Teade

Ellex Raidla Advokaadibüroo OÜ Telefon: +372 640 7170 Registrikood: 10344152 Ahtri 4, 10151 Tallinn E-post: [email protected] ellex.legal

Riigikohus Haldusasi 3-25-41

26.02.2025 DNo: H353

MÄÄRUSKAEBUS

Määruskaebuse esitaja Bayer AG

registrikood: HRB48248

aadress: Alfred-Nobel-Straße 50, 40789 Monheim am Rhein,

Saksamaa

Määruskaebuse esitaja

esindajad

Mari Must, vandeadvokaat

Ants Nõmper, vandeadvokaat

Ellex Raidla Advokaadibüroo

e-post: [email protected]; [email protected]

Vastustaja Terviseminister

registrikood: 70001952

aadress: Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn

e-post: [email protected]; [email protected]

Vastustaja esindaja Helen Tralla, osakonnajuhataja

Kohtuasi BAYER AG määruskaebus Tallinna Ringkonnakohtu 13.02.2025

määruse peale

Bayer AG kaebus terviseministri 12.12.2024 määruse nr 51 lisade

1 ja 2 osaliseks tühistamiseks TAOTLUSED

1. Võtta määruskaebus menetlusse.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 13.02.2025 määrus osas, millega ringkonnakohus jättis Bayer AG määruskaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 19.01.2025 määruse resolutsiooni muutmata (resolutsiooni p 2), ning Tallinna Halduskohtu 19.01.2025 määrus tervikuna.

3. Teha asjas uus määrus, millega võtta Bayer AG kaebus menetlusse.

4. Alternatiivselt punktile 3 saata kaebus tagasi Tallinna Halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks.

5. Teha asjas uus määrus, millega rahuldada Bayer AG esialgse õiguskaitse taotlus.

6. Alternatiivselt punktile 5 saata esialgse õiguskaitse taotlus tagasi Tallinna Halduskohtule uueks otsustamiseks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaebus. Bayer AG („kaebaja“) esitas 07.01.2025 Tallinna Halduskohtule kaebuse 01.01.2025

jõustunud terviseministri („vastustaja“) määrusega nr 51 „Ravikindlustuse seaduse alusel

kehtestatud ravimitega seotud määruste muutmine“ („Määrus nr 51“) kehtestatud Sotsiaalministri

21.03.2007 määruse nr 33 („Määrus nr 33“) „Ravimite piirhinnad“ lisa („„Ravimite piirhinnad“

lisa“) ja sotsiaalministri 24.09.2002 määruse nr 112 („Määrus nr 112“) „Tervisekassa ravimite

loetelu“ lisa („„Tervisekassa ravimite loetelu“ lisa“) (koos „Lisad“) tühistamiseks toimeainet

2/11

rivaroksabaan puudutavas osas (täpsemalt ravimikoode 1791828, 1791918, 1792010, 3055621,

1896262, 1897027 puudutavas osas).

2. Esialgse õiguskaitse taotlus. Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse,

milles palus peatada Lisade kehtivus geneerilisi ravimeid RIVAROXABAN TEVA ja

RIVAROXABAN VIATRIS puudutavate ravimipakendite osas (ravimikoodid 1791828, 1791918,

1792010, 3055621, 1896262, 1897027) ning kohustada vastustajat andma välja Lisad, kuhu on

kantud toimeainet rivaroksabaan sisaldavad ravimid XARELTO, RUNAPLAX, RIVAROXABAN

STADA ja KARDATUXAN arvestusliku päevadoosi (APD) piirhinnaga 0,80 eurot.

3. Halduskohtu määrus. Tallinna Halduskohtus tegi 19.01.2025 määruse, millega tagastas HKMS

§ 121 lg 2 p 1 alusel kaebuse põhjusel, et Määruse nr 51 Lisad ei riiva kaebaja õigusi. Ühtlasi

jättis halduskohus kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata, sest kohtu hinnangul ei

esinenud esialgse õiguskaitse kohaldamise vajadust.

4. Määruskaebus 1. Kaebaja esitas 04.02.2025 halduskohtu määruse peale määruskaebuse.

Kaebaja hinnangul leidis halduskohus ekslikult, et kaebajal puudub kaebeõigus ja esialgse

õiguskaitse kohaldamise vajadus.

5. Ringkonnakohtu määrus. Ringkonnakohus jättis määruskaebuse rahuldamata ja halduskohtu

määruse resolutsiooni muutmata, kuid muutis põhjendusi. Ringkonnakohtu hinnangul on Määrus

nr 51 õigustloov üldakt, mistõttu tulnuks kaebus tagastada mitte HKMS § 121 lg 2 p 1, vaid HKMS

§ 121 lg 1 p 1 alusel, sest halduskohus pole pädev lahendama kaebust määruse kui õigustloova

üldakti peale.

PÕHJENDUSED

A. RIIGIKOHTU LAHEND ON OLULINE NII SEADUSE ÜHETAOLISEKS KOHALDAMISEKS, ÕIGUSE

EDASIARENDAMISEKS KUI KA ÕIGUSKINDLUSE TAGAMISEKS

6. Teatavasti on haldusakti ja määruse eristamine Eesti haldusõiguse üks keerulisemaid probleeme,

mille osas valitseb Eesti õigusteadlaste seas suurel hulgal vastandlikke arvamusi. Riigikohus on

korduvalt möönnud, et haldusakti ja õigustloova akti eristamine kehtiva õiguse ja halduspraktika

pinnalt võib olla problemaatiline ning üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget üleminekupiiri.1 Teemat

on palju käsitletud ka õiguskirjanduses.

7. Kaebaja leiab, et õiguse ühetaolise kohaldamise, õiguse edasiarendamise ja õiguskindluse

huvides on vaja käesolevas asjas Riigikohtu ühemõtteliselt seisukohta. See aitaks eristada

sarnastel juhtudel üld- ja üksikakte ning võimaldaks seeläbi ära hoida tulevikus tekkivaid

analoogseid vaidlusi, mis võivad halduskohtuid taoliste menetluslike küsimustega liigselt

koormata. Pealegi on Riigikohus varasemalt analoogsetes olukordades liigitanud pealtnäha

üldakte siiski üksikaktideks (vt p 15), ringkonnakohus jõudis aga vastupidisele järeldusele. Ühtlasi

võimaldaks selge seisukoht üld- ja üksikakti osas aidata juba käesoleva kohtuvaidluse ajal kaasa

korrektsele haldustegevusele – kui Riigikohtu sõnul tuleks Määrus nr 51 liigitada üksikaktiks, siis

saaksid haldusorganid järgmiste regulaarsete loetelude kehtestamisel võtta arvesse haldusakti

andmise menetlemise reegleid. Seeläbi aitaks Riigikohtu seisukoht juba kohtumenetluse kestel

paremini kaitsta nii kaebaja kui ka teiste sarnaste isikute õigusi.

8. Lisaks üld- ja üksikakti eristamise problemaatikale on Eesti õiguskorras lahendamata küsimus,

kuidas peaks aset leidma säärase avalik-õigusliku vaidluse lahendamine olukorras, kus

patendivaidluste tõttu on ravimite turustamine keelatud, kuid terviseministri poolt kehtestatud

piirhind kahjustab originaalravimi müügiloa hoidjat. Praeguses olukorras ei ole kaebaja jaoks

selge, millisel viisil tal on võimalik oma õigusi kaitsta, mh ei ole haldusorganid ega kohtud esitanud

kaebaja hinnangul selgeid ega korrektseid seisukohti. PS § 15 lg-s 1 sätestatud efektiivne

1 Vt nt RKHKm 05.04.2010, nr 3-3-1-7-10, p 9; RKPJKm 22.11.2010, nr 3-4-1-6-10, p 45; RKHKm 07.05.2003, nr 3-3-1-31-03, p

15.

3/11

õiguskaitse peaks olema tagatud halduskohtumenetluse raames, mitte ei peaks selleks esitama

individuaalkaebust Riigikohtule (vt lähemalt p-d 16–21). Kaebaja arvates ei ole ringkonnakohtu

poolt viidatud Tervisekassa tegevuse vaidlustamine perspektiivikas, kuna see ei vii vältimatult

terviseministri kehtestatud Määruse nr 51 muutmiseni ning ravimi Lisadest väljaarvamise

menetlus on ebaefektiivselt pikk (vt lähemalt p 19). Isegi kui Riigikohus peaks nõustuma

ringkonnakohtuga, et kehtiv õigus tagab efektiivse õiguskaitse, siis vajab täpsemat selgitust nii

kõnealune vaidlustamise kord kui ka see, kuidas Tervisekassa tegevuse vaidlustamine

tegelikkuses originaalravimi müügiloa hoidjat aitab. Madalama astme kohtute seisukohad viitavad

paraku sellele, et kehtiva patendi omanikul puudub selge ja efektiivne viis kaitsta oma olemuslikult

vaieldamatuid patendiõigusi. Seega võimaldaks Riigikohtu ühemõtteline seisukoht isikutel

paremini mõista, kuidas oma õigusi haldusorganite õigusvastase tegevuse vastu efektiivselt

kaitsta. Sarnaseid vaidlusi tekib tõenäoliselt nii kaebajal kui ka potentsiaalselt teistel ravimite

müügiloa hoidjatel veel, mistõttu on Riigikohtu selge suunis hädavajalik.

B. RINGKONNAKOHUS RIKKUS OLULISELT MENETLUSÕIGUSE NORMI

9. Ringkonnakohus on nõustunud halduskohtu määrusega, millega õigusvastaselt tagastati

halduskohtu pädevusse kuuluv kaebus. Ringkonnakohus leidis vääralt, et Määrus nr 51 on

õigustloov üldakt. Kaebaja hinnangul on Määrus nr 51 (olles küll formaalselt „määrus“) tervikuna

haldusakt, mistõttu kuulub kaebuse lahendamine halduskohtu pädevusse. Kaebuse ekslik

tagastamine HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel viis menetlusõiguse normi olulise rikkumise ning seeläbi

õigusvastase määruse tegemiseni.

10. Tallinna Ringkonnakohtu järeldus, et Määrus nr 51 on õigustloov üldakt, on ekslik järgmistel

põhjustel.

B.I. Määrus nr 51 on tervikuna haldusakt

─ Määrusega muudetud Lisad on halduse üksikaktid

11. Puudub vaidlus, et Määrus nr 51 on formaalsest küljest pealkirjastatud määrusena.

Ringkonnakohus märkis, et volitusnormide kohaselt kehtestab ravimite piirhinnad ja ravimite

loetelu valdkonna eest vastutav minister määrusega (ringkonnakohtu määruse p 10).

Ringkonnakohus on aga jätnud täielikult tähelepanuta kaebaja põhjendatud seisukoha, et

sisulisest küljest on Lisad kui Määruse nr 51 osad halduse üksikaktid, mis reguleerivad

üksikjuhtumeid HMS § 51 lg 1 ja HKMS § 6 lg 1 tähenduses. Nii koosneb Määrus nr 51 halduse

üksikaktide kogumist – iga kanne „Ravimite piirhinnad” lisas ja „Tervisekassa ravimite loetelu“

lisas on vaadeldav eraldiseisva haldusaktina, mis on antud üksikjuhtumi reguleerimiseks, kuna

see puudutab konkreetset ravimit (täpsemalt ravimipakendit). Iga kanne nii „Ravimite piirhinnad”

lisas kui ka „Tervisekassa ravimite loetelu“ lisas on suunatud kande adressaadi õiguste või

kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele, kuna nimekirjadesse kandmisega kaasneb

ravimi müügiloa hoidjale (sh kaebajale) õigus müüa oma ravimit teatud tingimustel teatud hinnaga

ning tagatis, et tasu maksmise kohustuse võtab õigusaktidega sätestatud korras üle

Tervisekassa.

12. Kaebaja nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et üks õigusakt ei saa korraga olla osalt määrus

ja osalt haldusakt, mistõttu ei ole võimalik järeldus, et teatud osa Määrusest nr 51 on haldusakt

ja ülejäänud osa õigustloov üldakt (ringkonnakohtu määruse p 13). Kaebaja ei ole seda ka kunagi

väitnud, vaid kaebaja seisukoht on kogu menetluse jooksul olnud see, et Määrus nr 51 koosneb

haldusaktide (mitte õigusnormide) kogumist, mistõttu on Määrus oma sisult tervikuna (mitte

osaliselt) haldusakt. Lisades ei reguleerita muud, kui iga konkreetse ravimipakendi ostuhinna

hüvitamise tingimusi. Seejuures sisaldab Määrus nr 51 kokku nelja paragrahvi, millest kolm (§-d

1–3) puudutavad kõnealuseid Lisasid. Täpsemalt lisatakse §-ga 1 Tervisekassa ravimite loetellu

uus haigus, mille ravimi soodustus on 100%, §-dega 2 ja 3 kehtestatakse kõnealused Lisad uues

sõnastuses ning § 4 näeb õigustehnilise sättena ette määruse jõustumise. Niisiis nähtub kogu

4/11

Määruse nr 51 sisulisest analüüsist, et pealtnäha määrus ei sisalda tegelikult mitte ühtegi

piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks mõeldud abstraktset käitumisnormi, vaid kogu määrus

on suunatud Lisade kui haldusaktide kogumi muutmisele. Veel enam, ka Määrus nr 33 ja Määrus

nr 112, mille lisadeks vaidlusalused Lisad on, sisaldavad peale Lisade üksnes kolme sätet –

reguleerimisala ja määruse jõustumine (kummaski §-d 1 ja 3) ning tehnilist sätet §-s 2. Nende

sätete funktsioon on olemuslikult seotud üksnes Lisade kehtestamisega ning neist väljaspool

kõnealused sätted mingit regulatiivset sisu ei oma. Eelnevat arvestades on asjakohatu

ringkonnakohtu viide Riigikohtu üldkogu otsusele, milles üldkogu leidis, et seadust, mis sisaldab

nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, käsitab Riigikohus õigustloova aktina (ringkonnakohtu

määruse p 13). Käesoleval juhul ei ole tegu võrreldava olukorraga, sest Määrus nr 51, Määrus nr

33 ega Määrus nr 112 ei sisalda materiaalses tähenduses üldkohustuslikke ja abstraktseid

õigusnorme, vaid need koosnevadki üksikregulatsioonide kogumist.

13. Isegi kui lähtuda sellest, et kõnealused määrused sisaldavad üksikregulatsioonide kõrval ka

õigusnorme (millega kaebaja ei nõustu), siis tuleks õigusakti liigi (ja seega vaidlustamise korra)

määramisel lähtuda normide enamusest, mitte vähemusest. Arvestades seda, et kummaski Lisas

on ligikaudu 2000 üksikut kannet2 (haldusakti), määrustes aga vaid mõni üksik (sisult trafaretne)

säte, siis pole kahtlust, et valdavas osas on tegemist üksikregulatsiooniga. Kaebaja juhib

tähelepanu ringkonnakohtu enda viidatud Riigikohtu üldkogu otsuses koostatud eriarvamusele,

milles seitse riigikohtunikku on esitanud sarnase seisukoha. Riigikohtunikud leidsid, et kuna

seadus „1999. aasta riigieelarve“ koosneb 95-st leheküljest, millest 91 lehekülge moodustavad

kirjed riigieelarve kulude kohta (s.o üksikregulatsioonid) ja sisult õigusnorme leiab üksnes

poolteistkümnelt leheküljelt, siis on õigusnormide osakaal selles seaduses tühine. Riigikohtunikud

märkisid sedagi, et nendel normidel on valdavalt vaid rakenduslik iseloom.3 Käesoleval juhul on

määrustes sisalduvate õigusnormide (kui neid üldse on) osakaalu tühisus veelgi selgem (nt

koosneb „Tervisekassa ravimite loetelu“ lisa 495-st leheküljest, ülejäänud Määruse nr 112

rakendusliku iseloomuga normid mahuvad ära ühele leheküljele).

─ Lisade kanded vastavad haldusakti tunnustele

14. Haldusakt on halduse üksikotsus, millega on võimalik ühes konkreetses olukorras kindlaks

määrata õiguslikult siduvalt ja kestvalt isikute õigused ja kohustused. Iga kanne „Ravimite

piirhinnad” lisas ja „Tervisekassa ravimite loetelu“ lisas vastab haldusakti tunnustele, sest iga

kande eesmärk on reguleerida õiguslikku olukorda seoses konkreetse ravimipakendiga:

a) Lisade kanded on suunatud õiguslike tagajärgede tekitamisele – haldusakti iseloomustab

regulatiivne toime. Valdav enamik haldusakte on haldusõigussuhteid kujundava ehk

konstitutiivse iseloomuga – nad loovad vahetult subjektiivseid õigusi, kohustusi või keelde,

samuti muudavad või lõpetavad neid. Seejuures võib haldusakt omistada isikule uue

staatuse, millega kaasnevad isikule seaduses sätestatud, senisest erinevad õigused või

õigused nõuda asutuselt varalist sooritust.4 Piirhind on ravimite loetelusse kantud sama

toimeaine ja manustamisviisiga ravimite eest tasu maksmise kohustuse ülevõtmise aluseks

olev hind (RaKS § 42 lg 2). Kui ravim on kantud ravimite loetellu, piirhindade loetellu ja

sellele on määratud piirhind, on müügiloa hoidjal õigus (kuid mitte kohustus) ravimit

(hulgimüüja vahendusel) kindla hinnaga Eestis müüa 5 . Samuti tekitab Lisade kanne

müügiloa hoidjale kindluse, et ravimi hinnast osa eest (piirhinna ulatuses) võtab tasu

maksmise kohustuse üle Tervisekassa6. Seega on Lisadesse tehtud kannetel regulatiivne

2 Kaebaja ei lugenud kandeid küll ükshaaval kokku, kuid võttis aluseks selle, et “Ravimite piirhinnad” lisa koosneb 105-st leheküljest, millest igal on keskmiselt 20 rida. 3 Vt J. Põllu jt eriarvamus asjas nr 3-4-1-1-00. Arvutivõrgus: https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-1-00. 4 HKMS komm. vlj. § 6 komm. B.I.3. a), b) lk 68-69. 5 Ravimit saab Eestis müüa ravimite hulgimüügi tegevusloa omaja, kes on määratud müügiloa hoidja poolt kirjaliku lepinguga. 6 Selgituseks: piirhinnad kehtestatakse ravimitele juhul, kui ravimite loetellu kantakse soodustuse protsendiga 100, 75 või 50 teine sama toimeaine ja manustamisviisiga ravim teiselt ravimitootjalt või ravimi müügiluba omavalt isikult või loetellu kantakse

samaaegselt kaks või enam sama toimeaine ja manustamisviisiga ravimit vähemalt kahelt tootjalt (RaKS § 42 lg 11). Kui ravimile

5/11

toime, kuna need tekitavad vahetult õigusi ja kohustusi;

b) Lisade kanded on antud üksikjuhtumi reguleerimiseks – haldusakt reguleerib

üksikjuhtumeid, s.t. haldusakt on suunatud individualiseeritud subjektidele (individuaalsus)

ja/või kindlale elulisele juhtumile (konkreetsus). Haldusakt ei sisalda üldkohustuslikke

õigusnorme, mis reguleerivad abstraktsel kujul piiritlemata arvu juhtumeid (seadus

materiaalses mõttes). Üld- ja üksikaktide piiritlemisel tuleb lähtuda sisulistest, mitte

vormilistest kriteeriumidest. Lisade kanded reguleerivad oma sisult üksikjuhtumeid, sest

iga kanne kehtestab Tervisekassa poolt tasu maksmise kohustuse ülevõtmise aluseks

oleva piirhinna konkreetse ravimipakendi ja konkreetse ravimi müügiloa hoidja puhul, s.t

Lisade kannetega määratakse sisuliselt kindlaks iga üksiku ravimipakendi ostutehingu

individuaalsed tingimused. Tasub rõhutada, et õigusakti üksikakti lugemiseks piisab sellest,

kui õigusakt on kas konkreetne või individuaalne. Käesoleval juhul on Määrus nr 51 nii

individuaalse kui ka konkreetse iseloomuga:

i. individuaalne – haldusakti individuaalsus, mis vastandub õigusakti

üldkohustuslikkusele, tähendab suunatust ühele või mitmele kindlale

adressaadile.7 Kuigi haldusakt ei pea ilmtingimata sisaldama selle adressaadi

nime, vaid adressaat võib olla identifitseeritav muude kriteeriumide alusel, on

Lisade puhul kindla toimeainega ravimi nimetuse, ravimi tugevuse ja ravimi

ravimikoodi kohta tehtud kanne adresseeritud konkreetsete ravimite müügiloa

hoidjatele nimeliselt. Teiste sõnadega on kõnealuste Lisade igal kandel

konkreetne adressaat (s.o konkreetse ravimi müügiloa hoidja, kes on nimeliselt

identifitseeritav). Seega on Lisade kanded kui Määruse nr 51 osad suunatud

kindlatele individualiseeritud subjektidele, mitte määratlemata hulga isikutele;

ii. konkreetne – konkreetne akt reguleerib elulist juhtumit, mis peab olema

identifitseeritav individuaalsete tunnuste abil. 8 Lisade kanded reguleerivadki

individuaalsete tunnuste abil identifitseeritavaid elulisi juhtumeid, kuna iga

kanne puudutab konkreetset ravimit, toimeainet, ravimikoodi, piirhinda ja ravimi

müügiloa hoidjat. Kanne, mille alusel lisatakse ainulaadse ravimikoodiga

konkreetne ravim Tervisekassa ravimite loetellu, ei ole kohaldatav ühelegi

teisele ravimile. Samuti ei ole kanne, mis näeb ette piirhinna konkreetsele

ravimile (nt toimeainet rivaroksabaan sisaldavale originaalravimile XARELTO

tugevusega 20 mg), kohaldatav ühelegi teisele sama toimeainega ravimile ega

müügiloa hoidjale. Kuna Eestis võib müüa ja kasutada ainult müügiloaga

ravimeid (RavS § 13 lg 1 p 1), ravimile on määratud konkreetne müügiloa

hoidja, kellele on väljastatud ravimi müügiluba (RavS § 64 lg 1) ning ravimi

müügiluba on seotud konkreetse ravimi nimetuse, toimeaine, tugevuse,

ravimvormi jm-ga (RavS § 73 lg 1), siis konkreetset ravimit puudutava kande

mõjualas on vaid üks ravim ja üks ravimi müügiloa hoidja. Seetõttu on Lisade

kanded kui Määruse nr 51 osad konkreetse iseloomuga, sest need reguleerivad

ühte kindlat elulist juhtumit (erinevalt abstraktsest aktist, mis reguleerib

piiritlemata hulka juhtumeid).

─ Kaebaja tõlgendust toetab Riigikohtu praktika.

15. Kaebaja tõlgendust, mille kohaselt tuleb Määrus nr 51 lugeda haldusaktiks, toetab ka Riigikohtu

praktika:

a) piirhinna kehtestamise otsustus on haldusakt. Riigikohus on haldusasjas nr 3-3-1-7-10

leidnud, et kohaliku omavalitsuse korraldused, millega kehtestatakse soojuse piirhind, on

on määratud soodustus 100%, siis tähendab see, et patsient tasub omaosaluse 2,5 eurot ning piirhinda (või hinnakokkuleppe) hinda ületava summa ning Tervisekassa hüvitab piirhinna (või hinnakokkuleppe) hinna ja patsiendi omaosaluse vahe 100%. 7 HKMS komm. vlj. § 6 komm. B.I.4 , B.I.4 a) lk 73. 8 HKMS komm. vlj. § 6 komm. B.I.4 b) lk 74.

6/11

haldusaktid. Kolleegium selgitas, et kõnealuse korraldusega anti konkreetsele isikule õigus

müüja soojust kooskõlastatud piirhinnaga, mistõttu on korraldusel vahetu mõju selle

adressaadile.9 Praegusel juhul on tegu analoogse olukorraga – Tervisekassa ravimite ja

piirhindade loetellu kandmisega kaasneb iga konkreetse ravimi müügiloa hoidjale õigus

müüa oma ravimit kindla hinnaga, mille ulatuses võtab Tervisekassa tasumise kohustuse

üle, mistõttu on igal Lisadesse tehtud kandel selle adressaadile regulatiivne ja vahetu mõju;

b) isegi vormilt ja nimetuselt määrus võib olla sisult haldusakt. Asjas nr 3-4-1-6-10

hindas Riigikohus küsimust, kas vaidlustatud määrus, millega kohaliku omavalitsuse üksus

kehtestas veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hinna, on üksikakt või üldakt.

Riigikohutu sõnul ei olnud vormilt ja nimetuselt määrus siiski õigustloov akt (üldakt) sisult,

sest see ei sisaldanud õigusnorme ehk üldkohustuslikke abstraktseid käitumiseeskirju.

Seega leidis Riigikohus märkimisväärselt, et vaidlustatud õigusakt on küll antud

määrusandlusvolituse alusel ja on ka pealkirjalt määrus (vrdl käesoleva Määrusega nr 51),

kuid sisult on tegemist õiguse üksikaktiga.10 Käesolev juhtum on identne – Määrus nr 51

on küll pealkirjastatud määrusena ja volitusnormid näevad samuti ette määruse andmise,

kuid oma sisult ei sisalda Määrus nr 51 õigusnorme, vaid üksikregulatsiooni;

c) määrustesse kantud kirjed saavad reguleerida üksikjuhtumeid. Riigikohtu menetluses

on olnud vaidlus, kus Avanduse Vallavalitsus esitas tuvastamiskaebuse Vabariigi Valitsuse

05.02.2002 määruse nr 66 lisa 1 vaidlustamiseks teda puudutavas määruse lisa 1 kirje

osas, millega eraldati Avanduse vallale seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2 sätestatud

korras valla- ja linnaeelarvete toetusfondi määratud vahenditest 518 000 krooni, sh

vahendid toimetulekutoetusteks 243 000 krooni. Riigikohtu hinnangul reguleerisid need

kirjed üksikjuhtumeid ja olid seega HKMS § 4 lg 1 järgi vaidlustatavad halduskohtus,

mistõttu kuulus kaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevusse.11 Käesoleval analoogsel

juhul reguleerivad Määrusega nr 51 muudetud Lisadesse tehtud kanded samuti

üksikjuhtumeid;

d) määrusega kehtestatud õigusakt saab olla haldusakt. Riigikohus on leidnud, et Pirita

jõe maastikukaitseala kaitse-eeskiri on üksikakt hoolimata sellest, et nimetatud akt

kehtestati Vabariigi Valitsuse määrusega. Kaitse-eeskirja regulatsiooni objektiks olevad

maatükid on kindlaks määratud nende asukoha kirjelduse, seega individuaalsete, mitte

üldiste tunnuste abil. Kaitse-eeskirja sätted on aluseks konkreetsete kinnistute

ehitusõiguse reguleerimisele. Seega on Riigikohus pidanud määruse lisasid

eraldiseisvateks haldusaktideks, millega seotud kaebuse läbivaatamine kuulub

halduskohtu pädevusse.12 Käesoleval juhul on tegu analoogse olukorraga – iga ravimi

kohta Lisadesse tehtud kanne kehtib individuaalselt üksnes konkreetse ravimikoodiga

ravimi kohta olgugi, et Lisad on formaalselt kehtestatud määrusega. Kuna Lisade kanded

reguleerivad üksikjuhtumeid, siis on kannete puhul samuti tegemist haldusaktidega.

B.II. Määruse nr 51 õigustloovaks üldaktiks lugemisel ei ole kaebaja õiguste tõhus kaitse

piisavalt tagatud

16. Ringkonnakohus viitab õigesti sellele, et õigusakti liigi määramisel peab olema tagatud isikute

õiguste tõhus kaitse (ringkonnakohtu määruse p 12). Kaebaja leiab, et kui liigitada Määrus nr 51

üldaktiks, siis ei saaks kaebaja oma õigusi efektiivselt kaitsta, sest ainus viis Lisade

vaidlustamiseks oleks põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, mis ei tagaks PS §-st 15

tulenevat õigust tõhusale kohtulikule kaitsele. Seetõttu peavad isikud, kelle õigusi Määrus nr 51

riivab, saama Määrust nr 51 (sh selle Lisasid) halduskohtus vaidlustada. Määrusega nr 51

muudetud Lisad rikuvad kaebaja õigusi (vt 07.01.2025 kaebuse p-d 27-42; 04.02.2025

9 RKHKm 05.04.2010, nr 3-3-1-7-10, p 9. 10 RKPJKo 22.11.2010, nr 3-4-1-6-10, p-d 41 jj. 11 RKHKo 19.04.2004 nr 3-3-1-46-03, p 31. 12 RKHKm 07.05.2003 nr 3-3-1-31-03, p 18, 20, 21, 22.

7/11

määruskaebuse p-d 7-16). Riigikohus on rõhutanud, et kui tegemist on isiku õigusi vahetult

puudutava aktiga (nagu vaidlusalune Määrus nr 51), ei saa välistada akti üldaktiks nimetamisega

seda, et isik saab oma õigusi kaitsta vahetult akti peale halduskohtusse pöördudes.13 Seega peab

kaebaja saama Määrust nr 51 halduskohtus vaidlustada.

17. Kaebaja seisukohti toetab Riigikohtu praktika. Varasemalt viidatud asjas nr 3-4-1-6-10 leidis

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et vaidlustatud määruse haldusaktiks pidamist toetas

vajadus tagada selle vahetule adressaadile kohtulik kaitse. Riigikohus selgitas, et kui lugeda

vaidlustatud määrus õigustloovaks aktiks, siis ei saaks selle vahetu adressaat määrust

halduskohtus vaidlustada, vaid tal oleks seda vaidlustada üksnes õiguskantsleri poole pöördudes

või oodates ära määruse rikkumisele järgneva võimaliku kohtumenetluse.14 Täpselt viimast on

aga ringkonnakohus suunanud kaebajat tegema (vt ringkonnakohtu määruse p 15).

18. Ringkonnakohus leidis, et Määruse nr 51 õigustloovaks üldaktiks liigitamisel ei jää kaebaja

õigused kaitseta, sest kehtiv õigus võimaldab kaebajal vaidlustada tema õigusi puudutavaid

piiranguid läbi konkreetse haldusorgani tegevuse (ringkonnakohtu määruse p 14).

Ringkonnakohus märkis, et kui kaebaja hinnangul tulnuks vaidlusalused ravimid arvata ravimite

loetelust välja põhjusel, et nende turustamine on hagi tagamise korras keelatud, siis oleks tal

olnud võimalik esitada vastav taotlus Tervisekassale. Kui Tervisekassa keeldub ravimi ravimite

loetelust väljaarvamise menetlust algatamast või ravimit loetelust välja arvamast ja kui see peaks

kahjustama kaebaja õigusi, siis on ringkonnakohtu sõnul võimalik Tervisekassa tegevust

halduskohtus vaidlustada (ringkonnakohtu määruse p 15).

19. Kaebaja märgib ringkonnakohtu seisukohtade kohta järgmist:

a) ringkonnakohus on suunanud kaebajat vääralt vaidlustama Tervisekassa, mitte

terviseministri (vastustaja) tegevust. Iseenesest on õige, et tervise- ja tööministri

19.12.2017 määruse nr 59 „Tervisekassa ravimite loetelu koostamine ja ravimikomisjoni

töökord“ („Määrus nr 59“) § 26 lg 1 kohaselt algab ravimi ravimite loetelust väljaarvamise

menetlus taotluse esitamisega Tervisekassale ning lg 2 kohaselt võib taotluse esitada iga

ravimitootja, Ravimiamet või muu huvitatud isik. Ringkonnakohus on aga jätnud

tähelepanuta, et Tervisekassal ei ole Lisade muutmise pädevust. Tervisekassa viib küll läbi

haldusmenetluse ravimite loetelu muutmiseks (RaKS § 43 lg 31), kuid see kujutab endast

üksnes ettevalmistavat toimingut, sest RaKS § 42 lg 21 ja § 43 lg 1 kohaselt kehtestab

lõpuks ravimite piirhinnad ja ravimite loetelu valdkonna eest vastutav minister

(terviseminister). Lisade muutmiseks Tervisekassa poolt läbiviidav haldusmenetlus päädib

Tervisekassa nõukogu ettepanekuga ministrile, kuid Lisasid saab muuta üksnes

terviseminister ehk vastustaja. Haldusakti õiguspärasuse eest vastutab primaarselt selle

andja, mitte selle ettevalmistamises osalev asutus. Seega on ringkonnakohus küll õigesti

märkinud, et kehtiv õigus võimaldab kaebajal vaidlustada tema õigusi puudutavaid

piiranguid läbi konkreetse haldusorgani tegevuse, kuid käesoleval juhul on selleks

konkreetseks haldusorganiks terviseminister ning vaidlustatav tegevus on kaebaja

nimetatud geneeriliste ravimite Lisadest välja arvamata jätmine (tegevusetus). Täpselt

sellele ongi kaebus suunatud;

b) ringkonnakohtu tõlgenduse (s.t korrektne vastustaja on Tervisekassa) õigsuse jaatamiseks

peaks tõdema, et Tervisekassa ettepanek on terviseministrile siduv ning minister on

taandatud pelgalt kummitempliks. Kui aga sellest lähtudagi, siis see hoopis kinnitab

kaebaja väidet, et Määrus nr 51 on oma sisult haldusaktide kogum – Tervisekassa poolt

RaKS § 43 lg 31 kohaselt läbiviidava haldusmenetluse tulemusel koostatud ettepanek

kujutaks endast lausa (eel)haldusakti (või vähemalt menetlustoimingut) ning lõplikku

otsustust ei muudaks sisuliselt määruseks see, kui terviseminister paneks sellele oma

allkirja (s.t annaks n-ö pro forma määruse ilma sisuliste kaalutlusteta). Sellist järelduskäiku

13 RKPJKo 22.11.2010, nr 3-4-1-6-10, p 43. 14 RKPJKo 22.11.2010 nr 3-4-1-6-10, p 57.

8/11

toetades pidanuks aga ringkonnakohus jõudma tõdemuseni, et Määruse nr 51 on

haldusakt, mida kaebaja saab vaidlustada;

c) isegi kui nõustuda ringkonnakohtuga, et õige menetluskord eeldaks taotluse esitamist

Tervisekassale, siis on kaebaja viidatud taotluse korduvalt esitanud. Kaebaja on enne

kaebuse esitamist pöördunud kolmel korral Tervisekassa, terviseministri ja

Sotsiaalministeeriumi poole, milles palus ravimid RIVAROXABAN TEVA ja

RIVAROXABAN VIATRIS toimeainet rivaroksabaan sisaldavast piirhinnagrupist ja ravimite

loetelust välja arvata (vt 07.01.2025 kaebuse lisad 4, 5, 8);

d) ringkonnakohtu väidetav efektiivne kaebaja õiguste kaitse on tegelikkuses illusoorne:

i. Esiteks, ringkonnakohus pakub võimalusena Tervisekassa tegevuse

vaidlustamist, kuid ei selgita, kuidas see aitab kaebaja õigusi kaitsta olukorras,

kus lõpliku otsuse teeb minister, kes teeb seda ringkonnakohtu arvates

määrusega, mida kaebaja väidetavalt vaidlustada ei saa. Sellisel juhul ei saa

kaebaja vaidlustada ju ka ministri tegevusetust määruse muutmata jätmisel.

Probleem ei peitu mitte Tervisekassa ettevalmistavates toimingutes, vaid

selles, et minister ei ole muutnud Lisasid olukorras, kus õigusaktid näevad

lisade muutmise ette. Tervisekassa tegevuse või tegevusetuse vaidlustamise

käigus ei saa muuta ministri pädevuses olevaid otsuseid.

ii. Teiseks, Lisasid muudetakse regulaarselt kord kvartalis ehk iga aasta 1.

jaanuaril, 1. aprillil, 1. juulil ja 1. oktoobril jõustuvad Lisad muudetud kujul.

Selleks, et kaebaja oma eesmärgi saavutaks, peaks niisiis ravimi Lisadest

väljaarvamise menetlus kestma vähem kui kolm kuud, sest vastasel juhul

jõustuvad Lisad juba uuel kujul. Kolme kuuga ei ole reaalsuses võimalik

saavutada Lisade muutmist, sest kõnealune protsess võtab oluliselt rohkem

aega. Kaebaja selgitab, et Tervisekassa ravimite ja piirhindade loetelu

muutmise regulatsioon on teadlikult kujundatud selliselt, et muudatuste

tegemisele eelneb pikaajaline protsess. Määruse nr 59 § 20 lg 1 ja § 29 lg 2

kohaselt lahendab Tervisekassa taotluse 180 päeva jooksul alates taotluse

esitamisest. Kaebaja varasemale praktikale tuginedes võib Tervisekassal

kuluda taotluste lahendamiseks tegelikkuses lausa üle aasta. Teatud juhtudel

näeb regulatsioon ette isegi n-ö kohustusliku ooteaja. Näiteks on Määruse nr

59 § 29 lg 3 kohaselt vähim aeg ravimi väljaarvamiseni ravimite loetelust ravimi

müügiloa kehtivuse lõppemise tõttu kolm kuud nimetatud ajast alates.

Käesoleval juhul ei ole küll tegu müügiloa kehtivuse lõppemise alusega, kuid

see ilmestab, miks ei ole ringkonnakohtu viidatud õiguste kaitse tegelikkuses

efektiivne;

e) kaebajale ei olnud ringkonnakohtu viidatud vaidlustamise kord ettenähtav.

Sotsiaalministeerium, mida juhib vastustaja koos sotsiaalkaitseministriga, ei ole kaebajale

vastates oma pädevust eitanud ega ringkonnakohtu viidatud, väidetavalt korrektse

vaidlustamise korra (s.t õige adressaat on Tervisekassa) kohta selgitusi andnud. Selle

asemel võttis Sotsiaalministeerium sisulise seisukoha. Nimelt leidis Sotsiaalministeerium

kaebaja 15.11.2024 kirjale vastates , et kohtumäärustega kohaldatud ajutised piirangud ei

too kaasa Lisade muutmise vajadust ega kohustust (vt 07.01.2025 kaebuse lisa 6). Ka

kaebaja 17.12.2024 kirjale vastates märkis Sotsiaalministeerium, et kaebaja taotletud viisil

Lisade muutmiseks puudub käesoleval juhul alus (vt 07.01.2025 kaebuse lisa 10).

Sotsiaalministeerium ei ole märkinud, et Sotsiaalministeeriumil või terviseministril puudub

kaebaja osundatud küsimuse lahendamiseks pädevus või et nemad kaebaja probleemiga

ei tegele, vaid on vastupidi andnud sisulise keelduva vastuse. Ühestki vastusest ei nähtu,

nagu oleks Sotsiaalministeerium suunanud kaebajat pöörduma vastava taotlusega

Tervisekassa kui väidetavalt õige adressaadi poole. Seega ei saanud kaebajal tekkida ka

9/11

arusaama, et ta on pöördunud vale isiku poole. Seetõttu on alusetu ringkonnakohtu

etteheide selle kohta, et kaebus on esitatud justkui vale vastustaja vastu;

f) ringkonnakohus on mõistnud, kuid pole arvestanud kaebaja tegelikku tahet.

Ringkonnakohus on õigesti märkinud, et kaebaja tahteks on saavutada olukord, kus

Lisadest arvataks kaebaja nimetatud, turustada keelatud ravimid välja (ringkonnakohtu

määruse p 9). Kaebaja jaoks ei ole kokkuvõttes oluline, kelle vastu peab olema kaebus

suunatud või milline on Lisade muutmata jätmise vaidlustamise kord, vaid kaebaja soov on

saavutada olukord, kus Lisad ei sisaldaks hagi tagamiste korras turustada keelatud

ravimeid. Kui ringkonnakohtu arvates pidanuks kaebus olema suunatud Tervisekassa

vastu, nagu ringkonnakohus määruse p-s 15 viitab, siis oleks kohus pidanud arvestama

kaebaja tegelikku tahet (millest ringkonnakohus selgelt aru sai) ning kaebuse tagastamise

asemel halduskohtu määruse peale esitatud määruskaebuse rahuldama ning suunama

halduskohut andma võimaluse kaebust (s.o vastustajat) muuta või muul viisil kaebust

täpsustama vastavalt kaebuse tegelikule eesmärgile. Halduskohtumenetluse ülesanne on

eelkõige isikute õiguste kaitse õigusvastase tegevuse eest täidesaatva võimu teostamisel

(HKMS § 2 lg 1). Praegusel juhul on aga ringkonnakohus kaebaja õiguste kaitset pärssinud

formaalsel ja ebaolulisel kaalutlusel.

20. Eelnevat arvestades leidis ringkonnakohus ekslikult, et Määruse nr 51 õigustloovaks üldaktiks

lugemisel ei jää kaebaja õigused kaitseta. Vastupidi, kaebaja õiguseid on võimalik kaitsta üksnes

siis, kui Määrus nr 51 liigitada tervikuna haldusaktiks (mis on pealegi õigusakti sisu arvestades

õige). Kaebaja õiguste kaitse oleks ebaefektiivne, kui puuduks võimalus vaidlustada teda

koormavat Määrust (sh selle Lisasid) halduskohtus.

21. Alternatiivselt, kuivõrd kaebaja tegelik eesmärk on kohtutele piisavalt selge, siis kui kohtud

leiavad, et kaebuse eesmärki ei saa saavutada kaebusega selle esitatud sõnastuses, vaid

kaebuse nõudeid tuleks täpsustada, tuleks mitte kaebust tagastada, vaid võtta see menetlusse

nõuetes, mis tagab tõhusa õiguskaitse, arvestades kaebaja eesmärki oma õiguste kaitsel.

B.III. Ringkonnakohus ei ole Määruse nr 51 õigustloovaks üldaktiks lugemist põhjendanud

22. Õigusakti liigi määramisel tuleb lähtuda õigusakti sisust. See, kas haldusakti andmisel ja

vormistamisel on järgitud haldusaktidele esitatavaid nõudeid või kuidas on vastav dokument

pealkirjastatud, ei ole õigusakti haldusaktiks liigitamisel määrav. Haldusakt võib sisalduda ka

ametikirjas või registrikandes, olla pealkirjastatud määrusena jne. 15 Ka Riigikohtu pikaajalise

praktika kohaselt tuleb õigusakti liigi kindlaks määramisel lähtuda õigusakti materiaalsest sisust,

mitte pealkirjast või vormistusest. Näiteks on Riigikohus selgitanud, et kuigi määrus nr 156

„Vabariigi Valitsuse 27.07.2006 määruse nr 176 "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare

maakonnas" muutmine" on vormi ja nimetuse järgi üldakt, on sisult tegu üksikaktiga.16 Ühtlasi on

Riigikohus märkinud, et üld- ja üksikaktide eristamine ei sõltu sellest, millises vormis ja korras

haldusorgan akti teatavaks teeb. See, kas õigusakt vormistada üld- või üksikaktina, peab

tulenema õigusakti sisust.17

23. Seadusandja määratud õigusakti liik ei takista kohtul hinnata õigusakti selle sisu järgi.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on selgitanud, et kohus ei saa akti liigi

määramisel lähtuda volitusnormi tekstis väljendatud seadusandja eelistusest, vaid peab hindama

akti liiki selle sisu järgi. Teiste sõnadega ei takista seadusandja määratud akti liik kohtul hindamast

akti liiki selle sisu järgi. Seadusandja ei või oma suva järgi otsustada, et sisult üksikakti

reguleerimisesemesse kuuluvas valdkonnas tuleb anda üldakt või vastupidi. Seda eelkõige

põhjusel, et isiku õiguste kaitse on üksik- ja üldakti puhul erinev. 18 Seega ei saa Riigikohtu

praktika kohaselt lähtuda kohtud õigusakti liigi määramisel volitusnormi tekstist, vaid peavad

15 HKMS komm. vlj. § 6 komm B.I. 1) lk 66. 16 RKHKm 19.01.2011 nr 3-3-1-85-10, p 11. 17 RKHKm 07.05.2003 nr 3-3-1-31-03, p 11; RKPJKo 10.04.2002 nr 3-4-1-4-02, p 13. 18 RKPJKo 22.11.2010 nr 3-4-1-6-10, p 43.

10/11

hindama õigusakti sisu.

24. Ringkonnakohus ei ole vaidlusalust õigusakti sisuliselt hinnanud ega oma seisukohti

põhjendanud. Ringkonnakohus leidis vastupidiselt kaebaja seisukohtadele, et kaebaja

vaidlustab kaebusega õigustloovat üldakti (ringkonnakohtu määruse p 14). Kaebaja väidetega

mittenõustumist peab kohus põhjendama. Ringkonnakohus on oma järeldust, et Määrus nr 51 on

õigustloov üldakt, põhjendanud vaid tõdemusega, et halduskohus ei vaata läbi õigustloovate

aktide peale esitatud kaebusi, kuna selleks on ette nähtud teistsugune menetluskord

(ringkonnakohtu määruse p 15). Ringkonnakohus ei ole aga põhjendanud, kuidas järeldub

Määruse nr 51 sisust see, et tegu on õigustloova üldaktiga. Selle asemel on ringkonnakohus

(iseenesest õigesti) leidnud, et Määruse nr 51 aluseks olevad volitusnormid näevad ette, et

täitevvõim reguleerib piirhinda ja ravimite loetelu puudutavaid küsimusi määrusega

(ringkonnakohtu määruse p 10). Seeläbi on aga ringkonnakohus eksinud Riigikohtu suuniste

vastu, mille kohaselt ei saa kohus akti liigi määramisel lähtuda volitusnormi tekstis väljendatud

seadusandja eelistusest, vaid peab hindama akti liiki selle sisu järgi (vt p 23). Markantselt on

ringkonnakohus tsiteerinud hulga Riigikohtu seisukohti (ringkonnakohtu määruse p-d 11 ja 12),

mis abistavad õigusakti liiki kindlaks määrata, kuid neid juhiseid ei ole ringkonnakohus ise

järginud.

B.IV. Ringkonnakohus on ekslikult eitanud esialgse õiguskaitse vajadust

25. Ringkonnakohus leidis, et halduskohtu pädevuse puudumise tõttu ei oma kaebus sellist

perspektiivi, et kohaldada kaebaja taotletud esialgset õiguskaitset. Samuti ei nähtu

ringkonnakohtu sõnul kaebusest ega lisatud dokumentidest seda, et esialgse õiguskaitse

kohaldamata jätmine muudaks kaebaja hilisema õiguste kaitse ülemääraselt raskeks või

võimatuks (ringkonnakohtu määruse p 17).

26. Kaebaja on nii varasemalt kui ka käesolevas määruskaebuses põhjendanud, et kaebajal on õigus

Määrust nr 51 (sh selle Lisasid) vaidlustada ning esineb kaebaja õiguste riive. Seega on kaebus

perspektiivikas. Kuna esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise peamine põhjus oli halduskohtu

pädevuse puudumine, aga kaebuse lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse, siis on

ringkonnakohus jätnud ekslikult halduskohtu määruse esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise

osas muutmata. Samuti on kaebaja põhjalikult selgitanud, milles seisneb tema esialgse

õiguskaitse kohaldamise vajadus (vt 07.01.2025 kaebuse p-d 53–69; 04.02.2025 määruskaebuse

p-d 31–34). Ringkonnakohus ei ole kaebaja seisukohtadele vastanud ega ühelgi viisil

põhjendanud, miks ei saa kaebaja esile toodud selgituste põhjal järeldada, et esialgse õiguskaitse

kohaldamata jätmine muudaks kaebaja hilisema õiguste kaitse ülemääraselt raskeks või

võimatuks.

Kokkuvõte. Ringkonnakohus jättis põhjendamatult määruskaebuse rahuldamata ja halduskohtu

määruse resolutsiooni muutmata. Kaebaja vaidlustab haldusakti, mille peale esitatud kaebusi vaatab

läbi halduskohus. Seetõttu tuleb Tallinna Ringkonnakohtu 13.02.2025 määrus tühistada ning teha uus

määrus, millega võtta kaebus menetlusse (alternatiivselt tuleb asi saata tagasi Tallinna Halduskohtule

menetlusse võtmise otsustamiseks). Lisaks tuleb teha uus määrus, millega rahuldada kaebaja esialgse

õiguskaitse taotlus (alternatiivselt tuleb esialgse õiguskaitse taotlus saata tagasi Tallinna Halduskohtule

uueks otsustamiseks).

MENETLUSLIKUD KÜSIMUSED

27. Määruskaebuse tähtaegsus. Kaebaja sai ringkonnakohtu määruse kätte 13.02.2025, seega on

määruskaebus tähtaegne (HKMS § 235 lg 3).

11/11

Lugupidamisega

/digitaalselt allkirjastatud/

Mari Must Ants Nõmper

vandeadvokaat vandeadvokaat

kaebaja lepinguline esindaja kaebaja lepinguline esindaja

Ellex Raidla Advokaadibüroo OÜ Telefon: +372 640 7170 Registrikood: 10344152 Ahtri 4, 10151 Tallinn E-post: [email protected] ellex.legal

Riigikohus Haldusasi 3-25-41

26.02.2025 DNo: H353

MÄÄRUSKAEBUS

Määruskaebuse esitaja Bayer AG

registrikood: HRB48248

aadress: Alfred-Nobel-Straße 50, 40789 Monheim am Rhein,

Saksamaa

Määruskaebuse esitaja

esindajad

Mari Must, vandeadvokaat

Ants Nõmper, vandeadvokaat

Ellex Raidla Advokaadibüroo

e-post: [email protected]; [email protected]

Vastustaja Terviseminister

registrikood: 70001952

aadress: Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn

e-post: [email protected]; [email protected]

Vastustaja esindaja Helen Tralla, osakonnajuhataja

Kohtuasi BAYER AG määruskaebus Tallinna Ringkonnakohtu 13.02.2025

määruse peale

Bayer AG kaebus terviseministri 12.12.2024 määruse nr 51 lisade

1 ja 2 osaliseks tühistamiseks TAOTLUSED

1. Võtta määruskaebus menetlusse.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 13.02.2025 määrus osas, millega ringkonnakohus jättis Bayer AG määruskaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 19.01.2025 määruse resolutsiooni muutmata (resolutsiooni p 2), ning Tallinna Halduskohtu 19.01.2025 määrus tervikuna.

3. Teha asjas uus määrus, millega võtta Bayer AG kaebus menetlusse.

4. Alternatiivselt punktile 3 saata kaebus tagasi Tallinna Halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks.

5. Teha asjas uus määrus, millega rahuldada Bayer AG esialgse õiguskaitse taotlus.

6. Alternatiivselt punktile 5 saata esialgse õiguskaitse taotlus tagasi Tallinna Halduskohtule uueks otsustamiseks.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kaebus. Bayer AG („kaebaja“) esitas 07.01.2025 Tallinna Halduskohtule kaebuse 01.01.2025

jõustunud terviseministri („vastustaja“) määrusega nr 51 „Ravikindlustuse seaduse alusel

kehtestatud ravimitega seotud määruste muutmine“ („Määrus nr 51“) kehtestatud Sotsiaalministri

21.03.2007 määruse nr 33 („Määrus nr 33“) „Ravimite piirhinnad“ lisa („„Ravimite piirhinnad“

lisa“) ja sotsiaalministri 24.09.2002 määruse nr 112 („Määrus nr 112“) „Tervisekassa ravimite

loetelu“ lisa („„Tervisekassa ravimite loetelu“ lisa“) (koos „Lisad“) tühistamiseks toimeainet

2/11

rivaroksabaan puudutavas osas (täpsemalt ravimikoode 1791828, 1791918, 1792010, 3055621,

1896262, 1897027 puudutavas osas).

2. Esialgse õiguskaitse taotlus. Koos kaebusega esitas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse,

milles palus peatada Lisade kehtivus geneerilisi ravimeid RIVAROXABAN TEVA ja

RIVAROXABAN VIATRIS puudutavate ravimipakendite osas (ravimikoodid 1791828, 1791918,

1792010, 3055621, 1896262, 1897027) ning kohustada vastustajat andma välja Lisad, kuhu on

kantud toimeainet rivaroksabaan sisaldavad ravimid XARELTO, RUNAPLAX, RIVAROXABAN

STADA ja KARDATUXAN arvestusliku päevadoosi (APD) piirhinnaga 0,80 eurot.

3. Halduskohtu määrus. Tallinna Halduskohtus tegi 19.01.2025 määruse, millega tagastas HKMS

§ 121 lg 2 p 1 alusel kaebuse põhjusel, et Määruse nr 51 Lisad ei riiva kaebaja õigusi. Ühtlasi

jättis halduskohus kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata, sest kohtu hinnangul ei

esinenud esialgse õiguskaitse kohaldamise vajadust.

4. Määruskaebus 1. Kaebaja esitas 04.02.2025 halduskohtu määruse peale määruskaebuse.

Kaebaja hinnangul leidis halduskohus ekslikult, et kaebajal puudub kaebeõigus ja esialgse

õiguskaitse kohaldamise vajadus.

5. Ringkonnakohtu määrus. Ringkonnakohus jättis määruskaebuse rahuldamata ja halduskohtu

määruse resolutsiooni muutmata, kuid muutis põhjendusi. Ringkonnakohtu hinnangul on Määrus

nr 51 õigustloov üldakt, mistõttu tulnuks kaebus tagastada mitte HKMS § 121 lg 2 p 1, vaid HKMS

§ 121 lg 1 p 1 alusel, sest halduskohus pole pädev lahendama kaebust määruse kui õigustloova

üldakti peale.

PÕHJENDUSED

A. RIIGIKOHTU LAHEND ON OLULINE NII SEADUSE ÜHETAOLISEKS KOHALDAMISEKS, ÕIGUSE

EDASIARENDAMISEKS KUI KA ÕIGUSKINDLUSE TAGAMISEKS

6. Teatavasti on haldusakti ja määruse eristamine Eesti haldusõiguse üks keerulisemaid probleeme,

mille osas valitseb Eesti õigusteadlaste seas suurel hulgal vastandlikke arvamusi. Riigikohus on

korduvalt möönnud, et haldusakti ja õigustloova akti eristamine kehtiva õiguse ja halduspraktika

pinnalt võib olla problemaatiline ning üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget üleminekupiiri.1 Teemat

on palju käsitletud ka õiguskirjanduses.

7. Kaebaja leiab, et õiguse ühetaolise kohaldamise, õiguse edasiarendamise ja õiguskindluse

huvides on vaja käesolevas asjas Riigikohtu ühemõtteliselt seisukohta. See aitaks eristada

sarnastel juhtudel üld- ja üksikakte ning võimaldaks seeläbi ära hoida tulevikus tekkivaid

analoogseid vaidlusi, mis võivad halduskohtuid taoliste menetluslike küsimustega liigselt

koormata. Pealegi on Riigikohus varasemalt analoogsetes olukordades liigitanud pealtnäha

üldakte siiski üksikaktideks (vt p 15), ringkonnakohus jõudis aga vastupidisele järeldusele. Ühtlasi

võimaldaks selge seisukoht üld- ja üksikakti osas aidata juba käesoleva kohtuvaidluse ajal kaasa

korrektsele haldustegevusele – kui Riigikohtu sõnul tuleks Määrus nr 51 liigitada üksikaktiks, siis

saaksid haldusorganid järgmiste regulaarsete loetelude kehtestamisel võtta arvesse haldusakti

andmise menetlemise reegleid. Seeläbi aitaks Riigikohtu seisukoht juba kohtumenetluse kestel

paremini kaitsta nii kaebaja kui ka teiste sarnaste isikute õigusi.

8. Lisaks üld- ja üksikakti eristamise problemaatikale on Eesti õiguskorras lahendamata küsimus,

kuidas peaks aset leidma säärase avalik-õigusliku vaidluse lahendamine olukorras, kus

patendivaidluste tõttu on ravimite turustamine keelatud, kuid terviseministri poolt kehtestatud

piirhind kahjustab originaalravimi müügiloa hoidjat. Praeguses olukorras ei ole kaebaja jaoks

selge, millisel viisil tal on võimalik oma õigusi kaitsta, mh ei ole haldusorganid ega kohtud esitanud

kaebaja hinnangul selgeid ega korrektseid seisukohti. PS § 15 lg-s 1 sätestatud efektiivne

1 Vt nt RKHKm 05.04.2010, nr 3-3-1-7-10, p 9; RKPJKm 22.11.2010, nr 3-4-1-6-10, p 45; RKHKm 07.05.2003, nr 3-3-1-31-03, p

15.

3/11

õiguskaitse peaks olema tagatud halduskohtumenetluse raames, mitte ei peaks selleks esitama

individuaalkaebust Riigikohtule (vt lähemalt p-d 16–21). Kaebaja arvates ei ole ringkonnakohtu

poolt viidatud Tervisekassa tegevuse vaidlustamine perspektiivikas, kuna see ei vii vältimatult

terviseministri kehtestatud Määruse nr 51 muutmiseni ning ravimi Lisadest väljaarvamise

menetlus on ebaefektiivselt pikk (vt lähemalt p 19). Isegi kui Riigikohus peaks nõustuma

ringkonnakohtuga, et kehtiv õigus tagab efektiivse õiguskaitse, siis vajab täpsemat selgitust nii

kõnealune vaidlustamise kord kui ka see, kuidas Tervisekassa tegevuse vaidlustamine

tegelikkuses originaalravimi müügiloa hoidjat aitab. Madalama astme kohtute seisukohad viitavad

paraku sellele, et kehtiva patendi omanikul puudub selge ja efektiivne viis kaitsta oma olemuslikult

vaieldamatuid patendiõigusi. Seega võimaldaks Riigikohtu ühemõtteline seisukoht isikutel

paremini mõista, kuidas oma õigusi haldusorganite õigusvastase tegevuse vastu efektiivselt

kaitsta. Sarnaseid vaidlusi tekib tõenäoliselt nii kaebajal kui ka potentsiaalselt teistel ravimite

müügiloa hoidjatel veel, mistõttu on Riigikohtu selge suunis hädavajalik.

B. RINGKONNAKOHUS RIKKUS OLULISELT MENETLUSÕIGUSE NORMI

9. Ringkonnakohus on nõustunud halduskohtu määrusega, millega õigusvastaselt tagastati

halduskohtu pädevusse kuuluv kaebus. Ringkonnakohus leidis vääralt, et Määrus nr 51 on

õigustloov üldakt. Kaebaja hinnangul on Määrus nr 51 (olles küll formaalselt „määrus“) tervikuna

haldusakt, mistõttu kuulub kaebuse lahendamine halduskohtu pädevusse. Kaebuse ekslik

tagastamine HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel viis menetlusõiguse normi olulise rikkumise ning seeläbi

õigusvastase määruse tegemiseni.

10. Tallinna Ringkonnakohtu järeldus, et Määrus nr 51 on õigustloov üldakt, on ekslik järgmistel

põhjustel.

B.I. Määrus nr 51 on tervikuna haldusakt

─ Määrusega muudetud Lisad on halduse üksikaktid

11. Puudub vaidlus, et Määrus nr 51 on formaalsest küljest pealkirjastatud määrusena.

Ringkonnakohus märkis, et volitusnormide kohaselt kehtestab ravimite piirhinnad ja ravimite

loetelu valdkonna eest vastutav minister määrusega (ringkonnakohtu määruse p 10).

Ringkonnakohus on aga jätnud täielikult tähelepanuta kaebaja põhjendatud seisukoha, et

sisulisest küljest on Lisad kui Määruse nr 51 osad halduse üksikaktid, mis reguleerivad

üksikjuhtumeid HMS § 51 lg 1 ja HKMS § 6 lg 1 tähenduses. Nii koosneb Määrus nr 51 halduse

üksikaktide kogumist – iga kanne „Ravimite piirhinnad” lisas ja „Tervisekassa ravimite loetelu“

lisas on vaadeldav eraldiseisva haldusaktina, mis on antud üksikjuhtumi reguleerimiseks, kuna

see puudutab konkreetset ravimit (täpsemalt ravimipakendit). Iga kanne nii „Ravimite piirhinnad”

lisas kui ka „Tervisekassa ravimite loetelu“ lisas on suunatud kande adressaadi õiguste või

kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele, kuna nimekirjadesse kandmisega kaasneb

ravimi müügiloa hoidjale (sh kaebajale) õigus müüa oma ravimit teatud tingimustel teatud hinnaga

ning tagatis, et tasu maksmise kohustuse võtab õigusaktidega sätestatud korras üle

Tervisekassa.

12. Kaebaja nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et üks õigusakt ei saa korraga olla osalt määrus

ja osalt haldusakt, mistõttu ei ole võimalik järeldus, et teatud osa Määrusest nr 51 on haldusakt

ja ülejäänud osa õigustloov üldakt (ringkonnakohtu määruse p 13). Kaebaja ei ole seda ka kunagi

väitnud, vaid kaebaja seisukoht on kogu menetluse jooksul olnud see, et Määrus nr 51 koosneb

haldusaktide (mitte õigusnormide) kogumist, mistõttu on Määrus oma sisult tervikuna (mitte

osaliselt) haldusakt. Lisades ei reguleerita muud, kui iga konkreetse ravimipakendi ostuhinna

hüvitamise tingimusi. Seejuures sisaldab Määrus nr 51 kokku nelja paragrahvi, millest kolm (§-d

1–3) puudutavad kõnealuseid Lisasid. Täpsemalt lisatakse §-ga 1 Tervisekassa ravimite loetellu

uus haigus, mille ravimi soodustus on 100%, §-dega 2 ja 3 kehtestatakse kõnealused Lisad uues

sõnastuses ning § 4 näeb õigustehnilise sättena ette määruse jõustumise. Niisiis nähtub kogu

4/11

Määruse nr 51 sisulisest analüüsist, et pealtnäha määrus ei sisalda tegelikult mitte ühtegi

piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks mõeldud abstraktset käitumisnormi, vaid kogu määrus

on suunatud Lisade kui haldusaktide kogumi muutmisele. Veel enam, ka Määrus nr 33 ja Määrus

nr 112, mille lisadeks vaidlusalused Lisad on, sisaldavad peale Lisade üksnes kolme sätet –

reguleerimisala ja määruse jõustumine (kummaski §-d 1 ja 3) ning tehnilist sätet §-s 2. Nende

sätete funktsioon on olemuslikult seotud üksnes Lisade kehtestamisega ning neist väljaspool

kõnealused sätted mingit regulatiivset sisu ei oma. Eelnevat arvestades on asjakohatu

ringkonnakohtu viide Riigikohtu üldkogu otsusele, milles üldkogu leidis, et seadust, mis sisaldab

nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, käsitab Riigikohus õigustloova aktina (ringkonnakohtu

määruse p 13). Käesoleval juhul ei ole tegu võrreldava olukorraga, sest Määrus nr 51, Määrus nr

33 ega Määrus nr 112 ei sisalda materiaalses tähenduses üldkohustuslikke ja abstraktseid

õigusnorme, vaid need koosnevadki üksikregulatsioonide kogumist.

13. Isegi kui lähtuda sellest, et kõnealused määrused sisaldavad üksikregulatsioonide kõrval ka

õigusnorme (millega kaebaja ei nõustu), siis tuleks õigusakti liigi (ja seega vaidlustamise korra)

määramisel lähtuda normide enamusest, mitte vähemusest. Arvestades seda, et kummaski Lisas

on ligikaudu 2000 üksikut kannet2 (haldusakti), määrustes aga vaid mõni üksik (sisult trafaretne)

säte, siis pole kahtlust, et valdavas osas on tegemist üksikregulatsiooniga. Kaebaja juhib

tähelepanu ringkonnakohtu enda viidatud Riigikohtu üldkogu otsuses koostatud eriarvamusele,

milles seitse riigikohtunikku on esitanud sarnase seisukoha. Riigikohtunikud leidsid, et kuna

seadus „1999. aasta riigieelarve“ koosneb 95-st leheküljest, millest 91 lehekülge moodustavad

kirjed riigieelarve kulude kohta (s.o üksikregulatsioonid) ja sisult õigusnorme leiab üksnes

poolteistkümnelt leheküljelt, siis on õigusnormide osakaal selles seaduses tühine. Riigikohtunikud

märkisid sedagi, et nendel normidel on valdavalt vaid rakenduslik iseloom.3 Käesoleval juhul on

määrustes sisalduvate õigusnormide (kui neid üldse on) osakaalu tühisus veelgi selgem (nt

koosneb „Tervisekassa ravimite loetelu“ lisa 495-st leheküljest, ülejäänud Määruse nr 112

rakendusliku iseloomuga normid mahuvad ära ühele leheküljele).

─ Lisade kanded vastavad haldusakti tunnustele

14. Haldusakt on halduse üksikotsus, millega on võimalik ühes konkreetses olukorras kindlaks

määrata õiguslikult siduvalt ja kestvalt isikute õigused ja kohustused. Iga kanne „Ravimite

piirhinnad” lisas ja „Tervisekassa ravimite loetelu“ lisas vastab haldusakti tunnustele, sest iga

kande eesmärk on reguleerida õiguslikku olukorda seoses konkreetse ravimipakendiga:

a) Lisade kanded on suunatud õiguslike tagajärgede tekitamisele – haldusakti iseloomustab

regulatiivne toime. Valdav enamik haldusakte on haldusõigussuhteid kujundava ehk

konstitutiivse iseloomuga – nad loovad vahetult subjektiivseid õigusi, kohustusi või keelde,

samuti muudavad või lõpetavad neid. Seejuures võib haldusakt omistada isikule uue

staatuse, millega kaasnevad isikule seaduses sätestatud, senisest erinevad õigused või

õigused nõuda asutuselt varalist sooritust.4 Piirhind on ravimite loetelusse kantud sama

toimeaine ja manustamisviisiga ravimite eest tasu maksmise kohustuse ülevõtmise aluseks

olev hind (RaKS § 42 lg 2). Kui ravim on kantud ravimite loetellu, piirhindade loetellu ja

sellele on määratud piirhind, on müügiloa hoidjal õigus (kuid mitte kohustus) ravimit

(hulgimüüja vahendusel) kindla hinnaga Eestis müüa 5 . Samuti tekitab Lisade kanne

müügiloa hoidjale kindluse, et ravimi hinnast osa eest (piirhinna ulatuses) võtab tasu

maksmise kohustuse üle Tervisekassa6. Seega on Lisadesse tehtud kannetel regulatiivne

2 Kaebaja ei lugenud kandeid küll ükshaaval kokku, kuid võttis aluseks selle, et “Ravimite piirhinnad” lisa koosneb 105-st leheküljest, millest igal on keskmiselt 20 rida. 3 Vt J. Põllu jt eriarvamus asjas nr 3-4-1-1-00. Arvutivõrgus: https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-1-00. 4 HKMS komm. vlj. § 6 komm. B.I.3. a), b) lk 68-69. 5 Ravimit saab Eestis müüa ravimite hulgimüügi tegevusloa omaja, kes on määratud müügiloa hoidja poolt kirjaliku lepinguga. 6 Selgituseks: piirhinnad kehtestatakse ravimitele juhul, kui ravimite loetellu kantakse soodustuse protsendiga 100, 75 või 50 teine sama toimeaine ja manustamisviisiga ravim teiselt ravimitootjalt või ravimi müügiluba omavalt isikult või loetellu kantakse

samaaegselt kaks või enam sama toimeaine ja manustamisviisiga ravimit vähemalt kahelt tootjalt (RaKS § 42 lg 11). Kui ravimile

5/11

toime, kuna need tekitavad vahetult õigusi ja kohustusi;

b) Lisade kanded on antud üksikjuhtumi reguleerimiseks – haldusakt reguleerib

üksikjuhtumeid, s.t. haldusakt on suunatud individualiseeritud subjektidele (individuaalsus)

ja/või kindlale elulisele juhtumile (konkreetsus). Haldusakt ei sisalda üldkohustuslikke

õigusnorme, mis reguleerivad abstraktsel kujul piiritlemata arvu juhtumeid (seadus

materiaalses mõttes). Üld- ja üksikaktide piiritlemisel tuleb lähtuda sisulistest, mitte

vormilistest kriteeriumidest. Lisade kanded reguleerivad oma sisult üksikjuhtumeid, sest

iga kanne kehtestab Tervisekassa poolt tasu maksmise kohustuse ülevõtmise aluseks

oleva piirhinna konkreetse ravimipakendi ja konkreetse ravimi müügiloa hoidja puhul, s.t

Lisade kannetega määratakse sisuliselt kindlaks iga üksiku ravimipakendi ostutehingu

individuaalsed tingimused. Tasub rõhutada, et õigusakti üksikakti lugemiseks piisab sellest,

kui õigusakt on kas konkreetne või individuaalne. Käesoleval juhul on Määrus nr 51 nii

individuaalse kui ka konkreetse iseloomuga:

i. individuaalne – haldusakti individuaalsus, mis vastandub õigusakti

üldkohustuslikkusele, tähendab suunatust ühele või mitmele kindlale

adressaadile.7 Kuigi haldusakt ei pea ilmtingimata sisaldama selle adressaadi

nime, vaid adressaat võib olla identifitseeritav muude kriteeriumide alusel, on

Lisade puhul kindla toimeainega ravimi nimetuse, ravimi tugevuse ja ravimi

ravimikoodi kohta tehtud kanne adresseeritud konkreetsete ravimite müügiloa

hoidjatele nimeliselt. Teiste sõnadega on kõnealuste Lisade igal kandel

konkreetne adressaat (s.o konkreetse ravimi müügiloa hoidja, kes on nimeliselt

identifitseeritav). Seega on Lisade kanded kui Määruse nr 51 osad suunatud

kindlatele individualiseeritud subjektidele, mitte määratlemata hulga isikutele;

ii. konkreetne – konkreetne akt reguleerib elulist juhtumit, mis peab olema

identifitseeritav individuaalsete tunnuste abil. 8 Lisade kanded reguleerivadki

individuaalsete tunnuste abil identifitseeritavaid elulisi juhtumeid, kuna iga

kanne puudutab konkreetset ravimit, toimeainet, ravimikoodi, piirhinda ja ravimi

müügiloa hoidjat. Kanne, mille alusel lisatakse ainulaadse ravimikoodiga

konkreetne ravim Tervisekassa ravimite loetellu, ei ole kohaldatav ühelegi

teisele ravimile. Samuti ei ole kanne, mis näeb ette piirhinna konkreetsele

ravimile (nt toimeainet rivaroksabaan sisaldavale originaalravimile XARELTO

tugevusega 20 mg), kohaldatav ühelegi teisele sama toimeainega ravimile ega

müügiloa hoidjale. Kuna Eestis võib müüa ja kasutada ainult müügiloaga

ravimeid (RavS § 13 lg 1 p 1), ravimile on määratud konkreetne müügiloa

hoidja, kellele on väljastatud ravimi müügiluba (RavS § 64 lg 1) ning ravimi

müügiluba on seotud konkreetse ravimi nimetuse, toimeaine, tugevuse,

ravimvormi jm-ga (RavS § 73 lg 1), siis konkreetset ravimit puudutava kande

mõjualas on vaid üks ravim ja üks ravimi müügiloa hoidja. Seetõttu on Lisade

kanded kui Määruse nr 51 osad konkreetse iseloomuga, sest need reguleerivad

ühte kindlat elulist juhtumit (erinevalt abstraktsest aktist, mis reguleerib

piiritlemata hulka juhtumeid).

─ Kaebaja tõlgendust toetab Riigikohtu praktika.

15. Kaebaja tõlgendust, mille kohaselt tuleb Määrus nr 51 lugeda haldusaktiks, toetab ka Riigikohtu

praktika:

a) piirhinna kehtestamise otsustus on haldusakt. Riigikohus on haldusasjas nr 3-3-1-7-10

leidnud, et kohaliku omavalitsuse korraldused, millega kehtestatakse soojuse piirhind, on

on määratud soodustus 100%, siis tähendab see, et patsient tasub omaosaluse 2,5 eurot ning piirhinda (või hinnakokkuleppe) hinda ületava summa ning Tervisekassa hüvitab piirhinna (või hinnakokkuleppe) hinna ja patsiendi omaosaluse vahe 100%. 7 HKMS komm. vlj. § 6 komm. B.I.4 , B.I.4 a) lk 73. 8 HKMS komm. vlj. § 6 komm. B.I.4 b) lk 74.

6/11

haldusaktid. Kolleegium selgitas, et kõnealuse korraldusega anti konkreetsele isikule õigus

müüja soojust kooskõlastatud piirhinnaga, mistõttu on korraldusel vahetu mõju selle

adressaadile.9 Praegusel juhul on tegu analoogse olukorraga – Tervisekassa ravimite ja

piirhindade loetellu kandmisega kaasneb iga konkreetse ravimi müügiloa hoidjale õigus

müüa oma ravimit kindla hinnaga, mille ulatuses võtab Tervisekassa tasumise kohustuse

üle, mistõttu on igal Lisadesse tehtud kandel selle adressaadile regulatiivne ja vahetu mõju;

b) isegi vormilt ja nimetuselt määrus võib olla sisult haldusakt. Asjas nr 3-4-1-6-10

hindas Riigikohus küsimust, kas vaidlustatud määrus, millega kohaliku omavalitsuse üksus

kehtestas veevarustuse ja reovee ärajuhtimise teenuste hinna, on üksikakt või üldakt.

Riigikohutu sõnul ei olnud vormilt ja nimetuselt määrus siiski õigustloov akt (üldakt) sisult,

sest see ei sisaldanud õigusnorme ehk üldkohustuslikke abstraktseid käitumiseeskirju.

Seega leidis Riigikohus märkimisväärselt, et vaidlustatud õigusakt on küll antud

määrusandlusvolituse alusel ja on ka pealkirjalt määrus (vrdl käesoleva Määrusega nr 51),

kuid sisult on tegemist õiguse üksikaktiga.10 Käesolev juhtum on identne – Määrus nr 51

on küll pealkirjastatud määrusena ja volitusnormid näevad samuti ette määruse andmise,

kuid oma sisult ei sisalda Määrus nr 51 õigusnorme, vaid üksikregulatsiooni;

c) määrustesse kantud kirjed saavad reguleerida üksikjuhtumeid. Riigikohtu menetluses

on olnud vaidlus, kus Avanduse Vallavalitsus esitas tuvastamiskaebuse Vabariigi Valitsuse

05.02.2002 määruse nr 66 lisa 1 vaidlustamiseks teda puudutavas määruse lisa 1 kirje

osas, millega eraldati Avanduse vallale seaduse "2002. aasta riigieelarve" §-s 2 sätestatud

korras valla- ja linnaeelarvete toetusfondi määratud vahenditest 518 000 krooni, sh

vahendid toimetulekutoetusteks 243 000 krooni. Riigikohtu hinnangul reguleerisid need

kirjed üksikjuhtumeid ja olid seega HKMS § 4 lg 1 järgi vaidlustatavad halduskohtus,

mistõttu kuulus kaebuse läbivaatamine halduskohtu pädevusse.11 Käesoleval analoogsel

juhul reguleerivad Määrusega nr 51 muudetud Lisadesse tehtud kanded samuti

üksikjuhtumeid;

d) määrusega kehtestatud õigusakt saab olla haldusakt. Riigikohus on leidnud, et Pirita

jõe maastikukaitseala kaitse-eeskiri on üksikakt hoolimata sellest, et nimetatud akt

kehtestati Vabariigi Valitsuse määrusega. Kaitse-eeskirja regulatsiooni objektiks olevad

maatükid on kindlaks määratud nende asukoha kirjelduse, seega individuaalsete, mitte

üldiste tunnuste abil. Kaitse-eeskirja sätted on aluseks konkreetsete kinnistute

ehitusõiguse reguleerimisele. Seega on Riigikohus pidanud määruse lisasid

eraldiseisvateks haldusaktideks, millega seotud kaebuse läbivaatamine kuulub

halduskohtu pädevusse.12 Käesoleval juhul on tegu analoogse olukorraga – iga ravimi

kohta Lisadesse tehtud kanne kehtib individuaalselt üksnes konkreetse ravimikoodiga

ravimi kohta olgugi, et Lisad on formaalselt kehtestatud määrusega. Kuna Lisade kanded

reguleerivad üksikjuhtumeid, siis on kannete puhul samuti tegemist haldusaktidega.

B.II. Määruse nr 51 õigustloovaks üldaktiks lugemisel ei ole kaebaja õiguste tõhus kaitse

piisavalt tagatud

16. Ringkonnakohus viitab õigesti sellele, et õigusakti liigi määramisel peab olema tagatud isikute

õiguste tõhus kaitse (ringkonnakohtu määruse p 12). Kaebaja leiab, et kui liigitada Määrus nr 51

üldaktiks, siis ei saaks kaebaja oma õigusi efektiivselt kaitsta, sest ainus viis Lisade

vaidlustamiseks oleks põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, mis ei tagaks PS §-st 15

tulenevat õigust tõhusale kohtulikule kaitsele. Seetõttu peavad isikud, kelle õigusi Määrus nr 51

riivab, saama Määrust nr 51 (sh selle Lisasid) halduskohtus vaidlustada. Määrusega nr 51

muudetud Lisad rikuvad kaebaja õigusi (vt 07.01.2025 kaebuse p-d 27-42; 04.02.2025

9 RKHKm 05.04.2010, nr 3-3-1-7-10, p 9. 10 RKPJKo 22.11.2010, nr 3-4-1-6-10, p-d 41 jj. 11 RKHKo 19.04.2004 nr 3-3-1-46-03, p 31. 12 RKHKm 07.05.2003 nr 3-3-1-31-03, p 18, 20, 21, 22.

7/11

määruskaebuse p-d 7-16). Riigikohus on rõhutanud, et kui tegemist on isiku õigusi vahetult

puudutava aktiga (nagu vaidlusalune Määrus nr 51), ei saa välistada akti üldaktiks nimetamisega

seda, et isik saab oma õigusi kaitsta vahetult akti peale halduskohtusse pöördudes.13 Seega peab

kaebaja saama Määrust nr 51 halduskohtus vaidlustada.

17. Kaebaja seisukohti toetab Riigikohtu praktika. Varasemalt viidatud asjas nr 3-4-1-6-10 leidis

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium, et vaidlustatud määruse haldusaktiks pidamist toetas

vajadus tagada selle vahetule adressaadile kohtulik kaitse. Riigikohus selgitas, et kui lugeda

vaidlustatud määrus õigustloovaks aktiks, siis ei saaks selle vahetu adressaat määrust

halduskohtus vaidlustada, vaid tal oleks seda vaidlustada üksnes õiguskantsleri poole pöördudes

või oodates ära määruse rikkumisele järgneva võimaliku kohtumenetluse.14 Täpselt viimast on

aga ringkonnakohus suunanud kaebajat tegema (vt ringkonnakohtu määruse p 15).

18. Ringkonnakohus leidis, et Määruse nr 51 õigustloovaks üldaktiks liigitamisel ei jää kaebaja

õigused kaitseta, sest kehtiv õigus võimaldab kaebajal vaidlustada tema õigusi puudutavaid

piiranguid läbi konkreetse haldusorgani tegevuse (ringkonnakohtu määruse p 14).

Ringkonnakohus märkis, et kui kaebaja hinnangul tulnuks vaidlusalused ravimid arvata ravimite

loetelust välja põhjusel, et nende turustamine on hagi tagamise korras keelatud, siis oleks tal

olnud võimalik esitada vastav taotlus Tervisekassale. Kui Tervisekassa keeldub ravimi ravimite

loetelust väljaarvamise menetlust algatamast või ravimit loetelust välja arvamast ja kui see peaks

kahjustama kaebaja õigusi, siis on ringkonnakohtu sõnul võimalik Tervisekassa tegevust

halduskohtus vaidlustada (ringkonnakohtu määruse p 15).

19. Kaebaja märgib ringkonnakohtu seisukohtade kohta järgmist:

a) ringkonnakohus on suunanud kaebajat vääralt vaidlustama Tervisekassa, mitte

terviseministri (vastustaja) tegevust. Iseenesest on õige, et tervise- ja tööministri

19.12.2017 määruse nr 59 „Tervisekassa ravimite loetelu koostamine ja ravimikomisjoni

töökord“ („Määrus nr 59“) § 26 lg 1 kohaselt algab ravimi ravimite loetelust väljaarvamise

menetlus taotluse esitamisega Tervisekassale ning lg 2 kohaselt võib taotluse esitada iga

ravimitootja, Ravimiamet või muu huvitatud isik. Ringkonnakohus on aga jätnud

tähelepanuta, et Tervisekassal ei ole Lisade muutmise pädevust. Tervisekassa viib küll läbi

haldusmenetluse ravimite loetelu muutmiseks (RaKS § 43 lg 31), kuid see kujutab endast

üksnes ettevalmistavat toimingut, sest RaKS § 42 lg 21 ja § 43 lg 1 kohaselt kehtestab

lõpuks ravimite piirhinnad ja ravimite loetelu valdkonna eest vastutav minister

(terviseminister). Lisade muutmiseks Tervisekassa poolt läbiviidav haldusmenetlus päädib

Tervisekassa nõukogu ettepanekuga ministrile, kuid Lisasid saab muuta üksnes

terviseminister ehk vastustaja. Haldusakti õiguspärasuse eest vastutab primaarselt selle

andja, mitte selle ettevalmistamises osalev asutus. Seega on ringkonnakohus küll õigesti

märkinud, et kehtiv õigus võimaldab kaebajal vaidlustada tema õigusi puudutavaid

piiranguid läbi konkreetse haldusorgani tegevuse, kuid käesoleval juhul on selleks

konkreetseks haldusorganiks terviseminister ning vaidlustatav tegevus on kaebaja

nimetatud geneeriliste ravimite Lisadest välja arvamata jätmine (tegevusetus). Täpselt

sellele ongi kaebus suunatud;

b) ringkonnakohtu tõlgenduse (s.t korrektne vastustaja on Tervisekassa) õigsuse jaatamiseks

peaks tõdema, et Tervisekassa ettepanek on terviseministrile siduv ning minister on

taandatud pelgalt kummitempliks. Kui aga sellest lähtudagi, siis see hoopis kinnitab

kaebaja väidet, et Määrus nr 51 on oma sisult haldusaktide kogum – Tervisekassa poolt

RaKS § 43 lg 31 kohaselt läbiviidava haldusmenetluse tulemusel koostatud ettepanek

kujutaks endast lausa (eel)haldusakti (või vähemalt menetlustoimingut) ning lõplikku

otsustust ei muudaks sisuliselt määruseks see, kui terviseminister paneks sellele oma

allkirja (s.t annaks n-ö pro forma määruse ilma sisuliste kaalutlusteta). Sellist järelduskäiku

13 RKPJKo 22.11.2010, nr 3-4-1-6-10, p 43. 14 RKPJKo 22.11.2010 nr 3-4-1-6-10, p 57.

8/11

toetades pidanuks aga ringkonnakohus jõudma tõdemuseni, et Määruse nr 51 on

haldusakt, mida kaebaja saab vaidlustada;

c) isegi kui nõustuda ringkonnakohtuga, et õige menetluskord eeldaks taotluse esitamist

Tervisekassale, siis on kaebaja viidatud taotluse korduvalt esitanud. Kaebaja on enne

kaebuse esitamist pöördunud kolmel korral Tervisekassa, terviseministri ja

Sotsiaalministeeriumi poole, milles palus ravimid RIVAROXABAN TEVA ja

RIVAROXABAN VIATRIS toimeainet rivaroksabaan sisaldavast piirhinnagrupist ja ravimite

loetelust välja arvata (vt 07.01.2025 kaebuse lisad 4, 5, 8);

d) ringkonnakohtu väidetav efektiivne kaebaja õiguste kaitse on tegelikkuses illusoorne:

i. Esiteks, ringkonnakohus pakub võimalusena Tervisekassa tegevuse

vaidlustamist, kuid ei selgita, kuidas see aitab kaebaja õigusi kaitsta olukorras,

kus lõpliku otsuse teeb minister, kes teeb seda ringkonnakohtu arvates

määrusega, mida kaebaja väidetavalt vaidlustada ei saa. Sellisel juhul ei saa

kaebaja vaidlustada ju ka ministri tegevusetust määruse muutmata jätmisel.

Probleem ei peitu mitte Tervisekassa ettevalmistavates toimingutes, vaid

selles, et minister ei ole muutnud Lisasid olukorras, kus õigusaktid näevad

lisade muutmise ette. Tervisekassa tegevuse või tegevusetuse vaidlustamise

käigus ei saa muuta ministri pädevuses olevaid otsuseid.

ii. Teiseks, Lisasid muudetakse regulaarselt kord kvartalis ehk iga aasta 1.

jaanuaril, 1. aprillil, 1. juulil ja 1. oktoobril jõustuvad Lisad muudetud kujul.

Selleks, et kaebaja oma eesmärgi saavutaks, peaks niisiis ravimi Lisadest

väljaarvamise menetlus kestma vähem kui kolm kuud, sest vastasel juhul

jõustuvad Lisad juba uuel kujul. Kolme kuuga ei ole reaalsuses võimalik

saavutada Lisade muutmist, sest kõnealune protsess võtab oluliselt rohkem

aega. Kaebaja selgitab, et Tervisekassa ravimite ja piirhindade loetelu

muutmise regulatsioon on teadlikult kujundatud selliselt, et muudatuste

tegemisele eelneb pikaajaline protsess. Määruse nr 59 § 20 lg 1 ja § 29 lg 2

kohaselt lahendab Tervisekassa taotluse 180 päeva jooksul alates taotluse

esitamisest. Kaebaja varasemale praktikale tuginedes võib Tervisekassal

kuluda taotluste lahendamiseks tegelikkuses lausa üle aasta. Teatud juhtudel

näeb regulatsioon ette isegi n-ö kohustusliku ooteaja. Näiteks on Määruse nr

59 § 29 lg 3 kohaselt vähim aeg ravimi väljaarvamiseni ravimite loetelust ravimi

müügiloa kehtivuse lõppemise tõttu kolm kuud nimetatud ajast alates.

Käesoleval juhul ei ole küll tegu müügiloa kehtivuse lõppemise alusega, kuid

see ilmestab, miks ei ole ringkonnakohtu viidatud õiguste kaitse tegelikkuses

efektiivne;

e) kaebajale ei olnud ringkonnakohtu viidatud vaidlustamise kord ettenähtav.

Sotsiaalministeerium, mida juhib vastustaja koos sotsiaalkaitseministriga, ei ole kaebajale

vastates oma pädevust eitanud ega ringkonnakohtu viidatud, väidetavalt korrektse

vaidlustamise korra (s.t õige adressaat on Tervisekassa) kohta selgitusi andnud. Selle

asemel võttis Sotsiaalministeerium sisulise seisukoha. Nimelt leidis Sotsiaalministeerium

kaebaja 15.11.2024 kirjale vastates , et kohtumäärustega kohaldatud ajutised piirangud ei

too kaasa Lisade muutmise vajadust ega kohustust (vt 07.01.2025 kaebuse lisa 6). Ka

kaebaja 17.12.2024 kirjale vastates märkis Sotsiaalministeerium, et kaebaja taotletud viisil

Lisade muutmiseks puudub käesoleval juhul alus (vt 07.01.2025 kaebuse lisa 10).

Sotsiaalministeerium ei ole märkinud, et Sotsiaalministeeriumil või terviseministril puudub

kaebaja osundatud küsimuse lahendamiseks pädevus või et nemad kaebaja probleemiga

ei tegele, vaid on vastupidi andnud sisulise keelduva vastuse. Ühestki vastusest ei nähtu,

nagu oleks Sotsiaalministeerium suunanud kaebajat pöörduma vastava taotlusega

Tervisekassa kui väidetavalt õige adressaadi poole. Seega ei saanud kaebajal tekkida ka

9/11

arusaama, et ta on pöördunud vale isiku poole. Seetõttu on alusetu ringkonnakohtu

etteheide selle kohta, et kaebus on esitatud justkui vale vastustaja vastu;

f) ringkonnakohus on mõistnud, kuid pole arvestanud kaebaja tegelikku tahet.

Ringkonnakohus on õigesti märkinud, et kaebaja tahteks on saavutada olukord, kus

Lisadest arvataks kaebaja nimetatud, turustada keelatud ravimid välja (ringkonnakohtu

määruse p 9). Kaebaja jaoks ei ole kokkuvõttes oluline, kelle vastu peab olema kaebus

suunatud või milline on Lisade muutmata jätmise vaidlustamise kord, vaid kaebaja soov on

saavutada olukord, kus Lisad ei sisaldaks hagi tagamiste korras turustada keelatud

ravimeid. Kui ringkonnakohtu arvates pidanuks kaebus olema suunatud Tervisekassa

vastu, nagu ringkonnakohus määruse p-s 15 viitab, siis oleks kohus pidanud arvestama

kaebaja tegelikku tahet (millest ringkonnakohus selgelt aru sai) ning kaebuse tagastamise

asemel halduskohtu määruse peale esitatud määruskaebuse rahuldama ning suunama

halduskohut andma võimaluse kaebust (s.o vastustajat) muuta või muul viisil kaebust

täpsustama vastavalt kaebuse tegelikule eesmärgile. Halduskohtumenetluse ülesanne on

eelkõige isikute õiguste kaitse õigusvastase tegevuse eest täidesaatva võimu teostamisel

(HKMS § 2 lg 1). Praegusel juhul on aga ringkonnakohus kaebaja õiguste kaitset pärssinud

formaalsel ja ebaolulisel kaalutlusel.

20. Eelnevat arvestades leidis ringkonnakohus ekslikult, et Määruse nr 51 õigustloovaks üldaktiks

lugemisel ei jää kaebaja õigused kaitseta. Vastupidi, kaebaja õiguseid on võimalik kaitsta üksnes

siis, kui Määrus nr 51 liigitada tervikuna haldusaktiks (mis on pealegi õigusakti sisu arvestades

õige). Kaebaja õiguste kaitse oleks ebaefektiivne, kui puuduks võimalus vaidlustada teda

koormavat Määrust (sh selle Lisasid) halduskohtus.

21. Alternatiivselt, kuivõrd kaebaja tegelik eesmärk on kohtutele piisavalt selge, siis kui kohtud

leiavad, et kaebuse eesmärki ei saa saavutada kaebusega selle esitatud sõnastuses, vaid

kaebuse nõudeid tuleks täpsustada, tuleks mitte kaebust tagastada, vaid võtta see menetlusse

nõuetes, mis tagab tõhusa õiguskaitse, arvestades kaebaja eesmärki oma õiguste kaitsel.

B.III. Ringkonnakohus ei ole Määruse nr 51 õigustloovaks üldaktiks lugemist põhjendanud

22. Õigusakti liigi määramisel tuleb lähtuda õigusakti sisust. See, kas haldusakti andmisel ja

vormistamisel on järgitud haldusaktidele esitatavaid nõudeid või kuidas on vastav dokument

pealkirjastatud, ei ole õigusakti haldusaktiks liigitamisel määrav. Haldusakt võib sisalduda ka

ametikirjas või registrikandes, olla pealkirjastatud määrusena jne. 15 Ka Riigikohtu pikaajalise

praktika kohaselt tuleb õigusakti liigi kindlaks määramisel lähtuda õigusakti materiaalsest sisust,

mitte pealkirjast või vormistusest. Näiteks on Riigikohus selgitanud, et kuigi määrus nr 156

„Vabariigi Valitsuse 27.07.2006 määruse nr 176 "Hoiualade kaitse alla võtmine Saare

maakonnas" muutmine" on vormi ja nimetuse järgi üldakt, on sisult tegu üksikaktiga.16 Ühtlasi on

Riigikohus märkinud, et üld- ja üksikaktide eristamine ei sõltu sellest, millises vormis ja korras

haldusorgan akti teatavaks teeb. See, kas õigusakt vormistada üld- või üksikaktina, peab

tulenema õigusakti sisust.17

23. Seadusandja määratud õigusakti liik ei takista kohtul hinnata õigusakti selle sisu järgi.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on selgitanud, et kohus ei saa akti liigi

määramisel lähtuda volitusnormi tekstis väljendatud seadusandja eelistusest, vaid peab hindama

akti liiki selle sisu järgi. Teiste sõnadega ei takista seadusandja määratud akti liik kohtul hindamast

akti liiki selle sisu järgi. Seadusandja ei või oma suva järgi otsustada, et sisult üksikakti

reguleerimisesemesse kuuluvas valdkonnas tuleb anda üldakt või vastupidi. Seda eelkõige

põhjusel, et isiku õiguste kaitse on üksik- ja üldakti puhul erinev. 18 Seega ei saa Riigikohtu

praktika kohaselt lähtuda kohtud õigusakti liigi määramisel volitusnormi tekstist, vaid peavad

15 HKMS komm. vlj. § 6 komm B.I. 1) lk 66. 16 RKHKm 19.01.2011 nr 3-3-1-85-10, p 11. 17 RKHKm 07.05.2003 nr 3-3-1-31-03, p 11; RKPJKo 10.04.2002 nr 3-4-1-4-02, p 13. 18 RKPJKo 22.11.2010 nr 3-4-1-6-10, p 43.

10/11

hindama õigusakti sisu.

24. Ringkonnakohus ei ole vaidlusalust õigusakti sisuliselt hinnanud ega oma seisukohti

põhjendanud. Ringkonnakohus leidis vastupidiselt kaebaja seisukohtadele, et kaebaja

vaidlustab kaebusega õigustloovat üldakti (ringkonnakohtu määruse p 14). Kaebaja väidetega

mittenõustumist peab kohus põhjendama. Ringkonnakohus on oma järeldust, et Määrus nr 51 on

õigustloov üldakt, põhjendanud vaid tõdemusega, et halduskohus ei vaata läbi õigustloovate

aktide peale esitatud kaebusi, kuna selleks on ette nähtud teistsugune menetluskord

(ringkonnakohtu määruse p 15). Ringkonnakohus ei ole aga põhjendanud, kuidas järeldub

Määruse nr 51 sisust see, et tegu on õigustloova üldaktiga. Selle asemel on ringkonnakohus

(iseenesest õigesti) leidnud, et Määruse nr 51 aluseks olevad volitusnormid näevad ette, et

täitevvõim reguleerib piirhinda ja ravimite loetelu puudutavaid küsimusi määrusega

(ringkonnakohtu määruse p 10). Seeläbi on aga ringkonnakohus eksinud Riigikohtu suuniste

vastu, mille kohaselt ei saa kohus akti liigi määramisel lähtuda volitusnormi tekstis väljendatud

seadusandja eelistusest, vaid peab hindama akti liiki selle sisu järgi (vt p 23). Markantselt on

ringkonnakohus tsiteerinud hulga Riigikohtu seisukohti (ringkonnakohtu määruse p-d 11 ja 12),

mis abistavad õigusakti liiki kindlaks määrata, kuid neid juhiseid ei ole ringkonnakohus ise

järginud.

B.IV. Ringkonnakohus on ekslikult eitanud esialgse õiguskaitse vajadust

25. Ringkonnakohus leidis, et halduskohtu pädevuse puudumise tõttu ei oma kaebus sellist

perspektiivi, et kohaldada kaebaja taotletud esialgset õiguskaitset. Samuti ei nähtu

ringkonnakohtu sõnul kaebusest ega lisatud dokumentidest seda, et esialgse õiguskaitse

kohaldamata jätmine muudaks kaebaja hilisema õiguste kaitse ülemääraselt raskeks või

võimatuks (ringkonnakohtu määruse p 17).

26. Kaebaja on nii varasemalt kui ka käesolevas määruskaebuses põhjendanud, et kaebajal on õigus

Määrust nr 51 (sh selle Lisasid) vaidlustada ning esineb kaebaja õiguste riive. Seega on kaebus

perspektiivikas. Kuna esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise peamine põhjus oli halduskohtu

pädevuse puudumine, aga kaebuse lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse, siis on

ringkonnakohus jätnud ekslikult halduskohtu määruse esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise

osas muutmata. Samuti on kaebaja põhjalikult selgitanud, milles seisneb tema esialgse

õiguskaitse kohaldamise vajadus (vt 07.01.2025 kaebuse p-d 53–69; 04.02.2025 määruskaebuse

p-d 31–34). Ringkonnakohus ei ole kaebaja seisukohtadele vastanud ega ühelgi viisil

põhjendanud, miks ei saa kaebaja esile toodud selgituste põhjal järeldada, et esialgse õiguskaitse

kohaldamata jätmine muudaks kaebaja hilisema õiguste kaitse ülemääraselt raskeks või

võimatuks.

Kokkuvõte. Ringkonnakohus jättis põhjendamatult määruskaebuse rahuldamata ja halduskohtu

määruse resolutsiooni muutmata. Kaebaja vaidlustab haldusakti, mille peale esitatud kaebusi vaatab

läbi halduskohus. Seetõttu tuleb Tallinna Ringkonnakohtu 13.02.2025 määrus tühistada ning teha uus

määrus, millega võtta kaebus menetlusse (alternatiivselt tuleb asi saata tagasi Tallinna Halduskohtule

menetlusse võtmise otsustamiseks). Lisaks tuleb teha uus määrus, millega rahuldada kaebaja esialgse

õiguskaitse taotlus (alternatiivselt tuleb esialgse õiguskaitse taotlus saata tagasi Tallinna Halduskohtule

uueks otsustamiseks).

MENETLUSLIKUD KÜSIMUSED

27. Määruskaebuse tähtaegsus. Kaebaja sai ringkonnakohtu määruse kätte 13.02.2025, seega on

määruskaebus tähtaegne (HKMS § 235 lg 3).

11/11

Lugupidamisega

/digitaalselt allkirjastatud/

Mari Must Ants Nõmper

vandeadvokaat vandeadvokaat

kaebaja lepinguline esindaja kaebaja lepinguline esindaja