM.

1.3. Märkused

Eelnõuga muudetakse:
1) VMSi avaldamismärkega RT I, 07.06.2024, 15 ja
2) riigilõivuseadust (edaspidi RLS) avaldamismärkega RT I, 12.12.2024, 10.

Eelnõu ei ole seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga.

Eelnõu on seotud halduskohtumenetluse seadustiku (edaspidi HKMS) muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (kohtumenetluse tõhustamine) eelnõuga5, millega reguleeritakse ka viisaotsuse ja viibimisaja otsuse halduskohtumenetlust.

Eelnõu on seotud järgmiste Euroopa Liidu õigusaktidega:
1) viisaeeskiri;
2) viisaeeskirja muutmise määrus (EL) 2019/11556;
3) viisainfosüsteemi määrus7;
4) Euroopa reisiinfo ja -lubade süsteemi (edaspidi ETIAS) määrus8;
5) Euroopa Liidu põhiõiguste harta9.

Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus, sest ei muudeta seadust, mille vastuvõtmiseks on PS-i § 104 kohaselt vaja Riigikogu koosseisu häälteenamust.

2. Seaduse eesmärk

2.1. Viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaidlustamine

2.1.1. Kehtiv õigus ja selle muutmise vajadus

VMS-is on sätestatud viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaidlustamiseks kaheastmeline vaide­menetlus, mis ei võimalda välismaalasel otsust halduskohtusse edasi kaevata. See on vastuolus Euroopa Liidu õiguse ja PS-iga.

1) Viisaeeskirja kohaselt on välismaalasel, kellele keelduti viisat andmast või kelle viisa tühistati või tunnistati kehtetuks, õigus see otsus kooskõlas riigisisese õigusega vaidlustada. EK otsuse C‑403/16 järgi peab välismaalasel olema õigus kaevata see otsus teatud menetlusetapis kohtusse.

Kuna Eesti ei ole kohtukaebeõigust ette näinud, saatis Euroopa Komisjon 21. veebruaril 2013 Eestile Euroopa Liidu toimimise lepingu kohase ametliku teate (2012/2242), et Eesti õigus ei ole kooskõlas Euroopa Liidu toimimise lepinguga osas, millega ei nähta ette võimalust lühiajalise viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsust kohtusse kaevata. Euroopa Komisjon edastas Eestile rikkumismenetluse viimase kirja 2023. aasta detsembris, viidates, et viisaeeskirjas on nõue vaidlustamist reguleerida ning see hõlmab ka kohtukaebeõigust kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artikli 19 lõikega 1 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47.

Seetõttu palus Euroopa Komisjon esimesel võimalusel esitada riigisisese õiguse muutmise eelnõu ja selle menetluse ajakava. Siseministeerium on Euroopa Komisjoniga alates rikkumismenetluse algatamisest pidevalt suhelnud, sealhulgas edastanud eelnõu menetluse ajakava, mille kohaselt oli planeeritud see jõustada 2024. aasta sügiseks.

3. oktoobril 2024 võttis Euroopa Komisjon vastu otsuse kaevata Eesti Euroopa Liidu Kohtusse, kuna Eesti ei ole riigisiseses õiguses ette näinud tõhusaid õiguskaitsevahendeid viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise vastu.

2) RK otsuse nr 5-20-10 järgi on VMS põhiseadusvastane osas, mis välistab viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse kohtusse kaebamise.

Kohtupraktika10 järgi on süsteemse õiguskorra ja välismaalaste ühtse kohtlemise huvides eesmärgipärane võimaldada kaevata kohtusse nii lühiajalise kui ka pikaajalise viisa otsus. Samuti on eesmärgipärane sarnaselt viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsusele ja viisaga määratud viibimisaja pikendamisest keeldumise otsusele võimaldada kaevata kohtusse muu Eestis ajutise viibimise seadusliku alusega lubatud viibimisaja pikendamisest keeldumise otsus.

VMS‑is on eristatud viisaga määratud viibimisaega ja muu Eestis ajutise viibimise seadusliku alusega lubatud viibimisaega. Välismaalase Eestis ajutise viibimise seaduslikud alused on loetletud VMS‑i §-s 43. Muu hulgas on välismaalase Eestis ajutise viibimise seaduslik alus õigus viibida Eestis viisavabalt. Kuigi viisaeeskirjas ei ole reguleeritud viisavaba viibimis­õigust, on Riigikohus oma otsuses nr 5-20-10 sedastanud:

viisavaba viibimisõiguse alusel Eestis viibivad välismaalased [on] oma EL-i õigusest tuleneva subjektiivse õiguse teostamisel viisa alusel Eestis viibivate isikutega olemuslikult sarnases õiguslikus olukorras.11

Samuti võib järeldada, et ka välismaalasel, kes viibib Eestis muul ajutise viibimise seaduslikul alusel kui viisavaba viibimisõigus, sealhulgas teise Schengeni konventsiooni liikmesriigi viisa või elamisloa alusel, ja kelle viibimisaja pikendamisest keeldutakse või kelle viibimisaeg enne­tähtaegselt lõpetatakse, on Euroopa Liidu õiguse ja PS-i kohaselt õigus pöörduda oma õiguste kaitseks halduskohtusse.

2.1.2. Eesmärk ja kavandatud lahendus

Eesmärk on tagada välismaalasele õigus kaevata viisaotsus või viibimisaja otsus pärast vaide­menetlust halduskohtusse. Seeläbi tagatakse ka vastavus Euroopa Liidu õiguse ja PS-iga ning välismaalaste ühtne kohtlemine ja õiguskorra süsteemsus. Samuti on eesmärk tagada välis­maalase õigusliku staatuse menetluste tähtaegades õiguskindlus.

Selleks kehtestatakse VMS-is viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaidlustamiseks üheastmeline vaidemenetlus, millele järgneb kolmeastmeline halduskohtumenetlus. Muu hulgas:
• täpsustatakse vaide läbivaatajate volitusi ja ülesandeid;
• lühendatakse vaide esitamise tähtaega;
• reguleeritakse vaide puuduste kõrvaldamist ning
• tõstetakse vaide läbivaatamise riigilõivu määra, et katta suurenenud kulusid.

Vaidemenetluse järgset halduskohtumenetlust hakatakse täpsemalt reguleerima HKMS-is. JuM saatis 22. oktoobril 2024 kooskõlastamiseks halduskohtumenetluse seadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (kohtumenetluse tõhustamine) eelnõu, millega reguleeritakse ka viisaotsuse ja viibimisaja otsuse halduskohtumenetlust.

2.1.3. Kooskõla Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega

Eelnõu on kooskõlas viisaeeskirja, Euroopa Liidu põhiõiguste harta ning Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga.

Eelnõu väljatöötamisel on tuginetud rahvusvahelises õiguses üldtunnustatud põhimõttele, mille kohaselt on igal riigil suveräänne õigus kontrollida välisriigi kodaniku riiki saabumist, riigis viibimist ja riigist lahkumist. Seega puudub välisriigi kodanikul subjektiivne õigus saabuda mittekodakondsusjärgsesse riiki ja seal viibida. Seda põhimõtet on korduvalt kinnitanud Euroopa Inimõiguste Kohus oma kohtulahendites.

VMS-is ei ole reguleeritud Euroopa Liidu, Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigi ega Šveitsi Konföderatsiooni kodaniku Eestisse saabumise ja siin viibimise õiguslikke aluseid – seda on reguleeritud Euroopa Liidu kodaniku seaduses. Samuti ei ole VMS-is reguleeritud rahvus­vahelist kaitset vajava kolmanda riigi kodaniku Eestisse saabumise ja siin viibimise õiguslikke aluseid – need on sätestatud välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses.

2.1.4. Põhiseaduspärasus

Eelnõuga sätestatakse viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaidlustamise üldtingimused. Muu hulgas kehtestatakse vaidemenetlus kohustusliku kohtueelse menetlusena, lühendatakse vaide esitamise tähtaega ja tõstetakse vaide läbivaatamise riigilõivu määra.

Välismaalase laiem kaebeõigus tuleneb viisaeeskirja artikli 32 lõikest 3, artikli 34 lõikest 7 ja artikli 35 lõikest 7, Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklist 47 ning Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artiklist 13. Euroopa Liidu õigusaktidest tulenevad individuaalsed õigused on esemelises kaitsealas samaväärselt riigisiseste õigustega. Kaitstavad on muu hulgas Euroopa Liidu määrustest tulenevad õigused ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta õigused.

PS-i § 15 kohaselt on igaühel õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Kohtukaebeõiguse esemelises kaitsealas on olukorrad, kus isiku subjektiivne õigus võib olla või saada rikutud. Kohtukaebeõiguse isikulises kaitsealas on PS-i § 9 lõike 1 kohaselt ka Eestis viibiv välismaalane, kuid samas ei lõpe see õigus tema Eestist lahkumisega juhul, kui see on tekkinud juhtumi tõttu, mis leidis aset tema Eestis viibimise ajal. Nii ei võta riigist lahkumise kohustus välismaalaselt õigust viisaotsust või viibimisaja otsust vaidlustada, seal­hulgas halduskohtusse kaevata.

PS-i § 24 lõike 2 järgi on igaühel õigus viibida oma kohtuasja arutamise juures. See on seaduse­reservatsioonita põhiõigus. Samas ei ole see piiramatu.

Kuigi riigil on kohustus tagada igaühele tegelik võimalus osaleda oma kohtuasja arutamisel, ei tulene sellest, et kohtuasja arutamine ilma kaebaja osavõtuta poleks üldse võimalik. Riigikohus on sedastanud12, et kaebajale on tänu infotehnoloogiliste vahendite, esindaja või kirjaliku menetluse kasutamisele tagatud piisav võimalus osaleda halduskohtumenetluses ka füüsiliselt kohal viibimata. Riigi julgeoleku ja avaliku korra tagamiseks tuleb eesmärgipäratuks ja eba­soovitavaks pidada olukorda, kus välismaalasele, kellel puudub põhiõigus Eestisse saabumiseks ja siin viibimiseks, tekiks see õigus kohtuistungil viibimise kaudu. Seetõttu jäetakse eelnõuga kehtima põhimõte, mille kohaselt ei ole vaide esitamine välismaalase Schengeni konventsiooni liikmesriigi territooriumile (edaspidi Schengeni ala) saabumise või seal viibimise aluseks, samuti ei lükka see edasi sealt lahkumise kohustust.

PS-i § 24 lõike 2 põhiõigus hõlmab õigust tutvuda kohtutoimikuga ning vastaspoole seisu­kohtade ja tõenditega. Seda õigust võib piirata riigi julgeoleku ja avaliku korra tagamiseks. Eelnõuga jäetakse kehtima põhimõte, et välismaalasele avalikustatakse viisaotsuse või viibi­misaja otsuse õiguslik alus, kuid ei avalikustata selle otsuse ega vaideotsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega seotud teavet. See piirang jäetakse kehtima julgeoleku ja avaliku korra tagamise eesmärgil. Kuna viisaotsuse või viibimisaja otsuse õiguslikust alusest nähtub selle üldine põhjus, ei piira seotud teabe avaldamise piirang välismaalase õigust tõhusale õiguskaitsele.

Meetmete sobivus

Sobiv ehk kohane on meede, mis aitab kaasa legitiimse eesmärgi saavutamisele. Eelnõu üks eesmärke on tagada välismaalasele kohtukaebeõigus, võimaldades tal kaevata viisaotsus, viibimisaja otsus ja vaideotsus halduskohtusse. Selleks sisaldab eelnõu kokkuvõtlikult järgmisi meetmeid:
1) tunnistatakse VMS-is kehtetuks piirang, mille kohaselt ei ole võimalik kaevata viisaotsust, viibimisaja otsust ega vaideotsust edasi kohtusse;
2) kehtestatakse kohustuslik üheastmeline kohtueelne vaidemenetlus;
3) lühendatakse vaide esitamise tähtaega;
4) tõstetakse vaide läbivaatamise riigilõivu määra.

Viisaotsuse, viibimisaja otsuse ja vaideotsuse kohtusse kaebamise piirangu VMS-is kehtetuks tunnistamisega tagatakse välismaalasele kohtukaebeõigus.

Vaidemenetlus on nii riigile kui ka välismaalasele lihtsam, kiirem ja vähem kulukas kui kohtu­menetlus. Lisaks on kohustusliku kohtueelse vaidemenetluse eesmärk välistada viisaotsuse või viibimisaja otsuse ilmsed menetlusvead.

Lühem vaide esitamise tähtaeg aitab tagada õiguskindlust läbi selle, et viisaotsused ja viibimis­aja otsused jõustuvad mõistliku aja jooksul. Seejuures on eelnõukohane vaide esitamise tähtaeg sama nagu teistes välismaalase õigusliku staatuse menetlustes, näiteks tähtajalise ja pikaajalise elamisloa menetlus ning Eestist lahkumise ettekirjutus. Oluline on ühtlustada vaide esitamise tähtaega just Eestist lahkumise ettekirjutuse vaidlustamise tähtajaga, sest viisa kehtetuks tunnistamisega samal ajal tehakse ka Eestist lahkumise ettekirjutus. Samuti arvestatakse tähtaja ühtlustamisel asjaolu, et tähtajalise ja pikaajalise elamisloa taotleja puhul on vaja kaitsta märksa kaalukamaid hüvesid kui viisa taotleja või ajutiselt Eestis viibija puhul, kellel üldjuhul puuduvad Eestiga püsivad sidemed. Seetõttu on põhjendatud, et talle ei võimaldataks pikemat vaide esitamise tähtaega kui neile, kes on taotlenud elamisluba Eestisse elama asumiseks või kes on Eestis püsivalt elanud.

Vaide läbivaatamise riigilõivu määra tõstmise legitiimne eesmärk on menetlusökonoomia kui PS-i XIII peatükist tulenev põhiseaduslik õigusväärtus. Asjakohane riigilõivumäär võimaldab riigil suunata isikuid vältima põhjendamatuid või pahatahtlikke vaideid, mille menetlus võib põhjustada suutmatuse pakkuda tõhusat õiguskaitset mõistliku aja jooksul.

Seega on eelnõu meetmed eelnõu eesmärki arvestades sobilikud ja aitavad selle saavutamisele kaasa.

Meetmete vajalikkus

Meede on vajalik, kui eelnõu eesmärki ei ole võimalik muul leebemal viisil vähemalt sama hästi saavutada.
1) VMS-i piirang, mille kohaselt ei ole võimalik kaevata viisaotsust, viibimisaja otsust ega vaideotsust edasi kohtusse, riivab PS-i § 15 lõike 1 esimeses lauses sätestatud igaühe põhi­õigust pöörduda oma õiguste rikkumise korral kohtusse. Seega tuleb tunnistada piirang kehtetuks.
2) Üheastmeline kohustuslik kohtueelne vaidemenetlus aitab tagada, et enne halduskohtu­menetlust oleksid parandatud ilmsed menetlusvead. Ühtlasi vähendab see halduskohtute koormust. Kehtiv kaheastmeline vaidemenetlus enne halduskohtumenetlust oleks liiga koormav ning riivaks PS-i § 14 ja § 15 lõike 1 koostoimes tagatud üldist põhiõigust tõhusale õiguskaitsele, sest pärsiks tõhusat menetlust.
3) Lühem vaide esitamise tähtaeg aitab tagada, et vaidemenetlus on välismaalasele kiirem ja tõhusam ning on selge, kas ta saab lähiajal Eestisse tulla või mitte. Viisa on ajutine viibimis­alus ja välismaalane taotleb seda eeldusel, et viisat lähiajal reisimiseks kasutada. Lisaks on vaide esitamine välismaalasele võrdlemisi lihtne, kuna selleks on siseministri määrusega kehtestatud vorm. Kui välismaalane soovib vaide esitada esindaja kaudu, ei ole ka esindaja leidmine ebamõistlikult keeruline, kuna esindajale ei kehtestata nõudeid.
4) Vaide läbivaatamise riigilõivu eesmärk on, et menetlusosaline aitaks kanda menetlus­kulusid. Riigilõivumäära tõstmine on vajalik, kuna menetluskulud on suurenenud ja kehtiv määr neid ei kata. RLS-i §-s 4 on sätestatud kulupõhimõte, mille kohaselt kehtestatakse riigilõivumäär toimingu kulude põhjal. Siiski ei pea riigilõivumäär alati olema toimingu kuludega ranges vastavuses. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt võib see sõltuda toimingu eesmärgist ja tähendusest selle taotleja jaoks. Lisaks võib riigilõiv nagu makski olla riigi majandus- ja sotsiaalpoliitika kujundamise vahend. Viisaotsuseid ja viibimisaja otsuseid vaidlustavad välismaalased. Kuna nad ei ole Eesti kodanikud, ei ole õiglane, et vaide­menetlust rahastatakse riiklikest maksudest. Kui välismaalane vaiet ei esita, säilib tal võimalus esitada uus viisataotlus, mis on Eestisse sisenemiseks ja siin viibimiseks kiirem võimalus.

Eelnõu meetmetele ei ole alternatiive, mis aitaksid sama hästi tagada kohtukaebeõiguse ja tõhusa õiguskaitse. Olukorras, kus eelnõu meetmetele ei ole võrreldavaid ja eesmärgi saavuta­miseks sama tulemuslikke alternatiive, tuleb eelnõu meetmeid pidada vältimatult vajalikuks.

Meetmete mõõdukus

Meetme mõõdukuse hindamisel tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eelnõu eesmärgi tähtsust.

1) Viisaotsuse, viibimisaja otsuse ja vaideotsuse kohtusse kaebamise piirangu kaotamine kõrvaldab välismaalase kohtukaebeõiguse riive.
2) Kohtueelse vaidemenetluse kohustuslikkus peab õigusaktist selgesti nähtuma.13 Eelnõu kohaselt tuleb välismaalasel enne viisaotsuse, viibimisaja otsuse ja vaideotsuse haldus­kohtusse kaebamist läbida vaidemenetlus. Kohustuslik kohtueelne vaidemenetlus ei riku kohtukaebeõigust juhul, kui see menetlus ei kesta ülemäära kaua ja vaideotsuse kohtusse kaebamine on tagatud.14 Eelnõuga kehtestatakse vaidemenetluse ajaks 40 päeva, mis hõlmab välismaalase vaide esitamise tähtaega (10 päeva) ja vaide läbivaatamise tähtaega (30 päeva).
3) Vaide esitamise tähtaja lühendamine on kooskõlas kohtu seisukohtadega (vt joonealune märkus 14). Lühem vaide esitamise tähtaeg aitab tagada õiguskindlust läbi selle, et menetlus on välismaalasele kiire ja lihtne ning viisaotsused ja viibimisaja otsused jõustuvad mõistliku aja jooksul.
4) Vaide läbivaatamise riigilõivu tõstmise eesmärk on, et oleks tagatud menetlusökonoomia ja menetlusosaline aitaks kanda menetluskulusid. Riigilõivumäära tõstmine on vajalik, kuna menetluskulud on suurenenud ja kõrgem määr aitab neid katta. Kuna viisaotsuseid ja viibimisaja otsuseid vaidlustavad välismaalased, ei ole õiglane, et menetluskulud kantakse riiklikest maksudest. Kui välismaalane leiab, et haldusorgan on teinud menetlusvea, on talle tagatud võimalus see vaidlustada. Kui välismaalane viisaotsust või viibimisaja otsust ei vaidlusta, säilib tal võimalus esitada uus viisataotlus, mis on Eestisse sisenemiseks ja siin viibimiseks kiirem võimalus.

Seega on eelnõu meetmed proportsionaalsed.

2.1.5. Välisriikide praktika

Välisriikide praktika näiteks on valitud:
1) Läti, Soome ja Rootsi, sest nad on Eesti naaberriigid, kes on ajalooliselt ja haldus­korralduslikult Eestile lähedased, ning
2) Poola ja Tšehhi, kes pidid sarnaselt Eestiga muutma EK otsuse C‑403/16 alusel ja viisa­eeskirja kohaselt riigisisest õigust, et tagada välismaalasele õigus kaevata lühiajalise viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsus kohtusse.

Läti, Soome ja Rootsi õiguse kohaselt esitatakse viisa andmisest keeldumise või selle tühista­mise või kehtetuks tunnistamise otsuse vaidlustamisel esmalt vaie haldusorganile ja seejärel kaebus kohtule. Kohtul on õigus hinnata nii selle otsuse tegemise menetluslikku kui ka otsuse sisulist õiguspärasust.
• Lätis tuleb esmalt esitada vaie viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsuse teinud asutusele. Juhul, kui seda ei rahuldata, on võimalik kaevata edasi halduskohtusse.
• Soomes tuleb esmalt esitada vaie viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsuse teinud asutusele, eelkõige Soome välisesindusele. Kui vaiet ei rahuldata, võib kaevata edasi halduskohtusse.
• Rootsis tuleb esmalt esitada vaie viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsuse teinud asutusele, eelkõige Rootsi välisesindusele. Kui vaiet ei rahuldata, edastatakse see automaatselt rändevaidlustuskohtule. Kohtusse on võimalik kaevata edasi üksnes lühiajalise viisa otsuseid.

Poolas ja Tšehhis nagu Eestis oli menetlus, kus välismaalasel ei olnud õigust viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsust kohtusse kaevata. Lähtudes EK otsusest C‑403/16 on mõlemad riigid seda muutnud.
• Poolas tuleb nüüd esmalt esitada vaie viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsuse teinud asutusele, eelkõige Poola välisesindusele. Kui vaiet ei rahuldata, võib kaevata edasi halduskohtusse. Halduskohus võib hinnata nii viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsuse tegemise menetluslikku kui ka otsuse sisulist õiguspärasust.
• Tšehhis tuleb nüüd samuti läbida enne halduskohtusse kaebamist vaidemenetlus, kuid kehtib kohtukaebeõiguse piirang, et halduskohtusse ei või pöörduda, kui viisa andmisest on keeldutud põhjusel, et:
• viisa taotleja kohta on Schengeni infosüsteemis hoiatus riiki sisenemise ja riigis viibimise keelu kohta või
• viisa taotleja ohustab Euroopa Liidu liikmesriigi avalikku korda, sisejulgeolekut, rahva­tervist Schengeni piirieeskirjade15 artikli 2 punkti 21 tähenduses või rahvusvahelisi suhteid, eelkõige juhul, kui tema kohta on liikmesriigi andmebaasis samal põhjusel hoiatus riiki sisenemise keelu kohta.

2.1.6. Väljatöötamiskavatsus

Enne eelnõu koostati välismaalaste seaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus16, mis saadeti 2018. aasta märtsis ministeeriumidele ja huvirühmade­le. Selles käsitleti lisaks viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaidlustamisele ka teisi rände vald­konna muudatusi, mida eelnõuga ei tehta. Eelnõu koostamisel arvestati Sotsiaalministeeriumi ettepanekut kasutada terminit „vaie“.

Eelnõu koostamisel ei arvestatud JuM‑i ettepanekut võimaldada viisaotsust ja viibimisaja otsust ainult vormiliselt vaidlustada. Seda põhjusel, et selline piirang ei oleks kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga. EK otsuse C-403/16 punktide 39 ja 42 kohaselt peab kohtul olema pädevus lahendada kõiki asjaomaseid küsimusi. Nii Euroopa Liidu Nõukogu kui ka Euroopa Komisjoni õigusteenistus on andnud viisatöörühmas seisukoha, et piirang, millega oleks kohtukaebeõigus üksnes protseduuri üle, oleks vastuolus EK otsusega C-403/16. Samas on kohtuliku kontrolli ulatus mõnevõrra piiratud. Euroopa Kohus on sedastanud, et viisaotsuse vaidlustamise korral peab kohus kontrollima, ega faktiliste ja õiguslike asjaolude tuvastamisel ei ole tehtud ilmseid vigu.17 Ka Eesti kohtupraktikas on korduvalt mööndud, et viisaasjas piirdub kohtulik kontroll riigiasutuse kaalutlusruumi üle sellega, et kontrollitakse, kas viisa­otsus või viibimisaja otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel, ja veendutakse, et selles ei esine ilmseid menetlusvigu.18 Kui haldusorgan pole ilmset menetlusviga teinud, peab kohus järeldama, et viisaotsus või viibimisaja otsus on õiguspärane.

Eelnõu hakati välja töötama 2018. aastal ja menetlema Riigikogus 8. veebruaril 2021, kuid see langes 2023. aasta alguses Riigikogu koosseisu lõppemise tõttu menetlusest välja. Pärast seda on eelnõu koostöös Siseministeeriumi valitsemisala asutuste, JuM-i ja VäM-iga muudetud, muu hulgas selleks, et arvestada praeguse kohtupraktika ja muutunud keskkonnaga.

2.2. Reisiloa otsuse vaide läbivaatamise riigilõiv

Eelnõuga kehtestatakse sarnaselt teistele vaidemenetlustele reisiloa otsuse vaide läbivaatamise riigilõivu määr, et katta vaide läbivaatamise kulud.

Muudatus on seotud Euroopa Liidu õiguse rakendamisega ja sellega ei kaasne olulist õiguslikku muudatust või muud olulist mõju. Seetõttu ei koostatud muudatuse kohta ka väljatöötamis­kavatsust.19 12. septembril 2018 võeti vastu ETIAS-e määrus. ETIAS on süsteem, mille abil hinnatakse, kas kolmanda riigi kodanik, kellelt ei nõuta välispiiri ületamiseks või lennujaama transiidiks lühiajalist viisat, kujutab endast julgeolekuohtu, ebaseadusliku sisserände ohtu või suurt epideemiaohtu juhul, kui tal lubatakse Schengeni alale reisida. Selleks on ETIAS-e määruses nähtud ette reisiluba. ETIAS-e määruse artikli 37 lõike 3 kohaselt on reisiloa taotlejal, kellele keelduti seda andmast, õigus see otsus selle teinud liikmesriigis vaidlustada kooskõlas selle riigi õigusega.

Kuigi ETIAS-e määrus on otsekohalduv, on mõnes küsimuses jäetud liikmesriigile õigus selles sätestatut täpsustada. Seadusega 756 SE20 lisatakse VMS-i § 453, milles reguleeritakse reisiloa otsuse vaidlustamist. Reisiloa otsuse vaide vaatab läbi ETIAS-e riiklik üksus ehk Eestis PPA. Kui ETIAS-e riikliku üksuse reisiloa taotluse menetlemise kulud kaetakse Euroopa Liidule laekuvast reisiloa taotlemise tasust, siis reisiloa otsuse vaide läbi­vaatamine on riigisisene menetlus ja selle kulud peab katma Eesti ise. Reisiloa otsuse vaide läbivaatamise riigilõiv on vajalik, et katta vaide läbivaatamise kulud.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kahest paragrahvist:
• §‑ga 1 muudetakse VMS-i ja
• §-ga 2 RLS-i.

3.1. Viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaidlustamine (§ 1 p-d 1 ja 3–10 ning § 2 p‑d 1–‍3)

Viisaeeskirja artikli 32 lõike 3, artikli 34 lõike 7 ja artikli 35 lõike 7 järgi koosmõjus Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47 peab liikmesriik võimaldama välismaalasel kaevata kohtusse lühiajalise viisa andmisest keeldumise või selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsuse. 2010. aastal, kui viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaidlustamise menetlust välja töötati, leiti, et kompaktsuse huvides on mõistlik reguleerida viisaotsuse, sealhulgas nii lühiajalise kui ka pikaajalise viisa, ja viibimisaja otsuse vaidlustamist samamoodi. Ka edaspidi on mõistlik, et vaide- ja halduskohtumenetlus on nende otsuste puhul ühtne. Nii ei seata pikaajalise viisa taotlejaid, viibimisaja pikendamise taotlejaid ja muul seaduslikul alusel ajutiselt Eestis viibijaid menetluslikult nõrgemasse positsiooni kui lühiajalise viisa taotlejaid. Seda toetab ka kohtu­praktika. Näiteks on Tallinna Halduskohus haldusasjas nr 3-22-115021 leidnud:

Sealjuures ei oleks süsteemse õiguskorraga kooskõlas järeldus, et kaebaja saab kohtukaebe­õigust kasutada lühiajalise, C-liiki viisa kehtetuks tunnistamist vaidlustades, aga mitte pika­ajalise, D-liiki viisa kehtetuks tunnistamist vaidlustades.

Seetõttu reguleeritakse ühtselt nii lühiajalise kui ka pikaajalise viisa otsuse kui ka viibimisaja otsuse vaidlustamist.

Eelnõu § 1 punktiga 1 asendatakse VMS-i § 41 lõike 1 punktis 6 sõna „avaldus“ sõnaga „vaie“ sest kehtivas õiguses on enim levinud terminid „vaie“ ja „vaidemenetlus“. Termini­ühtlustus aitab paremini tagada kooskõla Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. aasta määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ § 15 lõike 2 ja § 17 terminipõhimõtetega. Muudatus on tehniline. Sama muudatus tehakse läbivalt ka VMS-i 2. peatüki 2. jao 5. jaotise 4. alljaotises.

Seadusega 756 SE kavandatud § 453 lõike 3 volitusnormis on ka kasutusel „vaide“ asemel „avaldus“. Selles lõikes on plaanitud terminit ühtlustada peale selle seaduse jõustumist. Seda peamiselt seetõttu, et praegu ei ole teada seaduse 756 SE jõustumise aeg – selle määrab Euroopa Komisjon. Tõenäoliselt jõustub eelnõu enne seadust 756 SE.

Eelnõu § 1 punktidega 3 ja 4 täiendatakse VMS-i §-dega 501 ja 551, milles sätestatakse, et viisaotsuse vaidlustamise regulatsiooni kohaldatakse ka viibimisaja otsuse vaidlustamisel. Põhimõte ei ole uus, kuna VMS-i 2. peatüki 2. jao „Viisa“ 5. jaotise „Viisamenetlus“ 4. ja 5. alljaotist kohaldatakse viibimisaja otsuse vaidlustamisele ka praegu. Kuna aga viibimisaja otsus ei ole viisaotsus, sätestatakse viisaotsuse vaidlustamise regulatsiooni viibimisaja otsusele kohaldamine õigusselguse huvides asjakohastes jaotistes: VMS-i 2. peatüki 1. jao „Eestis ajutine viibimine“ 2. jaotises „Eestis ajutise viibimise aja pikendamine“ ja 3. jaotises „Eestis ajutise viibimise aja ennetähtaegne lõpetamine“.

VMS-i §-s 501 reguleeritakse muu Eestis ajutise viibimise seadusliku alusega lubatud viibimis­aja pikendamisest keeldumise otsuse vaidlustamist.

1) Lõike 1 kohaselt esitatakse selleks vaie PPA-le. Põhimõte ei ole uus, kuna ka kehtiva VMS‑i § 1005 lõike 3 kohaselt vaatab vaidemenetluse esimeses astmes vaide läbi PPA. Kuna eelnõuga kehtestatakse üheastmeline vaidemenetlus ja edaspidi vaatab vaide läbi otsuse teinud haldusorgan, sätestatakse eelnõuga, et vaie esitatakse PPA-le.

2) Lõike 2 kohaselt kohaldatakse regulatsiooni kompaktsuse ja ühetaolisuse huvides muu Eestis ajutise viibimise seadusliku alusega lubatud viibimisaja pikendamisest keeldumise otsuse vaidlustamisele viisaotsuse vaidlustamise regulatsiooni.

VMS-i §-s 551 reguleeritakse viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamist.

1) Lõike 1 kohaselt esitatakse selleks vaie PPA-le, KAPO-le või VÄM-ile olenevalt sellest, kes neist on viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse teinud. Põhimõte ei ole uus, kuna ka kehtiva VMS-i § 1005 lõike 2 kohaselt vaatab vaidemenetluse esimeses astmes vaide läbi PPA või KAPO. Kuna eelnõuga kehtestatakse üheastmeline vaidemenetlus ja edaspidi vaatab vaide läbi otsuse teinud haldusorgan, sätestatakse eelnõuga, et vaie esitatakse PPA‑le või KAPO-le.

Kehtivas VMS‑is ei ole täpsustatud, et viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaie esitatakse VäM-ile, kui otsuse on teinud tema. Kuigi praktikas VäM selliseid otsuseid teinud ei ole, on kehtiva VMS-i § 55 kohaselt see pädevus ka temal. Seetõttu täpsustatakse eelnõuga, et juhul, kui viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse on teinud VäM, esitatakse vaie temale.

2) Lõike 2 kohaselt kohaldatakse regulatsiooni kompaktsuse ja ühetaolisuse huvides viibimis­aja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamisele viisaotsuse vaidlustamise regulatsioo­ni.

Eelnõu § 1 punktiga 5 jäetakse VMS-i § 96 lõikest 2 välja viide 2. peatüki 2. jao 5. jaotise 5. alljaotisele. Kehtivas lõikes on sätestatud, et pikaajalise viisa menetluse korral ei või üle anda 5. alljaotises sätestatud ülesandeid. Kuna pärast eelnõu § 1 punktide 8 ja 9 muudatusi ei jää sellesse alljaotisesse ülesandeid, jäetakse see viide välja.

Eelnõu § 1 punktiga 6 kehtestatakse uues sõnastuses VMS-i 2. peatüki 2. jao 5. jaotise 4. alljaotise tekst, milles on reguleeritud viisaotsuse ja viisaga määratud viibimisaja pikenda­misest keeldumise otsuse vaidlustamist. Eelnõu § 1 punktide 3 ja 4 kohaselt kohaldatakse seda alljaotist ka viibimisaja otsusele. Seetõttu jäetakse läbivalt välja viide viibimisaja enne­tähtaegse lõpetamise otsusele.

VMS-i §-ga 1001 sätestatakse viisaotsuse vaidlustamise üldtingimused.

1) Lõikes 1 sätestatakse, et viisaotsuses teavitatakse välismaalast otsuse vaidlustamise võimalusest, kohast, tähtajast ja korrast. Võrreldes kehtiva VMS-iga täpsustatakse, et lühendit otsus kasutatakse 2. peatüki 2. jao 5. jaotise 4. ja 5. alljaotises viisaotsuse ja viisaga määratud viibimisaja otsuse koondlühendina.

2) Lõikega 2 kehtestatakse vaide esitamise tähtaeg. Võrreldes kehtiva VMS-iga lühendatakse seda 30 päevalt kümnele viisaotsuse teatavaks tegemisest arvates. See on erand haldus­menetluse seaduse (edaspidi HMS) §‑st 75, mille kohaselt esitatakse vaie 30 päeva jooksul.

Vaide esitamise tähtaegsust arvestatakse selle järgi, millal vaide läbivaataja saab selle kätte. Välismaalasel on võimalik esitada vaie selle läbivaataja asukohas või posti või e-postiga. Kui välismaalane esitab vaide postiga, ei oma postitempel tähtaegsuse arvestamisel tähtsust: vaie peab olema jõudnud tähtajaks vaide läbivaatajani. Kuigi viisamenetlusele HMS ei kohaldu, saab pigem tuua paralleele HMS-i kui HKMS-iga. Seetõttu on tähtaegsuse arvestamisel lähtutud HMS-i §-st 33 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku §-st 62, milles on omakorda viidatud tsiviilseadustiku üldosa seadusele (§ 137). Seega lõpeb vaide esitamise tähtaeg tähtpäeval kell 24.00.

Riigikohus on hinnanud, et halduskohtumenetluses on vaide esitaja selle läbivaatajaga võrreldes nõrgemal positsioonil ja seetõttu tuleb tagada tema õiguste võimalikult tõhus kaitse ja ulatuslik juurdepääs õigusemõistmisele.22 Samas on eelnõuga tagatud, et välis­maalane saab oma õiguste kaitseks pöörduda halduskohtusse ja vaide esitamist enne kohtusse pöördumist võib käsitada täiendava kaitsemeetmena. Oluline on ka, et vaide saab esitada esindaja kaudu ja digiallkirjastamisvõimaluse korral e-postiga.

Vaide esitamise tähtaeg on valitud elamisloa menetluse eeskujul, milles on see VMS-i § 222 lõike 1 järgi samuti kümme päeva. Kuivõrd elamisluba on suurem hüve kui viisa, ei ole põhjendatud sätestada pikemat vaide esitamise tähtaega kui elamisloa menetluses. Vaide läbivaatajate hinnangul on kümme päeva vaide esitamiseks piisav aeg. Juba praegu esitatakse vaideid kiiremini kui 30 päeva jooksul. Kuivõrd vaide esitamine ei anna välis­maalasele õigust Schengeni alale seadusliku aluseta siseneda või seal viibida ja ei lükka edasi tema riigist lahkumise kohustust, on välismaalase enda huvides vaie võimalikult kiiresti esitada.

3) Lõikes 3 sätestatakse, et vaide esitamise tähtaega ei ennistata. Võrreldes kehtiva VMS-iga muudetakse ainult sätte asukohta.

4) Lõikega 4 sätestatakse, et kui välismaalane esitab pärast vaide esitamist Eesti välisesindu­sele või PPA‑le uue viisataotluse või Eestis ajutise viibimise seadusliku alusega lubatud viibimisaja pikendamise taotluse, jäetakse see taotlus kuni vaide kohta lõpliku otsuse tegemiseni läbi vaatamata.

See ei ole uus piirang: see on praegu VMS-i §-s 10019. Eelnõuga täpsustatakse õigusselguse huvides, et piirang kohaldub Eestis ajutise viibimise seadusliku alusega lubatud viibimisaja pikendamise korral, olenemata viibimisaja alusest. See hõlmab nii viisaga määratud viibimisaja kui ka muu Eestis ajutise viibimise seadusliku alusega lubatud viibimisaja, näiteks teise riigi elamisloa või viisaga määratud viibimisaja pikendamist. Kuivõrd vaide­menetlus muudetakse üheastmeliseks ja VMS-i § 10019 tunnistatakse seetõttu kehtetuks, muutub piirangu asukoht.

Piirang tähendab, et kui viisa andmisest või viibimisaja pikendamisest on keeldutud ning välismaalane vaidlustab selle otsuse ja esitab kohe uue viisataotluse või viibimisaja pikendamise taotluse, jätab haldusorgan uue taotluse läbi vaatamata ja tagastab selle. Uue taotluse võib välismaalane esitada ja haldusorgan selle läbi vaadata, kui on jõustunud lõplik otsus. Lõplik otsus hõlmab PPA, KAPO või VäM-i vaideotsust. Oluline on, et kui vaie rahuldatakse ja asi uuesti läbi vaadatakse, hõlmab lõplik otsus algse viisataotluse või viibimisaja pikendamise taotluse kohta uue otsuse tegemist. Küll ei kohaldu piirang siis, kui vaiet ei rahuldata ja välismaalane kaebab viisaotsuse edasi halduskohtusse. Seda põhjusel, et kohtumenetlus võib kesta pikemalt ja võimalik piirang, mis välistaks välismaalase võimaluse esitada uue viisataotluse või viibimisaja pikendamise taotluse, oleks ebaproport­sionaalne.

Kehtiva VMS-i § 10019 kohaselt jäetakse viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustaja uus viisataotlus läbi vaatamata, kui vaidemenetlus ei ole lõppenud. Eelnõuga kohaldatakse sama piirangut ka viisa tühistamise või kehtetuks tunnistamise, viisaga määratud viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja otsuse vaidlustamise korral. Seda põhjusel, et ka siis ei saaks tekkida olukord, kus haldusorgan annab uue taotluse alusel viisa ning seejärel vaie rahuldatakse ja peab väljastama veel teise viisa.

VMS-i §-ga 1002 sätestatakse, et vaide esitamine ei anna välismaalasele õiguslikku alust Schengeni alale saabumiseks või seal viibimiseks, samuti ei lükka see edasi tema sealt lahkumise kohustust. Põhimõte ei ole uus: see on praegu VMS-i §-s 1002. Sättes tehakse üksnes terminimuudatus, asendades sõna „avaldus“ sõnaga „vaie“.

VMS-i §-ga 1003 reguleeritakse vaide esitamist ja puuduste kõrvaldamist. Võrreldes kehtiva paragrahviga:
• koondatakse kehtivad lõiked 1 ja 2 lõikesse 1;
• täiendatakse paragrahvi lõigetega 2–5.

1) Lõikes 1 sätestatakse, et välismaalane esitab vaide kirjalikult selle läbivaataja asukohas, posti teel või elektrooniliselt. VMS-i § 23 lõike 1 kohaselt võib ta seda teha ka esindaja kaudu.

Võrreldes kehtiva VMS-iga asendatakse sõna „isiklikult“ õigusselguse huvides fraasiga „vaide läbivaataja asukohas“. Võimalus esitada vaie vaide läbivaataja asukohas ei ole uus: ka kehtiva lõike kohaselt on see nii, kuid ei ole üheselt arusaadav, et „isiklikult“ tähendab vaide läbivaataja asukohas.

Lisaks täpsustatakse, et vaide võib esitada elektrooniliselt. Kuigi kehtivas lõikes seda võimalust ei ole, on e-postiga esitamise võimalus sätestatud siseministri 4. detsembri 2015. aasta määruse nr 64 „Viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpeta­mise otsuse vaidlustamise kord ning otsuse vaidlustamise avalduse vorm“ § 21 lõikes 1. Kui e-postiga esitamise võimalus 2022. aasta detsembris kehtestati23, jäi VMS-i § 1003 lõige 1 täpsustamata. Eelviidatud siseministri määrust muudeti, kuna praktikas võib välismaalase esindaja, kes on üldjuhul Eestis, vaide digiallkirjastada. Seega on mõistlik võimaldada esitada vaie ka e-postiga. Sõnaga „elektrooniliselt“ on kaetud nii e‑postiga esitamine kui ka tulevikuvõimalus esitada vaie e-keskkonnas.

Lisaks koondatakse lõikesse 1 kehtiv lõige 2, mille kohaselt esitatakse vaie kirjalikult.

2) Lõikes 2 sätestatakse, et vaie esitatakse VMS‑i § 101 lõike 1 punkti 9 alusel kehtestatud korras24, milles määratakse kindlaks vaide esitamise kord, vaides esitatavate andmete ja sellele lisatavate dokumentide loetelu, vaide vorm ning vaide läbivaatamise tähtaeg. Sel moel on ühes õigusaktis kogu teave vaide esitamise kohta ning välismaalasele on üheselt selge, mida ja millal ta peab tegema. Eelnõu § 1 punktis 10 täpsustatakse ka viidatud volitus­normi.

3) Lõigetes 3–5 reguleeritakse vaide puuduste kõrvaldamist. Kuna praktikas võimaldatakse puudusi kõrvaldada, viiakse VMS sellega kooskõlla.

HMS-is on vaide puuduste kõrvaldamist reguleeritud §-s 78, kuid eelnõu ettevalmistajad pidasid viisaotsuse vaide puhul sobivamaks lähtuda HMS-i §-st 15, milles on reguleeritud taotluse puuduste kõrvaldamist. VMS-i § 12 lõike 2 kohaselt ei kohaldata viisamenetlusele HMS-i, kui VMS-is ei ole sätestatud teisiti. Seetõttu on põhjendatud vaide puuduste kõrvaldamist VMS-is eraldi reguleerida.

Vaide läbivaataja annab välismaalasele vaide puuduste kõrvaldamiseks tähtaja, kui see ei vasta VMS-i § 101 lõike 1 punkti 9 alusel kehtestatud korra nõuetele, näiteks kui vaides ei ole esitatud selles korras nõutud andmeid või dokumente (lg 3 p 1). Seejuures selgitab vaide läbivaataja, et ta võib jätta vaide sisuliselt läbi vaatamata, kui puudusi tähtajaks ei kõrvaldata (lg 3 p 2). Kui puudused kõrvaldatakse selleks antud tähtajaks, loetakse vaie tähtajaks esitatuks. Kui puudusi tähtajaks ei kõrvaldata, võib vaide läbivaataja jätta selle sisuliselt läbi vaatamata, teavitades sellest välismaalast (lg 4). Puuduste kõrvaldamise tähtajaks peatub vaide läbivaatamise tähtaeg (lg 5).

VMS-i §-dega 1004 ja 1005 muudetakse viisaotsuse vaidlustamise menetlus üheastmeliseks ning võimaldatakse kaevata viisaotsus ja vaideotsus pärast vaidemenetlust halduskohtusse.

Euroopa Kohus on EK otsuse C‑403/16 punktis 26 märkinud, et viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise menetlus ei tohi välismaalasele olla vähem soodne kui muudes riigisisese õiguse sarnastes menetlustes (võrdväärsuse põhimõte) ega muuta Euroopa Liidu õigusest tulenevate õiguste kasutamist võimatuks või ülemäära keeruliseks (tõhususe põhimõte). Kui säilitada kolmeastmelise halduskohtumenetluse kõrval kohustuslik kaheastmeline vaide­menetlus, oleks see Eestis ainus viieastmeline vaidlustamise menetlus. Olukord, kus peaks enne kolmeastmelist halduskohtumenetlust läbima kaheastmelise vaidemenetluse, oleks välismaala­sele ebaproportsionaalselt koormav ja muudaks Euroopa Liidu õigusest tuleneva kaebeõiguse kasutamise ülemäära raskeks. See ei oleks kooskõlas tõhususe põhimõttega.

Samuti suurendaks kohustuslik kaheastmeline vaidemenetlus ebamõistlikult riigiasutuste töö­koormust, kuna sellisel juhul peaks välismaalase õiguste võimalikku rikkumist menetlema potentsiaalselt viiel korral. Üheastmeline vaidemenetlus võimaldab halduskohtumenetluse eel kõrvaldada ilmsed menetlusvead. Ka õiguskantsler25 on andnud 2021. aastal hinnangu, et vaide­menetluse teise astme läbimise kohustus võib olla ülemäärane piirang, sest pikendab menetlust, võtab liialt aega ja tekitab lisakulusid. Seetõttu see kaotatakse ja edaspidi peab välismaalane läbima enne halduskohtumenetlust üheastmelise vaidemenetluse, mis võimaldab parandada viisaotsuse ilmsed menetlusvead.

VMS-i §-ga 1004 sätestatakse vaidealluvus. Vaie esitatakse läbivaatamiseks pädevale haldus­organile järgmiselt:
• PPA-le, kui viisaotsuse on teinud tema;
• VäM-ile, kui viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse on teinud Eesti välisesindus, või
• KAPO-le, kui viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse on teinud tema.

Nii koondatakse kehtivad §-d 1004 ja 1005 ühte paragrahvi. Kehtivas §-s 1004 on sätestatud, mis asutusele tuleb vaie esitada, ja §-s 1005 vaide läbivaatamise pädevus. Kuna need paragrah­vid kordavad osaliselt teineteist, on need mõistlik koondada.

• PPA ja KAPO

Kehtiva VMS-i § 1004 lõigetes 2 ja 4 on sätestatud, et kui viisaotsus on tehtud piiripunktis või PPA-s, esitatakse vaie PPA-le, kes vaatab selle § 1005 lõigete 2 ja 3 alusel läbi. See­juures, kui viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse on teinud KAPO, esitatakse vaie KAPO-le ja selle vaatab läbi KAPO. Juhul, kui PPA või KAPO jätab vaide rahuldamata, võib välismaalane VMS-i § 10013 lõike 2 kohaselt esitada vaidemenetluse teises astmes vaide Siseministeeriumile.

Eelnõuga sätestatakse, et PPA või KAPO pädevuses vaide vaatab läbi ainult PPA või KAPO ise. Seega esitab välismaalane vaide samuti PPA-le või KAPO‑le (§ 1004 lg-d 1 ja 3). Nii on PPA-l ja KAPO-l võimalik parandada oma viisaotsuse ilmsed menetlusvead. Kuna eelnõukohane VMS-i §1004 lõige 1 katab olukorra, kus PPA on teinud viisaotsuse piiri­punktis, ei ole vaja seda erinevalt kehtivatest lõigetest 2 ja 4 eraldi sätestada. Kaotatakse ära ka vaidemenetluse teine aste Siseministeeriumis. Tänu halduskohtumenetluse võimalda­misele ei ole vaidemenetluse teist astet vaja, kuna halduskohus kontrollib samamoodi viisaotsuse õiguspärasust ja otstarbekust. Juhul, kui välismaalane kaebab otsuse edasi halduskohtusse, esindavad PPA ja KAPO oma seisukohti seal samuti ise.

• VäM

Kehtiva VMS-i § 1004 lõikes 1 on sätestatud, et kui viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse on teinud Eesti välisesindus, esitatakse vaie samuti Eesti välisesindusele, kes vaatab selle § 1005 lõike 1 alusel läbi. Juhul, kui Eesti välisesindus jätab vaide rahuldamata, võib välismaalane VMS-i § 10013 lõike 1 kohaselt esitada vaidemenetluse teises astmes vaide VäM-ile.

Eelnõuga sätestatakse, et Eesti välisesinduse tehtud viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse vaide vaatab läbi ainult VäM, mitte Eesti välisesindus. Seega esitab välismaalane sellise vaide samuti VäM‑ile, kui välislepinguga ei ole sätestatud teisiti. Eesti välisesindused on Vabariigi Valitsuse seaduse § 46 lõike 41 kohaselt VäM‑i struktuuriüksused. Seega vaadatakse viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse vaie edaspidi läbi samas haldusorganis, kuid teises struktuuriüksuses.

Võttes arvesse, et enamikus Eesti välisesindustes on üks konsulaarametnik, on VäM-il paremad haldusvahendid, et viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse õiguspärasust ja otstarbekust kontrollida. Samuti annab see võimaluse koondada vaidemenetluse oskusteabe VäM-i, selmet koolitada vaidemenetluses konsulaarametnikke. Ka halduskohtumenetluses esindab Eesti välisesindusi VäM. Seega on mõistlik koondada Eesti välisesinduse tehtud viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse vaide läbivaatamine VäM-i.

Kehtima jääb erisus, mille kohaselt võib vaadata vaide läbi ka muu haldusorgan peale VäM‑i, kuid üksnes juhul, kui see on nähtud ette välislepingus. Kuigi praegu ei ole Eestil välislepinguid, milles oleks nii ette nähtud, ei saa välistada, et tulevikus selliseid lepinguid sõlmitakse.

• Viisa andmise kooskõlastamata jätnud asutuse kaasamine

VMS-i § 1004 lõigetega 4 ja 5 täpsustatakse nõuet kaasata vaide läbivaatamisse viisa andmi­se kooskõlastamata jätnud asutus (edaspidi kooskõlastaja) või Siseministeerium.

Vaide läbivaataja kaasab PPA või KAPO juhul, kui PPA või KAPO on jätnud viisa andmise kooskõlastamata. See põhimõte on ka kehtivas lõikes 4, mille kohaselt peab Eesti välis­esindus edastama vaidemenetluse esimeses astmes viisataotluse kooskõlastajale uuesti kooskõlastamiseks, kui ta ei ole viisa andmist kooskõlastanud. Praktikas kaasatakse koos­kõlastaja ka siis, kui vaiet vaatab läbi PPA. Seeläbi on kooskõlastajal võimalik kontrollida viisa andmise kooskõlastamata jätmist, parandada ilmsed menetlusvead ja vajadusel viisa andmine kooskõlastada. Vaidemenetluse teises astmes kaasab VäM kehtiva VMS-i § 10014 lõike 3 alusel Siseministeeriumi, kes kontrollib lõike 4 alusel, kas kooskõlastaja on tegutsenud viisa andmise kooskõlastamata jätmisel õiguspäraselt ja otstarbekalt, kaasates praktikas taas ka kooskõlastaja enda. Samuti kaasab Siseministeerium kooskõlastaja juhul, kui vaidemenetluse teises astmes vaatab vaide läbi Siseministeerium.

Edaspidi on vaidemenetlus üheastmeline ja Siseministeerium ei kontrolli seega enam viisa andmise kooskõlastamata jätmist. Samuti ei vaata vaideid läbi ja seega ei kaasa ka koos­kõlastajat enam Eesti välisesindused. Kui vaide vaatab läbi PPA või KAPO, kaasab ta koos­kõlastaja nii nagu praeguses praktikas vaidemenetluse esimeses astmes.

Erandina kaasatakse viisa andmise kooskõlastamata jätmise kontrollijana Siseministeerium, kui viisa andmine jäeti kooskõlastamata julgeoleku kaalutlustel. Sellisel juhul ei kaasa vaide läbivaataja mitte kooskõlastajat, vaid Siseministeeriumi.

VMS-i §-ga 1005 sõnastatakse ümber kehtiv § 1006 vaide läbivaatamise kohta.

1) Lõike 1 punktis 1 sätestatakse vaide läbivaataja kohustus kontrollida vaide läbivaatamisel viisaotsuse õiguspärasust ja otstarbekust. Seega peavad PPA ja KAPO kontrollima enda ning VäM Eesti välisesinduse viisaotsuse õiguspärasust ja otstarbekust. Sama kohustus on kehtivas lõikes 1.

2) Lõike 1 punktis 2 sätestatakse, et erinevalt vaide läbivaatajast, kes kontrollib viisaotsuse õiguspärasust ja otstarbekust tervikuna, kontrollib vaide läbivaatamisse kaasatud asutus – kooskõlastaja või Siseministeerium – viisa andmise kooskõlastamata jätmise õiguspärasust ja otstarbekust.

Põhimõte ei ole uus, kuivõrd kooskõlastaja kontrollib viisa andmise kooskõlastama jätmist ka praegu, kuid õigusselguse huvides sätestatakse see selgelt VMS-is. Kooskõlastaja võib jätta viisa andmise kooskõlastamata, kui esineb VMS-is, Euroopa Liidu kodaniku seaduses või viisaeeskirjas sätestatud keeldumise alus. Seega peab PPA või KAPO vaide läbi­vaatamisel kontrollima, kas viisa andmise kooskõlastamata jätmine on olnud õiguspärane. Samuti tuleb kontrollida, kas see on olnud otstarbekas. Oluline on, et kooskõlastaja saaks viisa andmise kooskõlastamata jätmise kontrollis võtta arvesse viisataotlusele lisatud dokumente ja ütlusi ning taotlemise ajal teada olnud asjaolusid. Uusi asjaolusid on viisa taotlejal võimalik esitada uues viisataotluses. Seda on sedastanud ka Tallinna Ringkonna­kohus26.

Kui viisa andmine jäeti kooskõlastamata VMS-i § 65 lõike 2 punkti 6 või viisaeeskirja artikli 32 lõike 1 punkti a alapunkti vi alusel, kontrollib selle õiguspärasust ja otstarbekust kooskõlastaja asemel Siseministeerium. Võrreldes praegusega kaasatakse Siseministeerium seega edaspidi ainult juhul, kui viisa andmine jäeti kooskõlastamata julgeoleku kaalutlustel. Seda põhjusel, et Siseministeerium vastutab sisejulgeoleku ja -turvalisuse poliitika eest ning teeb ühtlasi järelevalvet PPA ja KAPO üle.

3) Lõikes 2 sätestatakse, et vaide läbivaatamisse kaasatud asutus peab pärast viisa andmise kooskõlastamata jätmise kontrolli esitama vaide läbivaatajale selle põhjenduse. Kooskõlas­tamata jätmise põhjendus, sealhulgas selgitus ja õiguslik alus, on vaideotsuse tegemisel oluline, et vaide läbivaatajal oleks terviklik ülevaade kõikidest viisataotluse ja viisa andmi­sest keeldumise otsuse asjaoludest. Samuti võib vaide läbivaatamisse kaasatud asutus, näiteks ilmse menetlusvea tuvastamise korral, viisa andmise seda põhjendades koos­kõlastada.

Viisa andmise kooskõlastamata jätmise põhjenduse või viisa andmise kooskõlastuse ja selle põhjenduse esitamise tähtaeg kehtestatakse määruses. Kehtivas õiguses ei ole seda tähtaega reguleeritud, kuid õigusselguse ja parema töökorralduse huvides sätestatakse see VMS-i § 101 lõike 1 punkti 9 alusel siseministri määruses. Üldpõhimõttena kehtestatakse VMS-i § 33 lõike 1 kohaselt VMS-i alusel läbiviidava menetluse tähtaeg määruses. Arvestades, et tähtajal, millal vaide läbivaatamisse kaasatud asutus peab esitama vaide läbivaatajale koos­kõlastamata jätmise põhjenduse või viisa andmise kooskõlastuse ja selle põhjenduse, ei ole välismaalasele otsest mõju, ei ole vaja tähtaega seaduse tasandil kehtestada.

VMS-i §-ga 1006 sõnastatakse ümber kehtiv § 1007 vaide läbivaataja volituste kohta.

1) Pealkirjas täpsustatakse, et paragrahvis reguleeritakse vaide läbivaataja volitusi, mitte vaideotsust laiemalt.

2) Lõigetega 1–3 täpsustatakse vastavalt PPA, VäM-i ja KAPO volitusi vaide läbivaatamisel. Kehtivas §-s 1007 on kehtestatud haldusorganile ühised volitused, kuid see ei ole õigus­selge, sest PPA, VäM-i ja KAPO pädevus erineb. Näiteks ei ole KAPO-l pädevust otsustada viisa andmise või viibimisaja pikendamise üle, nagu on PPA-l. Seega ei saa KAPO erinevalt PPA-st vaadata läbi ka viisa andmisest või viisaga määratud viibimisaja pikendamisest keeldumise otsuse vaiet ega teha selle kohta vaideotsust. VäM võib üksnes rahuldada Eesti välisesinduse tehtud viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse vaide ja teha Eesti välisesindusele ettekirjutuse vaadata negatiivse otsuse aluseks olevad asjaolud uuesti läbi, kuid tal ei ole pädevust viisat anda ega vaadata läbi viisa tühistamise või kehtetuks tunnistamise või viisaga määratud viibimisaja pikenda­misest keeldumise otsuse vaiet.

Lisaks antakse PPA-le, VäM-ile ja KAPO-le õigus jätta vaie läbi vaatamata. Muudatus on seotud kavandatud § 1003 lõikega 4, mille kohaselt võib PPA, VäM või KAPO jätta vaide sisuliselt läbi vaatamata, kui vaides esinevad puudused ja need jäetakse tähtajaks kõrvalda­mata. Samuti võib jätta vaide läbi vaatamata, kui vaie ei jõua selle läbivaatajani vaide esitamise tähtajal (kavandatud § 1001 lg 2).

VMS-i §-ga 1007 reguleeritakse vaideotsuse põhjendamist välismaalasele ja temaga seotud isikule. Muutub üksnes kehtiva § 1008 asukoht.

1) Lõikes 1 sätestatakse nagu kehtiva § 1008 lõikes 1, et vaideotsust ei põhjendata.

2) Lõikes 2 sätestatakse nagu kehtiva § 1008 lõikes 2, et välismaalasele ja muule isikule, st välismaalase esindajale või isikule, keda ta külastab, näiteks tööandja või õppeasutus, ei avaldata vaideotsuse aluseks olevaid asjaolusid, vaideotsuse tegemise põhjust ega seotud teavet.

Ka praegu ei avaldata vaideotsusega seotud teavet. See on kooskõlas Euroopa Liidu õigusega: viisaeeskirja artikli 32 lõikes 2 ja artikli 35 lõikes 7 on nähtud ette, et viisa andmisest keeldutakse standardvormi kohase otsusega, milles märgitakse viisa andmisest keeldumise alus. Sama standardvormi kasutatakse artikli 34 lõike 6 kohaselt viisa tühistamise või kehtetuks tunnistamise korral, sealhulgas pikaajalise viisa menetluses, samuti viisaga määratud viibimisaja pikendamise menetluses. Seega välistab viisaeeskiri välismaalasele nende asjaolude avaldamise, millest haldusorgan on oma viisaotsuses lähtunud. Seetõttu ei tohi tekkida ka olukord, kus viisaotsuse vaidlustamisel avaldatakse välismaalasele vaideotsusega seotud teavet.

VMS-i §-ga 1008 sõnastatakse ümber kehtiv § 1009 ja sätestatakse, et vaideotsuse välis­maalasele teatavaks tegemiseks kasutatakse kontaktandmeid, mille ta on vaides märkinud. Põhimõte on sama: muudetakse vaid sätte asukohta. Kui välismaalane esitab vaide esindaja kaudu, tehakse vaideotsus teatavaks esindajale, kasutades vaides märgitud kontaktandmeid. Ka praktikas teavitatakse vaideotsusest esindajat, kui välismaalane on vaide esitanud esindaja kaudu.

Eelnõu § 1 punktiga 7 asendatakse VMS-i 2. peatüki 2. jao 5. jaotise 5. alljaotise pealkirjas sõnad „vaidlustamise käigus tehtud otsus“ sõnaga „vaideotsus“, kuna see võetakse eelnõu­kohase § 1001 lõikes 4 lühendina kasutusele.

Eelnõu § 1 punktiga 8 tunnistatakse kehtetuks §-d 10010–10019 viisaotsuse vaidlustamise menetluse teise astme kohta, kuna edaspidi on vaidemenetlus üheastme­line.

Eelnõu § 1 punktiga 9 täiendatakse VMS-i 2. peatüki 2. jao 5. jaotise 5. alljaotist §‑dega 10020 ja 10021, et reguleerida viisaotsuse halduskohtusse kaebamist. Kuna kaheastmeline vaide­menetlus muudetakse üheastmeliseks ja edaspidi on välismaalasel õigus pärast vaidemenetlust esitada viisaotsuse peale kaebus halduskohtusse, sätestatakse kohtukaebeõigus sõnaselgelt 5. alljaotises. Eelnõu § 1 punktide 3 ja 4 kohaselt kohaldatakse seda alljaotist ka viibimis­aja otsusele.

1) Paragrahvi 10020 lõikega 1 antakse välismaalasele õigus kaevata viisaotsus ja vaideotsus halduskohtusse. Halduskohtusse kaebamiseks peab välismaalane olema enne läbinud vaide­menetluse. Seda eelkõige põhjusel, et vaidemenetlus on nii riigile kui ka välismaalasele lihtsam, kiirem ja vähem kulukas kui halduskohtumenetlus. Lisaks on kohustusliku kohtu­eelse vaidemenetluse eesmärk välistada viisaotsuse ilmsed menetlusvead. Vead võib vaide läbivaataja parandada ise.

Välismaalane võib oma õiguste kaitseks esitada halduskohtusse kaebuse nii viisaotsuse kui ka vaideotsuse peale. HKMS-i § 45 lõike 4 kohaselt võib vaideotsuse peale ilma vaide esemeks oleva haldusakti või toimingu vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja õigusi, sõltumata vaide esemest. Kohtupraktika järgi vaatavad halduskohtud neid otsuseid pigem koos.

Halduskohtusse ei ole võimalik kaevata viisaotsust juhul, kui vaie on rahuldatud või jäetud sisuliselt läbi vaatamata.

2) Paragrahvi 10020 lõike 2 kohaselt võib viisaotsuse ja vaideotsuse kaevata halduskohtusse kümne päeva jooksul vaideotsuse teatavaks tegemisest arvates. Halduskohtusse kaebuse esitamise tähtaeg sätestatakse VMS-is, kuna VMS on eriseadus, milles on sätestatud välis­maalase riiki saabumise ja siin viibimise alused, sealhulgas viisaotsuse alused. Seetõttu on mõistlik, et viisaotsuse peale halduskohtusse kaebuse esitamise tähtaeg on sätestatud VMS‑is. Samamoodi on ka elamislubade puhul.

HKMS-i § 46 lõike 1 kohaselt on kaebuse esitamise tähtaeg 30 päeva kaebajale haldusakti teatavaks tegemisest arvates, kuid lõike 6 kohaselt võib seaduses sätestada erandi, nagu tehakse eelnõuga. Viisaotsuse ja vaideotsuse peale kaebuse esitamise tähtaja määramisel on võetud eeskuju elamisloa menetlusest. VMS-i § 222 lõike 1 järgi on kaebuse esitamise tähtaeg elamisloa menetluses kümme päeva. Kuivõrd elamisluba on suurem hüve kui viisa, ei ole põhjendatud sätestada viisaotsuse ja vaideotsuse peale kaebuse esitamiseks pikemat tähtaega. Samuti ei anna kaebuse esitamine õigust Schengeni alal viibida või sinna siseneda. Seega on ka välismaalase enda huvides esitada viisaotsuse ja vaideotsuse peale kaebus võimalikult kiiresti.

Viisaotsuse kaebuse esitamise tähtaegsust arvestatakse selle järgi, millal halduskohus saab selle kätte. Seega tuleb kaebuse esitamise tähtaegsuse arvestamisel lähtuda HKMS-ist, mille § 68 lõikes 2 on sätestatud postitempli erisus.

3) Paragrahvis 10021 sätestatakse, et viisaotsuse ja vaideotsuse halduskohtusse kaebamine või kaebuse halduskohtus menetlemine ei ole välismaalase Schengeni alale saabumise või seal viibimise aluseks ja ei lükka edasi sealt lahkumise kohustuse täitmist.

Eesmärk on, et välismaalasel ei tekiks õiguslikku alust Eestisse saabuda või siin viibida olukorras, kus tal seda olla ei tohiks, sest on keeldutud viisa andmisest või viisaga määratud viibimisaja pikendamisest või viisa on tühistatud või kehtetuks tunnistatud. Eesmärgi­päratuks ja ebasoovitavaks tuleb pidada olukorda, kus välismaalasele, kellel puudub põhi­õigus Eestisse saabumiseks ja kellele on näiteks keeldutud viisa andmisest seetõttu, et tema Eestisse saabumine on ebasoovitav, luuakse Eestisse saabumise ja viisa saamise õigus menetlusõiguse kaudu, sealhulgas kohtuistungil viibimiseks.

PS-i § 15 lõikes 1 sätestatud kohtusse pöördumise õigus on seadusereservatsioonita põhi­õigus, mille piiramine on õigustatud teiste põhiseaduslike väärtuste kaitseks, nagu avalik kord ja riigi julgeolek. Arvestades tagajärgi, mis võivad kaasneda ebasoovitava välis­maalase Eestisse saabumise ja siin viibimisega, ning kohtumenetluse kestust ja kulukust, on põhjendatud sätestada, et viisaotsuse ja vaideotsuse halduskohtusse kaebamine ja kohtu­istungil või kaebuse läbivaatamisel osalemine ei ole välismaalase Schengeni alale saabumi­se või seal viibimise aluseks ega lükka edasi sealt lahkumise kohustuse täitmist. Samas ei seata halduskohtule piirangut anda välismaalasele põhjendatud juhul esmane õiguskaitse. Sellisel juhul tuleneb välismaalase riigis viibimise seaduslik alus kohtumäärusest, mitte asjaolust, et ta on esitanud kaebuse.

Eelnõu § 1 punktiga 10 täpsustatakse VMS-i § 101 lõike 1 punktis 9 volitusnormi.

Kehtiva volitusnormi kohaselt kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega ja koos­kõlastatult VäM-iga viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaidlustamiseks esitatava avalduse vormi ning vaides esitatavate andmete ja avaldusele lisatavate tõendite loetelu. Selle alusel kehtesta­tud siseministri 4. detsembri 2015. aasta määruses nr 64 „Viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamise kord ning otsuse vaidlustamise avalduse vorm“ on aga reguleeritud laiemalt vaide esitamise korda. Seega ei ühti kehtiv volitusnorm viidatud määruse sisuga ja on vaja täpsustada, et määrusega kehtestatakse ka vaide esitamise nõuded.

Lisaks võimaldatakse selle volitusnormi alusel kehtestada vaide läbivaatamise tähtaeg. See on rändemenetluste ühtne põhimõte: VMS-i § 33 lõike 1 kohaselt sätestatakse VMS-is sätestatud menetluse läbiviimise tähtaeg määrusega. Nii on viisataotluse, lühiajalise Eestis töötamise registreerimise taotluse ja elamisloa taotluse läbivaatamise tähtaeg sätestatud määruses. Sarnaselt sätestatakse ka vaide läbivaatamise tähtaeg määruses.

Volitusnormis asendatakse ka sõna „tõendid“ sõnaga „dokumendid“, sest selle alusel kehtesta­tud määruses on loetletud just dokumendid.

Eelnõu § 2 punktis 1 täpsustatakse RLS-i § 276 pealkirja, et see vastaks paragrahvi sisule. Pealkirja lisatakse viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaie.

Eelnõu § 2 punktiga 2 tõstetakse RLS-i § 276 lõikes 9 vaide läbivaatamise riigilõivu määra ja asendatakse termin „avaldus“ terminiga „vaie“.

Vaide läbivaatamise riigilõivu määr tõstetakse 80 eurolt 160-le. Kehtiva RLS-i § 276 lõike 9 kohaselt tuleb välismaalasel tasuda viisaotsuse või viibimisaja otsuse vaidlustamise menetluse esimeses astmes 80 eurot ja lõike 10 kohaselt teises astmes samuti 80 eurot. Seda riigilõivu­määra ei ole muudetud 2022. aastast. Inflatsiooni, tööjõukulude kasvu ja muude asjaolude tõttu on vaide läbivaatamise kulud suurenenud. Kuigi eelnõuga muudetakse vaidemenetlus ühe­astmeliseks, ei vähene seetõttu märgatavalt vaiete arv, kuna valdav osa vaideid esitatakse praegu vaidemenetluse esimeses astmes. Näiteks esitati 2023. aastal vaidemenetluse esimeses astmes 577 vaiet ja teises 77. Seega on põhjendatud riigilõivumäära tõsta.

Tabel 1. Vaiete arv aastatel 2019–2023
 
2019
2020
2021
2022
2023
I astme vaided
329
174
332
641
577
II astme vaided
15
21
53
118
77
Allikas: VäM, Eesti välisesindused, Siseministeerium, KAPO ja PPA

Teiste Schengeni konventsiooni liikmesriikide vaide läbivaatamise riigilõivu määr on 2024. aasta seisuga näiteks:
• Tšehhis 80 eurot;
• Soomes 255 eurot, kusjuures kohtusse kaebamise korral 270 eurot, ja
• Šveitsis 215 eurot.

Eelnõu § 2 punktiga 3 tunnistatakse kehtetuks RLS-i § 276 lõige 10, mille kohaselt on riigi­lõivumäär vaidemenetluse teises astmes 80 eurot, kuna edaspidi on vaidemenetlus üheastme­line.

3.2. Reisiloa otsuse vaide läbivaatamise riigilõiv (§ 1 p 2 ja § 2 p 4)

Eelnõu § 1 punktiga 2 täiendatakse VMS-i § 41 lõiget 1 punktiga 8, mille kohaselt tasutakse riigilõivu RLS-is sätestatud määras ka reisiloa otsuse vaide läbivaatamise eest. Muudatus on seotud eelnõu § 2 punktiga 4, millega kehtestatakse RLS-is selle riigilõivumäär.

Eelnõu § 2 punktiga 4 täiendatakse RLS-i §-ga 2761, et kehtestada reisiloa otsuse vaide läbi­vaatamise eest riigilõivumäär 20 eurot.

Kui hakatakse rakendama ETIAS-e määrust, peab viisanõudest vabastatud kolmanda riigi kodanik, kes soovib Schengeni alale siseneda, esitama veebilehel või mobiilirakenduses reisiloa taotluse ja ootama selle kohta otsust. Positiivne otsus tehakse automaatmenetluses, negatiivse otsuse teeb aga ETIAS-e riikliku üksuse ehk PPA ametnik. Kolmanda riigi kodanikul, kellele on keeldutud reisiluba andmast või kelle reisiluba on tühistatud või kehtetuks tunnistatud, peab olema õigus see otsus riigisisese õiguse kohaselt vaidlustada.

Eestis on kavandatud reisiloa otsuse vaidlustamiseks VMS-i § 453 kohustuslik vaidemenetlus otsuse teinud haldusorganis. Kui ETIAS-e riikliku üksuse menetluskulud kaetakse Euroopa Liidule laekuvast tasust27, siis vaidemenetlust viiakse läbi riigisisese õiguse alusel ja selle kulude katmiseks on vaja kehtestada riigilõivumäär. Reisiloa otsuse vaide menetluse võimalik­ku mahtu ja kulusid ei ole praegu võimalik hinnata, kuna ETIAS-e määrust ei ole hakatud veel rakendama ja praegu reisilube ei anta. Teadaolevalt hakatakse seda tegema 2025. aasta mais. Arvestades, et halduskohtumenetluses tuleb tasuda kaebuse läbivaatamise eest riigilõivu üld­juhul 20 eurot, kehtestatakse ka reisiloa otsuse vaide läbivaatamise eest sama riigilõivumäär.

4. Eelnõu terminoloogia

1) Eelnõuga võetakse viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaide menetluses „avalduse“ asemel kasutusele „vaie“. Seda seetõttu, et kehtivas õiguses on enim levinud terminid „vaie“ ja „vaidemenetlus“. Terminiühtlustus aitab paremini tagada kooskõla Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. aasta määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ § 15 lõike 2 ja § 17 terminipõhimõtetega.

Seadusega 756 SE kavandatud § 453 lõike 3 volitusnormis on ka kasutusel „vaide“ asemel „avaldus“. Selles lõikes on plaanitud terminit ühtlustada peale selle seaduse jõustumist. Seda peamiselt seetõttu, et praegu ei ole teada seaduse 756 SE jõustumise aeg. Tõenäoliselt jõustub eelnõu enne seadust 756 SE.

2) Samuti kasutatakse terminit „reisiluba“, mis on kavandatud võtta VMS-is kasutusele seadusega 756 SE. ETIAS-e määruses on nähtud viisanõudest vabastatud kolmanda riigi kodanikule ette reisiluba, et oleks võimalik hinnata, kas tema viibimine Schengeni alal kujutab endast julgeolekuohtu, ebaseadusliku sisserände ohtu või suurt epideemiaohtu. Seega on reisiluba otsus, mille kohaselt ei ole faktilisi tõendeid ega piisavat alust järeldada, et välismaalase viibimine Schengeni alal kujutab endast sellist ohtu.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu on kooskõlas järgmiste Euroopa Liidu õigusaktidega:
1) viisaeeskiri;
2) viisaeeskirja muutmise määrus (EL) 2019/1155;
3) viisainfosüsteemi määrus;
4) ETIAS-e määrus ja
5) Euroopa Liidu põhiõiguste harta.

6. Seaduse mõjud

6.1. Viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaidlustamine

6.1.1. Sotsiaalne mõju

Sihtrühm: välismaalased, kes soovivad vaidlustada viisaotsust või viibimisaja otsust. 2023. aastal esitati 21 932 viisataotlust ja 124 viibimisaja pikendamise taotlust, sealhulgas nii viisaga määratud kui ka muu Eestis ajutise viibimise seadusliku alusega lubatud viibimisaja. Negatiivne viisaotsus tehti 6237 viisataotluse ja 45 viibimisaja pikendamise taotluse kohta. Viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuseid oli 188. 2023. aastal esitas viisaotsuse või viibimisaja otsuse kohta vaide 577 välismaalast ehk 9,2% negatiivse viisaotsuse või viibimisaja otsuse saajatest. Seega võib öelda, et sihtrühm on väike.

Mõju ulatus on keskmine.

1) Välismaalasel tuleb esitada esmalt vaie PPA-le, KAPO-le või VäM‑ile olenevalt sellest, kes on viisaotsuse või viibimisaja otsuse teinud. PPA-le või KAPO-le vaide esitamine välis­maalasele ei muutu. Samas vaidlustatakse PPA või KAPO otsuseid palju vähem kui Eesti välisesinduse omi: 2023. aastal esitati 577 vaidest 82 PPA-le või KAPO-le. Küll aga muutub see, et Eesti välisesinduse tehtud viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsust ei saa enam seal vaidlustada, vaid vaide peab esitama VäM-ile. 2023. aastal esitati 577 vaidest 495 Eesti välisesindusele. Eeldatavasti ei ole mõju siiski ulatuslik, kuna ka edaspidi teavitatakse välismaalast vaide esitamise võimalusest ja tähtajast viisaotsuses või viibimisaja otsuses.

Kui vaiet ei rahuldata, on välismaalasel edaspidi võimalus esitada kaebus halduskohtule. Kuigi kehtivas VMS-is on piirang, mis välistab viisaotsuse või viibimisaja otsuse kaebamise kohtusse, ja selle asemel on nähtud ette kaheastmeline vaidemenetlus, on Euroopa Liidu õiguse ja RK otsuse nr 5-20-10 kohaselt juba praegu välismaalasel praktikas võimalik halduskohtusse pöörduda. Kohtukaebeõiguse viide on lisatud ka teise astme vaideotsusele. Seega ei ole kohtukaebeõigus välismaalasele uus, vaid VMS viiakse koos­kõlla praktikaga.

Tänu kohtukaebeõigusele on välismaalasele paremini tagatud tema õiguste kaitse. Samas võib vaidlustamine tervikuna muutuda välismaalasele ajamahukamaks, kuna halduskohtu­menetlus võtab kauem aega kui praegune teise astme vaidemenetlus, milles tehakse otsus 15 kalendripäeva jooksul. Lisaks on halduskohtumenetluses osalemine välismaalasele keerukam ja kallim, kuna enamasti on vaja palgata kohapealne esindaja ja/või tõlk.

2) Vaide esitamise tähtaega lühendatakse 30 päevalt 10-le. Praktikas esitavad välismaalased juba praegu vaideid oluliselt kiiremini kui 30 päeva jooksul. Ka välismaalase enda huvides on vaie võimalikult kiiresti esitada, et saada riigis viibimiseks seaduslik alus. Sarnaselt kehtivale VMS‑ile ei anna vaide esitamine välismaalasele õigust seadusliku aluseta Schengeni alale siseneda või seal viibida ega lükka edasi sealt lahkumise kohustuse täitmist.

Eelnõu kohaselt peab vaie jõudma selle läbivaatajani kümne päeva jooksul viisaotsuse või viibimisaja otsuse tegemisest ja vaiet ei saa esitada Eesti välisesindusele. Seetõttu tuleb välismaalasel esitada vaie võimalikult kiiresti. Kuna vaide esitamiseks piisab vormikohase avalduse ja isikut tõendava dokumendi koopia esitamisest, ei ole välismaalasel vaja selleks pikemat tähtaega. Vaide läbivaatamisel lähtutakse viisaotsuse või viibimisaja otsuse aluseks olnud asjaoludest ja uusi asjaolusid arvesse ei võeta.

Samas võib vaide esitamise tähtaja lühendamine kaasa tuua negatiivse mõju, kuna suureneb vajadus kasutada vaide esitamiseks esindajat. Üldjuhul puudub välismaalasel tunnustatud digiallkirja andmise võimalus, ja kui ta ise ei viibi Eestis, on ainus võimalus esitada vaie postiga või esindaja kaudu. Postiga esitamise korral on risk, et vaie ei pruugi tähtajaks selle läbivaatajani jõuda. Samuti, kui välismaalane otsustab vaide esitada vahetult enne selle esitamise tähtaja saabumist ja postiga vaide esitamiseks ei jää enam piisavalt aega, on ainuke võimalus esitada vaie esindaja kaudu. See omakorda võib välismaalasele kaasa tuua kulude suurenemise. Samas ei ole vaide esitamiseks esindaja leidmine ebamõistlikult keeruline. Samuti võib esindaja olla välismaalase kutsuja, näiteks tööandja, perekonnaliige või tuttav, mistõttu ei pruugi välismaalasele kaasneda lisakulusid. Ka praegu esitavad välis­maalased tihti vaided Eestis elava esindaja kaudu.

Kuigi vaide esitamise tähtaja lühendamine mõjutab negatiivselt välismaalast, kes soovib viisaotsust või viibimisaja otsust vaidlustada, on viisa taotleja õiguslik positsioon pigem nõrk.28 Euroopa Liidu õigusega ei ole kolmanda riigi kodanikule antud õigust siseneda liikmesriigi territooriumile ega subjektiivset õigust saada viisa. Viisat ei saa käsitada õigusena, vaid liikmesriigi territooriumil lühiajaliselt viibida soovija kohustusena ehk Euroopa Liidu territooriumile sisenemise eeltingimusena.29

Negatiivne viisaotsus või viibimisaja otsus ei välista välismaalase võimalust taotleda uut viisat. Seega, ka juhul, kui välismaalane ei jõua vaide esitamise tähtajaks vaiet esitada, on tal alati võimalik taotleda uut viisat. Seetõttu ei ole vaide esitamise tähtaja lühendamise mõju ulatuslik.

3) Vaide menetlemise tähtaega pikendatakse 15 päevalt 30-le. Praktikas pikendavad vaide läbivaatajad ka praegu VMS-is ettenähtud tähtaega, kuna 15-päevane tähtaeg ei ole tihti piisav, et kaasata vaide läbivaatamisse kooskõlastaja ning vaadata viisaotsus või viibimisaja otsus ja selle asjaolud põhjalikult läbi. Seetõttu ei too muudatus välismaalasele kaasa olulist negatiivset mõju, kuna ka praegu on vaide läbivaatajal praktikas tihti vaja pikemat tähtaega.

4) Vaide läbivaatamise riigilõivu määr tõstetakse 80 eurolt 160-le. Praegu tuleb välismaalasel tasuda vaidemenetluse esimeses astmes 80 eurot ja teises astmes samuti 80 eurot. Edaspidi tuleb tasuda ühel korral 160 eurot ja halduskohtusse kaebamise korral kohtu riigilõiv. Seega muutub vaidemenetlus välismaalasele kallimaks ka juhul, kui ta vaidemenetluse järel halduskohtule kaebust ei esita. Negatiivne mõju ei ole ilmselt siiski ulatuslik, kuivõrd riigilõivumäära tõus ei ole kogemuse põhjal vaiete vaidlustamist ehk vaidemenetluse kättesaadavust vähendanud. Ka 2022. aastal tõsteti vaide läbivaatamise riigilõivu määra 20 eurolt 80-le. 2023. aastal oli negatiivsete viisaotsuste ja viibimisaja otsuste vaidlustamise osakaal suurem kui aasta varem, millal kehtis vaide esitamisel madalam riigilõivumäär.

Tabel 2. Vaided aastatel 2019–2023

2019
2020
2021
2022
2023
2024 (31.10)
Negatiivsete viisaotsuste ja viibimisaja otsuste arv
5987
3768
5922
8979
7896
4425
I astme vaiete arv
329
174
332
641
577
329
I astme vaiete osakaal negatiivsetest otsustest %
5,5
4,6
5,6
7,1
7,3
7,4
II astme vaiete arv
15
21
53
118
77
57
II astme vaiete osakaal negatiivsetest otsustest
0,3
0,6
0,9
1,3
1,0
1,3
Allikas: VäM, Eesti välisesindused, Siseministeerium, KAPO ja PPA

Mõju avaldumise sagedus on väike. Välismaalast mõjutab eelnõu juhul, kui tema kohta tehakse negatiivne viisaotsus või viibimisaja otsus ja ta soovib selle vaidlustada. 2023. aastal esitas vaidemenetluse esimeses astmes vaide 577 välismaalast ehk 7,3% negatiivse viisaotsuse või viibimisaja otsuse saajatest ja teises astmes 77 välismaalast ehk 14,6% välismaalastest, kelle vaie jäeti esimeses astmes rahuldamata. Eelduslikult pöördub halduskohtusse välismaalasi vähem, kui on olnud vaidemenetluse teise astme vaideid, kuna see võib olla neile mõnevõrra keerukam. See nähtub ka halduskohtuasjade senisest arvust. Alates 2021. aasta aprillist, kui Riigikohus leidis, et ka viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise vaidlustamisel on välismaalasel kohtukaebeõigus, ja kohtud hakkasid viisaasju menetlusse võtma, kuni 2024. aasta aprilli lõpuni, on halduskohtusse pöördunud alla 20 välismaalase. Samas vaidemenetluse teises astmes esitati 2021. aastast kuni 2024. aasta aprillini 273 vaiet. Siiski on põhjust arvata, et haldus­kohtusse kaebajate arv võrreldes senisega suureneb, sest eelnõuga suureneb õigusselgus. Samas on kaebuse läbivaatamise riigilõivu määr 20 eurot, mis on märksa väiksem kui vaidemenetluse teises astmes (80 eurot).

Tabel 3. Positiivsed ja negatiivsed vaideotsused aastatel 2019–2023

2019
2020
2021
2022
2023
2024 (31.10)
Negatiivsete viisaotsuste ja viibimisaja otsuste arv
5987
3768
5922
8979
7896
4425
I astme vaiete arv
329
174
332
641
577
329
Positiivsete vaideotsuste osakaal I astmes %
23
15
9
6
9
10
Negatiivsete vaideotsuste osakaal I astmes %
55,6
85,1
91,0
94,1
91,2
89,7
II astme vaiete arv
15
21
53
118
77
57
Positiivsete vaideotsuste osakaal II astmes %
27
33
15
22
12
21
Negatiivsete vaideotsuste osakaal II astmes %
73
67
85
78
87
77
Allikas: VäM, Eesti välisesindused, Siseministeerium, KAPO ja PPA

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike. Kuna tõstetakse vaide läbivaatamise riigilõivu määra, muutub viisaotsuse või viibimisaja otsuse vaidlustamine välismaalasele kallimaks. Samuti võib suureneda vajadus kasutada esindajat. Samas muudetakse vaidlustamine välis­maalasele selgemaks ja parendatakse tema võimalusi oma õiguste eest seista. Jätkuvalt on välis­maalasel võimalik esitada vaie, pöörduda halduskohtusse ja osaleda halduskohtumenetluses isiklikult ilma esindajat kasutamata. Praktikas on välismaalasel ka praegu võimalus kaevata viisaotsus või viibimisaja otsus halduskohtusse, kuid ei ole selge, kas selleks tuleb läbida vaidemenetlus või mitte. Samuti on kaheastmeline vaidemenetlus enne halduskohtumenetlust välismaalasele koormav.

Vaide esitamise tähtaja lühendamine võib tekitada olukorra, kus välismaalane ei jõua vaiet tähtajaks esitada. Kuna edaspidi tuleb Eesti välisesinduse tehtud viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse vaie esitada VäM-ile, ei ole välis­maalasel, kes asub välisriigis, võimalik vaiet isiklikult vaide läbivaataja asukohas esitada. Tihti puudub välismaalasel ka digiallkirjastamisvõimalus, mistõttu on võimalik esitada vaie üksnes postiga või esindaja kaudu. Postiga vaide esitamise korral on risk, et vaie ei pruugi jõuda posti­tõrgete tõttu vaide esitamise tähtajaks vaide läbivaatajani. Vaide esitamise tähtaeg hõlmab vaide jõudmist vaide läbivaatajani, st vaie peab jõudma postiga VäM-ini kümne päeva jooksul alates viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse teatavaks tegemisest. Praktikas kasutavad välismaalased vaide esitamisel tihti esindajat, kes asub Eestis ja võib olla ka tema kutsuja ning kellel on üldjuhul digiallkirjastamisvõimalus. Välismaalasel on ka edaspidi võimalik esitada vaie esindaja kaudu.

Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatused ei avalda olulist sotsiaalset mõju. Mõju on välis­maalastele positiivne, sest viisaotsuse ja viibimisaja otsuse vaidlustamine tõhustub ning tagatakse õigus pöörduda oma õiguste kaitseks halduskohtusse.

6.1.2. Mõju riigi julgeolekule ja siseturvalisusele

Sihtrühm: Eesti elanikud. 2024. aasta alguse seisuga elas Eestis 1 374 687 inimest.30

Mõju ulatus on väike. Eelnõu ei muuda Eesti elanike senist toimimist ega mõjuta negatiivselt riigi julgeolekut. Ka edaspidi teeb sisulise otsuse viisa andmisest või selle pikendamisest keeldumise, viisa tühistamise või kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumi­se või viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise kohta haldusorgan. Kohtulik kontroll haldusorgani kaalutlusruumi üle piirdub sellega, et kontrollitakse, kas viisaotsus või viibimisaja otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel, ja veendutakse, et selles ei esine ilmseid menetlus­vigu. Kohus ei saa kohustada välismaalasele viisat andma, küll aga saab ta teha otsuse viisaasi uuesti läbi vaadata.

Mõju avaldumise sagedus on väike, kuna muudatused ei mõjuta Eesti elanike igapäevast elu­korraldust. Samuti on Eesti elanike kokkupuude muudatustega ebaregulaarne ja juhuslik.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike. Riigi julgeoleku seisukohast on oluline, et välis­maalasele ei avaldataks viisaotsuse, viibimisaja otsuse ega vaideotsuse aluseks olevaid asja­olusid, otsuse tegemise põhjust ega seotud teavet, välja arvatud viisaotsuse või viibimisaja otsuse õiguslik alus. Seda põhimõtet ei muudeta ega nähta ette võimalust ka halduskohtu­menetluses sellist teavet avaldada. Samuti on tähtis, et kohtukaebeõigus ei annaks alust siseneda riiki välismaalasel, kellele näiteks keelduti viisa andmisest, kuna tema Eestisse saabumine või siin viibimine on ebasoovitav. Ka pärast eelnõu jõustumist ei teki välismaalasel õigust vaide- või halduskohtumenetluses osalemiseks Eestisse siseneda või siin viibida. Seega ei avalda eelnõu riigi julgeolekule negatiivset mõju.

Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatus ei avalda olulist mõju riigi julgeolekule ega sise­turvalisusele, kuna mõju Eesti elanikele on väike ja muudatused ei too kaasa negatiivset mõju.

6.1.3. Mõju välissuhetele

Mõju ulatus on keskmine. Eelnõu soodustab riigi välissuhteid tänu sellele, et Eesti õigus viiakse kooskõlla Euroopa Liidu õigusega. Lähtudes EK otsusest C‑403/16, milles Euroopa Kohus leidis, et Euroopa Liidu õigus kohustab nägema liikmesriigi õiguses ette viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise menetluse, sealhulgas kohtukaebeõiguse, muudetakse VMS-i nii, et see oleks tagatud. Kohtukaebeõiguse tagamata jätmise tõttu on Euroopa Komisjon algatanud Eesti suhtes rikkumismenetluse. Eelnõuga rikkumismenetluse põhjus lahendatakse.

Mõju avaldumise sagedus on väike. Eelnõuga viiakse Eesti õigus kooskõlla Euroopa Liidu õigusega, mistõttu on muudatused eelduslikult ühekordsed.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike. Ka edaspidi lähtutakse rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõttest, et igal riigil on suveräänne õigus otsustada välisriigi kodaniku oma riiki saabumise, seal viibimise ja sealt lahkumise üle, arvestades oma rahvusvahelisi kohustusi. Välisriigi kodanikul puudub õigustatud ootus saabuda mittekodakondsusjärgsesse riiki ja seal viibida.

Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatused avaldavad positiivset mõju riigi välissuhetele, kuid mõju ei ole oluline. Muudatustega viiakse VMS kooskõlla Euroopa Liidu õiguse ja PS‑iga.

6.1.4. Mõju riigiasutuste töökorraldusele

6.1.4.1. Mõju vaide läbivaatajatele ja vaide läbivaatamisse kaasatud asutustele

Sihtrühm: haldusorganid, kes vaatavad läbi vaideid ja esindavad end halduskohtus:
1) PPA teenistujad, kes kooskõlastavad viisa andmist või esindavad PPA-d halduskohtus, s.o neli inimest;
2) KAPO teenistujad, kes kooskõlastavad viisa andmist või esindavad KAPO-t halduskohtus;
3) Siseministeeriumi teenistujad, kes vaatavad läbi vaideid või esindavad ministeeriumi halduskohtus, s.o kolm inimest;
4) VäM-i teenistujad, kes vaatavad läbi vaideid või esindavad ministeeriumi halduskohtus, s.o neli inimest;
5) konsulaarametnikud, kes vaatavad läbi vaideid, s.o umbes 45 konsulaarametnikku.

PPA-s töötab 2024. aasta seisuga 4504 teenistujat, Siseministeeriumis 177 ja VäM-is, seal­hulgas Eesti välisesindustes, 606. Võttes arvesse nende haldusorganite teenistujate koguarvu ja asjaolu, et mõjutatud teenistujatel on peale vaiete läbivaatamise, viisa andmise kooskõlastamise ja halduskohtus haldusorgani esindamise ka muid ülesandeid, on sihtrühm väike.

Mõju ulatus on keskmine, sest riigi töökoormus tervikuna mõnevõrra suureneb. PPA, KAPO ja VäM-i töökoormus suureneb, Eesti välisesinduste oma väheneb ja Siseministeeriumi töökoormus ei muutu.

1) Eesti välisesinduste töökoormus väheneb, kuivõrd nad ei pea enam vaideid läbi vaatama. 2023. aastal esitati Eesti välisesindustele vaidemenetluse esimeses astmes 495 vaiet. Kuna edaspidi vaatab vaided läbi VäM, väheneb selle võrra Eesti välisesinduste töökoormus. Küll aga kui VäM vaide rahuldab, peavad Eesti välisesindused jätkuvalt viisataotluse või viisa tühistamise või kehtetuks tunnistamise asjaolud uuesti läbi vaatama ning vajadusel viisa andma.

2) PPA ja KAPO töökoormus mõnevõrra suureneb. Kuigi ka praegu peavad nad vaide korral viisa andmise kooskõlastamata jätmist kontrollima, ei esitata praktikas vaide läbivaatajale vaidemenetluse esimeses astmes üldjuhul kooskõlastamata jätmise või kooskõlastamise korral selle põhjendust. Edaspidi tuleb PPA-l ja KAPO-l esitada vaide läbivaatajale põhjendus, mis suurendab töökoormust. Samuti peavad PPA ja KAPO edaspidi osalema halduskohtumenetluses, kui viisaotsuse või viibimisaja otsuse on teinud või viisa andmise kooskõlastanud nemad. Eelduslikult ei saa halduskohtusse kaebajate arv olema siiski märkimisväärne. Vaidemenetluse esimeses astmes 2023. aastal PPA rahuldamata vaietest kaevati 15 edasi Siseministeeriumi.

3) VäM-i töökoormus suureneb. Kui praegu vaatavad Eesti välisesinduse tehtud viisa andmi­sest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse vaided läbi Eesti välisesindused ise, siis edaspidi vaatab neid läbi VäM. 2023. aastal esitati vaidemenetluse esimeses astmes Eesti välisesindustele 495 vaiet, teises astmes VäM-ile aga 62 vaiet. Seega suureneb VäM-i töökoormus märgatavalt. Lisaks peab VäM edaspidi osalema kuni kolme­astmelises halduskohtumenetluses, kui viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse on teinud Eesti välisesindus. Eelduslikult on haldus­kohtusse kaebajate arv väiksem kui vaidlustajate arv vaidemenetluse teises astmes, kuid kui eeldada, et see on võrdne, oleks VäM eelmisel aastal pidanud esindama Eesti välisesindusi 62 haldusasjas. Seetõttu on alust prognoosida VäM-i töökoormuse kasvu, milleks on vaja esialgu juurde vähemalt ühte teenistuskohta. Selle kulu oleks VäM-i hinnangul 50 000 eurot aastas, millega tuleb riigieelarves arvestada. Lisaraha saamiseks on esitatud Rahandus­ministeeriumile ka lisavajaduse taotlus.

4) Siseministeeriumi töökoormus jääb eelduslikult samaks. Kui praegu kaasatakse Siseminis­teerium vaidemenetluse teises astmes juhul, kui viisaotsuse või viibimisaja otsuse on teinud PPA või KAPO, siis edaspidi kaasatakse Siseministeerium üksnes nende vaiete läbi­vaatamisse, mille puhul ei ole kooskõlastaja kooskõlastanud viisa andmist julgeoleku kaalutlustel. 2023. aastal esitati Siseministeeriumile vaidemenetluse teises astmes 15 vaiet ja Siseministeerium oli kaasatud viisa andmise kooskõlastamata jätmise kontrolli 59 korral. Samas suurusjärgus vaidlustati 2023. aastal vaidemenetluse esimeses astmes ka viisa andmisest keeldumise otsuseid, kus ei kooskõlastatud viisa andmist julgeoleku kaalutlustel. Seega eelduslikult Siseministeeriumi töökoormus ei muutu.

Mõju avaldumise sagedus on väike, kuna ei muudeta riigiasutuste põhiülesandeid ja töö­korraldusmuudatused on ühekordsed.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike. Riski, et muudatustest ei olda teadlikud ja neid ei rakendata eesmärgipäraselt, aitavad maandada tõhus ja pidev teavitus ja koolitus. Küll võib riigiasutustele negatiivselt mõjuda vaiete arvu kasv. Alates 2020. aastast on vaiete arv oluliselt kasvanud. Kui 2021. aastal esitati 174 vaiet, siis 2022. aastal 641 ja 2023. aastal 577. Vaiete arv on alates 2022. aastast suurenenud osaliselt seetõttu, et sanktsioonide31 alusel on kehtestatud viisa andmise piirang, mida mitu viisa taotlejat on vaidlustanud. Kuigi vaiete arvu on raske prognoosida, on põhjust eeldada, et see pigem kasvab. Vaiete arvu kasv suurendab nii PPA, KAPO, Siseministeeriumi kui ka VäM-i töökoormust.

Tabel 4. VäM-i valitsemisala vaiete arv aastatel 2019–2023

2019
2020
2021
2022
2023
I astme vaided
299
124
297
465
495
rahuldatud
66
24
23
25
44
rahuldamata
163
100
274
440
451
II astme vaided
9
12
47
79
62
rahuldatud
3
2
8
20
9
rahuldamata
6
10
39
59
53
Allikas: VäM ja Eesti välisesindused

Tabel 5. Siseministeeriumi valitsemisala vaiete arv aastatel 2019–2023

2019
2020
2021
2022
2023
I astme vaided
30
50
35
176
82
rahuldatud
10
2
7
13
7
rahuldamata
20
48
28
163
75
II astme vaided
6
9
6
39
15
rahuldatud
1
5
0
6
0
rahuldamata
5
4
6
33
14
Allikas: Siseministeerium, KAPO ja PPA

Järeldus mõju olulisuse kohta: kuigi mõju avaldumise sagedus on keskmine, siis võttes arvesse sihtrühma suurust ning asjaolu, et haldusorganite põhiülesanded ei muutu ja eba­soovitava mõju kaasnemise risk on väike, ei avalda muudatused sihtrühmale olulist mõju.

6.1.4.2. Mõju kohtutele

Sihtrühm: kohtute teenistujad, kes on potentsiaalselt mõjutatud viisaotsuste, viibimisaja otsuste ja vaideotsuste peale esitatud kaebuste lahendamisest:
1) Tallinna ja Tartu halduskohtus kokku 25 kohtunikku;
2) Tallinna ja Tartu Ringkonnakohtu halduskolleegiumis kokku 10 kohtunikku ning
3) Riigikohtu halduskolleegiumis 4 kohtunikku.

Kohtute kontaktandmete põhjal ei ole võimalik haldusasjade kohtuteenistujaid – kohtujuriste, nõunikke ja kohtuistungi sekretäre – täpselt eristada, kuid sihtrühmas on neid sadakond.

Muudatused ei mõjuta teisi kohtuteenistujaid, sealhulgas kantselei töötajaid. Sihtrühma suurus on seega keskmine.

Halduskohtusse kaebajate arvu on keeruline prognoosida, kuid võib eeldada, et kohtusse pöör­duvad välismaalased, kes on seni esitanud vaideid vaidemenetluse teises astmes. 2022. aastal esitas vaidemenetluse teises astmes vaide 118 välismaalast ja 2023. aastal 77. Halduskohtutesse laekub keskmiselt 3000 kaebust aastas, mistõttu ei suurene nende töökoormus viisaotsuste, viibimisaja otsuste ja vaideotsuste peale esitatud kaebuste lisandumise tõttu ülemäära. Kuna kohtumenetlus on kolmeastmeline, jõuab mõni kaebus ka ringkonnakohtusse ja Riigikohtusse, kuid seda arvu ei ole võimalik prognoosida.

Mõju ulatus on väike, kuna ei muudeta kohtute põhiülesandeid ja töökorraldusmuudatused on ühekordsed. Praktikas võtavad halduskohtud viisaotsuste, viibimisaja otsuste ja vaideotsuste peale esitatud kaebusi menetlusse ka praegu. Kuigi võib eeldada vaidluste arvu kasvu, siis arvestades, kui palju on haldusasju tervikuna, ei saa mõju ulatust pidada suureks.

Mõju avaldumise sagedus on väike, kuna eelnõuga ei muudeta kohtute põhiülesandeid. Neil võib olla vaja viisaotsuse, viibimisaja otsuse ja vaideotsuse kohtusse kaebamise erisustest teavitada oma teenistujaid, kuid üksikutel kordadel.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike. Viisaotsuse, viibimisaja otsuse ja vaideotsuse kohtusse kaebamise õiguse loomisega lisandub kohtutele uus menetlusvaldkond. Ühtse kohtu­praktika kujunemine võib aega võtta. Samas on halduskohtud praktikas juba 2021. aasta aprillist võtnud selliseid kaebusi vastu, mistõttu ei ole põhjust eeldada, et muudatused tooksid kaasa olulisi kohanemisraskusi.

Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatustega kaasneb sihtrühmale oluline mõju, arvestades, et mõjutatud on potentsiaalselt kogu halduskohtute menetlusgrupp. Samas ei ole muudatused ulatuslikud, kuna kohtud vaatavad viisaotsuseid, viibimisaja otsuseid ja vaideotsuseid läbi ka praegu.

6.2. Reisiloa otsuse vaide läbivaatamise riigilõiv

6.2.1. Sotsiaalne mõju

Sihtrühm: lühiajalise viisa nõudest vabastatud kolmandate riikide kodanikud, kellele Eesti keeldub reisiloa andmisest või kelle reisiloa tunnistab Eesti kehtetuks või tühistab ja kes soovivad seda otsust vaidlustada. Euroopa Liidul on praegu viisavabadus 60 riigiga. Sihtrühma suurust ei ole võimalik hinnata, kuna Euroopa Liidu ühtse reisiloa taotlemise nõue hakkab eeldatavasti kehtima alles 2025. aasta mais ja pole teada, kui paljud kolmandate riikide kodanikest saavad tulevikus just Eestilt negatiivse otsuse, mille otsustavad vaidlustada.

Mõju ulatus on keskmine. Sihtrühm ei pea praegu taotlema Euroopa Liitu, sealhulgas Eestisse, reisimiseks reisiluba ja seega ei saa ka reisiloa otsust vaidlustada. Samas pidi sihtrühm enne viisanõudest vabastamist taotlema Euroopa Liitu reisimise korral viisat ja oli teadlik nõudest tasuda viisaotsuse vaidlustamisel riigilõiv. Seega ei põhjusta nõue tasuda reisiloa otsuse vaide läbivaatamise eest riigilõivu eelduslikult olulisi kohanemisraskusi.

Mõju avaldumise sagedus on väike. Muudatus mõjutab sihtrühma ainult reisiloa otsuse vaidlustamise korral.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike. Euroopa Liidu ühtse reisiloa nõue kui selline mõjutab sihtrühma negatiivselt, kuna nõuab tulevikus reisiloa taotlemist ja selle eest tasumist. Reisiloa otsuse vaide läbivaatamise eest riigilõivu tasumine on reisiloa nõude kehtestamise tagajärg ja seetõttu ei ole sellel iseseisvalt olulist negatiivset mõju.

Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatus ei avalda olulist sotsiaalset mõju. Muudatuse järel peab välismaalane, kes soovib reisiloa otsust vaidlustada, küll tasuma riigilõivu, kuid reisiloa vaide esitamine ei ole talle kohustuslik ja negatiivne otsus ei välista uue reisiloa taotluse esitamist.

6.2.2. Mõju riigiasutuste töökorraldusele

Sihtrühm: ETIAS-e riikliku üksuse ehk PPA ametnikud, kes menetlevad reisiloa taotlusi ja vaatavad läbi reisiloa otsuse vaideid. Praegu töötab ETIAS-e riiklikus üksuses kaks ametnikku ja ETIAS-e rakendamise ajaks on kavas värvata juurde vähemalt üks ametnik. Võttes arvesse, et PPA-s töötab 2024. aasta seisuga 4504 teenistujat, on sihtrühm väike.

Mõju ulatus on väike, sest reisiloa otsuse vaiete läbivaatamine on vaid üks ETIAS-e riikliku üksuse ametnike tööülesannetest.

Mõju avaldumise sagedus on väike, kuna muudatus täiendab vaid reisiloa otsuse vaide läbi­vaatamise menetlust ja ETIAS-e riikliku üksuse ametniku põhiülesanded ei muutu.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike, kuna reisiloa otsuse vaide läbivaatamise riigi­lõivu tasumise kontroll ei suurenda märgatavalt menetluskoormust.

Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatus ei avalda riigiasutuste töökorraldusele olulist mõju.

6.3. Koondmõju välismaalaste halduskoormusele

Koondmõju välismaalaste halduskoormusele on negatiivne. Kuigi praktikas võimaldatakse ka praegu esitada viisaotsuse või viibimisaja otsuse peale kaebus halduskohtule, tuleb seda teha pärast kaheastmelise vaidemenetluse läbimist, kusjuures kehtiv VMS välistab kohtukaebe­õiguse. Eelnõuga kehtestatakse üheastmeline vaidemenetlus ning võimaldatakse pärast seda kaevata viisaotsus või viibimisaja otsus ja vaideotsus halduskohtusse. Seega muutub vaidlusta­mine välismaalasele selgemaks ja lihtsamaks, parendades tema võimalusi oma õiguste eest seista. Samas muutub vaidlustamine tervikuna välismaalasele ajamahukamaks ja kallimaks. Välismaalasel on siiski vaba valik ja võimalus mitte osaleda kõigis kohtuastmetes ning mitte palgata vaide- ja kohtumenetluseks esindajat.

7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud

Seaduse rakendamine toob kaasa:
1) tööjõukulud ning
2) koolitus- ja teavituskulud.

Eelnõu kooskõlastamisel selgus, et VäM prognoosib töökoormuse suurenemist, mistõttu on vaja esialgu juurde vähemalt ühte teenistuskohta. Selle kulu oleks VäM-i hinnangul umbes 50 000 eurot aastas, millega tuleb riigieelarves arvestada. VäM-i uue teenistuskoha kulude katmiseks lisas Siseministeerium selle oma eelnõude põhisesse lisataotlustabelisse ja saatis selle 2024. aasta juunis teiste riigi eelarvestrateegia dokumentidega Rahandusministeeriumile. Siseministeeriumis, PPA-s ja KAPO-s vaadatakse vaideid läbi ja kontrollitakse viisa andmise kooskõlastamata jätmist olemasoleva eelarve piires.

Seaduse rakendamiseks on vaja ka koolitada vaide läbivaatajate ja vaide läbivaatamisse kaasatud asutuste teenistujaid. Seda tehakse olemasoleva eelarve piires. Infotehnoloogilisi arendustöid teha ei ole vaja.

Seaduse rakendamisega ei kaasne eeldatavasti lisatulu. Kuigi vaide läbivaatamise riigilõivu määr tõstetakse 80 eurolt 160-le, katab see ära läbivaatamise suurenenud kulud. Eeldusel, et 2025. ja 2026. aastal on vaiete arv sama nagu 2024. aastal ning et kõrgem riigilõivumäär jõustub 2025. aasta teises pooles, suureneb riigilõivutulu 2026. aastal võrreldes 2024. aastaga ca 70% (vt tabel 6).

Tabel 6. Vaide läbivaatamise riigilõiv eurodes aastatel 2019–2023 ja selle prognoos aastatel 2024–2026

2019
2020
2021
202232
2023
2024
202533
2026
I astme vaided
329
174
332
641
577
400
400
400
makstud riigilõiv
6580
3480
6640
32 000
46 160
32 000
48 000
64 000
II astme vaided
15
21
53
118
77
70
–
–
makstud riigilõiv
300
420
1060
5900
6160
5660
–
–
makstud riigilõiv kokku
6880
3900
7700
37 900
52 320
37 660
48 000
64 000
Allikas: Siseministeerium

Reisiloa otsuse vaide läbivaatamise riigilõiv katab ära selle kulud. Vaide ja reisiloa otsuse vaide läbivaatamise riigilõiv laekuvad riigieelarve üldtulusse ja kuludeks eraldatakse raha läbi selle.

8. Rakendusaktid

Seaduse rakendamiseks on vaja muuta siseministri 4. detsembri 2015. aasta määrust nr 64 „Viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamise kord ning otsuse vaidlustamise avalduse vorm“. Kuivõrd seda määrust on vaja ulatuslikult muuta, on otstarbekam ja õigusselgem koostada uus terviktekst (vt kavandit seletuskirja lisas 1).

9. Seaduse jõustumine

Viisaotsuse või viibimisaja otsuse vaidlustamise muudatused jõustuvad üldises korras, kuna:
• Eesti suhtes on algatatud rikkumismenetlus ja eelnõu on seega vaja jõustada esimesel võimalusel ning
• haldusorganid vaatavad ka praegu vaideid läbi ega vaja muudatuste rakendamiseks üle­minekuaega.

Eelnõu § 1 punktiga 2 ja § 2 punktiga 4 kavandatud muudatused on seotud seadusega 756 SE, mis jõustuvad kuupäeval, mille Euroopa Komisjon määrab ETIAS-e määruse artikli 88 lõike 1 alusel vastu võetud otsuses ETIAS-e kasutusele võtmiseks. Eelnõu ETIAS-e muudatused on plaanitud jõustuma üldises korras, sest praegu ei ole seaduse 756 SE jõustumise aeg teada. Tõenäoliselt jõustub eelnõu enne seadust 756 SE. Reisiloa vaide läbivaatamise riigilõiv võib seega jõustuda varem kui seadus 756 SE, kuid seda ei saa rakendada enne kui ETIAS kasutusele võetakse.

10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitati 2018. aastal eelnõude infosüsteemi (EIS)34 kaudu kooskõlastamiseks Rahandus­ministeeriumile ja VäM-ile ning arvamuse avaldamiseks KAPO-le ja PPA-le. JuM-iga kokku­leppel esitati eelnõu samal ajal ka JuM-ile. Eelnõu kooskõlastati JuM-iga ametlikult uuesti 2019. aastal. JuM oli kaasatud halduskohtumenetluse sätete väljatöötamisse, kuid need on eelnõust välja jäetud, sest JuM kavandab muuta HKMS-i eraldi.

Pärast eelnõu Riigikogu menetlusest väljalangemist on seda koostöös KAPO, PPA, JuM-i ja VäM-iga muudetud, muu hulgas selleks, et arvestada praeguse kohtupraktikaga. Seetõttu saadeti eelnõu 2. mail 2024. aastal uuesti eelnõude infosüsteemi kaudu kooskõlastamiseks ministeeriumidele ning arvamuse avaldamiseks KAPO-le ja PPA-le. Eelnõu kohta esitasid märkusi JuM, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Rahandusministeerium ja VäM (vt seletuskirja lisa 2).

Eelnõu kooskõlastamisel selgus, et on vaja lisarahastust, mistõttu edastatakse eelnõu lisaks JuM-ile uuesti kooskõlastamiseks samal ajal Rahandusministeeriumile.
__________________________________________________________________________

Algatab Vabariigi Valitsus ................. 2025