Kontrolliakti edastamine

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee /

registrikood 70000272

02.04.2025 kontrolliakt nr 12.2-4/1

riigihangete korraldamise kontrollimise kohta

AS-is Eesti Raudtee

Kontrollimise alus: Rahandusministeeriumi 04.04.2023 kiri nr 12.2-4/12-1

Kontrolliobjekti nimetus: AS Eesti Raudtee

Kontrolliobjekti registrikood: 11575838

Hankija õiguslik vorm: eraõiguslik juriidiline isik

Juhatuse liikmed: Kaido Zimmermann, Arvo Smiltinš ja Andrus Kimber

Kontrollitav ajavahemik: 01.01.2022 – 31.12.2022

1. Kontrollimise eesmärk ja ulatus

1.1. Kontrollimisele kuulus AS Eesti Raudtee (edaspidi ka hankija) riigihangete korraldamisel

riigihangete seaduses (RHS) sätestatud nõuetest kinnipidamine ajavahemikul 01.01.2022 -

31.12.2022.

1.2. Kontrollimise eesmärgiks oli anda hinnang hankija hanketegevuse õiguspärasusele, mh

kontrollida, kas hankija on korraldanud nõuetekohased riigihankemenetlused; kas hankija on

riigihanke osadeks jaotamisel järginud osadeks jaotamise korda; kas hankelepingute

sõlmimine ja muutmine on toimunud nõuetekohaselt; kas erandlike hankemenetluste liikide

(väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlused) valik on olnud õiguspärane.

1.3. Rahandusministeeriumi poolt läbiviidav järelevalvemenetlus ei hõlma hankija tegevuse

otstarbekuse kontrollimist ega tema otsuste ja toimingute tulemuslikkuse hindamist (RHS §

203 lg 3).

1.4. Rahandusministeeriumil on õigus anda soovitusi ja juhiseid RHS-i paremaks järgimiseks ja

rikkumiste ärahoidmiseks. Soovitused ja juhised võivad sisalduda järelevalvemenetlust

lõpetavas dokumendis või need esitatakse eraldi (RHS § 210).

1.5. Järelevalvemenetluse valimisse kuulus 61 riigihanget, millest: avatud hankemenetlused:

258044, 258016, 250982, 248259, 248122, 247166, 247068, 246905; lihthankemenetlused:

257684, 257678, 255223, 254957, 254401, 254269, 254087, 252347, 252093, 248380,

248212, 247869, 247492, 247333, 246772, 246379, 246068, 245749, 245402; minikonkursid

raamlepingute alusel: 258055, 256727, 256725, 256202, 255784, 255652, 254731, 254150,

253682, 253212, 253210, 252913, 250152, 248773, 248260, 248165, 247898, 247721,

246720; piiratud hankemenetlus: 257798; sotsiaal- ja eriteenuse erimenetlus: 251798;

väikehanked: 258023, 253955, 245748, 245659, 245563, 245192, 245180; väljakuulutamiseta

läbirääkimistega hankemenetlused: 254235, 251808, 249414, 248963, 247547, 247523.

2 (14)

1.6. AS Eesti Raudtee hankekorra1 p 1.4 kohaselt on AS Eesti Raudtee võrgustikusektori

hankija transporditeenusega seotud valdkonnas, kui hangitavad asjad, teenused või

ehitustööd puudutavad võrgustiku käitamist (RHS § 5 lg 3 p 1, § 149). Hankekorra p-st

1.3 nähtuvalt määratleb AS Eesti Raudtee ennast hankijana ka RHS § 5 lg 2 p 5 alusel.

AS Eesti Raudtee selgituse kohaselt olid 2022. aastal tehtud soetused seotud üksnes

hankija tegutsemisega võrgustikuvaldkonnas.

1.7. Rahandusministeerium leiab, et AS Eesti Raudtee aktsiaseltsina, mille kõik aktsiad kuuluvad

riigile, (riigi äriühinguna riigivaraseaduse mõistes) on RHS §-s 149 valdkonnas tegutsemisel

käsitletav võrgustikusektori hankijana esmajärjekorras RHS § 5 lg 3 p 3 tähenduses. Vastavalt

valitsevale kohtupraktikale ja seda järgivale järelevalvepraktikale, on nõuete järgmisel määrav

see, mis on sõlmitava hanke- või raamlepingu peamine eesmärk. Kui sõlmitava hankelepingu

peamine eesmärk on seotud kitsas tähenduses võrgustikusektori hankijana käsitletava isiku,

so RHS § 5 lg 3 p-s 2 või p-s 3 sätestatud spetsiifilistele tunnustele vastava hankija, tegutsemisega

võrgustikusektoris, tuleb hankelepingu sõlmimisel lähtuda üksnes võrgustikusektori hankija

piirmääradest ja reeglitest, isegi kui tegemist on samal ajal avaliku sektori hankijana (RHS §

5 lg 3 p 1 ja nt § 5 lg 2 p 5) käsitletava isikuga. Seega küsimus sellest, kas võrgustikusektori

hankija (RHS § 5 lg 3 p 2 või p 3) eriomastele tunnustele vastav isik vastab samaaegselt ka

avaliku sektori hankija definitsioonile (RHS § 5 lg 2 p 5) ja kas tegemist on võrgustikusektoris

tegutseva avaliku sektori hankijaga (RHS § 5 lg 3 p 1), kes peab muu hulgas järgima RHS §

15 lg-t 7 (erinevalt RHS § 5 lg 3 p-des 2-3 nimetatud võrgustikusektori hankijast, kes lähtub

RHS § 15 lg-test 8-10), aktualiseerub vaid siis, kui sõlmitava hankelepingu peamine eesmärk

ei ole seotud võrgustikuvaldkonnas tegutsemisega (vt põhjalikumalt koos viidetega asjaomastele

kohtulahenditele Rahandusministeeriumi 08.04.2021 kontrolliakt nr 12.2-4/13 riigihangete

teostamise kontrollimise kohta AS-is Tallinna Sadam, p 2.1, lk-d 3-8).

1.8. Majandustehingute tegemisel on kontrollitud RHS-s sätestatud korrast kinnipidamist 2022.

aasta raamatupidamise andmete ning hankija poolt edastatud dokumentide ja selgituste alusel.

Kontrolliakti punktis 1.5 loetletud järelevalvemenetluse valimisse kuulunud riigihanke

menetluste korraldamise vastavust RHS-i nõuetele kontrolliti elektroonilise riigihangete

registri (eRHR) kaudu.

1.9. Hankija poolt järelevalvemenetluses Rahandusministeeriumile kontrollimiseks esitatud

raamatupidamise väljavõttest (tasutud arved 2022) nähtuvalt oli hankija 2022. aastal soetatud

asjade, tellitud teenuste ja ehitustööde rahaline kogumaht (ümardatult) 74,5 miljonit eurot.

Järelevalvemenetluses ei leidnud tuvastamist riigihangete seaduse rikkumisi raamatupidamise

andmete alusel (st rikkumisi seoses riigihanke menetluste korraldamata jätmistega, riigihanke

osadeks jaotamisel nõuetekohase menetluskorra järgimata jätmisega).

1.10. Käesolevas dokumendis esitatud soetuste maksumused on märgitud ilma käibemaksuta.

1.11. Hangete korraldamisega AS-is Eesti Raudtee tegeleb hankeosakond.

1.12. Kontrollvisiit toimus 11.09.2024 Teams’i rakenduse vahendusel. Kontrolliakti projekt

edastati hankijale tutvumiseks ja vastuväidete esitamiseks 27.02.2025 kirjaga nr 12.2-4/1-1.

1.13. Hankija esitas 10.03.2025 kirjaga nr 1-12/1527-4 kontrolliakti projektile vastuväite, leides, et

riigihanke „Rööbaste kokkukeevitus 2022-2024 – II“ (viitenumber 251808) korraldamine

väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusena oli õiguspärane. Hankija tugines

Advokaadibüroo TGS Baltic AS-lt tellitud õiguslikule arvamusele, mis oli lisatud vastuväitele.

1 Järelevalvemenetluse ajal on AS Eesti Raudtee hankekord muutunud (viimane hankekorra redaktsioon kehtib

alates 01.09.2024).

3 (14)

2. Kokkuvõte järelevalvemenetluse tulemustest

2.1. Hankija 2022. aasta hanketegevuse kontrollimisel leidis tuvastamist, et hankemenetluse

liigi valimise eeldused ei olnud täidetud väljakuulutamiseta läbirääkimistega

hankemenetluse „Rööbaste kokkukeevitus 2022-2024 - II” (viitenumber 251808)

korraldamisel.

2.2. AS-ile Eesti Raudtee on antud soovitusi seoses hankekorraga ja riigihangete registrile

sõlmitud hankelepingu täitmisel esinenud kõrvalekallete, sh kokkulepitud muudatuste,

kohta teabe esitamisega.

3. Riigihangete seaduses sätestatud korrast kinnipidamise kontrollimine

3.1. Hankekord ja hankeplaan

RHS § 9 lg 2 kohaselt peab võrgustikusektori hankija kehtestama organisatsioonisisese

hankekorra, kui tema ühes eelarveaastas planeeritavate riigihangete eeldatav kogumaksumus

ületab 500 000 eurot.

Järelevalvemenetluses kontrollimisele esitatud dokumentidest nähtuvalt ületas hankija poolt

2022. aastaks planeeritud riigihangete kogumaksumus nimetatud summat märkimisväärselt.

Seega oli hankijal vastavalt RHS § 9 lg-le 2 kohustus kehtestada hankekord.

RHS § 9 lg 6 kohaselt on hankekord ja -plaan avalikud ning RHS § 9 lg-tes 7-8 on sätestatud, et

hankija peab avaldama hankekorra ja iga-aastase hankeplaani oma veebilehel viivitamata pärast

selle kinnitamist.

RHS § 9 lg 4 kohaselt tuleb hankekorras sätestada (vähemalt) järgmine teave: 1) riigihanke

planeerimise, sealhulgas iga-aastase hankeplaani koostamise ja kinnitamise kord ning tähtpäev; 2)

riigihanke eest vastutava isiku määramine, sh hankelepingu täitmise eest vastutava isiku määramine;

3) alla lihthanke piirmäära jäävate asjade ostmise ning teenuste ja ehitustööde tellimise kord; 4)

vajaduse korral sotsiaal- ja eriteenuste, sh maksumusega alla sotsiaal- ja eriteenuste riigihanke

piirmäära, tellimise kord, va kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas; 5) vajaduse korral kaitse- ja

julgeolekuvaldkonnas lihtsustatud korras tellitavate teenuste, sh maksumusega alla kaitse- ja

julgeolekuvaldkonna lihtsustatud korras tellitavate teenuste piirmäära, tellimise kord; 6) meetmed

huvide konflikti ennetamiseks, tuvastamiseks ja kõrvaldamiseks riigihankel, kui need meetmed

ei ole kindlaks määratud muus organisatsioonisiseses töökorraldust käsitlevas dokumendis.

Järelevalvemenetluses leidis tuvastamist, et hankija oli hankekorra kehtestamise kohustuse

täitnud. Kontrolliperioodil kehtis algselt 24.11.2020 vastu võetud hankekord kolmes erinevas

redaktsioonis: 01.01.2022-31.05.2022 kehtis viimati juhatuse otsusega nr 622/13 muudetud

hankekord (edaspidi ka hankekord I); 01.06.2022-18.10.2022 kehtis viimati juhatuse

otsusega nr 647/2 muudetud hankekord (edaspidi ka hankekord II); alates 19.10.2022 kuni

kontrolliperioodi lõpuni kehtis viimati juhatuse otsusega nr 667/4 muudetud hankekord

(edaspidi ka hankekord III).

2022. aasta hankeplaan oli koostatud ja kinnitatud tähtaegselt, so hankekorras ette nähtud

tähtpäevaks.

Järelevalvemenetluse alustamise ja läbiviimise ajal olid nii hankekord (kehtivas redaktsioonis) kui

ka jooksva aasta hankeplaan hankija veebilehel avaldatud.

Hankija kinnitusel olid nimetatud dokumendid avaldatud ka kontrolliperioodil ning

Rahandusministeeriumil ei ole alust RHS § 9 lg-tes 7-8 sätestatud kohustuse täitmises

kahelda.

4 (14)

Rahandusministeerium, olles tutvunud kontrolliperioodil kehtinud hankekorra kõigi

redaktsioonidega ning olles saanud hankijalt ammendavalt põhjalikud vastused hankekorra

sisu puudutavatele küsimustele, leiab, et hankekorras sisalduva regulatsiooni ese ja maht

vastavad RHS § 9 lg-s 4 ette nähtud miinimumnõuetele.

Hankija on kehtestanud hankekorras lisaks seadusest tulenevatele miinimumnõuetele ka

mitmeid täiendavaid regulatsioone organisatsioonisisesele töökorraldusele, mida võib tõsta

esile ning tuua näiteks teistele hankijatele kui järgimist väärivat head hankepraktikat. Nii on

hankija näinud hankekorra p-s 2.1 ette eelarvestamise protsessi seostamise riigihanke

planeerimisega. Hankekorra p-s 5.6 on konkurentsile kõige vähem avatud väljakuulutamiseta

läbirääkimistega hankemenetluse kohaldamise eelduste (vt RHS §-d 49-50, 156) olemasolu

(enese)kontrolliks ning erandliku menetlusliigi lubamatu kasutamise ennetamiseks ette

nähtud kohustus esitada antud menetlusliigi lubatavuse põhjendused enne hankemenetlusega

alustamist hanke algatamise taotluse Vormis I. Vastavalt hankekorra p-le 4.2 hanke

alusdokumendid ja Vormi I koostab ja esitab hankeosakonnale ülevaatamiseks hanke algataja.

Seejärel määrab hankeosakonna juhataja hankeosakonna töötaja, kes kontrollib tingimuste

vastavust hankekorrale ja RHS-le ning teeb vajadusel ettepanekud paranduste/täienduste

tegemiseks. Kirjeldatud regulatsioon peaks tagama menetlusliigi valiku õiguspärasuse.

Kuigi hankekord on oma põhielementides RHS-ga kooskõlas ning olulisi kõrvalekaldeid ei

tuvastatud, tehti järelevalvemenetluses siiski kaks ettepanekut hankekorra täpsustamiseks.

Esiteks tegi Rahandusministeerium hankijale ettepaneku täpsustada hankekorra p-i 5.7, milles oli

öeldud, et avariiolukorras võib operatiivseks tegutsemiseks, tagajärgede likvideerimiseks ja

võimalikult kiireks raudteeliikluse taastamiseks olenemata hanke eeldatavast maksumusest

hankida asju, teenuseid või ehitustöid väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenet luse

korras.

Rahandusministeerium selgitas hankijale, et hankekorra p-s 5.7 viidatud väljakuulutamiseta

läbirääkimistega hankemenetluse aluse kohaldamine eeldab vastavalt RHS § 156 lg 1 p-le 4,

et hankelepingu kiire sõlmimine oleks vajalik hankijast sõltumatute ettenägematute sündmuste

tagajärjel tekkinud äärmise vajaduse tõttu, mis ei võimalda kinni pidada RHS §-s 93 või 94,

§ 125 lg-s 4 või §-s 158 (pakkumuste ja/või taotluste esitamiseks) sätestatud tähtajast.

Järelikult pelgalt asjaolu, et tegemist on avariiolukorraga, ei pruugi olla väljakuulutamiseta

läbirääkimistega hankemenetluse liigi valimiseks piisav õigustus. Avariiolukord kui äärmine

ja kiire vajadus, mis ei võimalda pidada kinni muud liiki hankemenetlustes pakkumuste

esitamiseks seaduses sätestatud tähtaegadest, peab ühtlasi olema nii hankijast sõltumatu kui

ka hankija jaoks ettenägematu.

Teiseks tegi Rahandusministeerium hankijale ettepaneku täpsustada hankekorra p-i 7.4, milles

oli ette nähtud, et 10 000 kuni 60 000 euro eeldatava maksumusega ostu puhul teeb ostu

läbiviija konkurentsi olemasolul vähemalt kolmele tema valitud potentsiaalsele pakkujale

ettepaneku pakkumuse esitamiseks (hankekorras I ja hankekorras II oli ostu eeldatavaks

maksumuseks märgitud 10 000 kuni 30 000 eurot). Rahandusministeerium juhtis hankija

tähelepanu tsiteeritud punkti vastuolule p 7 alapealkirjaga „Ost kuni 9999 eurot ning 10 000

kuni 59 999 eurot“ (hankekorras I ja hankekorras II „Ost kuni 9999 eurot ning 10 000 kuni

29 999 eurot“).

Hankija nõustus mõlema ettepanekuga ja avaldas kavatsust hankekorda vastavalt täpsustada.

07.01.2025 avaldas hankija oma veebilehel juhatuse otsusega nr 810/4 kinnitatud hankekorra

uue redaktsiooni, millega muudeti Rahandusministeeriumi soovitustele vastavalt hankekorra

p-i 5.7 ja p-i 7.4.

3.2. Väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse korraldamine

Hankija korraldas väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusega riigihanke „Rööbaste

kokkukeevitus 2022-2024 - II” (viitenumbriga 251808).

5 (14)

Hankemenetluse liigi selgituseks on eRHR-is märgitud: „Kuna eelmine avatud hankemenetlus (RH

248373) nurjus, sest ainus esitatud pakkumus oli mittevastav, siis teeme käesoleva kordushanke

väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse korras RHS § 156 lg 1 p 1 alusel, kuna kõik

esitatud pakkumused või taotlused olid mittevastavad ja riigihanke esialgseid tingimusi oluliselt ei

muudeta“.

eRHR-ist nähtuvalt korraldas hankija eelnevalt avatud hankemenetlusega riigihanke „Rööbaste

kokkukeevitus 2022-2024“ (viitenumbriga 248373). eRHR-ist („Teabevahetus“ „Sõnumid

ettevõtjale“) nähtuvalt edastas hankija 30.05.2022 ainsale pakkumuse esitanud ettevõttele (Leonhard

Weiss OÜ) järgmise teate: „Juhatus kinnitas 30.05.2022 avatud hankemenetluses „Rööbaste

kokkukeevitus 2022-2024“ järgmised otsused: 1. Tunnistada mittevastavaks ja lükata tagasi

Leonhard Weiss OÜ pakkumus, kuna pakkumuse maksumuses on kontaktkeevituse hind esitatud

topelt (nii real 2 kui real 4). Kontaktkeevituse hind tuli näidata üksnes real 2, mitte aga lisada ka

reale 4). 2. Tunnistada hankemenetlus lõppenuks kõikide pakkumuste tagasilükkamisega põhjusel,

et ühtegi pakkumust ei tunnistatud riigihanke alusdokumentidele vastavaks.“

RHS § 156 lg 1 p 1 kohaselt on hankijal õigus korraldada riigihange väljakuulutamiseta

läbirääkimistega hankemenetlusena, kui väljakuulutatava hankemenetluse käigus ei esitatud ühtegi

pakkumust ega hankemenetluses osalemise taotlust või kõik esitatud pakkumused või taotlused olid

mittevastavad ja riigihanke esialgseid tingimusi oluliselt ei muudeta.

RHS § 156 lg 2 kohaselt peetakse RHS § 156 lg 1 p 1 tähenduses mittevastavaks pakkumuseks

pakkumust, mis ei vasta oluliselt muutmata kujul hanke alusdokumentides esitatud nõuetele ega

hankija vajadustele.

RHS § 156 lg 2 on üle võetud direktiivist 2014/25/EL artiklist 50 p-st a (teine lõik), mille kohaselt

pakkumust ei peeta nõuetele vastavaks, kui see ei ole hankelepingu täitmiseks asjakohane, kuna

ilmselgelt ei vasta oluliselt muutmata kujul võrgustiku sektori hankija hankedokumentides esitatud

vajadustele ja nõuetele.

Rahandusministeeriumi hinnangul tuleb võrgustikusektori hankijale kohalduvat erandliku

hankemenetluse liigi valiku õiguslikku alust (RHS § 156 lg 1 p 1 ja lg 2) tõlgendada analoogselt

avaliku sektori hankijatele kohalduva õigusliku alusega (RHS § 49 lg 1 ja 2), mistõttu ei olnud

riigihanke „Rööbaste kokkukeevitus 2022-2024 - II” (viitenumbriga 251808) hankemenetluse liigi

valimise eeldused täidetud RHS § 156 lg 1 p 1 ja lg 2 alusel.

Hankija selgitas järelevalvemenetluses, et eelmises hankes (RH 248373) esitatud ainsas

pakkumuses oli kontaktkeevituse hind märgitud kahes kohas (topelt ehk mittevastavalt), pakkuja oli

rööpavahetuse hinnastatud koos kontaktkeevitusega. Vastavalt vajadusele peab hankijal olema

võimalik tellida ainult rööpavahetust ja vajadusel ka kontaktkeevitust. Kuid pakkuja arvestas

rööpavahetuse maksumusse ka 2 kontaktkeevitust (rööbast keevitatakse kahelt poolt teesse). Selle

töö (kontaktkeevituse) hind tuli näidata maksumuse vormi real 2 (mitte real 4 koos

rööpavahetusega). Seega oli esitatud pakkumus mittevastav ja selle vastavuse viimine tähendanuks

olulist muutmist. Pakkumuse maksumuse esitamise kohustus hankes ettenähtud tingimuste (st

hankija vajaduste) kohaselt on meie hinnangul vaieldamatult oluline tingimus. Seega hinna

hanketingimustele vastavusse viimine (maksumuse vormi kohane esitamine) tähendaks pakkumuse

olulist muutmist. Kuna eelmine oli avatud hankemenetlus, siis läbirääkimised selles olid keelatud.

Seega pidi hankija selle ainsa pakkumuse tunnistama mittevastavaks. Kuna pakkumus oli

mittevastav, ehk ei vastanud oluliselt muutmata kujul HD nõuetele ja järgmises hankes (RH 251808)

HD-d ei muudetud (HDs ei olnud viga), oli kordushanke korraldamine VTA menetluses RHS § 156

lg 1 p 1 alusel õiguspärane.

RHS-i eelnõu (450 SE I) seletuskirjas (lk 120) on RHS § 156 sisustamise kohta selgitatud, et võrrel-

des avaliku sektori hankijaga on võrgustikusektori hankijal erandliku menetluse kasutamisel samad

erisused nagu RHS-i alusel. Lisandunud on analoogselt üldise erandliku menetluse kasutamise

6 (14)

alusega selgitus, mida peetakse mittevastavaks pakkumuseks ja taotluseks. Võrgustikusektori hanki-

ja, kes on samal ajal ka avaliku sektori hankija võib võrgustikusektori hankelepingu sõlmimiseks

samuti kasutada erandliku menetluse valikul võrgustikusektori peatükis nimetatud aluseid.

Avaliku sektori hankijale kohalduv RHS § 49 lg 2 sätestab, et riigihanke alusdokumentidele

mittevastavaks pakkumuseks RHS § 49 lg 1 p 1 ja RHS § 50 p 10 tähenduses peetakse pakkumust,

mis ei vasta oluliselt muutmata kujul olemuslikult riigihanke alusdokumentides esitatud tingimustele

ja hankija vajadustele.

RHS § 49 lg 2 on RHS-i üle võetud direktiivist 2014/24/EL artiklist 32 lg-st 2 p-st a (teine lõik),

mille kohaselt pakkumust ei peeta nõuetele vastavaks, kui see ei ole lepingu täitmiseks asjakohane,

kuna ilmselgelt ei vasta oluliselt muutmata kujul avaliku sektori hankija hankedokumentides

esitatud vajadustele ja nõuetele.

RHS-i kommenteeritud väljaandes (vt Mart Parind. RHS § 49 lg 2 komm. 42 – 43. M. A. Simovart,

M. Parind (koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2019) on

selgitatud, et RHS § 49 lg-s 2 sätestatud RHAD-le mittevastava pakkumuse definitsioon sama

paragrahvi lg 1 p 1 ja § 50 p 10 (nurjunud hanke erandid) tähenduses ei ühti pakkumuse

mittevastavusega RHS § 114 lg 2 tavatähenduses. Nimelt tuleb RHS § 49 lg 1 p-le 1 või § 50 p-le

10 tuginemiseks tuvastada, et kõik pakkumused vajavad hanketingimustele ja hankija vajadustele

olemuslikult vastamiseks olulist muutmist. „Olemuslik vastavus“ ja „oluline muutmine“ on

määratlemata õigusmõisted, mida tuleb sisustada kaasusepõhiselt. Ka hankija vajadused tuleb

tuvastada konkreetse juhtumi tehiolusid arvesse võttes. Üldjuhul on hankija vajadused otsesõnu

kirjas või tuletatavad hanketeatest ja/või muudest RHAD-st. (p 43) Seoses hankija vajadustega on

EK leidnud, et tehnilisi nõudeid, mis tulenevad riigisisestest ning EL keskkonnakaitsealastest

eeskirjadest, tuleb käsitada kui hanke eesmärgiks olevate seadmete tarnimiseks ja käivitamiseks

vajalikke nõudeid, mis võimaldavad hankijatel täita neile õigusaktidega pandud eesmärke. Seega,

kui esitatud pakkumused ei ole selliste nõuetega kooskõlas ja see takistab hankijal kehtivalt ellu

viia hankemenetluse aluseks olevat projekti, ei kujuta see endast vaid ebatäpsust või detaili, vaid

neid pakkumusi tuleb käsitada hankija vajadusi mitterahuldavana (EK C-250/07, Euroopa

Ühenduste Komisjon versus Kreeka Vabariik, ECLI:EU:C:2009:338, p 42-44).

Seega, kuna võrgustikusektori hankijale kohalduvat erandliku hankemenetluse liigi valiku

õiguslikku alust (RHS § 156 lg 1 p 1 ja lg 2) tuleb tõlgendada analoogselt avaliku sektori hankijatele

kohalduva õigusliku alusega (RHS § 49 lg 1 ja 2), ei olnud riigihanke „Rööbaste kokkukeevitus

2022-2024 - II” (viitenumbriga 251808) hankemenetluse liigi valimise eelduste täitmiseks RHS §

156 lg 1 p 1 ja lg 2 alusel piisav, et eelnevalt korraldatud hankemenetluses lükkas hankija tagasi

ainsa pakkumuse, milles pakkuja arvestas rööpavahetuse maksumusse ka kontaktkeevituse (mille

hind tuli näidata maksumuse vormi rea 4 asemel vormi real 2). Tegemist oli sisulise

mittevastavusega RHS § 114 lg 2 tähenduses, kuid antud puudust ei saa käsitleda RHS § 49 lg 2 ja

RHS § 156 lg 2 tähenduses mittevastava pakkumusena, mis oluliselt muutmata kujul ei vasta

olemuslikult riigihanke alusdokumentides esitatud tingimustele ja hankija vajadustele. Pakkuja

pakkus riigihanke alusdokumentides nõutud tööde teostamist, kuid eksis pakkumuse maksumuse

nõuetekohasel vormistamisel.

Hankija edastas Rahandusministeeriumile 23.12.2024 täiendavad põhjalikud vastuväited,

selgitades järgmist.

AS Eesti Raudtee ei nõustu kontrollakti p-s 3.2 toodud seisukohaga, et eeldused erandliku

hankemenetluse liigi valimiseks RHS § 156 lg 1 p 1 ja lg 2 alusel ei olnud täidetud. AS Eesti Raudtee

hinnangul on Rahandusministeeriumi seisukoht ekslik, sest tugineb asjakohatule tõlgendusele, et

RHS § 156 lg 2 tuleb tõlgendada täpselt samamoodi, nagu RHS § 49 lg 2, ehk mh lisada

võrgustikusektori hankes selle menetlusliigi valikule täiendava eeltingimuse „olemuslik HD-le

mittevastavus“, mis on esitatud aga ainult avaliku sektori hangele kohalduvas RHS §-s 49.

7 (14)

AS Eesti Raudtee juhib tähelepanu, et vastavalt RHS § 15 lg 9 tuleb võrgustiku sektori hangetes

alates rahvusvahelisest piirmäärast kohaldada RHS 5. peatükki, milles §-s 156 on toodud

väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse alused. Järelevalvet teostav asutus ei saa teha

hankijale etteheiteid tingimuste täitmata jätmise eest, mida ei sisaldu seaduses otseselt ega kaudselt.

St ilma seadusest tuleneva nõudeta ei saa võrgustiku sektori hangetele kohalduvat RHS § 156

tõlgendada laiendavalt avaliku sektori hangetele kohalduva RHS § 49 järgi. Veelgi enam,

„olemuslikku“ mittevastavuse lisanõuet ei sisaldu ka võrgustikusektori direktiivis EL 2014/25 art

50 p (a), mistõttu RHS § 156 sõnastuse puhul ei saa olla tegemist ka „seadusandja tahtmatu

eksimusega“ (mida M. Parind pakub RHS § 156 lg 2 kommentaarides (lk 949, p 18), kui arutleb

RHS § 156 lg-s 2 kõigile RHS § 95 lg 1 kõrvaldamise alustele mitteviitamise üle – need ei puutu

käesoleval juhul asjasse.)

AS Eesti Raudtee märgib, et käesoleval juhul on pakkumuse mittevastavaks lugemise osas

võrgustiku direktiivis antud selge regulatsioon, mis kattub RHS § 156 lg 1 p 1 ja lg 2 mõtte ja sättega.

Vt direktiiv:

Artikkel 50 Väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse kasutamine

Võrgustiku sektori hankijad võivad kasutada väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlust

järgmistel juhtudel:

(a) | kui väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse käigus [Tõlke viga: peaks olema:

eelnevas menetluses, mis oli välja kuulutatud, vt all ingl.k originaal – G.V.] ei ole esitatud

/…/ ühtegi nõuetele vastavaks tunnistatud pakkumust /…/, tingimusel et hankelepingu

lähtetingimusi ei ole vahepeal oluliselt muudetud. | Pakkumust ei peeta nõuetele vastavaks,

kui see ei ole hankelepingu täitmiseks asjakohane, kuna ilmselgelt ei vasta oluliselt

muutmata kujul võrgustiku sektori hankija hankedokumentides esitatud vajadustele ja

nõuetele. /…/;

Article 50 Use of the negotiated procedure without prior call for competition

Contracting entities may use a negotiated procedure without prior call for competition in the

following cases:

(a) | where /…/ no suitable tenders /…/ have been submitted in response to a procedure with a

prior call for competition, provided that the initial conditions of the contract are not

substantially altered; | A tender shall be considered not to be suitable where it is irrelevant

to the contract, being manifestly incapable, without substantial changes, of meeting the

contracting entity’s needs and requirements as specified in the procurement documents.

/…/;

AS Eesti Raudtee selgitab, et RHS § 49 juures RHS kommentaarides antud õigustõlgendustest saab

lähtuda üksnes selles mahus, millised seaduse teksti sõnastused kattuvad RHS § 49 ja § 156 puhul.

Seega, tõepoolest on asjakohane RHS § 49 lg 2 teksti juures antud see tõlgenduse osa, mida samuti

teile viitasime ja mille olete mh ka oma kontrollakti tekstis välja toonud, et „oluline muutmine“ on

määratlemata õigusmõiste, mida tuleb sisustada kaasusepõhiselt. Ka hankija vajadused tuleb

tuvastada konkreetse juhtumi tehiolusid arvesse võttes.

Kuid – nagu ka meie vastuses oli välja jäetud, nii ei tohi ka RM arvesse võtta RHS § 49 lg 2 teksti

juures antud ja üksnes RHS § 49 (mitte aga § 156) puhul asjakohast „olemusliku vastavuse“

tingimust.

8 (14)

Järgmiseks juhime tähelepanu, et määratlemata õigusmõiste sisustamise õigus ja kohustus on

hankijal kaalutlusõiguse kaudu. Kõnealuses hankes hankija on esitanud oma põhjendused ja

kaalutlused (vt nagu olete väljatoonud oma kontrollaktis), miks esinesid ja olid täidetud menetlusliigi

valikuks nõutavad kõik eeltingimused. Selgitame veelkord:

• Eelmine pakkumus ei vastanud oluliselt muutmata kujul HD nõuetele – Viga pakkumuse

maksumuse esitamisel ei olnud tühine vormiline puudus või hinna topelt esitamine, mida

oleks saanud kõrvaldada nt arvutusvea korrigeerimise teel (millisel juhul oleks hankija seda,

oluliselt menetlusökonoomsemat viisi ju loomulikult kasutanud!). Vaid tegemist oli olulise

sisulise puudusega, sest esitatud kujul olid osa tööde hinnad topelt, kuid hankija soovis neid

töid tellida eraldiseisvalt, mille tarbeks aga hankija soovitud lepingus rakendatavad

ühikhinnad tegelikult pakkumuses puudusid. Seega, lepingu sõlmimiseks oleks pidanud

pakkumust oluliselt muutma ehk pakkumuse korrigeerimiseks oleks hankes pidanud pidama

läbirääkimisi, mis avatud menetluse puhul on keelatud.

• Eelmine pakkumus ei vastanud oluliselt muutmata kujul hankija vajadustele – Vt eelmise

alapunkti selgitus. Vigaselt esitatud pakkumusega lepingu sõlmimine ei oleks vastanud

hankija vajadustele. Hankijal oli selge nägemus, miks ta küsis hinda maksumuse vormil

toodud viisil – selleks, et saaks töid ka eraldi tellida. Teistsugusel kujul esitatud hind ei

võimaldanud täita lepingu sõlmimiseks seatud eesmärke ehk – hankija vajadusi.

Seevastu, vaatamata olulistele ja asjakohastele hankija põhjendustele (ülaltoodu oli sisuliselt

esitatud juba ka 12.09.2024 kirjas), ei ole Rahandusministeerium oma kontrollaktis mitte millegagi

põhjendanud, miks Rahandusministeerium ei nõustu hankija kaalutluste ja põhjendusega.

Mittenõustumine on seega paljasõnaline.

Rahandusministeerium on ise asunud hankija asemel kaalutlust teostama ja arvama, et üksnes

asjaolust, et „Tegemist oli sisulise mittevastavusega RHS § 114 lg 2 tähenduses, kuid antud puudust

ei saa käsitleda RHS § 49 lg 2 ja RHS § 156 lg 2 tähenduses mittevastava pakkumusena, mis oluliselt

muutmata kujul ei vasta olemuslikult riigihanke alusdokumentides esitatud tingimustele ja hankija

vajadustele. Pakkuja pakkus riigihanke alusdokumentides nõutud tööde teostamist, kuid eksis

pakkumuse maksumuse nõuetekohasel vormistamisel.“ ei saa järeldada, et erandliku menetlusliigi

valiku alus on olemas.

Ülaltoodud konstruktsioonist näib, et Rahandusministeeriumi ainus põhjendus paistab olevat RHS

§ 49 „olemuslik vastavus“ (sest kõik muud alused on ülal hankija poolt põhjendatud ning

Rahandusministeerium ei lükka neid ka ümber). Kuid nagu ees selgitasime, RHS § 49 „olemuslik

vastavus“ ei kohaldu võrgustikusektori hangetes.

Seega, kuna Rahandusministeeriumi seisukohal puuduvad asjakohased põhjendused, on esitatud

järeldus, et eeldused erandliku hankemenetluse liigi valimiseks RHS § 156 lg 1 p 1 ja lg 2 alusel ei

olnud täidetud, põhjendamatu ja asjakohatu. Palume see kontrollaktist eemaldada.

Rahandusministeerium siiski ei nõustu hankija vastuväidetega ja esitab täiendavad põhjendused

selle kohta, miks ei olnud riigihanke „Rööbaste kokkukeevitus 2022-2024 - II” (viitenumbriga

251808) hankemenetluse liigi valimise eeldused täidetud RHS § 156 lg 1 p 1 ja lg 2 alusel.

Esmalt märgime, et direktiivi 2014/25/EL art 50 p a ja direktiivi 2014/24/EL art 34 lg 2 p a

inglisekeelsete versioonide sõnastused kattuvad ja on sõnastatud järgmiselt: „A tender shall be

considered not to be suitable where it is irrelevant to the contract, being manifestly incapable,

without substantial changes, of meeting the contracting entity’s needs and requirements as specified

in the procurement documents.“

9 (14)

Millist pakkumust tuleks käsitleda „mittevastava pakkumusena“ on Euroopa Kohus analüüsinud

võrgustikusektori hankija soetusega seotud lahendis nr C-250/07 tuginedes varasemale

võrgustikudirektiivile 93/38/EMÜ art 20 lg-le 2 p-le a – „Tellijad võivad kasutada menetlust, mille

puhul eelnevat hankekuulutust ei esitata, järgmistel juhtudel: a) kui vastuseks eelnevale

hankekuulutusele ei ole esitatud ühtki pakkumist või nõuetele vastavat pakkumist, tingimusel et

algseid lepingutingimusi ei ole oluliselt muudetud“. Vaatamata 93/38/EMÜ art 20 lg 2 p a

sõnastusele („ei ole esitatud /…/ nõuetele vastavat pakkumist“) leidsid nii Komisjon, kohtujurist kui

ka Euroopa Kohus, et mittevastavus hankija vajadustele peab olema „ilmselge“ ning muud vähem

olulised puudused võivad põhjendada küll pakkumuse tagasilükkamist, kuid ei muuda seda

„nõuetele mittevastavaks” art 20 lg 2 punkti a tähenduses ega anna seega hankijale võimalust

sõlmida leping väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse teel.

Nn ilmselguse klausel sisaldub ka kehtivas võrgustikudirektiivis 2014/25/EL artiklis 50 punktis a

(„Pakkumust ei peeta nõuetele vastavaks, kui see ei ole hankelepingu täitmiseks asjakohane, kuna

ilmselgelt ei vasta oluliselt muutmata kujul võrgustiku sektori hankija hankedokumentides esitatud

vajadustele ja nõuetele“).

Euroopa Kohus märkis eelviidatud lahendis nr C-250/07 järgmist:

(p 39) Järelikult ei saa nõustuda Kreeka Vabariigi argumendiga, mille kohaselt „nõuetele

mittevastava” pakkumuse mõistet direktiivi 93/38 artikli 20 lõike 2 punkti a tähenduses tuleb

tõlgendada laialt.

(p 43) Kui esitatud pakkumused ei ole nimetatud nõuetega kooskõlas ja see takistab hankijatel

kehtivalt ellu viia hankemenetluse aluseks olevat projekti, ei kujuta see endast vaid ebatäpsust või

üksnes detaili, vaid vastupidi, neid pakkumusi tuleb käsitada hankijate vajadusi mitterahuldavana.

Euroopa Kohtu lahendi nr C-250/07 valguses ei peaks RHS § 156 lg 2 ja § 49 lg 2 sõnastuslik

erinevus tooma kaasa erisust väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse aluse

kohaldamisel võrgustikuhangetes. Samuti nagu klassikalises sektoris, pole mistahes sisuline

mittevastavus, mis võib olla piisav pakkumuse tagasilükkamiseks (RHS § 114 lg 2 esimese lause

kohaselt), veel piisav õigustamaks väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse liigi

valimist RHS § 156 lg 1 p 1 alusel. Nii RHS § 156 lg 2 kui ka § 49 lg 2 käsitlevad pakkumuses

sisalduvat mittevastavust, mida pole võimalik kõrvaldada pakkumust oluliselt muutmata. Sõna

„olemuslikult“ ei kasuta ka RHS §-s 137 lg-s 3 (kontsessioonilepingute sõlmimise menetluses).

Avatud hankemenetluses esitatud pakkumuse mittevastavus seisnes selles, et pakkuja arvestas

rööpavahetuse maksumusse ka kontaktkeevituse maksumuse, mille hind tuli näidata maksumuse

vormi rea 4 asemel vormi real 2. Järelikult oli pakkuja arvestanud pakkumust esitades ka

kontaktkeevituse teostamise vajadusega. Asjaolu, et selle hind ei olnud hankija määratud vormil

eraldi real välja toodud, ei näita, et pakkumus ei rahuldanud sisuliselt hankija vajadusi, sest

vaatamata eksimusele maksumuse esitamisel, oli hankijale vajalike tööde tegemine pakkumuses

arvestatud. Eeltoodud põhjendustel ei olnud väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusega

riigihanke „Rööbaste kokkukeevitus 2022-2024 - II” (viitenumbriga 251808) korraldamisel

täidetud eeldused erandliku hankemenetluse liigi valimiseks RHS § 156 lg 1 p 1 ja lg 2 alusel.

Hankija vastuväidetele lisatud Advokaadibüroo TGS Baltic AS 10.03.2025 õigusarvamuses

on leitud, et:

1. Võrgustikusektoris ei ole väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse kasutamise

eelduseks see, et nurjunud hankes esitatud pakkumus on „olemuslikult mittevastav“. RHS § 156 lg

1 p 1 kohaldamisel tuleb kontrollida vaid seda, kas mittevastavus on „oluline“ ja selle tõttu ei vasta

pakkumus hankija vajadustele;

10 (14)

2. Isegi kui RHS § 156 lg 1 p 1 kohaldamisel kehtiks eeldus, et nurjunud hankes oli pakkumus

„olemuslikult mittevastav“, siis on see eeldus praegusel juhul täidetud. Maksumus on hankelepingu

üks olulisemaid tingimusi. Viga maksumuse esitamisel, mille tõttu ei arvesta hind kõikide töödega

(või sisaldab tegelikkusest enamaid töid), on olemuslik mittevastavus.

Õigusarvamuses on ära toodud alljärgnevad põhjendused.

(I) RHS § 156 lg 1 p 1 kohaldamise eelduseks ei ole pakkumuse olemuslik mittevastavus

1. RHS § 156 lg 1 p 1 järgi on võrgustikusektori hankijal õigus korraldada riigihange

väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlusena (VLH) menetlusena, kui väljakuulutatava

hankemenetluse käigus ei esitatud ühtegi pakkumust ega hankemenetluses osalemise taotlust või

kõik esitatud pakkumused või taotlused olid mittevastavad ja riigihanke esialgseid tingimusi

oluliselt ei muudeta. RHS § 156 lg 2 täpsustab, et mittevastavaks pakkumuseks peetakse pakkumust,

mis ei vasta oluliselt muutmata kujul hanke alusdokumentides esitatud nõuetele ega hankija

vajadustele.

2. Rahandusministeeriumi hinnangul tuleb RHS § 156 lg 1 p 1 sisustada samamoodi, nagu avaliku

sektori sätetes. Nimelt tuleb mittevastavaks pakkumuseks RHS § 49 lg 2 kontekstis pidada

„pakkumust, mis ei vasta oluliselt muutmata kujul olemuslikult riigihanke alusdokumentides

esitatud tingimustele ja hankija vajadustele“.

3. See järeldus ei ole õige. Normi tuleb tõlgendada esmalt grammatiliselt, s.t seaduse teksti pinnalt

(RKHKo 3-20-2619, p 10). RHS § 156 lg 2 on oma tähenduses selge: mittevastav pakkumus ei vasta

„oluliselt muutmata kujul alusdokumentides esitatud nõuetele ega hankija vajadustele“. RHS § 156

lg 2 ei sisalda viiteid §-le 49, võrgustikusektori sätted ei tee ristviidet §-le 49. RHS § 156 lg 2 on

erinorm, mis on just mõeldud reguleerima võrgustikusektoris nurjunud hanke erandit.

4. Rahandusministeerium viitab seletuskirjale, direktiividele, õiguskirjandusele (RHS

kommentaarid) ja Euroopa Komisjoni seisukohale. Nendest ükski aga ei anna alust järeldada, nagu

peaks pakkumuses olema „olemuslik“ mittevastavus:

1) Rahandusministeerium viitab seletuskirjale, milles on öeldud: „Lisandunud on analoogselt üldise

erandliku menetluse kasutamise alusega selgitus, mida peetakse mittevastavaks pakkumuseks ja

taotluseks.“ (450 SE I, lk 120). Sellest selgitusest ei ole võimalik järeldada, et RHS § 156 lg-t 2 tuleb

tõlgendada RHS § 49 lg-ga 2 samasisuliselt. Sõnaveebi järgi on analoogia „milleski teisega

sarnanev nähtus, objekt, aine vms“. Kahtlemata on RHS § 49 lg 2 ja 156 lg 2 sarnased, kuid mitte

identsed. Olgu rõhutatud, et seletuskirjas on sõna „analoogia“ kasutatud just selle tavatähenduses,

mitte õiguslikus tähenduses. Õiguslikus tähenduses rakendatakse analoogiat olukorras, kus

analüüsitav õigussuhe on reguleerimata (TsÜS § 4). Praegusel juhul on aga nii avaliku sektori kui

võrgustikusektori riigihangetes regulatsioon sätestatud ning see regulatsioon on erineva sisuga. Kui

seadusandja oleks soovinud võrgustikusektori ja avaliku sektori puhul nurjunud hanke erandi

täielikult ühtlustada, olnuks erand (või vähemalt mittevastavuse definitsioon) sätestatud RHS-s

ristviiteliselt.

2) Rahandusministeerium viitab, et RHS § 49 lg 2 on üle võetud direktiivi 2014/24 art 32 lg 2 p a

alusel, mille kohaselt pakkumust ei peeta nõuetele vastavaks, kui see ei ole lepingu täitmiseks

asjakohane, kuna ilmselgelt ei vasta oluliselt muutmata kujul avaliku sektori hankija

hankedokumentides esitatud vajadustele ja nõuetele. See tähelepanek on õige, kuid analüüsitavaks

sätteks ei ole RHS § 49 lg 2, vaid RHS § 156 lg 2. Viidatud säte on üle võetud võrgustikusektori

direktiivi 2014/25 art 50 p a alusel, milles pole sätestatud „olemusliku mittevastavuse“ eeldust.

11 (14)

3) RHS kommenteeritud väljaanne ei kinnita RHS § 156 lg 2 osas Rahandusministeeriumi järeldust.

Kommentaar räägib sellest, et kommenteeritaval paragrahvil on sarnasus §-ga 49. RHS § 156 lg 2

kommentaar räägib avaliku sektori hankijale kohalduva analoogse sätte (RHS § 49 lg 2)

kohaldamisest kõrvaldamise aluste kontekstis. RHS kommenteeritud väljaanne ei järelda, et RHS §

156 lg 2 tuleb tõlgendada §-i 49 alusel.

5. Rahandusministeerium on tuginenud ka Euroopa Komisjoni seisukohale Euroopa Kohtu

kohtumenetluses, kus Komisjon rõhutas, et „nõuetele mittevastavaks“ saab kvalifitseerida üksnes

pakkumust, mille ese erines täielikult hanketeates esitatud hankeeseme kirjeldusest (C-250/07, p 19).

Euroopa Kohus ei ole selle seisukohaga aga nõustunud. Euroopa Kohus defineerib lahendis C-

250/07 pakkumuse „nõuetele mittevastavust“ eeskätt sellega, kui nõuetele mittevastavus „takistab

hankijatel ellu viia hankemenetluse aluseks olevat projekti“. Mittevastavus ei tohi olla pelgalt

„ebatäpsus või detail“. Oluline on järelikult see: kas pakkumust peaks RHADile vastavuse

saavutamiseks oluliselt muutma ja milline oli RHADis väljendatud hankija vajadus. Lihtsustatult,

olulise muudatuse tuvastamiseks tuleb selgitada hankija vajadusi ja võrrelda pakutuga.

6. Hankija eesmärgiks oli sõlmida hankeleping tingimusel, mis võimaldaks hankijal termiitkeevituse,

kontaktkeevituse, neutraliseerimise ja rööpavahetuse teenuste eraldi tellimist ja nende teenuste eest

ka eraldi tasumist. TK p 3 alap 2.1: „Töö läbiviimise aluseks on tellimus. /…/ Sõltuvalt asukohast

määrab tellija keevitusmeetodi (termiit- või kontaktkeevitus)“. Olukorras, kus pakkuja pakub

kõikide rööpavahetuste tellimuste juurde vaid kontaktkeevitust (rööpavahetus oli maksumuse vormil

arvestatud kontaktkeevituse maksumusse), ei ole hankijal võimalik keevitusmeetodit määrata.

Vastavalt vajadusele peab hankijal olema võimalik tellida ainult rööpavahetust ja vajadusel ka

kontaktkeevitust. Pakkumus oli mittevastav RHS § 156 lg 2 mõttes, s.t vajanuks oluliselt muutmist ja

ilma selleta ei rahuldaks hankija vajadusi.

7. Kokkuvõttes, lähtudes RHS § 156 lg-s 2 sisalduvast mittevastava pakkumuse definitsioonist, on

alus RHS § 156 lg 1 p 1 kohaldamiseks olemus. Puudub vajadus analüüsida, kas tegemist on

„olemusliku“ mittevastavusega.

(II) Mittevastavus oli olemuslik

8. Alus riigihanke läbiviimiseks VLH menetlusena on olemas ka siis, kui lähtuda RHS § 49 lg 1 p-st

1 ja lg-st 2. Mittevastavus on praeguses kaasuses olemuslik.

9. Viga, mille nurjunud hankes pakkuja tegi, ei ole üksnes vormiline või detaili küsimus. Lepingutasu

on Euroopa Kohtu praktika kohaselt hankelepingu oluline tingimus (EKo C-496/99, p-d 117 ja 118).

Hankelepingu muutmise kontekstis on Rahandusministeerium varasemas järelevalvepraktikas

selgitanud, et isegi kui muudatuse väärtus oli 97 eurot, kuid RHS § 123 lg 1 p-s 1 sätestatud maht

on täis, ei ole alust, mis võimaldaks muudatust teha (Rahandusministeeriumi 05.02.2020 kontrollakt

nr 12.2-4/4 (Aktsiaselts Tallinna Lennujaam), p 3.3.42). Ka teiste RHSi regulatsioonide puhul (nagu

VLH kohaldamine) saab pakkumuse maksumust pidada ainiti pakkumuse oluliseks osaks ning selle

muutmist pakkumuse olemuslikuks muutmiseks.

10. RHS § 117 lg 3 võimaldab küll arvutusvea parandamist, kuid pakkumuse maksumuse

parandamist pärast pakkumuste esitamist mitte (TrtRK 3-21-445/26, p 15). Aktsepteerida saab

selliste andmete täpsustamist, mille puhul saab objektiivselt kontrollida, et need olid varasemad kui

pakkumuse esitamise tähtaeg (EKo C-336/12, p-d 36, 37 ja 39; EKo C-387/17, p-d 39 ja 40).

Pakkumuses esitatud ühikuhind on aga pakkumuse sisuline näitaja (TrtRK 3-21-445/26, p 15).

Seega oleks vea parandamisega kaasnenud sisuliselt uue pakkumuse esitamine, kuna rööpavahetuse

hinda ei ole pakkuja pakkumuses esitanud. Hankijal ei ole võimalik teha kindlaks pakkuja tahet

rööpavahetuse hinna osas pakkumuse esitamise hetkel.

11. Kokkuvõttes on riigihanke läbiviimine VLH menetlusena õiguspärane ka siis, kui lähtuda

„mittevastava pakkumuse“ mõiste sisustamisel RHS § 49 lg-st 2, mitte RHS § 156 lg-st 2.

12 (14)

Rahandusministeerium jääb eelnevalt põhistatud seisukohtade juurde. Kordamata eeltoodut,

märgime, et riigihanke direktiivide jõustamiseks kehtestatud siseriiklikke õigusnorme peab

sisustama ja tõlgendama direktiivikonformselt, so direktiivi eesmärgi ja sõnastuse kohaselt,

arvestades asjakohase Euroopa Kohtu praktikaga (vt nt RKHKo 16.11.2011, nr 3-3-1-65-11,

p-d 35-36; M.-A. Simovart. Lepinguvabaduse piirid riigihankes: Euroopa Liidu hankeõiguse

mõju Eesti eraõigusele. Doktoritöö. Tartu: Tartu Ülikooli kirjastus 2010, lk 20).

Kooskõlaline tõlgendamine on mitte üksnes võimalik, vaid antud juhul ka rangelt nõutav. Kõne all

olevate võrgustikusektori hankija teenuste riigihangete (viitenumbrid 248373 ja 251808) eeldatavad

maksumused (vastavalt 850 000 ja 595 000 eurot) ulatusid üle (rahvusvahelisest) piirmäärast ja,

kuulusid seepärast Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/25/EL reguleerimisalasse.

Nagu eelnevalt selgitatud, direktiivid 2014/25/EL (art 50 p-i a teine lõik) ja 2014/24/EL (art 32 lg 2

p-i a teine lõik) on sõnastatud identselt, sätestades väljakuulutamiseta läbirääkimistega hanke-

menetluse kasutamise imperatiivseks eelduseks asjaolu, et eelnevas hanketeatega alustatud

hankemenetluses esitatud pakkumus oli oluliselt muutmata kujul riigihanke alusdokumentides

esitatud hankija vajadustele ja nõuetele ilmselgelt mittevastav (ingl k – being manifestly incapable).

Seega ei ole väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse liigi kohaldamiseks piisav mitte

igasugune oluline ehk sisuline mittevastavus (mis iseenesest võib küll olla piisav sellise pakkumuse

tagasilükkamiseks läbirääkimisvõimaluseta avatud hankemenetluses), vaid selline mittevastavus

peab ühtlasi olema ilmselge. Järelikult tuleb ka RHS § 156 lg 1 p 1 (lg 2) ja RHS § 49 lg 1 p 1 (lg

2) kohaldamise eeldusi sisustada ühetaoliselt. RHS kasutab § 49 lg-s 2 riigihanke direktiivides

kasutatud klausli „ilmselgelt“ tähistamiseks terminit „olemuslikult“, § 156 lg-s 2 aga „oluliselt“ – so

pakkumuse mittevastavus alusdokumentides esitatud tingimustele ja hankija vajadustele peab olema

mitte üksnes oluline („oluliselt muutmata kujul“), vaid ühtlasi immanentne e olemuslik.

Valitseva õigusarvamuse ja kohtupraktika kohaselt tuleb väljakuulutamiseta läbirääkimistega

hankemenetlust puudutavaid norme tõlgendada kitsalt, st kahtluse korral tuleb eelistada tõlgendust,

mis erandliku hankemenetluse kasutamise välistab, ning hankija, soovides tugineda väljakuulutamiseta

läbirääkimistega hankemenetluse kasutamist lubavale erandile, peab igakordselt tõendama selle

erandi rakendamist õigustavate asjaolude tegelikku esinemist (EK C‑250/07, p 34; vt lisaks M.

Parind. RHS § 49 komm 8. M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud

väljaanne. Tallinn: Juura 2019; ja seal viidatud kohtupraktika: nt EK C-157/06, p 23; TlnRKm

24.04.2017, nr 3-17-769, p 12; EK C-340/02, p 38; TlnRKo 27.01.2017, nr 3-16-2129, p 17).

Lisaks vajab kohtulahendiga C-250/07 seoses õiendust, et Rahandusministeerium on eelnevas

arutluskäigus tuginenud ennekõike Euroopa Kohtu väljendatud seisukohtadele, mitte pelgalt

Euroopa Komisjoni positsioonile viidatud asjas, nagu on eksitavalt eeldatud hankija tellimusel

koostatud õigusarvamuses. Sellegipoolest on oluline mainida, et kehtivate direktiivide sõnastus näib

olevat rangem kui direktiivi 93/38/EMÜ sõnastus, millest Euroopa Kohus juhindus otsuse C-250/07

tegemisel. Kehtiva regulatsiooniga haakub enim kohtujuristi ja komisjoni lähenemine, mille kohaselt

saab „nõuetele mittevastavaks” pidada üksnes pakkumust, mis ei vasta ilmselgelt hankija vajadustele

ja muud vähem olulised puudused võivad põhjendada küll pakkumuse tagasilükkamist, kuid ei

muuda seda „nõuetele mittevastavaks” ega anna seega hankijale võimalust sõlmida hankeleping

tavapärase hankemenetluseta. Kui direktiivi 93/38/EMÜ art 20 lg 2 p a on sõnastatud: „tellijad

võivad kasutada menetlust, mille puhul eelnevat hankekuulutust ei esitata, kui vastuseks eelnevale

hankekuulutusele ei ole esitatud ühtki pakkumist või nõuetele vastavat pakkumist, tingimusel et algseid

lepingutingimusi ei ole oluliselt muudetud“ siis direktiivi 2014/25/EL art 50 p a on sõnastatud

„võrgustiku sektori hankijad võivad kasutada väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlust, kui

väljakuulutamisega hankemenetluse käigus ei ole esitatud ühtegi pakkumust või ühtegi nõuetele

vastavaks tunnistatud pakkumust, tingimusel et hankelepingu lähtetingimusi ei ole vahepeal

oluliselt muudetud […] pakkumust ei peeta nõuetele vastavaks, kui see ei ole hankelepingu

täitmiseks asjakohane, kuna ilmselgelt ei vasta oluliselt muutmata kujul võrgustiku sektori hankija

hankedokumentides esitatud vajadustele ja nõuetele“.

13 (14)

Järelikult on kohtuasjas C-250/07 antud tõlgendus „nõuetele mittevastavale“ pakkumusele, ilma et

tõlgendatavas sättes oleks sisaldunud täpsustus, kas mittevastavus peab olema olemuslik või oluline.

Puutuvalt väitesse, et riigihanke alusdokumentides esitatud tingimustest hälbinud maksumuse

esitlusviisis seisnenud pakkumuse mittevastavus oli olemuslik, sest maksumus on nii pakkumuse

kui ka hankelepingu oluline tingimus, jääb Rahandusministeerium varem esitatud seisukohtade

juurde. Mitte igasugune sisuline mittevastavus RHS § 114 lg-te 1-2 tähenduses ei kujuta endast

veel olemuslikku mittevastavust. Ka hankelepingu muutmise kontekstis eristatakse olulisi (sisulisi)

muudatusi ning üldist olemust muutvaid (olemuslikke) muudatusi (vrd RKHKo 3-30.05.2022, nr

20-1150, p-d 17-18). Miks ei saa antud juhul pakkumuse maksumuse väljendamisel tehtud viga

pidada pakkumuse ilmselgeks e olemuslikuks mittevastavuseks, oleme kontrolliaktis eelnevalt juba

põhjendanud.

RHS § 215 lg 1 järgi on väärteona karistatav ka hankelepingu sõlmimine ebaseadusliku otselepinguna

laias tähenduses, so kui hankelepingu sõlmimisele on eelnenud mõni RHS-is reguleeritud

riigihanke menetlus, kuid tulenevalt RHS-is sätestatust oleks lepingu sõlmimisele pidanud eelnema

teist liiki riigihanke menetlus, nt kui hankelepingu sõlmimiseks kasutati ilma RHS-st tuleneva

õigustuseta väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlust (vt RHS-i eelnõu 450 SE I,

seletuskiri, lk 153). Sellele vaatamata ei oleks käesoleval juhul väärteomenetluse läbiviimine

Rahandusministeeriumi hinnangul põhjendatud. Esmalt tuleb möönda RHS § 156 lg 2 ja § 49 lg 2

sõnastuslikku erinevust kontekstis, kus määratletuse nõudest tulenevalt on karistusõigusliku

sanktsiooninormi dispositsiooni, sh kui see on konstrueeritud sise- või välisviitelisena (blanketsena),

õigusselgusele on seatud kõrgendatud nõuded (RKKKo 01.11.2013, nr 3-1-1-89-13, p 8.1).

Olukorras, kus RHS-i normistik on tihti keeruline ja vajab spetsiifilisi eriteadmisi, ei saa välistada,

et hankija võis tegutseda keelueksimuses (KarS § 39 lg 1). Lisaks ei pruugi usaldus- ja tööjaotus-

põhimõttest tulenevalt RHS § 215 lg-s 1 kirjeldatud tegu olla hankija nimel hankelepingu

allkirjastanud isikule subjektiivselt omistatav. Nõutava hoolsuse hindamise juures tuleb võtta

arvesse nn usalduspõhimõtet, mille kohaselt võib toimepanija enda käitumise kujundamisel eeldada,

et ka teised isikud käituvad õiguspäraselt (RKKKo 04.10.2019, nr 4-18-5832, p 21), sh täidavad

vajaliku tähelepanelikkuse ja hoolega neil lasuvaid kohustusi. Kui ülesanded ja töökohustused on

ettevõttes jaotatud, siis võib enda pädevuse piires tegutseja tugineda arusaamale, et ka teised on enda

ülesanded (enne) korrakohaselt täitnud ning ta ei pea neid reegeljuhtumil üle kontrollima, iseäranis

kui on tegu vertikaalse võimusuhtega. Usalduspõhimõttele ei saa tugineda juhul, kui on selged viited

ja/või teadmine, mis annavad aluse kahelda, kas teine isik on enda kohustused nõuetekohaselt

täitnud (vt RKKKo 06.02.2024, nr 4-23-2703, p-d 9-10). Hankija esindaja ei ole ettevaatamatu

(hooletu), kui ta tugineb oma alluvate eeltööle, usaldades spetsialistide õiguslikke nõuandeid

ja kinnitust, et hankelepingu sõlmimine väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse

teel on RHS-st tulenevalt õiguspärane. Kuna kahju tekitamisele viitavaid asjaolusid ei ole ilmnenud,

on Rahandusministeerium hinnanud tegu vähetähtsaks ja leidnud, et õiguskorra kaitsmise huvid

ei tingi antud juhul vältimatult väärteomenetluse alustamist ja kohtuväline menetleja saab piirduda

hankija hoiatamisega (VTMS § 31 lg-d 2-4).

4. Tähelepanekud ja soovitused

RHS § 145 sätestab üldklauslina, et võrgustikusektoris riigihanke korraldamisel kohaldatakse

RHS-i 2. ptk-is sätestatut, kui RHS-i 5. ptk-is ei ole sätestatud teisiti. Hankelepingu sõlmimise

teate esitamise erisused võrgustikusektoris on sätestatud RHS §-s 157 ja puudutavad üksnes

teadus- ja arendustegevust ja perioodilise eelteatega alustatud hankemenetlusi. Järelikult on

RHS 5. ptk-is eriregulatsiooni puudumisel RHS § 83 akuutne ka võrgustikusektoris korraldatud

riigihanke korral.

RHS § 83 lg 1 kohaselt peab hankija esitama riigihangete registrile (edaspidi ka register) pärast

hankemenetluse lõppemist hankelepingu sõlmimise teate või kui hankemenetlus on lõppenud

ilma hankelepinguta märkima registris peamised hankemenetluse lõppemisega seotud asjaolud.

14 (14)

Hankelepingu sõlmimise kohta registrile esitatavates andmetes näidatakse muu hulgas ära

sõlmitud hankelepingu täitmise tähtaeg ja lepingu maksumus.

Hankelepingu täitmisest, sh sõlmitud lepingus kokkulepitud muudatusest, adekvaatse ülevaate

saamiseks, mis on riigihanke kontrollitavuse tagamiseks kahtlemata vajalik, on oluline järgida

ka RHS § 83 lg-tes 7-71 sätestatut. Nõnda peab hankija esitama pärast hankelepingu lõppemist

registrile teabe hankelepingu tegeliku maksumuse ja hankelepingus tehtud muudatuste kohta

(mille kohta ei olnud nõutav eelnevalt hankelepingu muutmise teate esitamine). Hankija peab

esitama registrile ka teabe ettevõtjapoolsete hankelepingu rikkumiste kohta, mis hankija

hinnangul vastavad RHS § 95 lg 4 p-s 8 sätestatud kõrvaldamise alusele.

Järelevalvemenetluse käigus ilmnesid registrile hankelepingu sõlmimise kohta ja hiljem

hankelepingu lõppedes lepingu täitmise kohta esitatud andmete võrdlemisel ja kõrvutamisel

teatud vastuolud või arusaamatused, mille kohta küsiti hankijalt selgitusi. Selgituste

läbitöötamisel selgus, et mõned registrile lepingu sõlmides või lõppedes esitatud andmed

vajavad korrigeerimist, parandamist või täpsustamist.

Hankija kinnitas, et registrile esitatud andmetes on parema arusaadavuse tagamiseks vajalikud

korrektuurid tehtud (vt riigihanked viitenumbritega 248260, 247721, 247492). Ühtlasi lubas

hankija edaspidi esitada andmed lepingu täitmisel võrreldes sõlmitud lepingus algselt kokku

lepituga toimunud kõrvalekallete või hälvete kohta vastavalt RHS §-s 83 toodud nõuetele ja

tähtaegadele, tuues registrile esitatavates andmetes igakordselt ära nii hankelepingu muutmise

aluse vastavalt RHS § 123 lg 1 kataloogile kui ka tegelike asjaolude kohase põhjenduse

muudatuse lubatavuse kohta.

5. Järeldused

5.1. AS Eesti Raudtee poolt on kontrollitaval ajavahemikul 01.01.2022 – 31.12.2022 riigihangete

korraldamine toimunud valdavalt kooskõlas RHS-is sätestatuga. Tuvastamist leidis üksik

kõrvale kaldumine RHS-is sätestatud nõuetest seoses vale hankemenetluse liigi valimisega (vt

p 3.2).

5.2. Tunnustame hankijat väga asjatundliku ja korrektse hankepraktika eest, samuti põhjaliku ja

hoolsa koostöö eest järelevalvemenetluses selgituste andmisel ja dokumentide edastamisel.

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

Kontrollijad:

Mihhail Antonov

jurist

riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

[email protected]

Madli Juhani

jurist

riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

(kontrolliakti kinnitamise ajaks teenistusest lahkunud)

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

AS Eesti Raudtee

[email protected]

Kontrolliakti edastamine

Austatud peadirektor

Edastame Teile 02.04.2025 kontrolliakti nr 12.2-4/1 riigihangete korraldamise kontrollimise

kohta aktsiaseltsis Eesti Raudtee.

Järelevalvemenetluse käigus kontrolliti aktsiaseltsis Eesti Raudtee riigihangete seaduses (RHS)

sätestatud nõuetest kinnipidamist ajavahemikul 01.01.2022 – 31.12.2022. Kontrolliakti järeldustes

oleme märkinud, et kontrolliperioodil on riigihangete läbiviimine toimunud valdavalt kooskõlas

RHS-is sätestatuga.

Tunnustame hankijat asjatundliku ja korrektse asjaajamise ning hankepraktika eest.

Soovitame hankijal tutvuda riigihangete registri tehnilise lahendusega, mis võimaldab registris

läbi viia ka allapoole lihthanke piirmäära jääva eeldatava maksumusega riigihankeid (nn väike-

hankeid). Väikehangete läbiviimine riigihangete registris avardab hankija võimalusi riigihanke

korraldamise üldpõhimõtete efektiivsemaks rakendamiseks, sh riigihanke menetluste läbipaistvuse

suurendamiseks, suurema hulga ettevõtjate kaasamiseks, konkurentsi tõhusamaks ärakasutamiseks

ning hankelepingu sõlmimiseks parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhte alusel.

Täname aktsiaseltsi Eesti Raudtee hankeosakonda põhjaliku ja hoolsa koostöö eest järelevalve-

menetluses.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

Lisa(d):

Kontrolliakt nr 12.2-4/1 (14 lk)

Mihhail Antonov 58851448

[email protected]

Teie 10.03.2025

Meie 02.04.2025 nr 12.2-4/1-3