Arvamus

Lisa 1

1/3

Riigikohtu arvamus 11. märtsil 2025. a avaldatud Euroopa Komisjoni ettepaneku

tagasisaatmise määruse kohta

1. Määruse vastuvõtmisel tunnistataks kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv

2008/115/EÜ, mille art 2 lg 2 p b võimaldab liikmesriigil otsustada, kas direktiivi kohaldada

sellistele kolmandate riikide kodanikele suhtes, kelle suhtes rakendatakse tagasisaatmist

kriminaalkaristusena või kriminaalkaristuse tagajärjena või kelle suhtes rakendatakse

väljaandmismenetlust. KarS § 54 lg 1 võimaldab välisriigi kodanikust süüdlasele mõista

lisakaristusena riigist väljasaatmise koos sissesõidukeeluga kuni kümneks aastaks. Eesti on

direktiivi 2008/115/EÜ art 2 lg 2 p-s b lubatud erandit kasutanud ning lisakaristuse määramisele

ei kohaldu VSS. Eelnõu järgi planeeritavas määruses direktiivi art 2 lg 2 p-ga b analoogset sätet

ei esine, mistõttu on oluline teada, kas määruse kehtima hakkamisel muutub lisakaristusena

väljasaatmise mõistmine lubamatuks või on kriminaalmenetluses tehtav otsus (sh vajadusel

peatamine, muutmine jms) välja saata ja/või kohaldada sissesõidukeeldu lubatav, aga peab

vastama kavandatavas määruses sätestatule.

2. Tagasisaatmisotsuse (lahkumisettekirjutuse) resolutsioonist sõltub, kas

lahkumisettekirjutust kui haldusakti tuleb asjaolude muutumisel muuta, avades seeläbi uue

vaidlustusvõimaluse. Ehkki kehtiva direktiivi art 3 p 4 on sarnane eelnõu art 4 p-ga 4, tuleb

nimetatud direktiivi sätet tõlgendada koos Euroopa Kohtu praktikaga. Selle järgi kujutab

varasemas tagasisaatmisotsuses nimetatud sihtriigi muudatus endast uut tagasisaatmisotsust,

mille suhtes peab asjaomasel kolmanda riigi kodanikul olema tõhus õiguskaitsevahend (EKo

C-924/19 PPU – Országos Idegenrendeszeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

p 123). Eeltoodu on kooskõlas ka non-refoulement-põhimõttega – kohus ei saa selle põhimõtte

järgimist tagasisaatmisotsuse õiguspärasuse hindamisel kontrollida, kui ei ole teada, kuhu riiki

isik saadetakse. Määruse art 7 lg 4 võimaldab otsuse resolutsiooni märkida kas ühe või mitu

sihtriiki. Selgusetuks jääb, kas seeläbi soovitakse teadlikult muuta Euroopa Kohtu viidatud

seisukohta ning mil moel peab kohus kooskõla tagasisaatmist keelava aluspõhimõttega

kontrollima, kui lahkumisettekirjutuses on art 7 lg 4 alusel nimetatud rohkem kui üks riik.

3. Ebaselge on eelnõu art 10 lg-te 2 ja 5 suhe küsimuses, milline on liikmesriigi

kaalutlusõigus sissesõidukeelu kohaldamise otsustamisel. Seejuures ei ole arusaadav, kas art 10

lg 2 võimaldab liikmesriigil jätta sissesõidukeelu kohaldamata lisaks art 10 lg-tes 1 ja 5

nimetatud alustele.

4. Art 16 lg-s 1 nimetatud alused public policy, public security ja national security

põhjustavad praktikas suure tõenäosusega ebaselgust. Arvestades piiranguid, mis kolmanda

riigi kodanikele nendel alustel rakenduda võivad (nt art 29 kinnipidamine), peab alusnorm

olema üheselt mõistetav. Välismaalasi puudutava kohtupraktika järgi eristatakse ühelt poolt

„avalikku korda“, millel on oma kindel tähendus, ja teisalt „avalikku julgeolekut“ ja „riiklikku

julgeolekut“, mille tähendus näib kohtupraktikas pigem kattuvat. Määruse eelnõus neid siiski

eristatakse. Näiteks kohtuasjades C-601/15 PPU – N. (vt p 66) ja C-72/22 PPU – Valstybės

sienos apsaugos tarnyba (vt p 88) on ingliskeelses versioonis mõlemas asjas kasutatud terminit

public security. Nii eesti-, saksa- kui ka prantsuskeelses versioonis on esimeses kohtuotsuses

tõlgitud see kui avalik julgeolek (Öffentliche Sicherheit, sécurité publique), teises aga riiklik

julgeolek (nationale Sicherheit, sécurité nationale). Euroopa Kohtu esitatud definitsioon on aga

Lisa 1

2/3

sama, sõltumata termini tõlkest.1 Seevastu sideandmete säilitamise valdkonnas on neid kahte –

avalik julgeolek ja riiklik julgeolek – selgelt eristatud, sh on avaliku julgeoleku kaitse

eesmärkide hierarhias vähem oluline kui riigi julgeoleku tagamine. Viimati nimetatud sisu on

avatud järgmiselt: „[E]esmärk kaitsta riigi julgeolekut vastab esmatähtsale huvile kaitsta riigi

põhifunktsioone ja ühiskonna põhihuve ning hõlmab selliste tegevuste ennetamist ja

mahasurumist, mis võivad tõsiselt destabiliseerida riigi põhilisi põhiseaduslikke, poliitilisi,

majanduslikke või sotsiaalseid struktuure.“ (EKo 05.04.2022, C-140/20 – Commissioner of An

Garda Síochána jt, p-d 57, 60–63)

5. Selgusetuks jääb, kas art 22 p 6 all on mõeldud halduskaristust, mis Eesti õiguskorras

puudub, või süüteomenetluses kohaldatavat karistust.

6. Art 26 sätestab konkreetselt, et lahkumisettekirjutuse asjad tuleb kohtul ex nunc läbi

vaadata. Olukorras, kus rahvusvahelise kaitse asjades on HKMS-is analoogse olukorra kohta

erisäte (HKMS § 158 lg 31), tuleks selguse huvides ka lahkumisettekirjutuse kohta vastav

erisäte luua (vrd siiski ka nt RKHKo 3-20-1115/147, p 32). Lisaks, määruse tekst võiks olla

selgem küsimuses, mis puudutab kassatsiooniastme eripära (s.o lähtutakse faktilistest

asjaoludest, mis on tuvastatud alama astme kohtu otsusega (HKMS § 229), vt ka nt RKHKo 3-

20-1115/147, p 25). Soovitatav oleks arutelude käigus sellele tähelepanu juhtida, et lahendada

mitmete riikide kõrgemate kassatsiooniastmena toimivate kohtute ebakindlus küsimuses, kas

ex nunc kohustaks ka kõrgemaid kohtuid tõendeid hindama.

7. Art 27 lg 1 kohustab liikmesriike määrama riigisiseses õiguses mõistlikud tähtajad,

mille jooksul peab pädev esimese astme õigusasutus lahkumisettekirjutuse, sissesõidukeelu ja

väljasaatmise vaidlustused läbi vaatama. Võttes arvesse halduskohtute töökoormust ja

prioriteetsete asjade hulka (sh arvestades sellega, et välismaalaste asjad lahendatakse üldjuhul

niikuinii eelisjärjekorras), ei ole konkreetse tähtaja määramine otstarbekas ega vajalik.

Ebaselge on ka lg-te 1 ja 2 seotus: eelduslikult on lg-s 2 mõeldud üksnes edasikaebetähtaja

kulgema hakkamist, kuid lg 2 sõnastusest võib järeldada, nagu oleks mõeldud kõiki lg-s 1

nimetatud tähtaegu.

8. Üheselt mõistetav ei ole, kas art 28 lg-d 2 ja 3 keelavad esialgse õiguskaitse kohaldamise

kõrgemate kohtuastmete menetluse ajaks. Kui jah, siis saaks iga kohus EÕK-d kohaldada

üksnes enda menetluse ja edasikaebetähtaja ulatuses. Praktikas kohaldatakse esialgset

õiguskaitset kohtumenetluse lõpuni klausliga, et kõrgem kohus võib seda omal äranägemisel

muuta. Puudub vajadus konkreetse tähtaja sätestamiseks (art 28 lg 4), võttes arvesse, et esialgse

õiguskaitse asjad tuleb igal juhul lahendada viivitamatult (HKMS § 252 lg 1).

9. Mõneti jääb ebaselgeks, miks art 29 lg 4 kohustab kinnipidamise alused sätestama

liikmesriigi õiguses olukorras, kus art 29 lg 3 loetelu on üsna selge (vrd ka nt nn Dublini määrus,

mille kinnipidamise alus on otsekohalduv).

1 „see hõlmab nii liikmesriigi sisejulgeoleku kui ka välisjulgeoleku ja et järelikult võib avalikku julgeolekut

mõjutada institutsioonide ja oluliste avalike teenuste toimimise kahjustamine ning oht rahvastiku säilimisele,

samuti välissuhete raske häirimise oht või oht rahvaste rahumeelsele kooseksisteerimisele või militaarhuvide

kahjustamine“

Lisa 1

3/3

10. Kehtiv VSS § 68 ei vasta planeeritavale art 30 lg-le 1. Nii tuleks edaspidi põgenemisohu

hindamisel arvesse võtta, kas kolmanda riigi kodaniku suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus

mõne teise liikmesriigi poolt või kas isiku kohta on Schengeni infosüsteemi sisestatud

hoiatusteade. Lisaks tuleks edaspidi põgenemisohtu jaatada ka olukordades, kui isikul puudub

elukoht või usaldusväärne aadress, kui isik on rikkunud koostöökohustust või kui isik on olnud

tagasisaatmismenetluse jooksul vägivaldne (art 30 lg 2 p-d a, d ja g). Samas on kehtivas VSS-

is ka selliseid põgenemisohu jaatamise aluseid, mida määruses mainitud pole: kahtlus

välismaalase isikusamasuses või kodakondsuses (p 3), korduvad tahtlikud kuriteod või

kuritegu, mille eest on mõistetud vangistus (p 4) ja kinnipidamine Eesti välispiiri ebaseadusliku

ületamise tõttu (p 8). Eesti pädevatel ametiasutustel tuleks analüüsida, kas kavandatava määruse

art 30 kataks kõik praktikas ette tulevad olukorrad.

11. Art 31 lg 1 järgi peab liikmesriik võimaldama alternatiive kinnipidamisele. Eesti

õiguskorras vastab sellele VSS § 10 lg 2. Kõiki määruse art 31 lg-s 2 nimetatud alternatiive (art

31 lg 2 p-d a, d ja e) kehtiv Eesti õigus hetkel ei võimalda. Määruse tekstist lähtudes (Member

States shall provide /…/) peab liikmesriik neid kinnipidamise alternatiividena siiski

võimaldama. Selgusetuks jääb muu hulgas, kas liikmesriik võib võimaldada veel täiendavaid

järelevalvemeetmeid (näiteks VSS § 10 lg 2 p-d 3, 31, 4 ja 5), mida art 31 lg-s 2 nimetatud pole.

Art 31 lg 5 nõuab ka selliste järelevalvemeetmete kohtulikku kontrolli kahe kuu jooksul, mis

avaldab kindlasti mõju halduskohtute töökoormusele.

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Siseministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust 11. märtsil 2025. a avaldatud Euroopa Komisjoni

ettepaneku tagasisaatmise määruse kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus 11. märtsil 2025. a avaldatud Euroopa Komisjoni ettepaneku

tagasisaatmise määruse kohta

Teie 26.03.2025 nr 7-1/2719

Meie 07.04.2025 nr 6-6/25-11

Lisa 1

1/3

Riigikohtu arvamus 11. märtsil 2025. a avaldatud Euroopa Komisjoni ettepaneku

tagasisaatmise määruse kohta

1. Määruse vastuvõtmisel tunnistataks kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv

2008/115/EÜ, mille art 2 lg 2 p b võimaldab liikmesriigil otsustada, kas direktiivi kohaldada

sellistele kolmandate riikide kodanikele suhtes, kelle suhtes rakendatakse tagasisaatmist

kriminaalkaristusena või kriminaalkaristuse tagajärjena või kelle suhtes rakendatakse

väljaandmismenetlust. KarS § 54 lg 1 võimaldab välisriigi kodanikust süüdlasele mõista

lisakaristusena riigist väljasaatmise koos sissesõidukeeluga kuni kümneks aastaks. Eesti on

direktiivi 2008/115/EÜ art 2 lg 2 p-s b lubatud erandit kasutanud ning lisakaristuse määramisele

ei kohaldu VSS. Eelnõu järgi planeeritavas määruses direktiivi art 2 lg 2 p-ga b analoogset sätet

ei esine, mistõttu on oluline teada, kas määruse kehtima hakkamisel muutub lisakaristusena

väljasaatmise mõistmine lubamatuks või on kriminaalmenetluses tehtav otsus (sh vajadusel

peatamine, muutmine jms) välja saata ja/või kohaldada sissesõidukeeldu lubatav, aga peab

vastama kavandatavas määruses sätestatule.

2. Tagasisaatmisotsuse (lahkumisettekirjutuse) resolutsioonist sõltub, kas

lahkumisettekirjutust kui haldusakti tuleb asjaolude muutumisel muuta, avades seeläbi uue

vaidlustusvõimaluse. Ehkki kehtiva direktiivi art 3 p 4 on sarnane eelnõu art 4 p-ga 4, tuleb

nimetatud direktiivi sätet tõlgendada koos Euroopa Kohtu praktikaga. Selle järgi kujutab

varasemas tagasisaatmisotsuses nimetatud sihtriigi muudatus endast uut tagasisaatmisotsust,

mille suhtes peab asjaomasel kolmanda riigi kodanikul olema tõhus õiguskaitsevahend (EKo

C-924/19 PPU – Országos Idegenrendeszeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság,

p 123). Eeltoodu on kooskõlas ka non-refoulement-põhimõttega – kohus ei saa selle põhimõtte

järgimist tagasisaatmisotsuse õiguspärasuse hindamisel kontrollida, kui ei ole teada, kuhu riiki

isik saadetakse. Määruse art 7 lg 4 võimaldab otsuse resolutsiooni märkida kas ühe või mitu

sihtriiki. Selgusetuks jääb, kas seeläbi soovitakse teadlikult muuta Euroopa Kohtu viidatud

seisukohta ning mil moel peab kohus kooskõla tagasisaatmist keelava aluspõhimõttega

kontrollima, kui lahkumisettekirjutuses on art 7 lg 4 alusel nimetatud rohkem kui üks riik.

3. Ebaselge on eelnõu art 10 lg-te 2 ja 5 suhe küsimuses, milline on liikmesriigi

kaalutlusõigus sissesõidukeelu kohaldamise otsustamisel. Seejuures ei ole arusaadav, kas art 10

lg 2 võimaldab liikmesriigil jätta sissesõidukeelu kohaldamata lisaks art 10 lg-tes 1 ja 5

nimetatud alustele.

4. Art 16 lg-s 1 nimetatud alused public policy, public security ja national security

põhjustavad praktikas suure tõenäosusega ebaselgust. Arvestades piiranguid, mis kolmanda

riigi kodanikele nendel alustel rakenduda võivad (nt art 29 kinnipidamine), peab alusnorm

olema üheselt mõistetav. Välismaalasi puudutava kohtupraktika järgi eristatakse ühelt poolt

„avalikku korda“, millel on oma kindel tähendus, ja teisalt „avalikku julgeolekut“ ja „riiklikku

julgeolekut“, mille tähendus näib kohtupraktikas pigem kattuvat. Määruse eelnõus neid siiski

eristatakse. Näiteks kohtuasjades C-601/15 PPU – N. (vt p 66) ja C-72/22 PPU – Valstybės

sienos apsaugos tarnyba (vt p 88) on ingliskeelses versioonis mõlemas asjas kasutatud terminit

public security. Nii eesti-, saksa- kui ka prantsuskeelses versioonis on esimeses kohtuotsuses

tõlgitud see kui avalik julgeolek (Öffentliche Sicherheit, sécurité publique), teises aga riiklik

julgeolek (nationale Sicherheit, sécurité nationale). Euroopa Kohtu esitatud definitsioon on aga

Lisa 1

2/3

sama, sõltumata termini tõlkest.1 Seevastu sideandmete säilitamise valdkonnas on neid kahte –

avalik julgeolek ja riiklik julgeolek – selgelt eristatud, sh on avaliku julgeoleku kaitse

eesmärkide hierarhias vähem oluline kui riigi julgeoleku tagamine. Viimati nimetatud sisu on

avatud järgmiselt: „[E]esmärk kaitsta riigi julgeolekut vastab esmatähtsale huvile kaitsta riigi

põhifunktsioone ja ühiskonna põhihuve ning hõlmab selliste tegevuste ennetamist ja

mahasurumist, mis võivad tõsiselt destabiliseerida riigi põhilisi põhiseaduslikke, poliitilisi,

majanduslikke või sotsiaalseid struktuure.“ (EKo 05.04.2022, C-140/20 – Commissioner of An

Garda Síochána jt, p-d 57, 60–63)

5. Selgusetuks jääb, kas art 22 p 6 all on mõeldud halduskaristust, mis Eesti õiguskorras

puudub, või süüteomenetluses kohaldatavat karistust.

6. Art 26 sätestab konkreetselt, et lahkumisettekirjutuse asjad tuleb kohtul ex nunc läbi

vaadata. Olukorras, kus rahvusvahelise kaitse asjades on HKMS-is analoogse olukorra kohta

erisäte (HKMS § 158 lg 31), tuleks selguse huvides ka lahkumisettekirjutuse kohta vastav

erisäte luua (vrd siiski ka nt RKHKo 3-20-1115/147, p 32). Lisaks, määruse tekst võiks olla

selgem küsimuses, mis puudutab kassatsiooniastme eripära (s.o lähtutakse faktilistest

asjaoludest, mis on tuvastatud alama astme kohtu otsusega (HKMS § 229), vt ka nt RKHKo 3-

20-1115/147, p 25). Soovitatav oleks arutelude käigus sellele tähelepanu juhtida, et lahendada

mitmete riikide kõrgemate kassatsiooniastmena toimivate kohtute ebakindlus küsimuses, kas

ex nunc kohustaks ka kõrgemaid kohtuid tõendeid hindama.

7. Art 27 lg 1 kohustab liikmesriike määrama riigisiseses õiguses mõistlikud tähtajad,

mille jooksul peab pädev esimese astme õigusasutus lahkumisettekirjutuse, sissesõidukeelu ja

väljasaatmise vaidlustused läbi vaatama. Võttes arvesse halduskohtute töökoormust ja

prioriteetsete asjade hulka (sh arvestades sellega, et välismaalaste asjad lahendatakse üldjuhul

niikuinii eelisjärjekorras), ei ole konkreetse tähtaja määramine otstarbekas ega vajalik.

Ebaselge on ka lg-te 1 ja 2 seotus: eelduslikult on lg-s 2 mõeldud üksnes edasikaebetähtaja

kulgema hakkamist, kuid lg 2 sõnastusest võib järeldada, nagu oleks mõeldud kõiki lg-s 1

nimetatud tähtaegu.

8. Üheselt mõistetav ei ole, kas art 28 lg-d 2 ja 3 keelavad esialgse õiguskaitse kohaldamise

kõrgemate kohtuastmete menetluse ajaks. Kui jah, siis saaks iga kohus EÕK-d kohaldada

üksnes enda menetluse ja edasikaebetähtaja ulatuses. Praktikas kohaldatakse esialgset

õiguskaitset kohtumenetluse lõpuni klausliga, et kõrgem kohus võib seda omal äranägemisel

muuta. Puudub vajadus konkreetse tähtaja sätestamiseks (art 28 lg 4), võttes arvesse, et esialgse

õiguskaitse asjad tuleb igal juhul lahendada viivitamatult (HKMS § 252 lg 1).

9. Mõneti jääb ebaselgeks, miks art 29 lg 4 kohustab kinnipidamise alused sätestama

liikmesriigi õiguses olukorras, kus art 29 lg 3 loetelu on üsna selge (vrd ka nt nn Dublini määrus,

mille kinnipidamise alus on otsekohalduv).

1 „see hõlmab nii liikmesriigi sisejulgeoleku kui ka välisjulgeoleku ja et järelikult võib avalikku julgeolekut

mõjutada institutsioonide ja oluliste avalike teenuste toimimise kahjustamine ning oht rahvastiku säilimisele,

samuti välissuhete raske häirimise oht või oht rahvaste rahumeelsele kooseksisteerimisele või militaarhuvide

kahjustamine“

Lisa 1

3/3

10. Kehtiv VSS § 68 ei vasta planeeritavale art 30 lg-le 1. Nii tuleks edaspidi põgenemisohu

hindamisel arvesse võtta, kas kolmanda riigi kodaniku suhtes on tehtud tagasisaatmisotsus

mõne teise liikmesriigi poolt või kas isiku kohta on Schengeni infosüsteemi sisestatud

hoiatusteade. Lisaks tuleks edaspidi põgenemisohtu jaatada ka olukordades, kui isikul puudub

elukoht või usaldusväärne aadress, kui isik on rikkunud koostöökohustust või kui isik on olnud

tagasisaatmismenetluse jooksul vägivaldne (art 30 lg 2 p-d a, d ja g). Samas on kehtivas VSS-

is ka selliseid põgenemisohu jaatamise aluseid, mida määruses mainitud pole: kahtlus

välismaalase isikusamasuses või kodakondsuses (p 3), korduvad tahtlikud kuriteod või

kuritegu, mille eest on mõistetud vangistus (p 4) ja kinnipidamine Eesti välispiiri ebaseadusliku

ületamise tõttu (p 8). Eesti pädevatel ametiasutustel tuleks analüüsida, kas kavandatava määruse

art 30 kataks kõik praktikas ette tulevad olukorrad.

11. Art 31 lg 1 järgi peab liikmesriik võimaldama alternatiive kinnipidamisele. Eesti

õiguskorras vastab sellele VSS § 10 lg 2. Kõiki määruse art 31 lg-s 2 nimetatud alternatiive (art

31 lg 2 p-d a, d ja e) kehtiv Eesti õigus hetkel ei võimalda. Määruse tekstist lähtudes (Member

States shall provide /…/) peab liikmesriik neid kinnipidamise alternatiividena siiski

võimaldama. Selgusetuks jääb muu hulgas, kas liikmesriik võib võimaldada veel täiendavaid

järelevalvemeetmeid (näiteks VSS § 10 lg 2 p-d 3, 31, 4 ja 5), mida art 31 lg-s 2 nimetatud pole.

Art 31 lg 5 nõuab ka selliste järelevalvemeetmete kohtulikku kontrolli kahe kuu jooksul, mis

avaldab kindlasti mõju halduskohtute töökoormusele.

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Siseministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust 11. märtsil 2025. a avaldatud Euroopa Komisjoni

ettepaneku tagasisaatmise määruse kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus 11. märtsil 2025. a avaldatud Euroopa Komisjoni ettepaneku

tagasisaatmise määruse kohta

Teie 26.03.2025 nr 7-1/2719

Meie 07.04.2025 nr 6-6/25-11