Vastus pöördumisele

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Lauri Laats

Riigikogu Eesti Keskerakonna fraktsioon

[email protected]

Vastus pöördumisele

Austatud härra Laats

Esitatud pöördumises juhtisite tähelepanu Tallinna Keskkonna- ja Kommunaalameti, registrikood

75014913, (edaspidi: hankija) poolt teenuste hankelepingu sõlmimiseks läbi viidud avatud hanke-

menetluse „Tallinna linna tänavavalgustuse hooldusteenus“, viitenumber 213952, (edaspidi:

riigihange või riigihanke menetlus) tulemusena sõlmitud töövõtulepingule nr TKA385 (edaspidi

ka: hankeleping). Esitasite hüpoteesi, et hankelepingu rahaline kogumaht oli 2024. aasta novembri

seisuga täidetud ja palusite Rahandusministeeriumil kontrollida kõiki hankelepingu kehtivusajal

lepingu täitja(te)le tehtud väljamakseid. Pöördumisest ei selgu asjaolusid, mille põhjal olete

järeldanud hankelepingu rahalise mahu ammendumist. Samuti jääb selgusetuks, millises summas

võib hankelepingu rahalise kogumahu väidetav ületamine olla aset leidnud.

Rahandusministeerium käsitleb Teie pöördumist järelevalveteatena. Riigihangete seaduse (RHS)

§ 207 lg 1 kohaselt on järelevalveteade pöördumine, mis osutab RHS-i (võimalikule) rikkumisele

ning järelevalveteatele kohaldatakse märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse

pöördumise esitamise seaduses (MSVS) märgukirja kohta sätestatut.

Rahandusministeerium tutvus Teie pöördumisest ajendatuna riigihangete registris ning Tallinna

asutuste dokumendiregistris hankelepingu kohta avaldatuga. Nimetatud registritest nähtuvate

andmete kohaselt oli hankeleping sõlmitud 27.01.2020 täitmise tähtajaga 66 kuud – so teenuse

alguskuupäevaga 01.02.2020 ja lõpukuupäevaga 31.07.2025. Hankelepingu maksumuseks selle

sõlmimise hetkel on riigihangete registris märgitud 15 422 200,00 eurot (km-ta). Hankelepingu

p-s 5.1 oli kokku lepitud lepingu maksumuse kujunemine ühikuhinnapõhiselt ja selle sõlmimise

ajahetke seisuga oli lepingu eeldatavaks kogumaksumuseks toodud 15 422 210,60 eurot km-ta.

See vastas edukaks tunnistatud pakkumuse maksumuse esildise vormil märgitule, milles esitatud

arvutuskäik lähtus eeldatavatest, so riigihanke alustamisel teadaolevast ja riigihanke alusdokumentides

avaldatud, teenustööde mahtudest. Hankelepingu alusel täitja(te)le makstava teenustasu suuruse

arvestamise põhimõtted ning üksikasjalik kord on toodud lepingu p-des 5.1-5.16. Üldistatult saab

nentida, et hankija tasub täitja(te)le osutatud teenuste eest vastavalt tegelikult teostatud ning

akteeritud teenustöödele, võttes aluseks pakkumuses fikseeritud ühikuhinnad, mida omakorda

võib olla hankelepingu kehtivusajal korrigeeritud vastavalt hankelepingus ettenähtud metoodikale.

Lisaks sisaldub hankelepingu p-s 5.11 ja lisas 7 „Juhend ettenägematute tööde summa kasutamiseks

ning mahtude muutmine“ detailne regulatsioon, mis võimaldab hankijal muuta teenustööde algseid

mahtusid, suurendades ettenägematute tööde arvelt hankelepingu (algset) kogumaksumust kuni

10% võrra.

Teie 13.02.2025

Meie 28.02.2025 nr 12.2-1/836-2

2

Rahandusministeeriumi ülesanded riigihangete valdkonnas on loetletud RHS §-s 180, mille

kohaselt Rahandusministeerium riigihangete valdkonnas muu hulgas nõustab RHS-i rakendamise

küsimustes, sh annab soovituslikke juhiseid ja suuniseid ning avaldab ajakohast oskusteavet,

samuti teeb riiklikku ja haldusjärelevalvet RHS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide täitmise

üle ning väärtegude kohtuvälist menetlust seaduses sätestatud korras ja ulatuses. Riigihangetealase

järelevalve täpsem ulatus ja korraldus on avatud RHS-i 9. ptk-is (§ 203 jj). Rahandusministeerium

teeb järelevalvet avalikes huvides RHS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide täitmise üle. RHS-

i alusel kehtestatud õigusaktideks, milleni Rahandusministeeriumi järelevalvepädevus ulatub, on

RHS-is sätestatud volitusnormi alusel ja selle täitmiseks antud üldaktid, so Vabariigi Valitsuse

või ministri kehtestatud määrused.

Järelevalvemenetluse alustamiseks ad hoc, st vastavalt RHS § 205 lg 1 p-le 1, peavad üheaegselt

esinema nii ajend kui ka alus. Järelevalvemenetluse ajendiks võib olla märgukiri (järelevalveteade),

mis osutab RHS-i rikkumisele konkreetses riigihankes (RHS § 207), või RHS-i võimalikule

rikkumisele viitav mistahes muu teave. Järelevalvemenetluse alus on RHS-i rikkumise tunnuste

sedastamine järelevalvemenetluse ajendis. Eelöeldu tähendab, et juhtumipõhise järelevalvemenetluse

alustamise vältimatuks eeltingimuseks on Rahandusministeeriumil põhjendatud kahtluse tekkimine,

et hankija võib olla rikkunud RHS-is hankijale kohustuslikuks tehtud õigusnorme. Põhjendatud

rikkumiskahtluse puudumine on seaduses nimetatud absoluutne menetlustakistus. Järelevalve-

menetlust ei alustata, kui RHS-i rikkumisele viitavad andmed ei ole põhjendatud kahtluse tekkimiseks

küllaldased või rikkumist ei esine (RHS § 206 lg 1 p 3).

Juhtumipõhist järelevalvemenetlust ei saa lisaks viia läbi ka siis, kui asjaomane riigihanke menetlus

on lõppenud (RHS § 206 lg 1 p 4). Tegemist on absoluutsete menetlustakistustega, mille esinemisel

on Rahandusministeeriumil keelatud järelevalvemenetlus alustada. RHS § 73 lg 1 ja § 74 järgi

algab avatud hankemenetlus hanketeate avaldamisega (riigihangete) registris ja lõpeb RHS §

73 lg-s 3 sätestatud juhtudel, nt RHS § 73 lg 3 p 1 kohaselt lõpeb hankemenetlus hankelepingu

sõlmimisega. Järelikult lõpetab hankelepingu sõlmimine avatud hankemenetluse, mille järgselt

on juhtumipõhise järelevalvemenetluse läbiviimine menetluslikult võimatu.

Arvestades, et järelevalveteates nimetatud hankemenetlus on tänaseks lõppenud hankelepingu

sõlmimisega, ei saaks Rahandusministeerium teate ajendil alustada järelevalvemenetlust isegi

siis mitte, kui RHS-i rikkumise kahtlus oleks põhjendatud. Ent praegusel juhul tuleb möönda, et

Rahandusministeeriumil pole järelevalveteates esile toodud asjaolude ja teates viidatud dokumentides

esitatu põhjal tekkinud ka põhjendatud rikkumiskahtlust.

Järelevalveteates puuduvad mistahes andmed selle kohta, millele on rajatud hüpoteesiks nimetatud

faktiväide, et „Lepingu rahaline maht sai täis 2024. aasta novembri seisuga“. Seda enam, et isegi

siis, kui osundatu peaks vastama tegelikkusele võrreldes riigihangete registrile esitatud sõlmitud

hankelepingu maksumusega, ei kujuta see veel endast vältimatult ja tingimatult RHS-i rikkumist.

Mõlemapoolselt täitmiseks kohustavaid ja siduvaid hankelepinguid on võimalik sõlmida (fikseeritud)

ühikuhinna põhiselt, ilma, et sellised hankelepingud muutuksid seetõttu ebatäieliku siduvusega

raamlepinguteks. Ühikuhinna alusel täitja tasu hinnastava hankelepingu (algse) kogumaksumuse

väljaarvutamisel lähtutakse riigihanke menetluse läbiviimisel, pakkumuse esitamisel ja hanke-

lepingu sõlmimisel teadaolevast ning riigihanke alusdokumentides avaldatud (eeldatavast) teenuse

mahust. See aga ei tähenda, et ühikuhinnapõhise hankelepingu algse kogumaksumuse saavutamisel

lepingumaht ammenduks vältimatult ning et leping loetaks ilma muutmisvõimalusteta kehtivuse

kaotanuks sarnaselt raamlepingutele, mille maksimaalset maksumust ei tohi üldjuhul ületada (vt

EK C-23/20: Simonsen & Weel).

3

Kui raamlepinguid ei tohi oluliselt muuta (RHS § 30 lg 1), siis hankelepingu puhul võivad RHS

§ 123 eelduste esinemisel olla lubatud ka olulised muudatused (vt RKHKo 30.05.2022, nr 3-20-

1150, p 17 jj). Hankelepingu sõlmimiseks korraldatava hankemenetluse alusdokumentides ei

pea hankija avaldama kõigile ettevõtjatele nähtavalt hankelepingu eeldatavat või maksimaalset

maksumust (RHS § 29 lg 3) ning hankijal on lubatud leppida kokku ka sõlmitud hankelepingu

maksumust või mahtu ületavates muudatustes (RHS § 123 lg 1 p-d 1-2 ja 3-4). Nõnda on hankijal

RHS § 123 lg 1 p-s 1 sätestatud de minimis reegli kohaselt õigus sõlmitud hankelepingut ilma

täiendavate sisuliste põhjendusteta alati muuta, kui: i) hankelepingu üldist olemust, nt lepingu

eset, ei muudeta; ii) hankelepingu muudatuste väärtus kokku, st erinevate muudatuste kumulatiivne

maksumus, ei ületa RHS § 14 lg-tes 3-4 sätestatud (rahvusvahelist) piirmäära; iii) hankelepingu

muudatuste kumulatiivne väärtus ei ületa 10% asjade või teenuste või 15% ehitustööde hanke-

lepingu algsest maksumusest või 10% kontsessioonilepingu algsest maksumusest. Seega erinevalt

raamlepingust võib hankelepingu oluline muutmine olla RHS § 123 järgi seaduspäraselt lubatud.

Enamgi veel, antud juhul võib lisaks RHS § 123 lg 1 p-le 1 olla asjakohane ka RHS § 123 lg 1

p 2, mis annab hankijale õiguse ületada hankelepingu algset kogumaksumust ja seda muudatuse

(rahalisest) väärtusest sõltumata, tingimusel, et ei muudeta hankelepingu üldist olemust (nt tänava-

valgustuse hooldusteenuse asemel ei asuta tellima hoonetesisese valgustuse hooldust või ehitust)

ning muudatuse ulatus, sisu ja kohaldamistingimused, nt hinna (või mahtude) läbivaatamise kohta,

olid riigihanke alusdokumentides selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud. RHS § 123 lg 1

p-s 2 positiveeritud lepingujärgsete muudatuste aktsepteerimise loogika seisneb selles, et sõlmitud

hankelepingut ei saa käsitleda isolatsioonis riigihanke menetlusest: kui hankelepingu muutmise

võimalus ning tingimused selleks on olnud riigihanke menetluses kõigile ettevõtjatele samadel

alustel teada, siis on ettevõtjad ka olnud pakkumuste tegemisel võrdses olukorras ning seetõttu

ei toimu hankelepingu muutmise võimaluse hilisema realiseerimisega läbipaistvuse põhimõtte

rikkumist ega ühe ettevõtja ebavõrdset eelistamist teistele (vt lähemalt koos viidetega allikatele:

M. A. Simovart. RHS § 123 komm 20 – M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus.

Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2019).

Erinevalt RHS § 123 lg 1 p-de 3-4 alusel hankelepingus selle kehtivusajal tehtud muudatustest

(RHS § 123 lg 5) ei näe seadus ette RHS § 123 lg 1 p-i 1 või p-i 2 alusel tehtud muudatuse kohta

riigihangete registrile hankelepingu muutmise teate esitamist. Teabe RHS § 123 lg 1 p 1 või p 2

alusel tehtud muudatuste kohta esitab hankija riigihangete registrile avaldamiseks alles pärast

hankelepingu täitmist (lõppemist). Vastavalt RHS § 83 lg-le 7 esitab hankija 30 päeva jooksul

pärast hankelepingu lõppemist registrile teabe (täidetud) hankelepingu tegeliku maksumuse ja

hankelepingus tehtud muudatuste kohta, mille osas hankelepingu muutmise teadet ei esitatud.

Kõnealune hankeleping, mille teenuse osutamise lõppkuupäevaks oli kokku lepitud 31.07.2025,

on kõigi eelduste kohaselt hetkel veel täitmisel. Seega ei saa riigihangete registris hankelepingu

muutmise kohta teadete puudumise faktist tulenevalt ennatlikult välistada võimalust, et hankija

võib olla hankelepingu kogumaksumuse väidetava ületamise korral käitunud õiguspäraselt,

kohaldades RHS § 123 lg 1 p-des 1-2 sätestatut.

Arvestades, et nii RHS kui ka töövõtuleping nr TKA385 näevad ette erinevaid õiguspäraseid

võimalusi lepingu algse kogumaksumuse ületamiseks, ei ole järelevalvete esitaja hüpoteetiline,

konkretiseerimata ja põhistamata väide hankelepingu algselt välja arvutatud (eeldatava) kogu-

maksumuse ületamise kohta kaugeltki piisav ja küllaldane sedastamaks RHS-i võimalikku

rikkumist, sh hankelepingu õigusvastast muutmist või teenuse tellimist ilma kohase riigihanke

menetluseta ebaseadusliku otselepinguga.

4

RHS § 206 lg 1 p 3 välistab juhtumipõhise järelevalvemenetluse alustamise ja läbiviimise, kui

(RHS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide) rikkumisele viitavad andmed ei ole põhjendatud

kahtluse tekkimiseks küllaldased või rikkumist (ilmselt) ei esine. Seadusandja on selgitanud, et

RHS § 206 lg 1 p 3 alla kuuluvad juhtumid, kui järelevalveteates toodud faktiväited ei ole

küllaldased sedastamaks esitatud teabes RHS-i rikkumist või kui järelevalveteates esitatud fakti-

väidete tegelikkusele vastavust eeldades on õigusrikkumise puudumine ilmne. Juhtumipõhise

järelevalvemenetluse alustamiseks peavad rikkumisele viitavad andmed olema põhjendatud

kahtluse tekkimiseks küllaldased. Järelevalvemenetluse alustamiseks peab Rahandusministeeriumil

olema tekkinud põhjendatud kahtlus, et hankija võib olla rikkunud RHS-is ette nähtud riigihangete

teostamise korda (vt RHS-i eelnõu. 450 SE I. Seletuskiri, lk 139).

Ühtlasi puudub eelnevalt selgitatud põhjustel Rahandusministeeriumil väärtegude kohtuvälise

menetlejana alus sedastada teadaolevates asjaoludes ka RHS §-des 214-215 ette nähtud väärtegude

tunnuseid. Kui kohtuvälisele menetlejale esitatud teates ja kättesaadavas teabes puuduvad andmed

väidetavalt riigihanke menetluseta tellitud teenuse rahalise väärtuse kohta, ei ole võimalik hinnata

seda, kas teenuse tellimisel võib olla rikutud hankelepingu muutmisele ette nähtud nõudeid või

kas teenuse tellimine on toimunud seaduse kohaselt kohustusliku riigihanke menetluseta (nõutud

menetlusliik sõltub alati tellitava teenuse eeldatavast maksumusest, kas see küündib seaduses

ette nähtud piirmäärani või mitte).

Nagu ka ad hoc järelevalvemenetlust saab väärteomenetlust alustada üksnes siis, kui esineb

küllaldaselt andmeid, mis viitavad sellele, et väärtegu on toime pandud (vt RKKKo 18.04.2005,

nr 3-1-1-19-05, p 7.1; 03.04.2006, nr 3-1-1-2-06, p 6). Seejuures mitte igasugune kahtlus ei saa

anda alust isiku suhtes väärteomenetluse alustamiseks, vaid selline süüteokahtlus peab olema

piisavalt põhjendatud ja tuginema menetleja käsutuses olevale teabele (vt RKKKo 07.04.2014,

nr 3-1-1-22-14, p 7.3).

Kokkuvõtvalt sedastame, et järelevalveteates esitatud faktiväited ei võimalda RHS-i rikkumise

tunnuste sedastamist. Kui rikkumise toimepanemise kohta puudub küllaldaselt andmeid, siis

järelevalve- ega väärteomenetlust ei alustata, sest menetluse alustamine ei saa põhineda oletustel

ning menetlust ei saa alustada ja toimetada pelgalt RHS-i rikkumisele viitavate tunnuste otsimiseks,

so selleks, et selgitada välja, kas antud teos üldse on õigusrikkumise tunnused või mitte. RHS-i

rikkumise tunnuste olemasolu peab olema Rahandusministeeriumile selge juba järelevalve- või

väärteomenetluse alustamise otsustamise ajahetkel.

Mööname, et hankelepingu sõlmituse fakt ja konkreetse üksikjuhtumi osas põhjendatud rikkumise

kahtluse puudumine ei välista ipso iure valimipõhise kontrollina toimetatavat Rahandusministeeriumi

inspekstioonilist järelevalvet (vt RHS § 205 lg 1 p 2, § 206 lg 4). Sellegipoolest ei pea Rahandus-

ministeerium antud juhul järelevalvemenetluse alustamist valimipõhise kontrolli vormis avaliku

huvi kaitse seisukohast vajalikuks. Valimipõhine järelevalve kujutab endast reeglina vastavalt

järelevalve tööplaanile retrospektiivse plaanilise järelkontrollina ex post läbiviidavat kontrolli-

menetlust, mis hõlmab üldjuhul mitut või kõiki hankija riigihanke menetlusi kontrollitaval

ajaperioodil. Seega on valimipõhise järelevalve fookus juhtumipõhise järelevalvemenetlusega

võrreldes oluliselt laiem kui üks konkreetne riigihanke menetlus (vt RHS-i eelnõu. 450 SE I.

Seletuskiri, lk 136). Arvestades, et Tallinna Kommunaalameti tegevuse üle on Rahandusministeerium

teinud mõned aastad tagasi põhjalikult järelevalvet, ei pea me vajalikuks samasisulist järelevalvet

lähiajal korrata.

5

Täname Teid pöördumise eest. Loodame, et ülaltoodu on Teile abiks ülevaate saamisel RHS-is

ette nähtud hankelepingu õiguspärase muutmise võimalustest ja hankija tegevus üle järelevalve-

menetluse läbiviimise õiguslikust regulatsioonist.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

Mihhail Antonov 5885 1448

[email protected]