Riigikohus_kohtuotsuse ja määruse edastamine

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-24-29

Otsuse kuupäev 26. veebruar 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Ivo Pilving, Heili Sepp,

Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Rahvastikuregistri elukoha andmete õigsuse

kontrollimiseks õigustloovate aktide andmata jätmise

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Elva Vallavolikogu 3. oktoobri 2024. a taotlus

Menetlusosalised Elva Vallavolikogu

Riigikogu

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Siseminister

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Elva Vallavolikogu taotlused rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Elva Valla Valimiskomisjon registreeris 10. septembri 2021. a otsusega nr 10-6/10 kandidaadid

17. oktoobril 2021 toimuvateks kohaliku omavalitsuse volikogu valimisteks.

2. 13. septembril 2021 esitasid Elva vallas Isamaa Erakonna nimekirjas kandideerivad Vahur Jaakma,

Maigi Keerd ja Mati Miil Elva Valla Valimiskomisjoni otsuse peale Vabariigi Valimiskomisjonile

(VVK) kaebuse, milles taotlesid otsuse tühistamist osas, millega registreeriti Elva Vallavolikogu

valimistel kandidaatideks Urmas Kruuse, Kertu Vuks, Mikk Järv, Marika Saar, Maano Koemets,

Aleksander Suvorov, Peeter Ernits ja Sulev Kuus, kuna nende isikute püsiv elukoht ei asu Elva vallas.

Kaebajad lisasid kaebusele nende kandidaatide elukoha andmete seadusele mittevastavuse

tõendamiseks mh väljavõtted ajalehtedes ilmunud intervjuudest kandideerijatega ja suhtlusportaali

Facebook andmetest, huvide deklaratsioonid, kinnistusraamatu väljavõtted ning kandideerijaga

seotud sihtasutuse majandusaasta aruande.

5-24-29

2(12)

3. VVK jättis oma 15. septembri 2021. a otsusega nr 15 kaebuse rahuldamata, leides, et Elva Valla

Valimiskomisjon kohaldas seadust õigesti, kui lähtus kandidaatide registreerimisel nende

rahvastikuregistrisse kantud elukohast. 17. septembril 2021 pöördusid kaebajad VVK otsuse

vaidlustamiseks Riigikohtusse. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jättis

28. septembri 2021. a otsusega nr 5-21-12/2 kaebuse rahuldamata.

4. 30. septembril 2021 esitasid kaebajad Tartu Halduskohtule kaebuse Elva valla kohustamiseks

muuta Urmas Kruuse, Kertu Vuksi, Marika Saare ja Maano Koemetsa elukoha aadressi kanded

rahvastikuregistris. Kaebajad palusid ka kohaldada esialgset õiguskaitset ning peatada vaidlustatud

kandidaatide rahvastikuregistri elukoha kannete kehtivus ja täitmine kuni kohtumenetluse lõpuni.

5. Tartu Halduskohus tagastas 4. oktoobri 2021. a määrusega kaebuse halduskohtumenetluse

seadustiku § 121 lõike 2 punkti 1 järgi kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu ning jättis esialgse

õiguskaitse taotluse rahuldamata. Kaebajad esitasid ringkonnakohtule määruskaebuse halduskohtu

määruse peale. Tartu Ringkonnakohus jättis 15. oktoobri 2021. a määrusega kaebajate määruskaebuse

rahuldamata ja halduskohtu määruse muutmata. Kaebajad esitasid Riigikohtule määruskaebuse,

milles palusid tühistada ringkonnakohtu ja halduskohtu määrused ning saata asi halduskohtule

kaebuse menetlusse võtmiseks. Riigikohtu halduskolleegium jaatas 21. juuni 2022. a otsuses

nr 3-21-2230/16 kaebajate kaebeõigust, leides, et rahvastikuregistri ebaõige elukoha kandega isikute

kandideerimisel võib olla mõju valimistulemustele ning kaebajate võimalusele osutuda valituks.

Halduskolleegium tühistas ringkonnakohtu määruse ja halduskohtu määruse resolutsiooni punkti 1

menetlusõiguse olulise rikkumise tõttu ning saatis kaebuse tagasi halduskohtule menetlusse võtmise

otsustamiseks.

6. 30. juuni 2022. a määrusega võttis Tartu Halduskohus kaebuse menetlusse ning

14. detsembri 2022. a otsusega jättis halduskohus kaebuse rahuldamata.

7. Tartu Ringkonnakohus tühistas 29. veebruari 2024. a otsusega halduskohtu otsuse ning tegi asjas

uue otsuse, millega rahuldas kaebuse ja kohustas Elva valda kontrollima 30. septembri 2021. a

kaebuses nimetatud isikute elukoha aadressi kannete õigsust rahvastikuregistris ning tegema kannete

ebaõigsuse korral vajalikud muudatused. Ringkonnakohtu otsus on jõustunud.

ELVA VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

8. Elva Vallavolikogu esitas 3. oktoobril 2024 Riigikohtule taotluse tunnistada põhiseadusega

vastuolus olevaks niisuguste õigusnormide puudumine, millega oleks kindlaks määratud, kas, mis

tingimustel ja milliste meetmetega saab kohaliku omavalitsuse üksus korraldada juba

rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmete sisulise kontrolli menetluse ning seeläbi tagada, et

kohaliku omavalitsuse üksuse volikogus tegutseksid ning kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu

valimistel osaleksid ainult kohalikud elanikud. Alternatiivselt palub Elva vald tunnistada

põhiseadusega vastuolus olevaks õiguslik ebaselgus, mille tõttu ei ole kohaliku omavalitsuse üksusel

võimalik piisavalt selgelt ja täpselt määrata enda õigusi ja kohustusi olukorras, kus ta on kohustatud

korraldama juba rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmete sisulise kontrolli menetluse ja andmete

ebaõigsuse korral vastavad muudatused tegema selleks, et tagada üksnes kohalike elanike tegutsemine

kohaliku omavalitsuse üksuse volikogus.

9. Taotluse kohaselt riivab rahvastikuregistrijärgse elukoha õigsuse kontrolli reguleerivate sätete

puudumine või nende õigusselgusetus Elva valla põhiseaduse (PS) § 154 lõikes 1 tagatud

5-24-29

3(12)

enesekorraldusõigust. Riigikohus on jaatanud ka kohaliku omavalitsuse üksuse õigust vaidlustada

omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi riivavat tegevusetust ehk õigustloova akti andmata jätmist.

10. PS § 3 lõikes 1 sätestatud seaduslikkuse põhimõtte kohaselt on avalik võim õigustatud tegutsema

üksnes siis, kui õigusnormid näevad ette nii pädevuse kui ka volituse. Kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigusega on vastuolus olukord, kus seadusandja ei ole kehtestanud sellist õiguslikku

regulatsiooni, mis võimaldaks kohaliku omavalitsuse üksusel tagada kohalike elanike

rahvastikuregistrijärgsete elukoha andmete õigsus ja kontrollida volikogusse kuulumise piirangute

järgimist. PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse puhul on tegemist

otsustus- ja valikudiskretsiooniga kohaliku elu küsimuste lahendamisel. Enesekorraldusõiguse

realiseerimiseks on oluline, et kohaliku omavalitsuse volikogus oleksid üksnes kohalikud elanikud.

Riigikohus on öelnud, et volikokku kandideerija rahvastikuregistrijärgse ja tegeliku püsiva elukoha

lahknevus ei ole õiguslikult lubatav. Volikokku kandideerija elukoha andmete õigsuse kontroll peaks

rahvastikuregistri seaduse (RRS) kohaselt toimuma kohaliku omavalitsuse üksuse toimetatavas

elukoha aadressi rahvastikuregistrisse kandmise menetluses ja kannete õigsuse kontrollimise käigus

(RKPJKo 25.09.2021, 5-21-12/2, p 26). Kohaliku omavalitsuse üksusele on pandud ülesanne tagada

rahvastikuregistri andmete õigsus ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse

(KOVVS) § 5 lõikes 5 sätestatud piirangu järgimine. Vaatamata kohaliku omavalitsuse üksuse

pädevusele kontrollida elukoha andmete õigsust rahvastikuregistris, puuduvad kehtivas õiguses

volitusnormid sisulise kontrolli tegemiseks.

11. Riigikohus on leidnud, et kehtivas õiguses ei ole sätestatud menetlust volikogu kandidaatide

tegeliku püsiva elukoha väljaselgitamiseks (RKPJKo 25.09.2021, 5-21-12/2, p 24).

Rahvastikuregistri elukoha andmete kontroll piirdub formaalse kontrolliga. Juba rahvastikuregistrisse

kantud elukoha andmete õigsuse tagamise kohustus on RRS § 68 kohaselt pandud isikule endale,

mitte kohaliku omavalitsuse üksusele. Kohaliku omavalitsuse üksusel ja avalikkusel tuleb registrisse

kantud elukoha andmete õigsust RRS § 6 lõike 1 järgi eeldada. Registrisse juba kantud elukoha

andmete kontrollimist reguleerivad ainult RRS § 88 lõige 3 ja RRS § 871. RRS-is sätestatud kontrolli

võimalused on väga piiratud, kohaldudes ainult erijuhtudel. Seetõttu ei ole kohtuotsust võimalik täita.

12. RRS reguleerib elukoha andmete rahvastikuregistrisse kandmise või muutmise menetluse

algatamist kohaliku omavalitsuse üksuse omal algatusel üksnes juhtudel, kui kohaliku omavalitsuse

territooriumil püsivalt viibiva isiku elukoha aadress ei ole veel registrisse kantud või kui isiku

kinnitusel ei kasuta ta enam registrisse kantud aadressi järgset elukohta (RRS §-d 86 ja 871). Muudel

juhtudel ei ole elukoha aadressi muutmine või andmete kehtivuse lõpetamine õiguslikult võimalik,

sest sellist menetlust ei ole ühegi õigustloova aktiga reguleeritud. Järelikult puuduvad kehtivas

õiguses normid, mille alusel saaks kohaliku omavalitsuse üksus elukoha andmete ebaõigsuse

tuvastamisel rahvastikuregistris isiku elukoha andmeid ühepoolselt muuta või nende kehtivuse

lõpetada.

13. Isegi kui õiguskorras oleksid olemas asjakohased normid, ei ole kehtivas õiguses kohaliku elaniku

definitsiooni ehk mõõdikut, mille järgi otsustada isiku elukoha kande õigsuse üle. RRS § 65 lõige 1

sätestab, et isik esitab rahvastikuregistrisse kandmiseks selle elukoha aadressi, kus ta alaliselt või

peamiselt elab. Samas puuduvad selles sättes kriteeriumid, millest lähtuvalt isiku alalist või peamist

elukohta kindlaks määrata. Lisaks võimaldab RRS isikul kasutada alaliselt või peamiselt mitut

elukohta (RRS § 65 lõige 2). Seega saab isik ise määrata, millise elukoha andmed on õigusliku

tähendusega ja millised kantakse rahvastikuregistrisse lisa-aadressina. Lähtuda ei saa üksnes ajalisest

kriteeriumist ehk sellest, millises omavalitsuses isik ajaliselt enim viibib. Ringkonnakohus pidas

oluliseks asjaolu, et volikogu liikmed olid töötanud mingi aja jooksul või nende elukoht oli mingil

ajal asunud mõnes teises omavalitsuses. Selline tõlgendus „kohalikust elanikust“ ei arvesta

5-24-29

4(12)

tänapäevast elukorraldust ega ole kooskõlas RRS-i sisu ja mõttega. Kohaliku omavalitsuse volikogu

liikme töö ei ole põhitöö ning on korraldatud viisil, et volikogu istungitel osalemine on mõistliku

pingutusega võimalik muu töö kõrval. Seega on tavapärane, et volikogu liikme põhitöö võib asuda

muus omavalitsuses. See aga ei tähenda, et need volikogu liikmed ei ole kohalikud elanikud või et sel

juhul peaks tekkima põhjendatud kahtlus isiku elukoha kande õigsuses. Kuna ükski seadus ei sisalda

kohaliku elaniku mõistet ega kriteeriume, mille alusel kohalikku elanikku kindlaks määrata, ei ole

kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik kooskõlas põhiseaduse nõuetega sisulist kontrolli teha.

14. Valimistel saadav mandaat on üks osa passiivsest valimisõigusest. Kontrollimenetlus võib viia

volikogu liikme volituse ennetähtaegse lõppemiseni ning kandideerimisõiguse kaotamiseni kohalikel

valimistel. Seetõttu kujutab volikokku kandideerija või volikogu liikme elukoha kande muutmine

rahvastikuregistris isiku passiivse valimisõiguse riivet, millesse sekkumine nõuab seadusest tulenevat

täpset õiguslikku alust.

15. Kui Riigikohus peaks asuma seisukohale, et õiguskorras on olemas normid juba

rahvastikuregistrisse kantud elukoha sisulise kontrolli menetluse korraldamiseks, siis on need

õiguslikult ebaselged ja rikuvad seetõttu taotluse esitaja enesekorraldusõigust. Juba registrisse kantud

andmete puhul on võimalik sisulist kontrolli teha üksnes piiratud juhtudel. Muudes olukordades ei ole

kohaliku omavalitsuse üksusele ega puudutatud isikutele piisaval määral arusaadav, kas, millistel

tingimustel ja millisel viisil saab kohaliku omavalitsuse üksus kontrollida juba rahvastikuregistrisse

kantud elukoha andmete õigsust. Õiguslikku ebaselgust ei ole mõistlikult võimalik kõrvaldada ka siis,

kui arvestada normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse üldpõhimõtteid ning neid

edasi arendada. Seega on tegemist kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust rikkuva

põhiseadusvastase õigusselgusetusega.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

16. Elva Vallavolikogu taotlused ei ole põhjendatud, normide puudumine ei ole põhiseadusega

vastuolus ning olemasolevad normid ei ole vastuolus õigusselguse põhimõttega. Elva vald saab täita

talle ringkonnakohtu pandud kohustust niivõrd, kuivõrd seadus selleks talle õiguse annab. Kohaliku

omavalitsuse üksus saab haldusmenetluse käigus tuvastada elukoha andmete rahvastikuregistrisse

kandmise õiguspärasust, kuid kohus ei saa kohaliku omavalitsuse üksust kohustada tagama üksnes

kohalike elanike tegutsemist volikogus muul moel. Elukoha andmete muutmine on RRS-ist tulenevalt

inimese enda õigus ja kohustus, mistõttu on kohaliku omavalitsuse üksuse roll selles piiratud.

Seadusandja on näinud isikutele ette võimaluse määrata ise, milline on tema õigusliku tähendusega

aadress ehk see, kus ta alaliselt või peamiselt elab. Kui elukoha kannete õigsuses on tekkinud kahtlusi,

saab kohaliku omavalitsuse üksus haldusmenetluse käigus välja selgitada asjaolud, kuid isiku tahte

vastaselt elukoha andmete muutmise õigust kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole.

17. Põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb hinnata, kas seadusandja on leidnud tasakaalu

põhiseaduslike väärtuste, isikute eraelu ja kodu puutumatuse ja õiguse vabalt liikuda ja elukohta

valida (PS §-d 26, 33 ja 34) ning avaliku huvi vahel tagada rahvastikuregistri andmete õigsus.

Põhiseaduskomisjon leidis, et RRS-is on nende kahe väärtuse vahel tasakaal leitud. Intensiivsema

sisulise kontrolli menetluse ette nägemata jätmine ei tähenda, et seadusandja oleks meelevaldselt

jätnud kehtestamata vajalikud õigusnormid elukoha andmete õigsuse tagamiseks või ei ole taganud

piisavat õigusselgust. Kehtiv RRS tagab piisava õigusselguse, millistel alustel toimub elukoha

andmete kontrolli menetlus. Praegune sõnastus on olnud seadusandja teadlik valik, et mitte riivata

5-24-29

5(12)

ebaproportsionaalselt isikute õigust eraelu ja kodu puutumatusele ning õigust vabalt liikuda ja

elukohta valida. Tänapäevase liikuvuse juures ei oleks proportsionaalne kehtestada mõõdikut, mille

alusel hinnata, kas isiku nimetatud elukoht on püsiv.

18. Kui kohaliku omavalitsuse üksus võiks kontrollida vihjete või poliitiliste vastaste pöördumiste

peale korrakaitseliste meetmetega volikogusse kandideerija või selle liikmete tegelikku elukohta, võib

see viia kas poliitiliste vastaste tagakiusamiseni või politseiriigini viivate pealekaebamisteni. Samuti

asetaks elukoha andmete muutmise õigus kohaliku omavalitsuse üksuse väga tugevale

jõupositsioonile.

Õiguskantsler

19. Taotlus on lubatav, kuid tuleb jätta rahuldamata. Mõlemad taotluse lubatavuse eeldused on

täidetud ning taotluse saab sisuliselt läbi vaadata, sest kohalike elanike üle sisuliselt õige arvestuse

pidamise takistus piirab kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. Kohaliku omavalitsuse üksusel

on vaja pidada arvestust selle üle, kes tema territooriumil elab ja avalikke teenuseid vajab.

20. Võib nõustuda, et RRS § 88 lõiked 3 ja 4 ning § 871 selles olukorras lahendust ei paku. RRS § 84

lõike 1 punkt 4 võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel keelduda elukohateates märgitud elukoha

andmete rahvastikuregistrisse kandmisest, kui isik on esitanud elukohateates valeandmeid. Tuleb

hinnata, kas see võib pakkuda võimaluse ka olukorras, kus registrikanne on juba tehtud, arvestades

näiteks ka haldusmenetluse uuendamise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise või muutmise võimalust.

21. Isiku registrijärgse elukoha andmete tegelikkusele vastavust ei tagata esmajärjekorras mitte

kohaliku omavalitsuse üksuse kontrolltegevuse kaudu, vaid põhivastutus lasub siin inimesel endal.

Isikul võib korraga olla mitu elukohta. Sellega arvestab ka RRS (vt § 65 lõige 2). RRS § 65 lõike 1

kohaselt esitab isik rahvastikuregistrisse kandmiseks selle elukoha, kus ta alaliselt või peamiselt elab.

Alaliselt või peamiselt on esitatud alternatiivina ehk inimene ei pea rahvastikuregistrisse kandmiseks

esitama seda aadressi, kus ta kõige enam aega elab, vaid piisab, kui aadressil elamine vastab alalisuse

tingimusele.

22. Seda, et isik ei kasuta endale kuuluvat eluruumi alalise või peamise elukohana, on võimalik

tõendada ainult intensiivselt põhiõigustesse sekkuval viisil – seletuse võtmine isikult endalt või

kolmandatelt isikutelt, igapäevakulutuste tegemise koha väljaselgitamiseks pangakonto väljavõtte

vaatamine, aadressile sisenemise jälgimine, etteteatamata kohalolu kontroll vms. Valdavalt saavad

sellised meetmed toimida juhul, kui isik, kelle suhtes neid kohaldatakse, ei ole sellest teadlik. Inimese

väite kindel ümberlükkamine läheneb sisult varjatud jälitustegevusele, mis eeldab seaduses sätestatud

menetlusnorme ja nende kõrget täpsuse standardit (RKPJKo 20.03.2014, 3-4-1-42-13, p 41 jj).

Intensiivse privaatsuse rikkumiseta saab elukoha kasutamise välistamist võimalikuks pidada vaid

juhul, kui kinnisasjal ei asu ruumi, mida saaks elamiseks kasutada.

23. RRS § 84 lõike 1 punkti 4 ei saa tõlgendada selliselt, et elukoha õigsuse kontroll hõlmab ka

olukorda, kus isik esitab registrile endale kuuluva eluruumi aadressi. Selline tõlgendus rikuks

põhimõtet, mille kohaselt kõik põhiõiguste piiramise seisukohalt olulised küsimused peab otsustama

Riigikogu. Kui kehtiv õigus ei luba kontrollida elukoha andmete õigsust elukohateate esitamisel, siis

ei ole see võimalik ka pärast elukoha registreerimist.

24. Elukoha muutmine rahvastikuregistris vastu isiku enda tahtmist võib intensiivselt riivata tema teisi

põhiõigusi. Nii intensiivne piirang peab olema seaduse norme vaadates ettenähtav. Seadusi ei saa

tõlgendada selliselt, et olukorra saaks lahendada Riigikohtu halduskolleegiumi otsuse

5-24-29

6(12)

nr 3-21-2230/16 punktis 12.3 viidatud menetluses. Üldised menetlusnormid ei asenda isiku õiguste

üle otsustamiseks vajalikku selget seaduslikku alust. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 44 kohaselt

peab menetluse uuendamise taotluse esitama menetlusosaline ehk varasemas menetluses osalenud

isik. Seega ei ole menetluse uuendamise eeldused täidetud, kui elukoha kande muutmise küsimuse

tõstatab keegi teine, kes elukohateate menetluses ei osalenud.

25. Arvestades, millise põhjalikkusega on RRS-is reguleeritud kohaliku omavalitsuse üksuse

algatusel elukoha muutmist muudel tingimustel, ei saa pidada võimalikuks tõlgendada seadust

selliselt, et kohaliku omavalitsuse üksus tohiks asuda omal algatusel ehk ilma elukohateateta

kontrollima registrisse kantud elukoha õigsust nendes olukordades, milles seadus selgesõnalist

volitust ei anna. Seda tuleb lugeda seadusandja teadlikuks valikuks ka olulisuse põhimõttest lähtuvalt

ehk põhiseaduspäraselt tõlgendamise nõuet arvestades.

26. Võib nõustuda, et kehtivad seadused ei võimalda jooksvalt tagada elukoha andmete õigsust

olukorras, kus elukoht on registreeritud inimesele endale kuuluva eluruumi aadressile. See järeldus

tuleneb õigusnormidest piisavalt selgelt. Seega ei ole olukord õigusselgusetu. Samas ei ole igasugune

normi puudumine põhiseadusega vastuolus (RKÜKo 21.05.2008, 3-4-1-3-07, p 50). Selleks, et normi

puudumine oleks põhiseadusega vastuolus, peaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse

piirangu intensiivsus kaaluma üles isikute põhiõiguste piirangu intensiivsuse. Sellise olukorraga siin

tegu ei ole. Riigikogul on küll võimalik vastavad normid luua, arvestades sellega kaasnevat

põhiõiguste piiramise intensiivsust, kuid seda ei saa pidada põhiseadusega nõutavaks.

Siseminister

27. Põhiküsimus on kohaliku omavalitsuse autonoomia ja üksikisiku põhiõiguste kaitse vahelise

tasakaalu leidmises. Kohane tasakaalupunkt on kehtivas RRS-is leitud. Täiendavate

kontrollimeetmete kehtestamine riivaks ebaproportsionaalselt üksikisiku põhiõigusi. Seega puudub

vastuolu põhiseadusega ning õiguslik ebaselgus kohaliku omavalitsuse üksuse rolli määramisel.

28. Elukoha andmete õigsuse kontrollimise aluseks võib olla nii isiku taotlus kui kohaliku

omavalitsuse üksuse oma algatus, kui on põhjendatud kahtlus elukoha andmete ajakohasuses.

Õiguslik alus elukoha andmete kontrollimiseks tuleneb kohaliku omavalitsuse üksusele RRS § 88

lõikest 3. Kui kohaliku omavalitsuse üksus on teadlik, et isik viibib püsivalt teise kohaliku

omavalitsuse territooriumil, saab ta viimast teavitada vajadusest alustada elukoha andmete muutmist

omal algatusel (RRS 11. peatükk). Seega on kohaliku omavalitsuse üksuse võimalus omal algatusel

andmeid muuta piiratud. Ehkki kohaliku omavalitsuse üksusel puudub kohustus teha pidevat

kontrolli, lasub tal siiski kohustus elukoha andmete õigsust kontrollida juhul, kui tal on põhjendatud

kahtlus kande õigsuses.

29. RRS-i järgi on elukoha kannete õigsuse mõttes määrav ja kaalukas eelkõige isiku enda tahe ning

kohaliku omavalitsuse üksus ei tohi sellesse kergel käel sekkuda. Seadusest on teadlikult välja jäetud

kohaliku omavalitsuse üksuse võimalus kasutada elukoha andmete kontrollimisel isiku põhiõigusi

liigselt riivavaid meetmeid. Kehtiv RRS võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel kontrollida

elukoha andmete õigsust piisavas ulatuses. Lisameetmete kehtestamine riivaks ebaproportsionaalselt

isiku põhiõigusi.

30. Kui rahvastikuregistri kanne ei taga piisavalt seda, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel

osaleksid ainult püsiva elukohaga kohalikud elanikud, on seadusandjal võimalik välja töötada muud

kriteeriumid, kuidas volikokku kandideeriva isiku puhul kindlaks teha, kas ta on püsiva elukohaga

5-24-29

7(12)

kohalik elanik. Ka siis tuleb arvestada isikute põhiõigustega, välistades püsiva elukoha mõiste

määratlemisel ülemääraste kriteeriumide kehtestamist.

Justiits- ja digiminister

31. Taotluse lubatavuse eeldused on täidetud ning taotlus on lubatav. Vaidlustatud õigustloova akti

andmata jätmine ei ole põhiseadusvastane ning taotlus tuleks jätta rahuldamata. Kohaliku

omavalitsuse üksusel on olemas õiguslikud võimalused tagada elukoha andmete õigsus. Ei pruugi olla

proportsionaalne, kui seadusandja annab täiendavad ja inimese põhiõigustesse intensiivsemalt

sekkuvad seaduslikud volitused.

32. Elukoha andmed kantakse rahvastikuregistrisse RRS-is sätestatud ühtsetel alustel. Sellel ülesandel

puudub „kohalikust kogukonnast võrsunud küsimuse“ kriteerium ehk tunnus, mille alusel saaks seda

ülesannet pidada kohaliku elu küsimuse lahendamiseks ehk omavalitsuslikuks ülesandeks selle

klassikalises tähenduses. Tegemist on seadusest tuleneva ülesandega, mida kohaliku omavalitsuse

üksus on kohustatud täitma seaduses ettenähtud tingimustel. Kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole

õigust otsustada, kas või kuidas seda ülesannet täita. Isegi, kui asuda seisukohale, et elukoha

registreerimine on kohaliku elu küsimus, ei ole taotluses täpselt jälgitav, kuidas kõnesolevate

õigusnormide puudumine rikub PS §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust.

33. Ei saa nõustuda seisukohaga, et asjakohased kehtivad õigusnormid puuduvad. RRS-is on

sätestatud vajalikud õigusnormid, mille alusel saab kohaliku omavalitsuse üksus kindlaks teha, kas

inimene kasutab elukohateates märgitud aadressi alalise või peamise elukohana. Elukoht kantakse

rahvastikuregistrisse haldusmenetluses, mida reguleerib HMS. Elukoha registrisse kandmisel on

kohaliku omavalitsuse üksusel õigus nõuda selliste tõendite ja andmete esitamist, mille alusel

haldusorgan teeb kindlaks asja lahendamiseks olulised asjaolud (HMS § 38). Kui elukoht on juba

registrisse kantud, kuid ilmnevad uued olulised tõendid, mis ei olnud haldusmenetluse ajal teada, tuleb

haldusmenetlus HMS § 44 kohaselt menetlusosalise taotlusel uuendada. Selle tulemusena võib

kohaliku omavalitsuse üksus elukohateates toodud elukoha registrisse kandmise kehtetuks tunnistada

(HMS § 44 lõige 2).

34. Elukoha andmete õigsus rahvastikuregistris on oluline nii riigi kui ka omavalitsuse toimimise

seisukohalt, sest kui avaliku ülesande täitmine on seotud elukohajärgsusega, peab lähtuma

rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressist (RRS § 66 lõige 1). Kõigile isikutele kehtib ühtne

RRS-i regulatsioon ning isikutel endil ja omavalitsustel on kohustus tagada elukoha andmete õigsus.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

35. Elva Vallavolikogu taotleb, et põhiseadusvastaseks tunnistatakse õigusnormide puudumine, mille

tõttu ei ole kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik kontrollida isikute rahvastikuregistri elukoha

kannete õigsust. Kui sellist olukorda ei ole, siis on Elva Vallavolikogu hinnangul kehtiv regulatsioon

õigusselgusetu ning seetõttu vastuolus põhiseadusega.

36. Kolleegium hindab esmalt taotluste lubatavust (I), seejärel seda, kas väidetav normide puudumine

kujutaks endast kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riivet (II), kas kehtivas õiguses on

rahvastikuregistri elukoha kande sisulist kontrolli piisavalt reguleerivad sätted (III) ning kas sisulist

kontrolli reguleerivad sätted kehtivas õiguses on ebaselged (IV).

5-24-29

8(12)

(I) Taotluste lubatavus

37. Elva Vallavolikogu esitas Riigikohtule taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse (PSJKS) § 7 alusel. PSJKS § 7 alusel esitatud taotlus on lubatav, kui samal ajal on täidetud

kaks tingimust: 1) taotluse on esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu oma koosseisu

häälteenamusega ja 2) taotluses on väidetud õigustloova akti või selle sätte vastuolu kohaliku

omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatistega (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 75 ja 81;

viimati RKÜKo 05.07.2024, 5-23-38/48, p 80).

38. Riigikohus on jaatanud kohaliku omavalitsuse üksuse õigust vaidlustada ka omavalitsuse

põhiseaduslikku tagatist rikkuvat õigustloova akti andmata jätmist (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09,

p-d 93 ja 94; viimati 5-23-38/48, p 80).

39. Elva Vallavolikogu võttis 30. septembril 2024 vastu otsuse nr 132 „Riigikohtule taotluse

esitamine“. Otsuse punkti 2 järgi kiideti heaks taotluse tekst vastavalt otsuse lisale. Riigikohtule

esitatud taotluse tekst kattub Elva Vallavolikogu eelviidatud otsuse lisaga. Taotluse kohaselt riivab

rahvastikuregistri elukoha andmete sisulise kontrollimenetluse korraldamist reguleerivate sätete

puudumine või alternatiivselt nende ebaselgus PS § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigust, kuivõrd nende sätete puudumine ei võimalda tagada, et kohaliku omavalitsuse

volikokku kuuluvad üksnes kohalikud elanikud. Seega on Elva Vallavolikogu taotlused lubatavad.

(II) Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive

40. Elva Vallavolikogu hinnangul riivab tema enesekorraldusõigust see, et seadusandja on jätnud

reguleerimata või on reguleerinud põhiseaduse nõuetele mittevastavalt kohaliku omavalitsuse üksuse

õigused ja kohustused volikokku kandideerijate ning volikogu liikmete rahvastikuregistri elukoha

andmete õigsuse sisuliseks kontrollimiseks.

41. PS § 154 lõige 1 näeb ette, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud

omavalitsused seaduste alusel iseseisvalt, ehk sätestab kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse.

Enesekorraldusõiguse riive on riigivõimu igasugune kohaliku elu küsimuste iseseisva lahendamise

õiguse negatiivne mõjutamine (RKPJKo 16.05.2014, 3-4-1-11-16, p 58). Õigustloova akti andmata

jätmine riivab enesekorraldusõigust olukorras, kus kohaliku omavalitsuse üksus ei saa lahendada

kohaliku elu küsimust seetõttu, et riigivõim on jätnud selle kohaliku elu küsimuse lahendamiseks

vajalikud õigusnormid kehtestamata.

42. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on varem asunud seisukohale, et kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigus ei laiene volikogu valimist kui omavalitsusüksuse välist ülesehitust

kindlaks määravatele sätetele. Valimissüsteemi alustest lähtuva üksikasjaliku valimiskorra

kehtestamine on riigielu küsimus. Kohalike valimiste läbiviimine (korraldamine) on aga kohaliku elu

küsimus (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33; RKPJKo 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 35).

KOVVS § 5 lõige 5 näeb ette, et isik, kes soovib kandideerida kohaliku omavalitsuse volikogu

valimistel, peab olema selle linna või valla püsiv elanik, kus ta soovib kandideerida. Eelviidatud

normis sätestatud tingimuse täidetuse tagamine on kohalik ülesanne, kuivõrd see on osa valimiste

läbiviimisest.

43. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on öelnud, et KOVVS § 5 lõiget 5 ei saa

sisustada selliselt, et see paneb valimiskomisjonidele kohustuse kontrollida rahvastikuregistrisse

kantud elukoha aadressi õigsust ja selgitada kandidaatide registreerimisel välja kandideerija tegelik

püsiv elukoht (RKPJKo 28.09.2021, 5-21-12/2, p 25). Seega näeb KOVVS § 5 lõige 5 ette üksnes

5-24-29

9(12)

elukoha aadressi õigsuse formaalse kontrolli. Samas leidis kolleegium eelviidatud asjas, et ehkki

kehtiv KOVVS ei kohusta valimiskomisjoni sisuliseks kontrollimenetluseks, ei järeldu sellest, et

rahvastikuregistrijärgse ja tegeliku püsiva elukoha lahknevus oleks õiguslikult lubatav

(RKPJKo 28.09.2021, 5-21-12/2, p 26). Lisaks tuleneb PS § 156 lõikest 2, et kohalike valimiste

läbiviimisel peab olema võimalik lähtuda tõestest andmetest valijate elukoha kohta.

44. Rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmete õigsus kuulub kohaliku omavalitsuse üksuste

huvisfääri laiemalt kui üksnes valimisõiguse teostamise aspektist. Registrijärgse elukohaga on seotud

paljud kohalikud ülesanded, nt koolikohustuse täitmise võimaluse loomine, sotsiaalhoolekande

tagamine ja lasteasutuses käimise võimaldamine (vt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-d 8 ja 10,

sotsiaalhoolekande seaduse § 5 lõige 1, koolieelse lasteasutuse seaduse § 10). Kõigi eelviidatud

ülesannete täitmisel on kohaliku omavalitsuse üksustel põhjendatult huvi selle vastu, et isikute

registrijärgsed elukoha kanded oleksid õiged. Seejuures on Riigikohus varem kinnitanud, et kohaliku

omavalitsuse üksusel ei ole kohustust osutada sotsiaalteenuseid nendele registrijärgsetele elanikele,

kes tegelikult elavad mõne teise omavalitsuse üksuse territooriumil (RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8,

p 184).

45. Formaalne kontroll, mida teeb valimiskomisjon kandideerimistaotluses esitatud elukoha aadressi

rahvastikuregistrijärgse elukoha aadressiga võrreldes, on kohalik ülesanne. Samuti on kohalik

ülesanne selle kontrollimine, kas isik tõepoolest elab püsivalt rahvastikuregistrisse kantud elukoha

aadressil.

46. Sisuline elukoha andmete õigsuse kontroll eeldab tõendite kogumist faktiliste asjaolude

tuvastamiseks, mis võib riivata puudutatud isikute põhiõigusi. Ennekõike võib selline kontroll riivata

puudutatud isikute PS §-st 26 tulenevat õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele, kuivõrd isiku

elukoha kande õigsuse kontrollimine eeldab mh isikuandmete töötlemist. Sõltumata sellest, kas

kohaliku omavalitsuse üksus täidab kohalikke või riiklikke ülesandeid, peab põhiõigusi riivaval

tegevusel alati olema seaduslik alus (vt nt RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 27).

47. Juhul, kui seadusandja ei oleks kehtivas õiguses kehtestanud norme tegeliku elukoha

kindlakstegemiseks, ei saaks Elva vald tagada, et kohaliku omavalitsuse volikokku kuuluvad üksnes

kohalikud elanikud. Kuivõrd asjakohaste normide puudumine mõjutaks negatiivselt Elva valla õigust

lahendada kohaliku elu küsimust, riivaks see ka kohaliku omavalitsuse PS §-st 154 tulenevat

enesekorraldusõigust.

(III) Rahvastikuregistri elukoha kande sisulist kontrolli reguleerivad sätted

48. Põhiseadus lubab riigiasutustel, kohalikel omavalitsustel ja nende ametiisikutel kellegi

perekonna- ja eraellu sekkuda vaid seaduses sätestatud juhtudel ning korras tervise, kõlbluse, avaliku

korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija

tabamiseks. Rahvastikuregistri elukoha kande õigsuse kontrollimine on ennekõike vajalik teiste

isikute õiguste ja vabaduste kaitseks, mida isiku elukoha kande ebaõigsus võib riivata. Ka on avalik

huvi selle vastu, et isiku õigusliku tähendusega elukoha aadress rahvastikuregistris oleks elukoht, kus

isik tegelikult alaliselt või peamiselt elab. Õigetel andmetel põhinev ülevaade tegelikust elanikkonnast

võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel näiteks paremini planeerida avalike teenuste osutamist,

olgu selleks ühistransport, jäätmevedu vms (vt ka nt RKPJKo 08.03.2011, 3-4-1-11-10, p 58). Ühtlasi

on haldusorganile teadvalt valeandmete esitamine karistusseadustiku § 280 järgi süütegu.

49. Rahvastikuregistri kanne ei ole konstitutiivne ega muuda registrisse kantud aadressi isiku

elukohaks. Enda tegelikku elukohta saab isik valida vabalt, sõltumata rahvastikuregistri kandest.

5-24-29

10(12)

Rahvastikuregistrisse kandmiseks tuleb aga esitada õiged andmed, st õigusliku tähendusega aadressi

peab isik valima oma tegelike elukohtade seast (vrd RKTKo 12.01.2022, 2-19-1719/87, p 14).

50. Kodu puutumatuse (PS § 33) riivet oleks asjakohane käsitleda juhul, kui elukoha kande sisulisele

kontrollile kohalduksid korrakaitseseaduses (KorS) sätestatud riikliku järelevalve erimeetmed,

peaasjalikult valdusesse sisenemine ja valduse läbivaatus (vastavalt KorS §-d 50 ja 51). RRS § 103

lubab vastutaval töötlejal kohaldada riikliku järelevalve teostamiseks rahvastikuregistri pidamise ja

andmete töötlemise üle (vt RRS § 102) teatud korrakaitseseaduses sätestatud riikliku järelevalve

erimeetmeid, k.a eelviidatud valdusesse sisenemine ja valduse läbivaatus. Rahvastikuregistri vastutav

töötleja on aga Siseministeerium (RRS § 3 lõige 2). Seega ei saa kohaliku omavalitsuse üksus elukoha

kande sisulisel kontrollimisel RRS §-dele 102 ja 103 tugineda.

51. RRS § 65 lõike 1 järgi peab isik esitama rahvastikuregistrisse kandmiseks selle elukoha aadressi,

kus ta alaliselt või peamiselt elab. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 14 kohaselt on isiku

elukoht see, kus ta peamiselt või alaliselt elab. Elukoht võib üheaegselt olla mitmes kohas ning elukoht

loetakse muutunuks, kui isik asub mujale elama viisil, millest võib järeldada tema tahet oma elukohta

muuta. Muu hulgas eristab TsÜS § 14 lõige 4 elukohta viibimiskohast.

52. Õiguskirjanduses on elukohta määratletud kui inimese elukorralduse ruumilist keskpunkti, samuti

kui kohta, kuhu ta ikka ja alati tagasi pöördub. Püsiv elukoht tähendab kohta, kus isik alaliselt viibib,

kus on tema kodu, st koht, millega ta on isiklikult kõige enam seotud, kus ta ööbib, puhkab, kus on

tema isiklikud asjad jms. Elukoht ei pea olema peamise vara asukoht. Nii võib märkimisväärsem osa

isiku varast – kinnisasjad, laevad jms – asuda muus kohas, kus ta alaliselt elab, ilma et vara asukoht

mõjutaks tema elukohta. Isikul võib olla samal ajal ka mitu püsivat elukohta ja igal elukohal on isiku

suhtes õiguslikult sama tähendus (vt P. Varul jt. Tsiviilseadustiku üldosa seadus. Kommenteeritud

väljaanne. Tartu 2023, § 14 komm. 3.2.1. ja 3.2.2.). See, kas isikul on elukoht ühel ajal mitmes kohas,

tuleb välja selgitada tõendite abil.

53. RRS § 88 lõikest 3 tuleneb, et kui isiku elukohana on rahvastikuregistrisse kantud sellise ruumi

aadress, mis ei kuulu talle endale, ja kohaliku omavalitsuse üksusele teadaolevalt ei kasuta isik seda

ruumi oma elukohana, võib kohaliku omavalitsuse üksus teha järelpärimise ruumi omanikule. Kui

eluruumi omanik teatab, et isik ei kasuta omanikule kuuluvat ruumi elukohana ja tal ei ole õigust

kasutada omanikule kuuluvat ruumi oma elukohana, lõpetab kohaliku omavalitsuse üksus isiku

rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmete kehtivuse. Kui isiku elukohaks on rahvastikuregistrisse

kantud talle endale kuuluva eluruumi aadress, ei saa kohaliku omavalitsuse üksus RRS § 88 lõike 3

alusel järelepärimist teha.

54. RRS § 871 lõige 1 sätestab elukoha andmete kehtivuse lõpetamise kohaliku omavalitsuse üksuse

algatusel, kuid selleks peavad olema täidetud kõik viidatud lõikes nimetatud tingimused (isiku

elukoha aadress on rahvastikuregistris linna ja linnaosa või valla täpsusega; isik ei viibi kohaliku

omavalitsuse üksusele teadaolevalt nende territooriumil ega mujal Eestis; isiku viibimiskohana ei ole

rahvastikuregistrisse kantud RRS § 96 lõikes 1 nimetatud viibimiskoha andmeid). See säte annab

kohaliku omavalitsuse üksusele aluse lõpetada elukoha andmete kehtivus omal algatusel üksnes juhul,

kui on alust arvata, et isik ei viibi enam Eestis, ehk on kohaldatav vaid piiratud juhtudel. RRS § 88

lõige 3 ja § 871 lõige 1 ei ole aga rahvastikuregistri ebaõige kande parandamise ammendavad alused.

55. Riigikohus on varem jaatanud kohaliku omavalitsuse üksuse kohustust kontrollida isiku

rahvastikuregistri elukoha kande õigsust ka omal algatusel, kui on põhjendatud kahtlus, et kanne on

ebaõige (vt 3-21-2230/16, p 12.3). Rahvastikuregistris andmete säilitamine on jätkuv toiming.

Rahvastikuregistri pidamise eesmärk on usaldusväärse teabe kogumine (RRS § 4), mis tähendab, et

5-24-29

11(12)

töödeldavad isikuandmed peavad olema tõesed. RRS § 84 lõike 1 punkti 4 kohaselt keeldub kohaliku

omavalitsuse üksus elukohateates märgitud elukoha andmete rahvastikuregistrisse kandmisest, kui

isik on esitanud elukohateates valeandmeid. Sõltumata sellest, kas elukoha andmed

rahvastikuregistris on algusest peale olnud ebaõiged või muutunud ebaõigeks pärast kande tegemist,

on vastav kohaliku omavalitsuse üksus kohustatud ebaõigete andmete töötlemise lõpetama.

56. Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 4 lõike 1 kohaselt võib isik nõuda halduse jätkuva toiminguga

kaasneva õiguste rikkumise lõpetamist, kui see on võimalik ülemääraste kuludeta. Järelikult saab isik,

kelle õigusi ebaõige kanne riivab, esitada vastava kohaliku omavalitsuse üksusele taotluse teise isiku

rahvastikuregistri elukoha kande õigsuse kontrollimiseks. Seejuures peab taotluse esitaja esitama

tõendid, mis tekitavad vähemalt põhjendatud kahtluse, et taotluses nimetatud isik ei ela

rahvastikuregistrisse kantud aadressil. Kontrolli teostamine olukorras, kus isiku pöördumisest või

kohaliku omavalitsuse üksusele laekunud muu teabe alusel ei ole tekkinud põhjendatud kahtlust, et

isik on haldusorganile esitanud valeandmeid või andmed on muutunud valeks, oleks puudutatud

isikute eraelu meelevaldne riive.

57. Kui taotlusega esitatud tõendid või muud omavalitsusüksuse käsutusse jõudnud andmed annavad

aluse põhjendatud kahtlusele, et isik ei ela rahvastikuregistrisse kantud aadressil, on kohaliku

omavalitsuse üksusel kohustus HMS § 44 lõike 1 punkti 2 alusel uuendada elukoha aadressi

rahvastikuregistrisse kandmise menetlus (vrd ka RKHKo 11.06.2019, 3-16-781/50, p 17.1). Ühtlasi

ei ole välistatud, et taotluses võib olla esitatud andmeid või seisukohti, mis võivad ajendada

haldusorganit oma varasemaid seisukohti muutma. Sellisel juhul võib haldusorgan menetluse

uuendada omal algatusel (samas). Kui elukoha andmed on algusest peale olnud valed, tuleb menetlus

uuendada koostoimes RRS § 84 lõike 1 punktiga 4, sest kohaliku omavalitsuse üksus oleks pidanud

elukohateates märgitud elukoha andmete rahvastikuregistrisse kandmisest nende ebaõigsuse tõttu

keelduma. Uuendatud menetlusele kohaldub uurimispõhimõte (HMS § 6) ning selle käigus saab

kohaliku omavalitsuse üksus HMS § 38 kohaselt koguda tõendeid, et veenduda, kas taotluses

nimetatud isik elab püsivalt rahvastikuregistrisse kantud elukohas.

58. HMS § 38 lõike 2 järgi võib tõendiks olla menetlusosalise seletus, dokumentaalne tõend, asitõend,

paikvaatlus, tunnistaja ütlus ning eksperdi arvamus. Niisiis saab kohaliku omavalitsuse üksus elukoha

kande õigsuse kontrollimise käigus muu hulgas küsida isiku kinnitust, et ta rahvastikuregistrisse

kantud elukohas elab, aga ka dokumentaalseid tõendeid, samuti võtta ütlusi teistelt isikutelt.

Haldusorgan võib haldusmenetluses toimingu tegemise eesmärgil töödelda isikuandmeid

menetletavas asjas vajalike asjaolude kohta, kui seadusega või selle alusel antud õigusaktidega ei ole

ette nähtud teisiti (HMS § 5 lõige 5).

59. Kui volikogu liikme püsiv elukoht ei asu rahvastikuregistri andmetel vastavas vallas või linnas,

siis volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 18

lõike 1 punkt 3), mis on isiku passiivse valimisõiguse riive. See ei saa aga olla kontrolli välistamise

või piiramise põhjuseks, sest juhul, kui kanne on algusest peale olnud vale, on isik osutunud volikokku

valituks pettusega, mis ei vääri kaitset. Ka siis, kui kanne omavalitsusüksuse territooriumil elamise

kohta muutub ebaõigeks hiljem, ei ole isik enam kohalik elanik ja tema volitused volikogu liikmena

peavadki seaduse kohaselt lõppema.

60. Eeltoodust nähtub, et kehtiv RRS ja muud asjakohased õigusaktid, peaasjalikult HMS, annavad

kohaliku omavalitsuse üksusele piisavad võimalused kontrollida ning vajaduse korral muuta või

kustutada rahvastikuregistrist ebaõiged elukoha andmed. Kuigi seaduses ei ole erinorme, mis

reguleeriksid just seda konkreetset menetlust, on võimalik rahvastikuregistri elukoha kande õigsuse

kontrollimisel kohaldada üldnorme.

5-24-29

12(12)

61. Praegusel juhul on kaalukausil ühelt poolt selle isiku õigused, kelle rahvastikuregistri elukoha

kanne on vaidlustatud, ning teiselt poolt kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus ja ka kolmandate

isikute õigused, mida isiku ebaõiged elukoha andmed võivad riivata. Kehtiv õigus võimaldab tagada

piisava enesekorraldusõiguse ja puudutatud isikute õiguste kaitse, ilma et vaidlustatud elukoha

kandega isiku õigusi ebaproportsionaalselt riivataks. Sisulist kontrolli on võimalik teostada,

sekkumata ülemäära isikute eraellu. See on kooskõlas ka PS §-ga 26, mis lubab eraelu puutumatust

seaduse alusel piirata muuhulgas avaliku korra või teiste isikute õiguste kaitseks.

62. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et kehtivas õiguses on olemas normid isiku

rahvastikuregistri elukoha kande õigsuse kontrollimiseks ning väidetavat põhiseadusvastast olukorda

ei eksisteeri.

(IV) Rahvastikuregistri elukoha kande sisulist kontrolli reguleerivate sätete õigusselgusetus

63. Õigusselgus eeldab seaduste ja muude õigusaktide piisavat selgust ja arusaadavust määral, mis

tagab isikule mõistliku võimaluse riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt.

Mitte igasugune selgusetus või tõlgendamisvajadus ei too aga kaasa seaduse põhiseadusvastasust.

Õigusselgusetu on olukord üksnes juhul, kui normide tõlgendamisel tekkinud vastuolusid ei ole

võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse

üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistab seadusest tulenevate kohustuste

kindakstegemist ja täitmist (RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p-d 68 ja 71). Riive aluseks olev säte

peab olema seda täpsem, mida intensiivsem on õigusriive. Rahvastikuregistri ebaõige kande

parandamisele järgnevad õigusriived ei ole intensiivsed, sest keegi ei pea saama oma õigusi rajada

valeväidetele. See, et avalik võim parandab avaliku registri ebaõiged andmed, ei saa olla isikute jaoks

üllatuslik, sest ebaõiged registrikanded tulebki parandada.

64. Kehtiv õigus võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel kontrollida isiku elukoha andmete õigsust

rahvastikuregistris (vt punktid 53–59). Asjakohased sätted ei ole õiguslikult ebaselged üksnes

seetõttu, et seadusandja ei ole kehtestanud eriregulatsiooni ning menetluse läbiviimiseks tuleb lisaks

kohaldada haldusõiguse üldosa õigusakte (HMS ja RVastS).

65. Eeltoodust tulenevalt ei ole rahvastikuregistri elukoha kande sisulist kontrolli reguleerivad sätted

kehtivas õiguses ka õigusselgusetud ega seega põhiseadusvastased.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu Kantselei 26.02.2025 nr 5-24-29/15

Justiits-ja Digiministeerium PSJV nr 5-24-29

Õiguskantsleri Kantselei

Siseministeerium

Elva Vallavolikogu

lepinguline esindaja vandeadvokaat Villy Lopman

Vabariigi Valitsus

Kohtuotsuse ja määruse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. veebruari 2025. a otsuse ja määruse

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-29.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- määrus, 2 lk

- kohtuotsus, 12 lk

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number 5-24-29

Määruse kuupäev 26. veebruar 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Ivo Pilving, Heili Sepp,

Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Rahvastikuregistri elukoha andmete õigsuse

kontrollimiseks õigustloovate aktide andmata jätmise

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Elva Vallavolikogu 3. oktoobri 2024. a taotlus

Menetlusosalised Elva Vallavolikogu

Riigikogu

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Siseminister

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Vahur Jaakma, Maigi Keerdi ja Mati Miili taotlused läbi vaatamata.

2. Tagastada Vahur Jaakma, Maigi Keerdi ja Mati Miili seisukoht selle esitajale.

ASJAOLUD

1. Vahur Jaakma, Maigi Keerd ja Mati Miil esitasid Riigikohtule taotluse kaasata nad

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusse asjas nr 5-24-29. Alternatiivselt esitasid nad taotluse võtta

nende seisukoht asja materjalide juurde. Ühtlasi taotlesid nad Elva Vallavolikogu taotluse

rahuldamata jätmist.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

2. Vahur Jaakma, Maigi Keerd ja Mati Miil ei ole menetlusosalised põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 10 lõike 1 järgi. Nad olid kaebajad haldusasjas nr 3-21-2230.

Praegusel juhul ei ole tegemist eelviidatud haldusasjas algatatud konkreetse normikontrolli

menetlusega, vaid põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus toimub kohaliku omavalitsuse volikogu

5-24-29

2(2)

taotluse alusel. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve oleks algatatud haldusasja nr 3-21-2230

kohtumenetluse raames, oleksid Vahur Jaakma, Maigi Keerd ja Mati Miil menetlusosalised

PSJKS § 1 lõike 1 punkti 3 järgi. See ei anna alust neid praeguses asjas menetlusse kaasata.

3. Halduskohtumenetluse seaduse § 20 lõike 1 kohaselt kaasatakse isik kolmanda isikuna menetlusse,

kui kohtulahendiga võidakse otsustada tema õiguste või kohustuste üle. Praeguses põhiseaduslikkuse

järelevalve menetluses tehtav otsus ei mõjuta otseselt eelnimetatud isikute õigusi ega kohustusi.

4. Eeltoodust tulenevalt jätab kolleegium Vahur Jaakma, Maigi Keerdi ja Mati Miili kolmanda isiku

menetlusse kaasamise taotluse läbi vaatamata. Menetlusväliste isikute seisukohad tuleb tagastada

nende esitajatele.

(allkirjastatud digitaalselt)

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-24-29

Otsuse kuupäev 26. veebruar 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Ivo Pilving, Heili Sepp,

Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Rahvastikuregistri elukoha andmete õigsuse

kontrollimiseks õigustloovate aktide andmata jätmise

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Elva Vallavolikogu 3. oktoobri 2024. a taotlus

Menetlusosalised Elva Vallavolikogu

Riigikogu

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Siseminister

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Elva Vallavolikogu taotlused rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Elva Valla Valimiskomisjon registreeris 10. septembri 2021. a otsusega nr 10-6/10 kandidaadid

17. oktoobril 2021 toimuvateks kohaliku omavalitsuse volikogu valimisteks.

2. 13. septembril 2021 esitasid Elva vallas Isamaa Erakonna nimekirjas kandideerivad Vahur Jaakma,

Maigi Keerd ja Mati Miil Elva Valla Valimiskomisjoni otsuse peale Vabariigi Valimiskomisjonile

(VVK) kaebuse, milles taotlesid otsuse tühistamist osas, millega registreeriti Elva Vallavolikogu

valimistel kandidaatideks Urmas Kruuse, Kertu Vuks, Mikk Järv, Marika Saar, Maano Koemets,

Aleksander Suvorov, Peeter Ernits ja Sulev Kuus, kuna nende isikute püsiv elukoht ei asu Elva vallas.

Kaebajad lisasid kaebusele nende kandidaatide elukoha andmete seadusele mittevastavuse

tõendamiseks mh väljavõtted ajalehtedes ilmunud intervjuudest kandideerijatega ja suhtlusportaali

Facebook andmetest, huvide deklaratsioonid, kinnistusraamatu väljavõtted ning kandideerijaga

seotud sihtasutuse majandusaasta aruande.

5-24-29

2(12)

3. VVK jättis oma 15. septembri 2021. a otsusega nr 15 kaebuse rahuldamata, leides, et Elva Valla

Valimiskomisjon kohaldas seadust õigesti, kui lähtus kandidaatide registreerimisel nende

rahvastikuregistrisse kantud elukohast. 17. septembril 2021 pöördusid kaebajad VVK otsuse

vaidlustamiseks Riigikohtusse. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jättis

28. septembri 2021. a otsusega nr 5-21-12/2 kaebuse rahuldamata.

4. 30. septembril 2021 esitasid kaebajad Tartu Halduskohtule kaebuse Elva valla kohustamiseks

muuta Urmas Kruuse, Kertu Vuksi, Marika Saare ja Maano Koemetsa elukoha aadressi kanded

rahvastikuregistris. Kaebajad palusid ka kohaldada esialgset õiguskaitset ning peatada vaidlustatud

kandidaatide rahvastikuregistri elukoha kannete kehtivus ja täitmine kuni kohtumenetluse lõpuni.

5. Tartu Halduskohus tagastas 4. oktoobri 2021. a määrusega kaebuse halduskohtumenetluse

seadustiku § 121 lõike 2 punkti 1 järgi kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu ning jättis esialgse

õiguskaitse taotluse rahuldamata. Kaebajad esitasid ringkonnakohtule määruskaebuse halduskohtu

määruse peale. Tartu Ringkonnakohus jättis 15. oktoobri 2021. a määrusega kaebajate määruskaebuse

rahuldamata ja halduskohtu määruse muutmata. Kaebajad esitasid Riigikohtule määruskaebuse,

milles palusid tühistada ringkonnakohtu ja halduskohtu määrused ning saata asi halduskohtule

kaebuse menetlusse võtmiseks. Riigikohtu halduskolleegium jaatas 21. juuni 2022. a otsuses

nr 3-21-2230/16 kaebajate kaebeõigust, leides, et rahvastikuregistri ebaõige elukoha kandega isikute

kandideerimisel võib olla mõju valimistulemustele ning kaebajate võimalusele osutuda valituks.

Halduskolleegium tühistas ringkonnakohtu määruse ja halduskohtu määruse resolutsiooni punkti 1

menetlusõiguse olulise rikkumise tõttu ning saatis kaebuse tagasi halduskohtule menetlusse võtmise

otsustamiseks.

6. 30. juuni 2022. a määrusega võttis Tartu Halduskohus kaebuse menetlusse ning

14. detsembri 2022. a otsusega jättis halduskohus kaebuse rahuldamata.

7. Tartu Ringkonnakohus tühistas 29. veebruari 2024. a otsusega halduskohtu otsuse ning tegi asjas

uue otsuse, millega rahuldas kaebuse ja kohustas Elva valda kontrollima 30. septembri 2021. a

kaebuses nimetatud isikute elukoha aadressi kannete õigsust rahvastikuregistris ning tegema kannete

ebaõigsuse korral vajalikud muudatused. Ringkonnakohtu otsus on jõustunud.

ELVA VALLAVOLIKOGU TAOTLUS

8. Elva Vallavolikogu esitas 3. oktoobril 2024 Riigikohtule taotluse tunnistada põhiseadusega

vastuolus olevaks niisuguste õigusnormide puudumine, millega oleks kindlaks määratud, kas, mis

tingimustel ja milliste meetmetega saab kohaliku omavalitsuse üksus korraldada juba

rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmete sisulise kontrolli menetluse ning seeläbi tagada, et

kohaliku omavalitsuse üksuse volikogus tegutseksid ning kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu

valimistel osaleksid ainult kohalikud elanikud. Alternatiivselt palub Elva vald tunnistada

põhiseadusega vastuolus olevaks õiguslik ebaselgus, mille tõttu ei ole kohaliku omavalitsuse üksusel

võimalik piisavalt selgelt ja täpselt määrata enda õigusi ja kohustusi olukorras, kus ta on kohustatud

korraldama juba rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmete sisulise kontrolli menetluse ja andmete

ebaõigsuse korral vastavad muudatused tegema selleks, et tagada üksnes kohalike elanike tegutsemine

kohaliku omavalitsuse üksuse volikogus.

9. Taotluse kohaselt riivab rahvastikuregistrijärgse elukoha õigsuse kontrolli reguleerivate sätete

puudumine või nende õigusselgusetus Elva valla põhiseaduse (PS) § 154 lõikes 1 tagatud

5-24-29

3(12)

enesekorraldusõigust. Riigikohus on jaatanud ka kohaliku omavalitsuse üksuse õigust vaidlustada

omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi riivavat tegevusetust ehk õigustloova akti andmata jätmist.

10. PS § 3 lõikes 1 sätestatud seaduslikkuse põhimõtte kohaselt on avalik võim õigustatud tegutsema

üksnes siis, kui õigusnormid näevad ette nii pädevuse kui ka volituse. Kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigusega on vastuolus olukord, kus seadusandja ei ole kehtestanud sellist õiguslikku

regulatsiooni, mis võimaldaks kohaliku omavalitsuse üksusel tagada kohalike elanike

rahvastikuregistrijärgsete elukoha andmete õigsus ja kontrollida volikogusse kuulumise piirangute

järgimist. PS § 154 lõikes 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse puhul on tegemist

otsustus- ja valikudiskretsiooniga kohaliku elu küsimuste lahendamisel. Enesekorraldusõiguse

realiseerimiseks on oluline, et kohaliku omavalitsuse volikogus oleksid üksnes kohalikud elanikud.

Riigikohus on öelnud, et volikokku kandideerija rahvastikuregistrijärgse ja tegeliku püsiva elukoha

lahknevus ei ole õiguslikult lubatav. Volikokku kandideerija elukoha andmete õigsuse kontroll peaks

rahvastikuregistri seaduse (RRS) kohaselt toimuma kohaliku omavalitsuse üksuse toimetatavas

elukoha aadressi rahvastikuregistrisse kandmise menetluses ja kannete õigsuse kontrollimise käigus

(RKPJKo 25.09.2021, 5-21-12/2, p 26). Kohaliku omavalitsuse üksusele on pandud ülesanne tagada

rahvastikuregistri andmete õigsus ning kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse

(KOVVS) § 5 lõikes 5 sätestatud piirangu järgimine. Vaatamata kohaliku omavalitsuse üksuse

pädevusele kontrollida elukoha andmete õigsust rahvastikuregistris, puuduvad kehtivas õiguses

volitusnormid sisulise kontrolli tegemiseks.

11. Riigikohus on leidnud, et kehtivas õiguses ei ole sätestatud menetlust volikogu kandidaatide

tegeliku püsiva elukoha väljaselgitamiseks (RKPJKo 25.09.2021, 5-21-12/2, p 24).

Rahvastikuregistri elukoha andmete kontroll piirdub formaalse kontrolliga. Juba rahvastikuregistrisse

kantud elukoha andmete õigsuse tagamise kohustus on RRS § 68 kohaselt pandud isikule endale,

mitte kohaliku omavalitsuse üksusele. Kohaliku omavalitsuse üksusel ja avalikkusel tuleb registrisse

kantud elukoha andmete õigsust RRS § 6 lõike 1 järgi eeldada. Registrisse juba kantud elukoha

andmete kontrollimist reguleerivad ainult RRS § 88 lõige 3 ja RRS § 871. RRS-is sätestatud kontrolli

võimalused on väga piiratud, kohaldudes ainult erijuhtudel. Seetõttu ei ole kohtuotsust võimalik täita.

12. RRS reguleerib elukoha andmete rahvastikuregistrisse kandmise või muutmise menetluse

algatamist kohaliku omavalitsuse üksuse omal algatusel üksnes juhtudel, kui kohaliku omavalitsuse

territooriumil püsivalt viibiva isiku elukoha aadress ei ole veel registrisse kantud või kui isiku

kinnitusel ei kasuta ta enam registrisse kantud aadressi järgset elukohta (RRS §-d 86 ja 871). Muudel

juhtudel ei ole elukoha aadressi muutmine või andmete kehtivuse lõpetamine õiguslikult võimalik,

sest sellist menetlust ei ole ühegi õigustloova aktiga reguleeritud. Järelikult puuduvad kehtivas

õiguses normid, mille alusel saaks kohaliku omavalitsuse üksus elukoha andmete ebaõigsuse

tuvastamisel rahvastikuregistris isiku elukoha andmeid ühepoolselt muuta või nende kehtivuse

lõpetada.

13. Isegi kui õiguskorras oleksid olemas asjakohased normid, ei ole kehtivas õiguses kohaliku elaniku

definitsiooni ehk mõõdikut, mille järgi otsustada isiku elukoha kande õigsuse üle. RRS § 65 lõige 1

sätestab, et isik esitab rahvastikuregistrisse kandmiseks selle elukoha aadressi, kus ta alaliselt või

peamiselt elab. Samas puuduvad selles sättes kriteeriumid, millest lähtuvalt isiku alalist või peamist

elukohta kindlaks määrata. Lisaks võimaldab RRS isikul kasutada alaliselt või peamiselt mitut

elukohta (RRS § 65 lõige 2). Seega saab isik ise määrata, millise elukoha andmed on õigusliku

tähendusega ja millised kantakse rahvastikuregistrisse lisa-aadressina. Lähtuda ei saa üksnes ajalisest

kriteeriumist ehk sellest, millises omavalitsuses isik ajaliselt enim viibib. Ringkonnakohus pidas

oluliseks asjaolu, et volikogu liikmed olid töötanud mingi aja jooksul või nende elukoht oli mingil

ajal asunud mõnes teises omavalitsuses. Selline tõlgendus „kohalikust elanikust“ ei arvesta

5-24-29

4(12)

tänapäevast elukorraldust ega ole kooskõlas RRS-i sisu ja mõttega. Kohaliku omavalitsuse volikogu

liikme töö ei ole põhitöö ning on korraldatud viisil, et volikogu istungitel osalemine on mõistliku

pingutusega võimalik muu töö kõrval. Seega on tavapärane, et volikogu liikme põhitöö võib asuda

muus omavalitsuses. See aga ei tähenda, et need volikogu liikmed ei ole kohalikud elanikud või et sel

juhul peaks tekkima põhjendatud kahtlus isiku elukoha kande õigsuses. Kuna ükski seadus ei sisalda

kohaliku elaniku mõistet ega kriteeriume, mille alusel kohalikku elanikku kindlaks määrata, ei ole

kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik kooskõlas põhiseaduse nõuetega sisulist kontrolli teha.

14. Valimistel saadav mandaat on üks osa passiivsest valimisõigusest. Kontrollimenetlus võib viia

volikogu liikme volituse ennetähtaegse lõppemiseni ning kandideerimisõiguse kaotamiseni kohalikel

valimistel. Seetõttu kujutab volikokku kandideerija või volikogu liikme elukoha kande muutmine

rahvastikuregistris isiku passiivse valimisõiguse riivet, millesse sekkumine nõuab seadusest tulenevat

täpset õiguslikku alust.

15. Kui Riigikohus peaks asuma seisukohale, et õiguskorras on olemas normid juba

rahvastikuregistrisse kantud elukoha sisulise kontrolli menetluse korraldamiseks, siis on need

õiguslikult ebaselged ja rikuvad seetõttu taotluse esitaja enesekorraldusõigust. Juba registrisse kantud

andmete puhul on võimalik sisulist kontrolli teha üksnes piiratud juhtudel. Muudes olukordades ei ole

kohaliku omavalitsuse üksusele ega puudutatud isikutele piisaval määral arusaadav, kas, millistel

tingimustel ja millisel viisil saab kohaliku omavalitsuse üksus kontrollida juba rahvastikuregistrisse

kantud elukoha andmete õigsust. Õiguslikku ebaselgust ei ole mõistlikult võimalik kõrvaldada ka siis,

kui arvestada normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse üldpõhimõtteid ning neid

edasi arendada. Seega on tegemist kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust rikkuva

põhiseadusvastase õigusselgusetusega.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

16. Elva Vallavolikogu taotlused ei ole põhjendatud, normide puudumine ei ole põhiseadusega

vastuolus ning olemasolevad normid ei ole vastuolus õigusselguse põhimõttega. Elva vald saab täita

talle ringkonnakohtu pandud kohustust niivõrd, kuivõrd seadus selleks talle õiguse annab. Kohaliku

omavalitsuse üksus saab haldusmenetluse käigus tuvastada elukoha andmete rahvastikuregistrisse

kandmise õiguspärasust, kuid kohus ei saa kohaliku omavalitsuse üksust kohustada tagama üksnes

kohalike elanike tegutsemist volikogus muul moel. Elukoha andmete muutmine on RRS-ist tulenevalt

inimese enda õigus ja kohustus, mistõttu on kohaliku omavalitsuse üksuse roll selles piiratud.

Seadusandja on näinud isikutele ette võimaluse määrata ise, milline on tema õigusliku tähendusega

aadress ehk see, kus ta alaliselt või peamiselt elab. Kui elukoha kannete õigsuses on tekkinud kahtlusi,

saab kohaliku omavalitsuse üksus haldusmenetluse käigus välja selgitada asjaolud, kuid isiku tahte

vastaselt elukoha andmete muutmise õigust kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole.

17. Põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb hinnata, kas seadusandja on leidnud tasakaalu

põhiseaduslike väärtuste, isikute eraelu ja kodu puutumatuse ja õiguse vabalt liikuda ja elukohta

valida (PS §-d 26, 33 ja 34) ning avaliku huvi vahel tagada rahvastikuregistri andmete õigsus.

Põhiseaduskomisjon leidis, et RRS-is on nende kahe väärtuse vahel tasakaal leitud. Intensiivsema

sisulise kontrolli menetluse ette nägemata jätmine ei tähenda, et seadusandja oleks meelevaldselt

jätnud kehtestamata vajalikud õigusnormid elukoha andmete õigsuse tagamiseks või ei ole taganud

piisavat õigusselgust. Kehtiv RRS tagab piisava õigusselguse, millistel alustel toimub elukoha

andmete kontrolli menetlus. Praegune sõnastus on olnud seadusandja teadlik valik, et mitte riivata

5-24-29

5(12)

ebaproportsionaalselt isikute õigust eraelu ja kodu puutumatusele ning õigust vabalt liikuda ja

elukohta valida. Tänapäevase liikuvuse juures ei oleks proportsionaalne kehtestada mõõdikut, mille

alusel hinnata, kas isiku nimetatud elukoht on püsiv.

18. Kui kohaliku omavalitsuse üksus võiks kontrollida vihjete või poliitiliste vastaste pöördumiste

peale korrakaitseliste meetmetega volikogusse kandideerija või selle liikmete tegelikku elukohta, võib

see viia kas poliitiliste vastaste tagakiusamiseni või politseiriigini viivate pealekaebamisteni. Samuti

asetaks elukoha andmete muutmise õigus kohaliku omavalitsuse üksuse väga tugevale

jõupositsioonile.

Õiguskantsler

19. Taotlus on lubatav, kuid tuleb jätta rahuldamata. Mõlemad taotluse lubatavuse eeldused on

täidetud ning taotluse saab sisuliselt läbi vaadata, sest kohalike elanike üle sisuliselt õige arvestuse

pidamise takistus piirab kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust. Kohaliku omavalitsuse üksusel

on vaja pidada arvestust selle üle, kes tema territooriumil elab ja avalikke teenuseid vajab.

20. Võib nõustuda, et RRS § 88 lõiked 3 ja 4 ning § 871 selles olukorras lahendust ei paku. RRS § 84

lõike 1 punkt 4 võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel keelduda elukohateates märgitud elukoha

andmete rahvastikuregistrisse kandmisest, kui isik on esitanud elukohateates valeandmeid. Tuleb

hinnata, kas see võib pakkuda võimaluse ka olukorras, kus registrikanne on juba tehtud, arvestades

näiteks ka haldusmenetluse uuendamise ja haldusakti kehtetuks tunnistamise või muutmise võimalust.

21. Isiku registrijärgse elukoha andmete tegelikkusele vastavust ei tagata esmajärjekorras mitte

kohaliku omavalitsuse üksuse kontrolltegevuse kaudu, vaid põhivastutus lasub siin inimesel endal.

Isikul võib korraga olla mitu elukohta. Sellega arvestab ka RRS (vt § 65 lõige 2). RRS § 65 lõike 1

kohaselt esitab isik rahvastikuregistrisse kandmiseks selle elukoha, kus ta alaliselt või peamiselt elab.

Alaliselt või peamiselt on esitatud alternatiivina ehk inimene ei pea rahvastikuregistrisse kandmiseks

esitama seda aadressi, kus ta kõige enam aega elab, vaid piisab, kui aadressil elamine vastab alalisuse

tingimusele.

22. Seda, et isik ei kasuta endale kuuluvat eluruumi alalise või peamise elukohana, on võimalik

tõendada ainult intensiivselt põhiõigustesse sekkuval viisil – seletuse võtmine isikult endalt või

kolmandatelt isikutelt, igapäevakulutuste tegemise koha väljaselgitamiseks pangakonto väljavõtte

vaatamine, aadressile sisenemise jälgimine, etteteatamata kohalolu kontroll vms. Valdavalt saavad

sellised meetmed toimida juhul, kui isik, kelle suhtes neid kohaldatakse, ei ole sellest teadlik. Inimese

väite kindel ümberlükkamine läheneb sisult varjatud jälitustegevusele, mis eeldab seaduses sätestatud

menetlusnorme ja nende kõrget täpsuse standardit (RKPJKo 20.03.2014, 3-4-1-42-13, p 41 jj).

Intensiivse privaatsuse rikkumiseta saab elukoha kasutamise välistamist võimalikuks pidada vaid

juhul, kui kinnisasjal ei asu ruumi, mida saaks elamiseks kasutada.

23. RRS § 84 lõike 1 punkti 4 ei saa tõlgendada selliselt, et elukoha õigsuse kontroll hõlmab ka

olukorda, kus isik esitab registrile endale kuuluva eluruumi aadressi. Selline tõlgendus rikuks

põhimõtet, mille kohaselt kõik põhiõiguste piiramise seisukohalt olulised küsimused peab otsustama

Riigikogu. Kui kehtiv õigus ei luba kontrollida elukoha andmete õigsust elukohateate esitamisel, siis

ei ole see võimalik ka pärast elukoha registreerimist.

24. Elukoha muutmine rahvastikuregistris vastu isiku enda tahtmist võib intensiivselt riivata tema teisi

põhiõigusi. Nii intensiivne piirang peab olema seaduse norme vaadates ettenähtav. Seadusi ei saa

tõlgendada selliselt, et olukorra saaks lahendada Riigikohtu halduskolleegiumi otsuse

5-24-29

6(12)

nr 3-21-2230/16 punktis 12.3 viidatud menetluses. Üldised menetlusnormid ei asenda isiku õiguste

üle otsustamiseks vajalikku selget seaduslikku alust. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 44 kohaselt

peab menetluse uuendamise taotluse esitama menetlusosaline ehk varasemas menetluses osalenud

isik. Seega ei ole menetluse uuendamise eeldused täidetud, kui elukoha kande muutmise küsimuse

tõstatab keegi teine, kes elukohateate menetluses ei osalenud.

25. Arvestades, millise põhjalikkusega on RRS-is reguleeritud kohaliku omavalitsuse üksuse

algatusel elukoha muutmist muudel tingimustel, ei saa pidada võimalikuks tõlgendada seadust

selliselt, et kohaliku omavalitsuse üksus tohiks asuda omal algatusel ehk ilma elukohateateta

kontrollima registrisse kantud elukoha õigsust nendes olukordades, milles seadus selgesõnalist

volitust ei anna. Seda tuleb lugeda seadusandja teadlikuks valikuks ka olulisuse põhimõttest lähtuvalt

ehk põhiseaduspäraselt tõlgendamise nõuet arvestades.

26. Võib nõustuda, et kehtivad seadused ei võimalda jooksvalt tagada elukoha andmete õigsust

olukorras, kus elukoht on registreeritud inimesele endale kuuluva eluruumi aadressile. See järeldus

tuleneb õigusnormidest piisavalt selgelt. Seega ei ole olukord õigusselgusetu. Samas ei ole igasugune

normi puudumine põhiseadusega vastuolus (RKÜKo 21.05.2008, 3-4-1-3-07, p 50). Selleks, et normi

puudumine oleks põhiseadusega vastuolus, peaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse

piirangu intensiivsus kaaluma üles isikute põhiõiguste piirangu intensiivsuse. Sellise olukorraga siin

tegu ei ole. Riigikogul on küll võimalik vastavad normid luua, arvestades sellega kaasnevat

põhiõiguste piiramise intensiivsust, kuid seda ei saa pidada põhiseadusega nõutavaks.

Siseminister

27. Põhiküsimus on kohaliku omavalitsuse autonoomia ja üksikisiku põhiõiguste kaitse vahelise

tasakaalu leidmises. Kohane tasakaalupunkt on kehtivas RRS-is leitud. Täiendavate

kontrollimeetmete kehtestamine riivaks ebaproportsionaalselt üksikisiku põhiõigusi. Seega puudub

vastuolu põhiseadusega ning õiguslik ebaselgus kohaliku omavalitsuse üksuse rolli määramisel.

28. Elukoha andmete õigsuse kontrollimise aluseks võib olla nii isiku taotlus kui kohaliku

omavalitsuse üksuse oma algatus, kui on põhjendatud kahtlus elukoha andmete ajakohasuses.

Õiguslik alus elukoha andmete kontrollimiseks tuleneb kohaliku omavalitsuse üksusele RRS § 88

lõikest 3. Kui kohaliku omavalitsuse üksus on teadlik, et isik viibib püsivalt teise kohaliku

omavalitsuse territooriumil, saab ta viimast teavitada vajadusest alustada elukoha andmete muutmist

omal algatusel (RRS 11. peatükk). Seega on kohaliku omavalitsuse üksuse võimalus omal algatusel

andmeid muuta piiratud. Ehkki kohaliku omavalitsuse üksusel puudub kohustus teha pidevat

kontrolli, lasub tal siiski kohustus elukoha andmete õigsust kontrollida juhul, kui tal on põhjendatud

kahtlus kande õigsuses.

29. RRS-i järgi on elukoha kannete õigsuse mõttes määrav ja kaalukas eelkõige isiku enda tahe ning

kohaliku omavalitsuse üksus ei tohi sellesse kergel käel sekkuda. Seadusest on teadlikult välja jäetud

kohaliku omavalitsuse üksuse võimalus kasutada elukoha andmete kontrollimisel isiku põhiõigusi

liigselt riivavaid meetmeid. Kehtiv RRS võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel kontrollida

elukoha andmete õigsust piisavas ulatuses. Lisameetmete kehtestamine riivaks ebaproportsionaalselt

isiku põhiõigusi.

30. Kui rahvastikuregistri kanne ei taga piisavalt seda, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel

osaleksid ainult püsiva elukohaga kohalikud elanikud, on seadusandjal võimalik välja töötada muud

kriteeriumid, kuidas volikokku kandideeriva isiku puhul kindlaks teha, kas ta on püsiva elukohaga

5-24-29

7(12)

kohalik elanik. Ka siis tuleb arvestada isikute põhiõigustega, välistades püsiva elukoha mõiste

määratlemisel ülemääraste kriteeriumide kehtestamist.

Justiits- ja digiminister

31. Taotluse lubatavuse eeldused on täidetud ning taotlus on lubatav. Vaidlustatud õigustloova akti

andmata jätmine ei ole põhiseadusvastane ning taotlus tuleks jätta rahuldamata. Kohaliku

omavalitsuse üksusel on olemas õiguslikud võimalused tagada elukoha andmete õigsus. Ei pruugi olla

proportsionaalne, kui seadusandja annab täiendavad ja inimese põhiõigustesse intensiivsemalt

sekkuvad seaduslikud volitused.

32. Elukoha andmed kantakse rahvastikuregistrisse RRS-is sätestatud ühtsetel alustel. Sellel ülesandel

puudub „kohalikust kogukonnast võrsunud küsimuse“ kriteerium ehk tunnus, mille alusel saaks seda

ülesannet pidada kohaliku elu küsimuse lahendamiseks ehk omavalitsuslikuks ülesandeks selle

klassikalises tähenduses. Tegemist on seadusest tuleneva ülesandega, mida kohaliku omavalitsuse

üksus on kohustatud täitma seaduses ettenähtud tingimustel. Kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole

õigust otsustada, kas või kuidas seda ülesannet täita. Isegi, kui asuda seisukohale, et elukoha

registreerimine on kohaliku elu küsimus, ei ole taotluses täpselt jälgitav, kuidas kõnesolevate

õigusnormide puudumine rikub PS §-s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust.

33. Ei saa nõustuda seisukohaga, et asjakohased kehtivad õigusnormid puuduvad. RRS-is on

sätestatud vajalikud õigusnormid, mille alusel saab kohaliku omavalitsuse üksus kindlaks teha, kas

inimene kasutab elukohateates märgitud aadressi alalise või peamise elukohana. Elukoht kantakse

rahvastikuregistrisse haldusmenetluses, mida reguleerib HMS. Elukoha registrisse kandmisel on

kohaliku omavalitsuse üksusel õigus nõuda selliste tõendite ja andmete esitamist, mille alusel

haldusorgan teeb kindlaks asja lahendamiseks olulised asjaolud (HMS § 38). Kui elukoht on juba

registrisse kantud, kuid ilmnevad uued olulised tõendid, mis ei olnud haldusmenetluse ajal teada, tuleb

haldusmenetlus HMS § 44 kohaselt menetlusosalise taotlusel uuendada. Selle tulemusena võib

kohaliku omavalitsuse üksus elukohateates toodud elukoha registrisse kandmise kehtetuks tunnistada

(HMS § 44 lõige 2).

34. Elukoha andmete õigsus rahvastikuregistris on oluline nii riigi kui ka omavalitsuse toimimise

seisukohalt, sest kui avaliku ülesande täitmine on seotud elukohajärgsusega, peab lähtuma

rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressist (RRS § 66 lõige 1). Kõigile isikutele kehtib ühtne

RRS-i regulatsioon ning isikutel endil ja omavalitsustel on kohustus tagada elukoha andmete õigsus.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

35. Elva Vallavolikogu taotleb, et põhiseadusvastaseks tunnistatakse õigusnormide puudumine, mille

tõttu ei ole kohaliku omavalitsuse üksusel võimalik kontrollida isikute rahvastikuregistri elukoha

kannete õigsust. Kui sellist olukorda ei ole, siis on Elva Vallavolikogu hinnangul kehtiv regulatsioon

õigusselgusetu ning seetõttu vastuolus põhiseadusega.

36. Kolleegium hindab esmalt taotluste lubatavust (I), seejärel seda, kas väidetav normide puudumine

kujutaks endast kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riivet (II), kas kehtivas õiguses on

rahvastikuregistri elukoha kande sisulist kontrolli piisavalt reguleerivad sätted (III) ning kas sisulist

kontrolli reguleerivad sätted kehtivas õiguses on ebaselged (IV).

5-24-29

8(12)

(I) Taotluste lubatavus

37. Elva Vallavolikogu esitas Riigikohtule taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse (PSJKS) § 7 alusel. PSJKS § 7 alusel esitatud taotlus on lubatav, kui samal ajal on täidetud

kaks tingimust: 1) taotluse on esitanud kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu oma koosseisu

häälteenamusega ja 2) taotluses on väidetud õigustloova akti või selle sätte vastuolu kohaliku

omavalitsuse üksuse põhiseaduslike tagatistega (RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 75 ja 81;

viimati RKÜKo 05.07.2024, 5-23-38/48, p 80).

38. Riigikohus on jaatanud kohaliku omavalitsuse üksuse õigust vaidlustada ka omavalitsuse

põhiseaduslikku tagatist rikkuvat õigustloova akti andmata jätmist (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09,

p-d 93 ja 94; viimati 5-23-38/48, p 80).

39. Elva Vallavolikogu võttis 30. septembril 2024 vastu otsuse nr 132 „Riigikohtule taotluse

esitamine“. Otsuse punkti 2 järgi kiideti heaks taotluse tekst vastavalt otsuse lisale. Riigikohtule

esitatud taotluse tekst kattub Elva Vallavolikogu eelviidatud otsuse lisaga. Taotluse kohaselt riivab

rahvastikuregistri elukoha andmete sisulise kontrollimenetluse korraldamist reguleerivate sätete

puudumine või alternatiivselt nende ebaselgus PS § 154 lõikest 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigust, kuivõrd nende sätete puudumine ei võimalda tagada, et kohaliku omavalitsuse

volikokku kuuluvad üksnes kohalikud elanikud. Seega on Elva Vallavolikogu taotlused lubatavad.

(II) Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive

40. Elva Vallavolikogu hinnangul riivab tema enesekorraldusõigust see, et seadusandja on jätnud

reguleerimata või on reguleerinud põhiseaduse nõuetele mittevastavalt kohaliku omavalitsuse üksuse

õigused ja kohustused volikokku kandideerijate ning volikogu liikmete rahvastikuregistri elukoha

andmete õigsuse sisuliseks kontrollimiseks.

41. PS § 154 lõige 1 näeb ette, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud

omavalitsused seaduste alusel iseseisvalt, ehk sätestab kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse.

Enesekorraldusõiguse riive on riigivõimu igasugune kohaliku elu küsimuste iseseisva lahendamise

õiguse negatiivne mõjutamine (RKPJKo 16.05.2014, 3-4-1-11-16, p 58). Õigustloova akti andmata

jätmine riivab enesekorraldusõigust olukorras, kus kohaliku omavalitsuse üksus ei saa lahendada

kohaliku elu küsimust seetõttu, et riigivõim on jätnud selle kohaliku elu küsimuse lahendamiseks

vajalikud õigusnormid kehtestamata.

42. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on varem asunud seisukohale, et kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigus ei laiene volikogu valimist kui omavalitsusüksuse välist ülesehitust

kindlaks määravatele sätetele. Valimissüsteemi alustest lähtuva üksikasjaliku valimiskorra

kehtestamine on riigielu küsimus. Kohalike valimiste läbiviimine (korraldamine) on aga kohaliku elu

küsimus (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33; RKPJKo 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 35).

KOVVS § 5 lõige 5 näeb ette, et isik, kes soovib kandideerida kohaliku omavalitsuse volikogu

valimistel, peab olema selle linna või valla püsiv elanik, kus ta soovib kandideerida. Eelviidatud

normis sätestatud tingimuse täidetuse tagamine on kohalik ülesanne, kuivõrd see on osa valimiste

läbiviimisest.

43. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on öelnud, et KOVVS § 5 lõiget 5 ei saa

sisustada selliselt, et see paneb valimiskomisjonidele kohustuse kontrollida rahvastikuregistrisse

kantud elukoha aadressi õigsust ja selgitada kandidaatide registreerimisel välja kandideerija tegelik

püsiv elukoht (RKPJKo 28.09.2021, 5-21-12/2, p 25). Seega näeb KOVVS § 5 lõige 5 ette üksnes

5-24-29

9(12)

elukoha aadressi õigsuse formaalse kontrolli. Samas leidis kolleegium eelviidatud asjas, et ehkki

kehtiv KOVVS ei kohusta valimiskomisjoni sisuliseks kontrollimenetluseks, ei järeldu sellest, et

rahvastikuregistrijärgse ja tegeliku püsiva elukoha lahknevus oleks õiguslikult lubatav

(RKPJKo 28.09.2021, 5-21-12/2, p 26). Lisaks tuleneb PS § 156 lõikest 2, et kohalike valimiste

läbiviimisel peab olema võimalik lähtuda tõestest andmetest valijate elukoha kohta.

44. Rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmete õigsus kuulub kohaliku omavalitsuse üksuste

huvisfääri laiemalt kui üksnes valimisõiguse teostamise aspektist. Registrijärgse elukohaga on seotud

paljud kohalikud ülesanded, nt koolikohustuse täitmise võimaluse loomine, sotsiaalhoolekande

tagamine ja lasteasutuses käimise võimaldamine (vt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-d 8 ja 10,

sotsiaalhoolekande seaduse § 5 lõige 1, koolieelse lasteasutuse seaduse § 10). Kõigi eelviidatud

ülesannete täitmisel on kohaliku omavalitsuse üksustel põhjendatult huvi selle vastu, et isikute

registrijärgsed elukoha kanded oleksid õiged. Seejuures on Riigikohus varem kinnitanud, et kohaliku

omavalitsuse üksusel ei ole kohustust osutada sotsiaalteenuseid nendele registrijärgsetele elanikele,

kes tegelikult elavad mõne teise omavalitsuse üksuse territooriumil (RKPJKo 09.12.2019, 5-18-7/8,

p 184).

45. Formaalne kontroll, mida teeb valimiskomisjon kandideerimistaotluses esitatud elukoha aadressi

rahvastikuregistrijärgse elukoha aadressiga võrreldes, on kohalik ülesanne. Samuti on kohalik

ülesanne selle kontrollimine, kas isik tõepoolest elab püsivalt rahvastikuregistrisse kantud elukoha

aadressil.

46. Sisuline elukoha andmete õigsuse kontroll eeldab tõendite kogumist faktiliste asjaolude

tuvastamiseks, mis võib riivata puudutatud isikute põhiõigusi. Ennekõike võib selline kontroll riivata

puudutatud isikute PS §-st 26 tulenevat õigust perekonna- ja eraelu puutumatusele, kuivõrd isiku

elukoha kande õigsuse kontrollimine eeldab mh isikuandmete töötlemist. Sõltumata sellest, kas

kohaliku omavalitsuse üksus täidab kohalikke või riiklikke ülesandeid, peab põhiõigusi riivaval

tegevusel alati olema seaduslik alus (vt nt RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 27).

47. Juhul, kui seadusandja ei oleks kehtivas õiguses kehtestanud norme tegeliku elukoha

kindlakstegemiseks, ei saaks Elva vald tagada, et kohaliku omavalitsuse volikokku kuuluvad üksnes

kohalikud elanikud. Kuivõrd asjakohaste normide puudumine mõjutaks negatiivselt Elva valla õigust

lahendada kohaliku elu küsimust, riivaks see ka kohaliku omavalitsuse PS §-st 154 tulenevat

enesekorraldusõigust.

(III) Rahvastikuregistri elukoha kande sisulist kontrolli reguleerivad sätted

48. Põhiseadus lubab riigiasutustel, kohalikel omavalitsustel ja nende ametiisikutel kellegi

perekonna- ja eraellu sekkuda vaid seaduses sätestatud juhtudel ning korras tervise, kõlbluse, avaliku

korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija

tabamiseks. Rahvastikuregistri elukoha kande õigsuse kontrollimine on ennekõike vajalik teiste

isikute õiguste ja vabaduste kaitseks, mida isiku elukoha kande ebaõigsus võib riivata. Ka on avalik

huvi selle vastu, et isiku õigusliku tähendusega elukoha aadress rahvastikuregistris oleks elukoht, kus

isik tegelikult alaliselt või peamiselt elab. Õigetel andmetel põhinev ülevaade tegelikust elanikkonnast

võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel näiteks paremini planeerida avalike teenuste osutamist,

olgu selleks ühistransport, jäätmevedu vms (vt ka nt RKPJKo 08.03.2011, 3-4-1-11-10, p 58). Ühtlasi

on haldusorganile teadvalt valeandmete esitamine karistusseadustiku § 280 järgi süütegu.

49. Rahvastikuregistri kanne ei ole konstitutiivne ega muuda registrisse kantud aadressi isiku

elukohaks. Enda tegelikku elukohta saab isik valida vabalt, sõltumata rahvastikuregistri kandest.

5-24-29

10(12)

Rahvastikuregistrisse kandmiseks tuleb aga esitada õiged andmed, st õigusliku tähendusega aadressi

peab isik valima oma tegelike elukohtade seast (vrd RKTKo 12.01.2022, 2-19-1719/87, p 14).

50. Kodu puutumatuse (PS § 33) riivet oleks asjakohane käsitleda juhul, kui elukoha kande sisulisele

kontrollile kohalduksid korrakaitseseaduses (KorS) sätestatud riikliku järelevalve erimeetmed,

peaasjalikult valdusesse sisenemine ja valduse läbivaatus (vastavalt KorS §-d 50 ja 51). RRS § 103

lubab vastutaval töötlejal kohaldada riikliku järelevalve teostamiseks rahvastikuregistri pidamise ja

andmete töötlemise üle (vt RRS § 102) teatud korrakaitseseaduses sätestatud riikliku järelevalve

erimeetmeid, k.a eelviidatud valdusesse sisenemine ja valduse läbivaatus. Rahvastikuregistri vastutav

töötleja on aga Siseministeerium (RRS § 3 lõige 2). Seega ei saa kohaliku omavalitsuse üksus elukoha

kande sisulisel kontrollimisel RRS §-dele 102 ja 103 tugineda.

51. RRS § 65 lõike 1 järgi peab isik esitama rahvastikuregistrisse kandmiseks selle elukoha aadressi,

kus ta alaliselt või peamiselt elab. Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 14 kohaselt on isiku

elukoht see, kus ta peamiselt või alaliselt elab. Elukoht võib üheaegselt olla mitmes kohas ning elukoht

loetakse muutunuks, kui isik asub mujale elama viisil, millest võib järeldada tema tahet oma elukohta

muuta. Muu hulgas eristab TsÜS § 14 lõige 4 elukohta viibimiskohast.

52. Õiguskirjanduses on elukohta määratletud kui inimese elukorralduse ruumilist keskpunkti, samuti

kui kohta, kuhu ta ikka ja alati tagasi pöördub. Püsiv elukoht tähendab kohta, kus isik alaliselt viibib,

kus on tema kodu, st koht, millega ta on isiklikult kõige enam seotud, kus ta ööbib, puhkab, kus on

tema isiklikud asjad jms. Elukoht ei pea olema peamise vara asukoht. Nii võib märkimisväärsem osa

isiku varast – kinnisasjad, laevad jms – asuda muus kohas, kus ta alaliselt elab, ilma et vara asukoht

mõjutaks tema elukohta. Isikul võib olla samal ajal ka mitu püsivat elukohta ja igal elukohal on isiku

suhtes õiguslikult sama tähendus (vt P. Varul jt. Tsiviilseadustiku üldosa seadus. Kommenteeritud

väljaanne. Tartu 2023, § 14 komm. 3.2.1. ja 3.2.2.). See, kas isikul on elukoht ühel ajal mitmes kohas,

tuleb välja selgitada tõendite abil.

53. RRS § 88 lõikest 3 tuleneb, et kui isiku elukohana on rahvastikuregistrisse kantud sellise ruumi

aadress, mis ei kuulu talle endale, ja kohaliku omavalitsuse üksusele teadaolevalt ei kasuta isik seda

ruumi oma elukohana, võib kohaliku omavalitsuse üksus teha järelpärimise ruumi omanikule. Kui

eluruumi omanik teatab, et isik ei kasuta omanikule kuuluvat ruumi elukohana ja tal ei ole õigust

kasutada omanikule kuuluvat ruumi oma elukohana, lõpetab kohaliku omavalitsuse üksus isiku

rahvastikuregistrisse kantud elukoha andmete kehtivuse. Kui isiku elukohaks on rahvastikuregistrisse

kantud talle endale kuuluva eluruumi aadress, ei saa kohaliku omavalitsuse üksus RRS § 88 lõike 3

alusel järelepärimist teha.

54. RRS § 871 lõige 1 sätestab elukoha andmete kehtivuse lõpetamise kohaliku omavalitsuse üksuse

algatusel, kuid selleks peavad olema täidetud kõik viidatud lõikes nimetatud tingimused (isiku

elukoha aadress on rahvastikuregistris linna ja linnaosa või valla täpsusega; isik ei viibi kohaliku

omavalitsuse üksusele teadaolevalt nende territooriumil ega mujal Eestis; isiku viibimiskohana ei ole

rahvastikuregistrisse kantud RRS § 96 lõikes 1 nimetatud viibimiskoha andmeid). See säte annab

kohaliku omavalitsuse üksusele aluse lõpetada elukoha andmete kehtivus omal algatusel üksnes juhul,

kui on alust arvata, et isik ei viibi enam Eestis, ehk on kohaldatav vaid piiratud juhtudel. RRS § 88

lõige 3 ja § 871 lõige 1 ei ole aga rahvastikuregistri ebaõige kande parandamise ammendavad alused.

55. Riigikohus on varem jaatanud kohaliku omavalitsuse üksuse kohustust kontrollida isiku

rahvastikuregistri elukoha kande õigsust ka omal algatusel, kui on põhjendatud kahtlus, et kanne on

ebaõige (vt 3-21-2230/16, p 12.3). Rahvastikuregistris andmete säilitamine on jätkuv toiming.

Rahvastikuregistri pidamise eesmärk on usaldusväärse teabe kogumine (RRS § 4), mis tähendab, et

5-24-29

11(12)

töödeldavad isikuandmed peavad olema tõesed. RRS § 84 lõike 1 punkti 4 kohaselt keeldub kohaliku

omavalitsuse üksus elukohateates märgitud elukoha andmete rahvastikuregistrisse kandmisest, kui

isik on esitanud elukohateates valeandmeid. Sõltumata sellest, kas elukoha andmed

rahvastikuregistris on algusest peale olnud ebaõiged või muutunud ebaõigeks pärast kande tegemist,

on vastav kohaliku omavalitsuse üksus kohustatud ebaõigete andmete töötlemise lõpetama.

56. Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 4 lõike 1 kohaselt võib isik nõuda halduse jätkuva toiminguga

kaasneva õiguste rikkumise lõpetamist, kui see on võimalik ülemääraste kuludeta. Järelikult saab isik,

kelle õigusi ebaõige kanne riivab, esitada vastava kohaliku omavalitsuse üksusele taotluse teise isiku

rahvastikuregistri elukoha kande õigsuse kontrollimiseks. Seejuures peab taotluse esitaja esitama

tõendid, mis tekitavad vähemalt põhjendatud kahtluse, et taotluses nimetatud isik ei ela

rahvastikuregistrisse kantud aadressil. Kontrolli teostamine olukorras, kus isiku pöördumisest või

kohaliku omavalitsuse üksusele laekunud muu teabe alusel ei ole tekkinud põhjendatud kahtlust, et

isik on haldusorganile esitanud valeandmeid või andmed on muutunud valeks, oleks puudutatud

isikute eraelu meelevaldne riive.

57. Kui taotlusega esitatud tõendid või muud omavalitsusüksuse käsutusse jõudnud andmed annavad

aluse põhjendatud kahtlusele, et isik ei ela rahvastikuregistrisse kantud aadressil, on kohaliku

omavalitsuse üksusel kohustus HMS § 44 lõike 1 punkti 2 alusel uuendada elukoha aadressi

rahvastikuregistrisse kandmise menetlus (vrd ka RKHKo 11.06.2019, 3-16-781/50, p 17.1). Ühtlasi

ei ole välistatud, et taotluses võib olla esitatud andmeid või seisukohti, mis võivad ajendada

haldusorganit oma varasemaid seisukohti muutma. Sellisel juhul võib haldusorgan menetluse

uuendada omal algatusel (samas). Kui elukoha andmed on algusest peale olnud valed, tuleb menetlus

uuendada koostoimes RRS § 84 lõike 1 punktiga 4, sest kohaliku omavalitsuse üksus oleks pidanud

elukohateates märgitud elukoha andmete rahvastikuregistrisse kandmisest nende ebaõigsuse tõttu

keelduma. Uuendatud menetlusele kohaldub uurimispõhimõte (HMS § 6) ning selle käigus saab

kohaliku omavalitsuse üksus HMS § 38 kohaselt koguda tõendeid, et veenduda, kas taotluses

nimetatud isik elab püsivalt rahvastikuregistrisse kantud elukohas.

58. HMS § 38 lõike 2 järgi võib tõendiks olla menetlusosalise seletus, dokumentaalne tõend, asitõend,

paikvaatlus, tunnistaja ütlus ning eksperdi arvamus. Niisiis saab kohaliku omavalitsuse üksus elukoha

kande õigsuse kontrollimise käigus muu hulgas küsida isiku kinnitust, et ta rahvastikuregistrisse

kantud elukohas elab, aga ka dokumentaalseid tõendeid, samuti võtta ütlusi teistelt isikutelt.

Haldusorgan võib haldusmenetluses toimingu tegemise eesmärgil töödelda isikuandmeid

menetletavas asjas vajalike asjaolude kohta, kui seadusega või selle alusel antud õigusaktidega ei ole

ette nähtud teisiti (HMS § 5 lõige 5).

59. Kui volikogu liikme püsiv elukoht ei asu rahvastikuregistri andmetel vastavas vallas või linnas,

siis volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega (kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 18

lõike 1 punkt 3), mis on isiku passiivse valimisõiguse riive. See ei saa aga olla kontrolli välistamise

või piiramise põhjuseks, sest juhul, kui kanne on algusest peale olnud vale, on isik osutunud volikokku

valituks pettusega, mis ei vääri kaitset. Ka siis, kui kanne omavalitsusüksuse territooriumil elamise

kohta muutub ebaõigeks hiljem, ei ole isik enam kohalik elanik ja tema volitused volikogu liikmena

peavadki seaduse kohaselt lõppema.

60. Eeltoodust nähtub, et kehtiv RRS ja muud asjakohased õigusaktid, peaasjalikult HMS, annavad

kohaliku omavalitsuse üksusele piisavad võimalused kontrollida ning vajaduse korral muuta või

kustutada rahvastikuregistrist ebaõiged elukoha andmed. Kuigi seaduses ei ole erinorme, mis

reguleeriksid just seda konkreetset menetlust, on võimalik rahvastikuregistri elukoha kande õigsuse

kontrollimisel kohaldada üldnorme.

5-24-29

12(12)

61. Praegusel juhul on kaalukausil ühelt poolt selle isiku õigused, kelle rahvastikuregistri elukoha

kanne on vaidlustatud, ning teiselt poolt kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigus ja ka kolmandate

isikute õigused, mida isiku ebaõiged elukoha andmed võivad riivata. Kehtiv õigus võimaldab tagada

piisava enesekorraldusõiguse ja puudutatud isikute õiguste kaitse, ilma et vaidlustatud elukoha

kandega isiku õigusi ebaproportsionaalselt riivataks. Sisulist kontrolli on võimalik teostada,

sekkumata ülemäära isikute eraellu. See on kooskõlas ka PS §-ga 26, mis lubab eraelu puutumatust

seaduse alusel piirata muuhulgas avaliku korra või teiste isikute õiguste kaitseks.

62. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et kehtivas õiguses on olemas normid isiku

rahvastikuregistri elukoha kande õigsuse kontrollimiseks ning väidetavat põhiseadusvastast olukorda

ei eksisteeri.

(IV) Rahvastikuregistri elukoha kande sisulist kontrolli reguleerivate sätete õigusselgusetus

63. Õigusselgus eeldab seaduste ja muude õigusaktide piisavat selgust ja arusaadavust määral, mis

tagab isikule mõistliku võimaluse riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele vastavalt.

Mitte igasugune selgusetus või tõlgendamisvajadus ei too aga kaasa seaduse põhiseadusvastasust.

Õigusselgusetu on olukord üksnes juhul, kui normide tõlgendamisel tekkinud vastuolusid ei ole

võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse

üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus takistab seadusest tulenevate kohustuste

kindakstegemist ja täitmist (RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p-d 68 ja 71). Riive aluseks olev säte

peab olema seda täpsem, mida intensiivsem on õigusriive. Rahvastikuregistri ebaõige kande

parandamisele järgnevad õigusriived ei ole intensiivsed, sest keegi ei pea saama oma õigusi rajada

valeväidetele. See, et avalik võim parandab avaliku registri ebaõiged andmed, ei saa olla isikute jaoks

üllatuslik, sest ebaõiged registrikanded tulebki parandada.

64. Kehtiv õigus võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel kontrollida isiku elukoha andmete õigsust

rahvastikuregistris (vt punktid 53–59). Asjakohased sätted ei ole õiguslikult ebaselged üksnes

seetõttu, et seadusandja ei ole kehtestanud eriregulatsiooni ning menetluse läbiviimiseks tuleb lisaks

kohaldada haldusõiguse üldosa õigusakte (HMS ja RVastS).

65. Eeltoodust tulenevalt ei ole rahvastikuregistri elukoha kande sisulist kontrolli reguleerivad sätted

kehtivas õiguses ka õigusselgusetud ega seega põhiseadusvastased.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu Kantselei 26.02.2025 nr 5-24-29/15

Justiits-ja Digiministeerium PSJV nr 5-24-29

Õiguskantsleri Kantselei

Siseministeerium

Elva Vallavolikogu

lepinguline esindaja vandeadvokaat Villy Lopman

Vabariigi Valitsus

Kohtuotsuse ja määruse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. veebruari 2025. a otsuse ja määruse

põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-29.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- määrus, 2 lk

- kohtuotsus, 12 lk

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number 5-24-29

Määruse kuupäev 26. veebruar 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Ivo Pilving, Heili Sepp,

Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Rahvastikuregistri elukoha andmete õigsuse

kontrollimiseks õigustloovate aktide andmata jätmise

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus Elva Vallavolikogu 3. oktoobri 2024. a taotlus

Menetlusosalised Elva Vallavolikogu

Riigikogu

Õiguskantsler

Justiits- ja digiminister

Siseminister

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Vahur Jaakma, Maigi Keerdi ja Mati Miili taotlused läbi vaatamata.

2. Tagastada Vahur Jaakma, Maigi Keerdi ja Mati Miili seisukoht selle esitajale.

ASJAOLUD

1. Vahur Jaakma, Maigi Keerd ja Mati Miil esitasid Riigikohtule taotluse kaasata nad

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusse asjas nr 5-24-29. Alternatiivselt esitasid nad taotluse võtta

nende seisukoht asja materjalide juurde. Ühtlasi taotlesid nad Elva Vallavolikogu taotluse

rahuldamata jätmist.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

2. Vahur Jaakma, Maigi Keerd ja Mati Miil ei ole menetlusosalised põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 10 lõike 1 järgi. Nad olid kaebajad haldusasjas nr 3-21-2230.

Praegusel juhul ei ole tegemist eelviidatud haldusasjas algatatud konkreetse normikontrolli

menetlusega, vaid põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus toimub kohaliku omavalitsuse volikogu

5-24-29

2(2)

taotluse alusel. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve oleks algatatud haldusasja nr 3-21-2230

kohtumenetluse raames, oleksid Vahur Jaakma, Maigi Keerd ja Mati Miil menetlusosalised

PSJKS § 1 lõike 1 punkti 3 järgi. See ei anna alust neid praeguses asjas menetlusse kaasata.

3. Halduskohtumenetluse seaduse § 20 lõike 1 kohaselt kaasatakse isik kolmanda isikuna menetlusse,

kui kohtulahendiga võidakse otsustada tema õiguste või kohustuste üle. Praeguses põhiseaduslikkuse

järelevalve menetluses tehtav otsus ei mõjuta otseselt eelnimetatud isikute õigusi ega kohustusi.

4. Eeltoodust tulenevalt jätab kolleegium Vahur Jaakma, Maigi Keerdi ja Mati Miili kolmanda isiku

menetlusse kaasamise taotluse läbi vaatamata. Menetlusväliste isikute seisukohad tuleb tagastada

nende esitajatele.

(allkirjastatud digitaalselt)