Sotsiaalkindlustusamet_soovitus

Maret Maripuu

peadirektor

Sotsiaalkindlustusamet

[email protected]

Teie nr

Meie 26.02.2025 nr 7-4/250278/2501368

Eestkostetava lapse toetus

Lugupeetud peadirektor

Õiguskantslerilt küsiti, kas Sotsiaalkindlustusametil on õigus jätta eestkostetava lapse toetus

maksmata, kui kohus on lapse vanematelt hooldusõiguse ära võtnud või peatanud ning määranud

lapsele eestkostja.

Perehüvitiste seaduse § 20 lõiget 1 tuleb mõista nii, et kui kohus on vanematelt hooldusõiguse ära

võtnud või peatanud ning määranud lapsele eestkostja, on lapsel õigus saada eestkostetava lapse

toetust. Lapsele eestkostjat määrates on kohus juba andnud hinnangu, et lapse vanemad ei täida

perekonnaseadusest tulenevat kohustust last kasvatada ja tema eest hoolitseda. Sama kehtib siis,

kui kohus on vanemate hooldusõigust piiranud sellises mahus ja sisus, mis on ligilähedane

hooldusõiguse täielikule peatamisele või äravõtmisele, ning lapse eest hoolitseb igapäevaselt

eestkostja.

Sotsiaalkindlustusametil tuleb oma otsuse tegemisel tugineda tsiviilasjas tehtud kohtuotsuses

tuvastatud asjaoludele. Neid asjaolusid saab ümber hinnata vaid siis, kui kohtulahendis võetud

seisukoht on kaalukate argumentidega kahtluse alla seatud. Vastasel juhul kahjustab amet

kohtuotsuse seadusjõudu.

Perehüvitiste seaduse § 20 lõige 1 ei anna ametile õigust võtta toetuse määramisel arvesse muid

asjaolusid, näiteks seda, kas vanemad olid enda hooldusõiguse piiramisega nõus, kas vanemad ja

laps suhtlevad omavahel või kas vanemad võiks kohtult taotleda peatatud hooldusõiguse

taastamist. Samuti on meelevaldne järeldada nendest asjaoludest seda, et vanemad teostavad

hooldusõigust. Amet ei saa keelduda toetuse määramisest ka seetõttu, et eestkostja võiks lapse

nimel nõuda vanematelt elatist. Vanematel, kelle hooldusõigust on kohus piiranud, on jätkuvalt

kohustus lapsele ülalpidamist anda, kuid eestkostetava lapse toetuse saamise õigus ei sõltu

vanematelt saadavast elatisest.

Kui Sotsiaalkindlustusametil on andmeid, et eestkostja ei täida oma kohustusi, saab amet sellest

kohtule teada anda. Kohtu ülesanne on teha järelevalvet eestkostja tegevuse üle.

Eestkostetava lapse toetust ei pea maksma erieestkostjale, sest erieestkostja määratakse

perekonnaseaduse järgi toimingute tegemiseks, mida vanemad teha ei saa (nt vanema ja lapse

vahelise tehingu tegemiseks), samuti näiteks ühe vanema ja lapse suhtlemise korraldamiseks.

2

Toetust ei pea maksma ka siis, kui vanemad annavad lapse pikemaks ajaks kasuperekonna (nt

mõne sugulase) hooldada, sest sellisel juhul ei näe seadus ette eestkostja määramist, kuigi mõnel

juhul võib kasuvanem kohtuotsusega saada endale erieestkostja õigused.

Palun Sotsiaalkindlustusametil maksta edaspidi eestkostetava lapse toetust kõigile lastele, kellele

on määratud eestkostja ning kelle vanematelt on kohus hooldusõiguse ära võtnud või peatanud,

samuti siis, kui kohus on vanemate hooldusõigust ligilähedases mahus ja sisus piiranud ning laps

kasvab eestkostja juures. Erandid on võimalikud siis, kui kaalukad argumendid kummutavad

kohtulahendis esitatud seisukoha.

Palun ametil üle vaadata kõik eestkostetava lapse toetuse maksmisest keelduvad otsused, mida

amet on teinud pärast toetuse maksmise praktika muutmist (haldusmenetluse seaduse § 64 jj).

Ootan Teilt tagasisidet 30. aprilliks 2025.

Sotsiaalkindlustusameti tegevus eestkostetava lapse toetuse maksmisel

1. Perehüvitiste seaduse (PHS) § 20 lõige 1 sätestab: „Eestkostetava lapse toetuse saamise õigus

on lapsel, kelle vanemad ei täida perekonnaseadusest tulenevat kohustust last kasvatada ja tema

eest hoolitseda ning kellele on määratud füüsilisest isikust eestkostja.“

2. Õiguskantslerini jõudnud näidete ja Sotsiaalkindlustusameti selgituste kohaselt ei maksa amet

eestkostetava lapse toetust kõikidel juhtudel, kui kohus on lapse vanemate1 hooldusõiguse

peatanud või selle ära võtnud ning määranud lapsele eestkostja. Ameti hinnangul on neil juhtudel

olnud täitmata toetuse saamise esimene eeldus: vanemad pole täitnud perekonnaseadusest

tulenevat kohustust last kasvatada ja tema eest hoolitseda.

3. Seda, kas toetuse maksmise esimene tingimus on täidetud (vanemad ei täida perekonnaseadusest

tulenevat kohustust last kasvatada ja tema eest hoolitseda), hindab amet üldjuhul asjaolude põhjal,

mida on kirjeldatud eestkostja määramise kohtulahendis.

4. Amet ei maksa eestkostetava lapse toetust näiteks sel juhul, kui kohus on küll peatanud

vanemate hooldusõiguse kinnipidamisasutuses viibimise ajaks ning määranud lapsele eestkostja,

kuid vanemad on vanglast vabanenud ja pole taotlenud kohtult oma hooldusõiguse taastamist.

Sellisel juhul on amet leidnud, et vanemad saaks nõuda hooldusõiguse taastamist ja asuda ise last

kasvatama. Ameti hinnangul pole sellises olukorras täidetud toetuse maksmise esimene tingimus.

5. Amet on leidnud, et eestkostetava lapse toetust ei ole põhjust maksta ka siis, kohus on küll

vanemate hooldusõiguse peatanud või ära võtnud ja määranud lapsele eestkostja, kuid vanemad

on eestkostja määramisega nõus olnud.

6. Veel on amet jätnud toetuse määramata siis, kui kohus on vanemate hooldusõiguse peatanud ja

määranud lapsele eestkostja, aga vanemad suhtlevad lapsega, millest amet järeldab, et vanemad

võtavad lapse kasvatamisest osa.

7. Sotsiaalkindlustusameti ametnike kinnitusel vaatas amet eelmisel aastal üle eestkostetava lapse

toetuse maksmise põhimõtted ning muutis neid. Ametnikud leidsid, et kohus on vanemate

1 Siin ja edaspidi on juttu vanematest, kuid sama kehtib ka siis, kui lapsel on vaid üks hooldusõiguslik vanem (nt

rahvastikuregistris puuduvad andmed teise vanema kohta, teine vanem on surnud või ühel vanemal on

ainuhooldusõigus).

3

hooldusõiguse piiramise ja lapsele eestkostja määramise asjades teinud väga erinevaid otsuseid,

mistõttu ei saa nad lähtuda ainult eestkostja määramise kohtuotsusest. Ametnike hinnangul andis

Riigikogu neile perehüvitiste seaduse vastuvõtmisega õiguse kaaluda, kas vaatamata eestkostja

määramisele on laps vanemliku hoolitsuseta laps.

8. Perehüvitiste seaduse eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et mõnikord on laps antud eestkostele

muudel põhjustel ning laps ei ole vanemlikust hoolitsusest ilma jäetud, mistõttu ei saa lähtuda vaid

eestkostja määramise faktist, nagu seaduse varasem regulatsioon ette nägi (eelnõu 217 SE algataja

seletuskiri, lk-d 21 ja 80). Näitena on seletuskirjas (lk 21) toodud olukord, kus lapse vanemad

töötavad välismaal. Seletuskirjas on järeldatud, et laps ei ole rahalises mõttes hooleta ning riigil ei

ole põhjust maksta tema ülalpidamiseks toetust. Lisaks on seletuskirjas (lk 21) mainitud, et

perekonnaseaduse (PKS) § 122 lõige 2 näeb ette võimaluse, kus laps on vanemate nõusolekul

läinud elama teise perre. Seletuskirjas on nenditud, et ainult eestkoste määramine ei ole piisav alus

toetuse andmiseks, sest riigil pole vaja sekkuda pereellu, kui vanemad on lapse huve silmas

pidades korraldanud talle kõige parema elukorralduse.

Hinnang Sotsiaalkindlustusameti tegevusele

9. PHS § 20 lõige 1 viitab perekonnaseadusele, mis kohustab vanemaid oma last kasvatama ja

tema eest hoolitsema. Perekonnaseaduses vastab selline kohustus vanemate hooldusõigusele,

eelkõige isikuhooldusõigusele (PKS § 116 lg-d 2 ja 3; § 124 lg 1). Eestkostja määramisega on

kohus selles küsimuses seisukoha juba võtnud (vt järgnevaid selgitus p 19 jj).

10. Kui Sotsiaalkindlustusamet järeldab erinevalt kohtust, et vanemad siiski täidavad

perekonnaseadusega sätestatud kohustust last kasvatada ja tema eest hoolitseda, annab amet kui

haldusorgan sisuliselt hinnangu tsiviilasjas tehtud kohtulahendile. Riigikohus on rõhutanud, et nii

nagu haldusorganid peavad omavahel vältima vastuolulisi otsuseid, peab haldusorgan vältima

kohtuotsuse seadusjõu kahjustamist (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-3-1-29-13,

p 23). Kui tsiviilasjas tehtud kohtuotsuses on tuvastatud haldusmenetluses tähtsaid faktilisi

asjaolusid, võib haldusorgan tugineda kohtuotsusele kui dokumentaalsele tõendile (samas). Neid

asjaolusid saab ümber hinnata vaid erandina, kui kohtulahendis võetud seisukoht on kaalukate

argumentidega kahtluse alla seatud (samas).

11. PHS § 20 lõige 1 ei anna ametile õigust hinnata, kas vanem võiks hakata oma hooldusõigust

teostama (taotleda kohtult peatatud hooldusõiguse taastamist).

12. See norm ei anna ametile ka õigust öelda, et vanema hooldusõiguse äravõtmine või peatamine

ning lapsele eestkostja määramine „ei kehti“, kuna see on toimunud vanema nõusolekul. Kohus ei

võta vanematelt hooldusõigust ära ega peata seda kergekäeliselt. Kui ametil on andmeid, et

eestkostja ei täida oma kohustusi, tuleks ametil sellest kohtule teada anda, sest kohus teeb

eestkostja üle järelevalvet (PKS § 193 lg 1).

13. Ka on meelevaldne tõlgendada eestkostel oleva lapse ja tema bioloogilise vanema suhtlemist

sellisena, et lapse hooldusõigust teostab eestkostja asemel tema bioloogiline vanem. Lapsel on

õigus isiklikult suhelda oma vanematega ja seda õigust võib kohus piirata lapse huvides (PKS

§ 143 lg-d 1 ja 3).

14. PHS § 20 lõige 1 ei sea toetuse saamise õigust sõltuvusse sellest, kas laps saab ülalpidamist

oma vanematelt või mitte. Seetõttu ei saa amet toetuse andmisel või sellest keeldumisel arvestada

vanematelt saadavat elatist või tõenäosust seda saada.

4

15. Kõik vanemad, kelle hooldusõigust on kohus piiranud, peavad jätkuvalt lapsele ülalpidamist

andma (PKS § 96 lg 1 teine lause). Vanemad ei pruugi aga anda lapsele elatist vabatahtlikult,

eestkostjatel võib olla keeruline esitada vanemate vastu elatisnõuet ja mõnel juhul võib kohus

elatist vähendada märkimisväärselt alla miinimumsumma. Eestkostel oleval lapsel tuleb aga

igapäevavajaduste katteks kulutusi teha ning ainuüksi lapsetoetusest selleks ei piisa.

Perehüvitisena makstav elatisabi aitab last vaid piiratud juhtudel. Eestkostetava lapse toetust

kehtestades on Riigikogu ilmselt arvestanud just nende tõsiasjadega. Vanemate

ülalpidamiskohustust ei mõjuta asjaolu, et riik eestkostetavate laste puudusesse langemise

vältimiseks toetust maksab (vt Riigikohtu tsiviilkolleegiumi otsus asjas nr 2-16-100215, p 16.3.2).

16. Seega võib mõistlikuks ja põhiseaduspäraseks pidada tõlgendust, mille kohaselt saab

Sotsiaalkindlustusamet üldjuhul tugineda tsiviilasjas tehtud kohtuotsusele. Kui kohus on lapsele

määranud eestkostja ja vanematelt hooldusõiguse ära võtnud või selle peatanud, siis võib eeldada,

et vanemad ei täida perekonnaseadusest tulenevat kohustust last kasvatada ja tema eest hoolitseda,

vaid seda teeb vanemate asemel eestkostja.

17. Seaduseelnõu seletuskirjas toodud näited rõhutavad aga seda, et PHS § 20 lõige 1 ei kohusta

maksma eestkostetava lapse toetust erieestkostjale ja kasuvanemale. Muid järeldusi seletuskirjast

teha ei saa, sest seda ei lubaks PHS § 20 lõike 1 sõnastus ega perekonnaseaduse sätted.

18. Sellist tõlgendust toetab ka asjaolu, et Riigikogu on PHS § 20 lõikes 2 sidunud toetuse saamise

õiguse alguse ja lõpu lapsele eestkostja määramise kohtumääruse tegemise ja eestkoste lõppemise

ajaga.

Eestkostja määramine lapsele

19. Perekonnaseaduse § 171 lõike 1 kohaselt määrab kohus lapsele eestkostja siis, kui kummalgi

vanemal ei ole oma alaealise lapse esindamise õigust. Tavaliselt tähendab see, et laps on orb või

tema vanematelt on hooldusõigus ära võetud või peatatud, samuti siis, kui hooldusõigust on

piiratud.

20. Kohus võtab hooldusõiguse ära, kui ta leiab, et vanem kuritarvitab hooldusõigust, jätab lapse

hooletusse, pole suuteline täitma oma kohustusi või et kolmanda isiku käitumine ohustab lapse

kehalist, vaimset või hingelist heaolu või tema vara ja vanemad ei soovi või ei ole võimelised ohtu

ära hoidma (PKS § 134 lg 1) ning kohtu hinnangul ei ole muud abinõud tulemusi andnud või on

põhjust eeldada, et nendest ei piisa (PKS § 135 lg 2).

21. Järelikult, kui kohus määrab lapsele eestkostja, sest ta on vanematelt hooldusõiguse ära võtnud,

annab kohus ühtlasi hinnangu, et vanemad ei täida perekonnaseadusega määratud kohustust oma

last kasvatada ja tema eest hoolitseda. Need kaks kohustust on vanemate hooldusõiguse, eelkõige

isikuhooldusõiguse põhisisu (vt PKS § 116 lg-d 2 ja 3; § 124 lg 1).

22. Eestkostja määratakse ka vanemate hooldusõiguse peatamise korral (Riigikohtu määrus

tsiviilasjas nr 3-2-1-26-16, p 19).

23. Kohus peatab hooldusõiguse, kui vanem on kestvalt võimetu lapse hooldusõigust teostama

(PKS § 140 lg 1). Kestev võimetus hooldusõigust teostada tähendab PKS § 140 lõike 1 mõttes

seda, et vanema hooldusõiguse teostamine on pikema aja jooksul faktiliselt takistatud, sest vanem

viibib eemal või on mõni muu kõrvaline takistus, näiteks kui vanem on vangis, raskelt haige või

5

teadmata kadunud (Riigikohtu määrus tsiviilasjas nr 2-18-3298, p 16.2). Kui vanema hooldusõigus

peatatakse, siis vanemal säilib küll hooldusõigus, kuid ta ei või seda teostada (PKS § 140 lg 3, vt

eespool viidatud Riigikohtu määrust).

24. Järelikult ka olukorras, kus kohus on määranud vanemate hooldusõiguse peatamise tõttu

lapsele eestkostja, on kohus andnud hinnangu, et vanemal või vanematel on lapse kasvatamine ja

tema eest hoolitsemine pikema aja jooksul takistatud.

25. Seda järeldust ei muuda asjaolu, et faktiline takistus, mille tõttu vanemate hooldusõigus peatati,

on ära langenud (nt vanem on vanglast vabanenud). Kohtu määrus vanemate hooldusõiguse

peatumise ja eestkostja määramise kohta ei muutu faktilise olukorra tõttu kehtetuks. Vanem peab

kohtult taotlema hooldusõiguse taastamist ja kohus peab andma hinnangu, kas peatamise alus on

ära langenud ja kas hooldusõiguse taastamine on lapse huvides (PKS § 140 lg 2; § 123 lg 1, vt ka

Tallinna Ringkonnakohtu otsus asjas nr 2-15-4708)

26. On juhtumeid, kus vanem ei taotle pärast takistuse äralangemist kohtult enda hooldusõiguse

taastamist. Põhjuseks võib olla nii teadmatus, raskused asjade ajamisel ametiasutustega, kehv

toimetulek või see, et vanem kahtleb oma vanemaoskustes. Kui vanem vabaneb vanglast, saab

selle probleemi lahendada näiteks vangla sotsiaaltöötajate abil, kes võivad vanemat enne vanglast

vabanemist nõustada. Muudel juhtudel oleks abiks, kui kohaliku omavalitsuse lastekaitsetöötaja

võtaks vanemaga ühendust ja aitaks tal hooldusõiguse taastamiseks kohtule avalduse esitada. Kui

selgub, et vanem ohustab oma tegevuse või tegevusetusega lapse heaolu, saab valla- või

linnavalitsus pöörduda kohtu poole, et kohus rakendaks lapse kaitseks uusi abinõusid, näiteks

piiraks vanema hooldusõigust või võtaks selle ära.

27. Kokkuvõtteks võib öelda, et kui kohus on määranud lapsele eestkostja, sest kohus on

hooldusõiguse peatanud või täielikult ära võtnud, on kohus juba andnud hinnangu, et vanemad ei

täida oma kohustust lapse eest hoolitseda ja teda kasvatada. Sotsiaalkindlustusametil ei ole

üldjuhul põhjust seda asjaolu eestkostetava lapse toetuse määramisel eraldi kontrollida.

28. Eestkostetava lapse toetust tuleks maksta ka siis, kui kohus on vanemate hooldusõigust

piiranud sellises mahus ja sisus, mis on ligilähedane hooldusõiguse täielikule peatamisele või

äravõtmisele ning lapse eest hoolitseb igapäevaselt eestkostja. Näiteks siis, kui vanemate

hooldusõigus on peatatud viibimiskoha, hariduse ja tervise küsimuses ning lapsele on määratud

eestkostja, kelle juures laps elab.

29. Kui laps kasvab eestkostja juures, kohaldatakse eestkostja õigustele ja kohustustele lapse isiku

eest hoolitsemisel isikuhooldusõiguse kohta käivaid sätteid (PKS § 182 lg 1). See tähendab, et

eestkostjal on sellisel juhul kohustus ja õigus last kasvatada, tema järele valvata ja tema

viibimiskohta määrata ning lapse igakülgse heaolu eest muul viisil hoolitseda (PKS § 124 lg 1).

Sellisel juhul pole põhjust jätta eestkostetavale lapsele toetus maksmata, sest ta on sarnases

olukorras nagu lapsed, kelle vanemate hooldusõigus on tervikuna peatatud või ära võetud.

Erieestkostja määramine ja kasuperekond

30. Teistsugune on olukord siis, kui kohus on lapsele määranud erieestkostja.

31. Erieestkostja saab määrata võimaliku huvide konflikti vältimiseks vanemate hoolduse all

olevale lapsele nende toimingute tegemiseks, mida vanemad teha ei saa, näiteks lapse ja vanema

vahelise tehingu tegemisel (PKS § 120 lg 6, § 180, § 209 lg ja 2, vt ka Riigikohtu tsiviilkolleegiumi

6

määrust asjas nr 2-20-12596, p 9). Samuti määravad kohtud erieestkostja näiteks siis, kui ühelt

vanemalt on võetud otsustusõigus lapse ja teise vanema suhtlemist puudutavas küsimuses ning see

on tehtud ülesandeks neutraalsele kolmandale isikule ehk erieestkostjale (vt nt Riigikohtu otsust

tsiviilasjas nr 2-16-9408, p 13.2.3).

32. Niisiis ei ole eestkostetava toetuse maksmine erieestkostjale asjakohane, sest erieestkostjat ei

määrata selleks, et ta teostaks vanemate asemel hooldusõigusest, vaid üksnes piiratud ulatusega

ülesande täitmiseks.

32. Kui vanemad annavad lapse pikemaks ajaks kasuperekonna (nt mõne sugulase) hooldada, siis

ei näe perekonnaseadus ette eestkostja määramist. Seadusest tuleb vaid see, et kui kohus annab

vanema ja kasuvanema kokkuleppel otsustusõiguse teatud ulatuses vanemalt kasuvanemale, siis

on üleantud õiguste ulatuses kasuvanemal erieestkostja õigused (PKS § 122 lg 2). Niisiis, kuna

kasuvanemat eestkostjaks ei määrata, pole kasuperes kasvaval lapsel õigust saada ka eestkostetava

lapse toetust.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Koopia: Sotsiaalministeerium

Angelika Sarapuu 693 8411

[email protected]