Järva Vallavalitsus_vastus

Toomas Tammik

Järva Vallavalitsus

[email protected]

Teie 24.01.2025 nr 14-7/2025/274-1

Meie 10.03.2025 nr 6-1/250275/2501672

Kvalifikatsiooninõuetele vastavate õpetajate arv koolis

Lugupeetud vallavanem Toomas Tammik

Järva Vallavalitsus palus õiguskantsleril hinnata, kas põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS)

§ 74 lõige 9 on kooskõlas põhiseadusest tuleneva õigusselguse põhimõttega. Sättes on öeldud, et

koolis töötavate kvalifikatsiooninõuetele vastavate õpetajate arv peab nende läbiviidava õppe- ja

kasvatustegevuse mahust lähtuvalt olema piisav, et tagada kooli õppekavas määratud

õpieesmärkide täitmine ning õpitulemuste saavutamine. Vallavalitsuse hinnangul ei selgu sättest,

mida tähendab piisav arv kvalifikatsiooninõuetele vastavaid õpetajaid, ja seetõttu pole võimalik

kontrollida, kuidas Haridus- ja Teadusministeerium teostab haldusjärelevalvet ning teeb

ettekirjutusi valdadele ja linnadele.

Leian, et PGS § 74 lõige 9 ei ole vastuolus põhiseadusest tuleneva õigusselguse põhimõttega.

Piisav arv kvalifikatsiooninõuetele vastavaid õpetajaid on määratlemata õigusmõiste, mida

Haridus- ja Teadusministeerium peab sisustama järelevalve käigus, arvestades iga konkreetse

kooli olukorda.

Selleks et määratlemata õigusmõiste sisustamine oleks arusaadav ja seda oleks võimalik

kontrollida, peab ministeerium oma seisukohta piisavalt põhjendama.

Õigusselguse põhimõte

1. Õigusselguse põhimõte tuleneb õiguskindluse põhimõttest, mida kaitseb Eesti Vabariigi

põhiseadus (PS § 10). Õiguskindluse põhimõte peab looma kindluse kehtiva õigusliku olukorra

suhtes ja tähendab ka seda, et kehtivate õigusnormide sisu on selge (õigusselguse põhimõte;

RKPJKo 3-4-1-20-04, p 12; RKPJKo , 3-4-1-17-08, p 26; RKPJKo 3-4-1-23-15, p 96).

Riigikohtu hinnangul ei ole seadus tingimata põhiseadusvastane, kui see vajab tõlgendamist

(RKPJKo 5-24-29, p 63). Olukord on õigusselgusetu üksnes juhul, kui normide tõlgendamisel

tekkinud vastuolusid ei ole võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja

kujunemislugu, teisi õigusakte ja õiguse üldpõhimõtteid arvesse võttes ning kui selline selgusetus

takistab seadusest tulenevate kohustuste kindlakstegemist ja täitmist (RKPJKo 5-19-38/15, p-d 68

ja 71).

Õigusselguse hindamisel tuleb ühtlasi arvestada, kes peavad normi järgima ja rakendama: kas seda

tuleb teha igaühel või tuleb seda teha näiteks ainult asjakohase kutsealase ettevalmistusega avalikel

2

teenistujatel, kes peavad olema võimelised tõlgendamise teel ületama võimaliku ebaselguse või

rakendamisraskused (RKPJKo 5-18-4/10, p 63; RKPJKo 3-4-1-17-08, p 27).

2. Õigusselguse põhimõte ei välista ka määratlemata õigusmõistete kasutamist ega pädeva organi

kaalutlusõiguse sätestamist (RKPJKo 5-22-4, p 63; RKPJKo 5-19-38/15, p 71; RKPJKo 5-18-

4/10, p 62).

Määratlemata õigusmõisteid tuleb sisustada Riigikogu juhistest ja eesmärkidest lähtudes

(RKPJKo 3-4-1-5-05, p 16; 3-4-1-18-07, p 29; 5-19-38, p 71). Arvestada tuleb ka sätte

kujunemislugu, süstemaatilisi seoseid teiste õigusaktidega, õiguse üldpõhimõtteid ja muid olulisi

asjaolusid (RKPJKo 5-19-38, p 71).

Määratlemata õigusmõistete sisustamise abil tehtud otsuseid tuleb tavapärasest põhjalikumalt

põhjendada, et haldusakti adressaat mõistaks akti sisu ning kohus saaks kontrollida, kas

määratlemata õigusmõisteid sisustati haldusakti andmisel mõistlikult (RKHKo 3-3-1-66-03, p 22).

Sellisel juhul kontrollib kohus määratlemata õigusmõiste rakendamist tavaliselt täismahus

(RKHKo 3-21-1733, p 18; RKHKo 3-20-1198/58, p 15).

Kvalifikatsiooninõuetele vastavate õpetajate osakaal

3. PGS § 741 sätestab õpetajate kvalifikatsiooninõuded. Seega peab kool arvestama, et õpetajatel

tuleb neid nõudeid täita. Üksnes siis, kui vaba ametikoha täitmiseks korraldatud konkursil ei leita

kvalifikatsiooninõuetele vastavat õpetajat, võib direktor sõlmida kuni üheks aastaks tähtajalise

töölepingu inimesega, kes ei vasta kvalifikatsiooninõuetele. Sellel töötajal peab aga olema

vähemalt keskharidus, piisav kvalifikatsioon ja pedagoogiline kompetentsus, et tagada õppekavas

määratud õpieesmärkide täitmine ja õpitulemuste saavutamine, ning tema eesti keele oskus peab

vastama keeleseaduses ja selle alusel kehtestatud nõuetele. Sellisel juhul korraldab direktor aasta

jooksul ametikoha täitmiseks uue avaliku konkursi (PGS § 74 lg 7). Seega kui õpetaja

kvalifikatsioon ei vasta nõuetele, on see ajutine erandolukord, mille lahendamiseks tuleb koolil

või kooli pidajal teha pingutusi.

4. PGS § 74 lõige 9 lisati seadusesse 01.02.2018 erakooliseaduse muutmise ja sellega seonduvalt

teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 520 SE menetlemise käigus.

Seaduseelnõu seletuskirjas (teise lugemise seletuskiri) on öeldud, et Haridus- ja

Teadusministeerium oli järelevalve käigus tehtud ettekirjutuste hindamisel leidnud, et õpetajate

kvalifikatsiooninõuetele vastavuse tuvastamine peaks olema paindlikum. Veel on selgitatud:

„Näiteks võib alternatiivpedagoogilisel õppel põhinevates erakoolides teatud oludes olla vältimatu

ja põhjendatud kvalifikatsiooninõuetele mittevastavate õpetajate kaasamine. Sellise olukorra

hindamisel on siiski aga oluline tagada, et tegemist oleks ajutise meetmega ning et erakoolis oleks

pidevalt tagatud õppe kvaliteet ja võimekus õppekava täitmiseks.“ „[…] Kultuurikomisjoni

muudatusettepanekuga luuakse võimalus järelevalve käigus ja tegevus- või koolitusloa

väljastamisel iga kooli puhul eraldi igal üksikul juhul hinnata, kas õppetöösse kaasatud õpetajate

kvalifikatsioon on piisav, et tagada õppekava täitmine.“

Seega on ka PGS § 74 lõike 9 loomisel rõhutatud, et nõutud kvalifikatsioonita õpetaja koolis

töötamine peaks olema erand. Selgub, et sätte lisamisel peeti silmas eelkõige

alternatiivpedagoogilisel õppel põhinevates erakoolides tekkida võivaid olukordi ja paindlikkuse

tagamist.

3

5. Põhiseadus ja seadused sätestavad nii õiguse kui ka kohustuse õppida, nõuded hariduse

kvaliteedile ja sisule ning ka õpetajatele esitatavad kvalifikatsiooninõuded.

Haridus- ja Teadusministeerium on neid Riigikogu suuniseid arvestanud ja näiteks ühel juhul

selgitanud (vt ministeeriumi vastust), et määratlemata õigusmõiste piisaval arvul kvalifitseeritud

õpetajaid sisustamisel arvestatakse järgmist:

- koolis ei tohiks olla ühtki ainevaldkonda, mida õpetavad ainult nõuetele vastava

kvalifikatsioonita õpetajad. Peale selle ei tohiks ühegi õpilase vaatest valdavat osa õppetööst

läbi viia õpetaja, kelle kvalifikatsioon ei vasta nõuetele;

- piisavuse hindamisel kaalub ministeerium, kui suurt osa ametikohtadest täidavad

kvalifikatsioonita õpetajad; milline on nende koormus ning kui suurt osa õppe- ja

kasvatustööst nad tegelikult läbi viivad; kas on mõni ainevaldkond, milles koolis polegi

kvalifitseeritud personali;

- kui tõenäoliselt omandab nõuetele mittevastava kvalifikatsiooniga töötaja nõutud

kvalifikatsiooni; kas tal on kõrg- või keskharidus ning kas tal puudub ainult õpetajakutse, kas

kõrgeim omandatud haridus on bakalaureus või keskharidus;

- kuna ka nõuetele mittevastavate õppe- ja kasvatusala töötajate kvalifikatsioon peab seadusest

tulenevalt olema piisav õppetajatöö jaoks, hinnatakse ka inimese eelnevat töökogemust, mis

valdkonnas on ta omandanud kõrghariduse ja milliseid täienduskoolitusi on ta läbinud;

- kas koolil on realistlik plaan olukorra lahendamiseks, kas kool on teinud selleks

märkimisväärseid pingutusi ning kas need pingutused on toonud kaasa positiivse muutuse;

- kas mõni õpilane puutub õppetöös kokku peamiselt kvalifikatsiooninõuetele mittevastavate

õpetajatega ning kas kool on planeerinud tegevusi, et seda olukorda õpilase jaoks

tasakaalustada ning on korraldatud, et õpetajad, kelle kvalifikatsioon ei vasta nõuetele, teeksid

koostööd teistega;

- kas vastavate ametikohtade täitmiseks on tegelikult korraldatud uusi konkursse, kui pikalt on

nõuetele mittevastava kvalifikatsiooniga inimesed koolis töötanud ning mida on kool teinud

selleks, et nad kvalifikatsiooni omandaksid.

Järva vald on pöördunud halduskohtusse. Seega hindab kohus Aravete Keskkoolile tehtud

ettekirjutuste ja sunniraha määramise õiguspärasust.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Koopia: Haridus- ja Teadusministeerium

Aigi Kivioja 693 8428

[email protected]