Järelevalvemenetluse alustamata jätmine

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

AS GoRail

[email protected]

Järelevalvemenetluse alustamata

jätmine

Austatud härra Pukka

Esitasite Rahandusministeeriumile järelevalveteate, milles leidsite, et viies läbi lihthankemenetlust

„Koidula-Petseri piirijaamade vahel piiriülese veduriteenuse kontsessioon 2025“, viitenumber

288994, (edaspidi ka: riigihange II) rikub aktsiaselts Eesti Raudtee, registrikood 11575838, (edaspidi:

hankija) riigihangete seadust (RHS), sest sama hankeeseme suhtes varasemalt korraldatud lihthanke-

menetluse „Koidula-Petseri piirijaamade vahel piiriülese veduriteenuse kontsessioon“, viitenumber

286200, (edaspidi ka: riigihange I) tulemusena on juba sõlmitud kaks kehtivat kontsessioonilepingut

(edaspidi ka: hankeleping).

Järelevalveteates väljendasite seisukohta, et riigihanke II läbiviimine olukorras, kus riigihanke I

tulemusel sõlmitud lepingute tingimused, sh maksumused (pakkumuse esildises märgitud veduri-

teenuse maksimaalne hind „piiriteenuse hind vaguni kohta“, millega kontsessionäär on kohustatud

teenust kolmandatele isikutele osutama), on teada, annab põhjendamatu eelise ettevõtjatele, kes

osalevad (üksnes) ajaliselt hilisemas riigihankes II. Lisaks nägite riigihanke korraldamise üld-

põhimõtete rikkumist ja ettevõtjate ebavõrdset kohtlemist selles, et erinevalt ainult riigihankes II

osalevatest ettevõtjatest peavad need ettevõtjad, kes on juba sõlminud kontsessioonilepingu

riigihanke I tulemusena, esitama kontsessioonilepingus ette nähtud täitmisaegse krediidiasutuse

või kindlustusandja garantiikirja summas 50 000 eurot kahel korral – nii riigihankes I kui ka

riigihankes II sõlmitud lepingute alusel, so kokku summas 100 000 eurot. Riigihankes osalemisega, sh

pakkumuse koostamisega, krediidiasutuselt või kindlustusandjalt garantiikirja taotlemise ja

väljastamisega, kaasnevad ettevõtjatele rahaliselt hinnatavad kulud. Kui ettevõtja peab osalema

mitmes samaesemelises riigihanke menetluses, siis see tekitab talle täiendavaid kulusid. Ühtlasi

kaasneb mitme erinevatel tingimustel sõlmitud samaesemelise kontsessioonilepinguga õiguslik

ebaselgus, millises lepingus toodud tingimustega on kontsessionäär seotud ja millest, kas riigihanke

I või riigihanke II raames sõlmitud lepingust, tuleb kolmandatele isikutele teenuse osutamisel

lähtuda.

RHS § 180 p 6 kohaselt on Rahandusministeeriumi ülesandeks teha riigihangete valdkonnas

riiklikku ja haldusjärelevalvet RHS-i ja selle alusel kehtestatud õigusaktide täitmise üle ning

väärtegude kohtuvälist menetlust seaduses sätestatud korras ja ulatuses (vt ka RHS § 203 ja § 216

lg 1). Rahandusministeeriumil on nii riikliku kui ka haldusjärelevalvena (edaspidi ka: järelevalve)

toimetatava järelevalve korral RHS § 205 lg 2 teise lause alusel õigus küsida hankijalt järelevalve-

menetluse alustamise otsustamiseks selgitusi ja koguda lähteandmeid.

Teie 21.01.2025 nr GR- 2025-V-2

Meie 07.03.2025 nr 12.2-1/331-5

2

31.01.2025 kirjaga nr 12.2-1/331-2 pöördus Rahandusministeerium hankija poole järelevalve-

menetluse alustamise või alustamata jätmise otsustamiseks vajaliku lisateabe ja selgituste saamiseks

(RHS § 205 lg 2 ls 2). Hankija taotlusel pikendati selgituste esitamise tähtaega kuni 14.02.2025.

14.02.2025 vastas hankija Rahandusministeeriumi selgituspäringule, tuues välja ning selgitades

järgmisi asjaolusid: i) hankijale teadolevalt tegutses turul rohkem vedajaid kui riigihanke I

tulemusel kontsessiooni partnereid ning riigihanke II alustamisel lähtus hankija soovist tagada

kõigile turuosalistele juurdepääs raudteeinfrastruktuuri kasutamisele; ii) turul juba tegutsevatel

vedajatel on endal võimekus osutada veduriteenust – kaubavedajatena vajavad nad veduriteenuse

osutamise õigust ennekõike nende endi poolt kasutatavate rongidega kaupade vedamiseks; iii)

vajadusest lähtuvad veduriteenused on selgelt eristatavad, kontsessioonilepingud on sõlmitud

sarnaselt mitme ettevõtjaga sõlmitavale raamlepingule, riigihankes I ja riigihankes II puudusid

osalemiskulud (ei nõutud pakkumuse tagatist, samuti pakkumuse koostamisega ei kaasnenud

pea mingeid kulusid, ei olnud osalemiskulusid nõudvaid kvalifitseerimis-, vastavus- ega hindamis-

tingimusi); iv) riigihankes I sõlmiti kontsessioonileping kõigi pakkujatega ja neil puudus vajadus

osaleda täiendavalt riigihankes II ning vastavalt ka lepingu täitmistagatist teistkordselt uuesti

esitada – kui mõlemas riigihankes osalenud pakkuja ei soovi riigihanke II tulemusel lepingut

sõlmida, on tal võimalik jätta lepingu täitmistagatis esitamata, sellisel juhul jääb endiselt jõusse

temaga riigihanke I tulemusel sõlmitud kontsessioonileping ning hankija kinnitusel ei kaasne

riigihankes II lepingu sõlmimata jäämisega ettevõtjale negatiivseid mõjutusi; v) riigihanke II

läbiviimine ei saanud olla riigihankes I edukalt osalenud ettevõtjaid eksitav, sest riigihanke II

alusdokumentides oli hankija selgelt avaldanud, et riigihanke I tulemusena on juba sõlmitud

kontsessioonilepingud kahe vedajaga (ning et need lepingud jäävad senistel tingimustel kehtima).

Riigihankealase järelevalve kontrollimastaap on piiratud hankija riigihanketegevuse objektiivse

õiguspärasuse kontrollimisega avalikes huvides. Rahandusministeerium ei saa väljaspool Vabariigi

Valitsuse seaduse (VVS) §-s 95 sätestatud (rahandus)ministri teenistusliku järelevalve pädevust (mis

hõlmab ainult ministeeriumi valitsemisala riigiasutustest hankijaid), so riigihankealases riiklikus ja

haldusjärelevalves, kontrollida hankija tegevuse otstarbekust ega hinnata hankija otsuste ja toimingute

tulemuslikkust (RHS § 203 lg-d 1 ja 3). Tõdemusest, et Rahandusministeerium teeb RHS-i alusel

järelevalvet üksnes avalikes huvides, tuleneb, et erinevalt vaidlustus- ja kohtumenetlusest ei ole

riigihangete järelevalve ülesandeks erahuvide ja subjektiivse õiguste vahetu kaitse (vt. Riigihangete

seaduse eelnõu, 450 SE I. Seletuskiri, lk 141), mistõttu RHS-i 9. ptk-i sätted jätavad Rahandus-

ministeeriumile ulatusliku otsustusvabaduse küsimuses, kas järelevalvemenetlust konkreetsel

üksikjuhtumil alustada või mitte alustada, samuti diskretsiooniõiguse igakordselt otsustada, millist

järelevalvemeedet rakendada.

Järelevalvemenetluse alustamiseks peavad üheaegselt esinema ajend ja alus ning puuduma seaduses

toodud menetlustakistused – järelevalvemenetlust välistavad asjaolud. Järelevalvemenetluse ajendiks

on järelevalveteade või RHS-i rikkumisele viitav muu teave. Järelevalvemenetluse alus on RHS-

i rikkumise tunnuste sedastamine järelevalvemenetluse ajendis. RHS § 205 lg 1 p 1 sätestab, et

Rahandusministeerium võib järelevalvemenetluse alustada põhjendatud kahtluse korral RHS §-s

207 sätestatud järelevalveteate põhjal või mõnel muul ajendil, kui on küllaldaselt andmeid, mis

viitavad RHS-i rikkumisele, ja ühtlasi kui puuduvad RHS § 206 lg-s 1 nimetatud asjaolud.

Seega on juhtumipõhise järelevalvemenetluse alustamise esmane eeldus alati ajendi ja aluse

olemasolu – menetluse läbiviimiseks peab olema küllaldane alus, st ajendis (järelevalveteates)

toodud väited RHS-i võimaliku rikkumise kohta peavad olema Rahandusministeeriumil RHS-

i rikkumise võimalikkuse osas põhjendatud kahtluse tekkimiseks piisavad. RHS § 206 lg 1 p 3

sätestab otsesõnu, et järelevalvemenetlust ei alustata, kui rikkumisele viitavad andmed ei ole

põhjendatud kahtluse tekkimiseks küllaldased või kui rikkumist (ilmselt) ei esine.

3

Käesoleval juhul ei ole Rahandusministeeriumil järelevalveteate, hankija selgituste ja riigihangete

registris nähtavate andmete ajendil põhjendatud rikkumise kahtlust tekkinud ning järelikult

puudub järelevalvemenetluse alustamise primaarseks eelduseks olev element. RHS ei sätesta

hankijale keeldu sõlmida kontsessioonilepingut mitme ettevõtjaga. Vastupidi, erinevalt tavalisest

(nt teenuste) hankelepingust, mille puhul on hankija lepingupartnerit nimetatud ainsuses (vt

RHS § 8 lg 1 „Hankeleping on hankija ja ettevõtja vahel sõlmitud…“), on RHS § 4 p-s 13

toodud kontsessioonilepingu legaaldefinitsioonis sarnaselt raamlepingu määratlusele kasutatud

lisaks ainsusele ka mitmust – „kontsessioonileping on ühe või mitme ettevõtja ja ühe või mitme

hankija vahel sõlmitud hankeleping, mille puhul…“ (vrd RHS § 4 p 15 „raamleping on ühe

või mitme ettevõtja ja ühe või mitme hankija vahel sõlmitud leping, millega…“).

Mööname, et varasemas kohtupraktikas on seoses asjade hankelepingu sõlmimiseks korraldatud

hankemenetlustega sedastatud, et seaduslikkuse ja hea halduse põhimõtetega ei ole kooskõlas

hankemenetluse läbiviimine tegeliku kavatsuseta hankelepingut sõlmida ning sama eseme suhtes

mitme paralleelse hankemenetluse läbiviimisel puudub vähemalt ühes hankemenetluses hanke-

eseme tegeliku soetamise kavatsus (vt RKHKo 16.11.2011, nr 3-3-1-65-11, p 12). Ent eelnevalt

tutvustatud hanke- ja kontsessioonilepingu olemuslike erisuste ning tehiolude erinevuse tõttu ei

ole osundatud seisukohad Rahandusministeeriumi hinnangul üle kantavad riigihankele I ja II.

Riigihanke I ja riigihanke II alusdokumentides on hankija selgelt väljendanud kavatsust sõlmida

mitu lepingut. Riigihanke II puhul selliselt, et kehtima jäävad ka riigihanke I tulemusel eelnevalt

juba sõlmitud lepingud. Seepärast ei saa antud juhul järeldada, et riigihankes II puuduks hankijal

tegelik kavatsus kontsessioonilepingut (või -lepinguid) sõlmida.

Enamgi veel, lisaks sellele, et hankija võib ühe riigihanke menetluse tulemusena sõlmida raam-

või kontsessioonilepingu mitme ettevõtjaga (mis võivad olla vormistatud ka eraldi lepingu-

dokumentidena, st mitme lepinguna), on raamlepingute puhul jaatatud võimalust sõlmida sama

eseme suhtes ka mitu raamlepingut erinevate menetluste teel (vt Raamleping. RM-i koostatud

analüüs, 2013, lk 7; vt ka The use of framework agreements in public Procurement. Procurement

Lawyers Association (PLA), 2012, p 3.22: „[T]he contracting authority can choose whether to

use that framework agreement, another framework agreement or to carry out a separate

procurement.“). RHS-is puuduvad sätted, mis välistaksid sellise lähenemise ka mitme (sh kõigi

kvalifitseerimis- ja vastavustingimusi täitvate) ettevõtjaga sõlmitavate kontsessioonilepingute puhul,

mistõttu raamlepingute kohta öeldut võiks mutatis mutandis kohaldada ka kontsessioonilepingute

sõlmimisel.

Samuti ei ole Rahandusministeeriumile teatavaks saanud asjaolud piisavad, et sedastada hankija

tegevuses RHS §-s 3 sätestatud riigihanke korraldamise üldpõhimõtete rikkumist. Hankija on

selgitanud, et lähtus riigihanke II läbiviimisel soovist tagada turul juba tegutsevate vedajate

vahelise olemasoleva konkurentsi efektiivne ärakasutamine. Nimetatud soov on legitiimne ning

seda toetavad RHS-i eesmärk ja riigihanke korraldamise üldpõhimõtted (RHS § 1 lg 1 ja § 3 p 3).

Järelevalvemenetluse alustamise vajalikkuse ja põhjendatuse hindamiseks tutvusime lisaks hankija

selgitustele ka riigihangete registris avaldatud andmetega, millest nähtuvalt ei ole järelevalveteates

esitatud väited riigihankes I mitteosalenud ettevõtja poolt riigihankes II pakkumuse hinnastamisel

ja esitamisel eelise saamisest realiseerunud. Nimelt on ainult riigihankes II osalenud ettevõtja

pakutud veduriteenuse ühikuhind kõrgem kui riigihankes I osalenud ja hankijaga kontsessioonilepingu

sõlminud kahel teisel ettevõtjal. Järelikult isegi siis, kui järelevalveteate esitaja väited riigihanke II

läbiviimisel riigihanke korraldamise üldpõhimõtete rikkumise kohta, oleksid põhjendatud, siis ei

avaldanud etteheidetav rikkumine negatiivset mõju riigihangete lõppresultaadile. Ainult riigihankes

II osalenud ettevõtja ei saanud õigusrelevantset eelist võrdluses riigihaneks I osalenud ettevõtjatega

ning isegi kui sellist eelist oleks võimalik jaatada, siis ei avaldanud see mingit mõju riigihangetega

4

saavutatud tulemusele. Järelevalveteate esitajal, kes osales mõlemas riigihankes, võisid tekkida

riigihankes II osalemisega seoses küll täiendavad väljaminekud, kuid tegelikult puudus tal vajadus

riigihankes II osaleda, sest hankija kinnitas riigihankes II varasemalt sõlmitud lepingute kehtivust.

Kui järelevalveteate esitajale jäi hankija eesmärk riigihanke II läbiviimisel ebaselgeks ja ta kahtles,

kas veduriteenuse osutamise õiguse säilitamiseks tuleb osaleda uues riigihanke menetluses, oleks ta

saanud küsida hankijalt riigihanke II alusdokumentide kohta selgitusi (RHS § 46 lg-d 1-3). Riigihangete

registri teabevahetuse lehelt aga nähtub, et järelevalveteate esitaja seda võimalust kasutanud ei ole.

Rahandusministeeriumile hankija antud selgituste kohaselt on järelevalveteate esitajal veel võimalik

vältida riigihankes II lepingu sõlmimisega kaasneva täitmistagatise andmist.

RHS § 206 lg 2 p 2 sätestab, et Rahandusministeerium võib jätta järelevalvemenetluse alustamata,

kui rikkumise asjaolusid ja muid tegureid arvesse võttes puudub järelevalvemenetluse läbiviimiseks

oluline avalik huvi või ettekirjutuse tegemiseks põhjendatud vajadus. Seadusandja on selgitanud, et

RHS § 208 lg-tes 1-2 sätestatud ettekirjutuse tegemine eeldab alati Rahandusministeeriumi

diskretsiooniotsust, mistõttu ei ole õigusrikkumise esinemisel ettekirjutuse tegemine, eriti ette-

kirjutuse tegemine riigihanke menetluse kehtetuks tunnistamiseks, alati vältimatu. Rikkumise

asjaolude ja vastandlike huvide kaalumisel võidakse järelevalvemenetluses jõuda järeldusele,

et ettekirjutuse tegemine ei oleks RHS-i rikkumisele vaatamata proportsionaalne abinõu. Nendel

juhtudel annab RHS § 206 lg 2 p 2 Rahandusministeeriumile õigusliku aluse järelevalvemenetluse

alustamata jätmiseks (vt 491 SE I. Seletuskiri, lk 58).

Olukorras, kus etteheidetav RHS-i rikkumine ei ole riigihanke (menetluste) tulemusi reaalselt

ebasoodsalt mõjutanud (ainult riigihankes II osalenud ettevõtja pakkumuse maksumus on kõige

suurem), puudub suure tõenäosusega oluline avalik menetlushuvi ning alternatiivselt ei oleks

nimetatud põhjusel hankijale ettekirjutuse tegemine riigihanke menetluse kehtetuks tunnistamiseks

proportsionaalne meede. Kui järelevalvemenetlusel läbiviimine hankijale ettekirjutuse tegemist

ettenähtavalt kaasa ei tooks, järelevalvemenetlust üldjuhul ei alustata.

Lähtudes ülalmärgitud asjaoludest ning juhindudes RHS § 180 p-st 6, § 203 lg-test 1-3,

§ 205 lg 1 p-st 1, § 206 lg 1 p-st 3, lg 2 p-st 2 ja lg-st 3 teatame, et Rahandusministeerium

ei alusta Teie poolt 20. jaanuaril 2025. a. esitatud järelevalveteate ajendil järelevalvemenetlust.

Vaatamata järelevalvemenetluse alustamata jätmisele, täname Teid esitatud pöördumise eest.

Analüüsime laekunud teavet ning arvestame sellega riskianalüüside ja plaanilise järelkontrolli

tööplaanide koostamisel. Täiendavate küsimuste tekkimisel, palume pöörduda riigi osaluspoliitika

ja riigihangete osakonna juristi Mihhail Antonov´i poole ([email protected]; tel 611 3468).

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

Mihhail Antonov 5885 1448

[email protected]