Järelevalvemenetluse lõpetamine ja soovitus hankijale riigihangete seaduse paremaks järgimiseks

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Riigihangete vaidlustuskomisjon

[email protected]

Järelevalvemenetluse lõpetamine

ja soovitus hankijale riigihangete seaduse

paremaks järgimiseks

Austatud härra Kivistik

19.03.2025 kirjaga nr 12.2-1/1333-2 alustas Rahandusministeerium järelevalvemenetlust

Sihtasutuse Põhja-Eesti Regionaalhaigla, registrikood 90006399, (edaspidi: hankija) tegevuse

õiguspärasuse kontrollimiseks avatud hankemenetluse "Endoskoopiaseadmed", viitenumber

280446, osa 3 "Endoskoopiaseadmed seedetrakti endoskoopilistel protseduuridel kasutamiseks",

(edaspidi: riigihange) läbiviimisel.

Järelevalvemenetluse alustamise ajendiks oli riigihangete vaidlustuskomisjoni (edaspidi: VAKO)

14.03.2025 kiri nr 12.2-10/32, milles osutati asjaolule, et riigihangete registris (edaspidi ka: eRHR)

teabevahetuse töölehel 06.12.2024 riigihanke tehnilise kirjelduse (edaspidi ka: TK) kohta antud

selgitusega (sõnumi ID: 910032) on hankija riigihankes pakkumuse esitamisest huvitatud

ettevõtjaid ning eksitava selgituse tõttu võisid laekunud pakkumused olla koostatud erinevatel

alustel ega pruugi seetõttu olla omavahel võrreldavad. Kooskõlas RHS § 195 lg-ga 10 peatas

VAKO vaidlustuse läbivaatamise kuni Rahandusministeeriumi poolt järelevalve tegemise

lõppemiseni.

25.03.2025 kirjas nr 1.2-1/83-2, vastates Rahandusministeeriumi küsimustele, hankija möönis, et

eRHR-is 06.12.2024 antud vastus (sõnumi ID: 910032) oli väär ning polnud kooskõlas TK tabeli

1 osa 3 p-s 1.11 kehtestatud nõudega. Samas kinnitas hankija, et ei soovinud kõnealuse vastusega,

so TK nõuete kohta selgituste andmisega, hälbida TK tabeli 1 osas 3 ettenähtust. Hankija oli esitatud

küsimust valesti mõistnud. Hankija selgitas järelevalvemenetluses, et tuginedes läbiviidud turu-

uuringule olid TK tabeli 1 osa 3 p-s 1 sulgudes näidetena välja toodud riigihanke tingimustele, sh TK

tabeli 1 osa 3 p-s 1.11 kehtestatud nõudele, vastavad seadmed (Olympus CV-1500 või Fujifilm VP-

7000 ja BL-7000 või sellega samaväärne). Laekunud pakkumustes pakutigi TK tabeli 1 osa 3 p-s 1

nimetatud seadmeid. Hankija lähtus pakkumuste vastavuse kontrollimisel TK-s kirja pandud

nõuetest, jättes TK-s kirja panduga vastuolus oleva 06.12.2024 selgituse tähelepanuta. Selliselt

toimides on hankija mõlemad pakkumused tunnistanud vastavaks. Seega ei mõjutanud 06.12.2024

selgitusvastus pakkumuste koostamist ja nende võrreldavust. Hankija on seisukohal, et riigihanke

alusdokumentide kohta selgituste andmisel tehtud eksimus ei ole mõjutanud riigihanke tulemust, sh

pakkumuste koostamist, nende võrreldavust ja vastavust TK-s selgesõnaliselt kirja pandud nõuetele,

ega peaks seetõttu kaasa tooma riigihanke kehtetuks tunnistamist.

Teie 14.03.2025 nr 12.2-10/32

Meie 08.04.2025 nr 12.2-1/1333-4

2

Rahandusministeerium on tuvastanud järgmised järelevalveasjas tähtsust omavad asjaolud,

olles järelevalvemenetluse läbiviimisel tutvunud muu hulgas eRHR-is avaldatud riigihanke

alusdokumentide, teabevahetuse ja osas 3 laekunud pakkumustega, VAKO pöördumisele lisatud

vaidlustusasja materjalidega ning hankija vastusega Rahandusministeeriumi järelepärimisele:

1) TK lk-l 52 "Hanke osa 3: Endoskoopiaseadmed seedetrakti endoskoopilistel protseduuridel

kasutamiseks" p-s 1 sisaldus järgmine tingimus: "Tootegrupp 1: Valgusallika ja video-

protsessori komplekt seedetrakti endoskoopiliste protseduuride teostamiseks (Olympus

CV-1500 või Fujifilm VP-7000 ja BL-7000 või sellega samaväärne)";

2) TK lk-l 53 "Hanke osa 3: Endoskoopiaseadmed seedetrakti endoskoopilistel protseduuridel

kasutamiseks" p-s 1.11 sisaldus "Tootegrupp 1" kohta järgmine kirjeldav (ala)tingimus:

"Videoprotsessori ja valgusallika komplekt võimaldab ning on varustatud vajalike

lisaseadmetega kujutise edastamiseks Regionaalhaiglas kasutusel olevasse Endobase

süsteemi";

3) 06.12.2024 andis hankija TK kohta järgmise sisuga selgituse: "Kui te soovisite vastust

küsimustele: "Hankedokumendid: Tehniline kirjeldus. Pakkumus esitada tehniline kirjeldus-

pakkumusevormil OSA 1 punktis 1.12 ja OSA 3 punktis 1.11 on nõue: „Videoprotsessori ja

valgusallika komplekt võimaldab ning on varustatud vajalike lisaseadmetega kujutise

edastamiseks Regionaalhaiglas kasutusel olevasse Endobase süsteemi“. Arvestades, et

Regionaalhaiglas kasutusel olevat Endobase süsteemi kasutatakse kahepoolse infovahetusega,

siis kas pakutava videoprotsessori ja valgusallika komplekt peab olema varustatud selliselt,

et see: 1. võimaldab protseduuri ajal kuvada monitorile patsiendi infot? 2. tuvastab ja

registreerib automaatselt videoprotsessori ja valgusallika komplekiga ühendatud endoskoobi

Endobase süsteemis?" Siis hankija vastab: jah" (sõnumi ID: 910032);

4) Hankijale laekus erinevatelt pakkujatelt kokku 2 pakkumust riigihanke osas 3 "Endoskoopia-

seadmed seedetrakti endoskoopilistel protseduuridel kasutamiseks". 04.02.2025 otsusega

tunnistas hankija mõlemad pakkumused vastavaks;

5) 14.02.2025 vaidlustas hankija otsused pakkuja, kelle küsimusele vastuseks hankija andis

06.12.2024 selgituse (sõnumi ID: 910032). Vaidlustaja leiab, et hanke osas 3 konkureeriva

pakkuja poolt esitatud pakkumuses sisalduv endoskoopiaseade ei vasta hankija poolt

06.12.2024 eRHR-is antud selgitusele, sest ei võimalda kahepoolset infovahetust Endobase

süsteemiga, ei võimalda protseduuri ajal kuvada monitorile patsiendi infot, ei tuvasta ega

registreeri automaatselt videoprotsessori ja valgusallika komplektiga ühendatud endoskoopi

Endobase süsteemis;

6) Hanke osas 3 laekunud pakkumustes on pakutud tooteid, mis olid TK kirjelduse tingimustele

vastavatena selgesõnaliselt ära nimetatud TK lk-l 52 p-s 1. Vaidlustuse esitanud pakkuja

väidab, et tema pakutav toode vastab nii TK lk-l 53 p-s 1.11 kirja pandud nõudele kui ka

hankija 06.12.2024 selgitusele, kuid teise pakkuja pakutav toode 06.12.2024 selgitusele

ei vasta, sest ei võimalda automaatselt toimivat kahepoolset infovahetust hankija juures

kasutusel oleva tarkvaraga.

RHS § 114 lg-d 1-2 sätestavad, et pakkumuste vastavuse kontrollimisel lähtutakse riigihanke

alusdokumentides, sh tehnilises kirjelduses, esitatud tingimustest. RHS § 46 lg 3 kohaselt riigihanke

alusdokumentide kohta esitatavad selgitused või selgitamist võimaldavad dokumendid ei tohi

sisaldada uut teavet, ilma milleta ei ole pakkumuste esitamine võimalik või muutuksid juba

esitatud pakkumused riigihanke alusdokumentidele mittevastavaks või muutuks nende sisu, ning

selgituste ja selgitamist võimaldavate dokumentide alusel on keelatud riigihanke alusdokumente

muuta.

3

Riigihanke alusdokumentide muutmine on õiguslikult kehtiv üksnes siis, kui see on toimunud

RHS §-s 81 ette nähtud korras. Järelikult RHS §-s 46 reguleeritud selgitustega ei ole lubatud

riigihanke alusdokumente muuta, so teatud tingimusi ära jätta, neid modifitseerida või lisada uusi

tingimusi.

Nimetatu oleks vastuolus selgituste andmise olemusega. Teabevahetuse käigus hankija poolt

alusdokumentide kohta antud selgitused ise ei ole käsitletavad riigihanke alusdokumendina ja

riigihanke alusdokumentide täiendamine, laiendamine või kitsendamine peavad toimuma alati

RHS §-des 81-82 ettenähtud korras (vt RM 15.06.2020 kiri nr 12.2-1/3400-3). Selgitus, mis on

vastuolus alusdokumendis, sh tehnilises kirjelduses, kirja pandud tingimusega, tuleb pakkumuste

vastavuse kontrollimisel jätta tähelepanuta (nt VAKO 04.02.2025, nr 4-25/284800, p 7.1.2; vt

ka TlnHKo 22.06.2018, nr 3-18-939, p 19).

TK osas 3 ei olnud endoskoopiaseadmetele seatud tingimust, et need peavad võimaldama

kahepoolset infovahetust Endobase süsteemiga, sh võimaldama protseduuri ajal kuvada

monitorile patsiendi infot ning tuvastada ja registreerida automaatselt videoprotsessori ja

valgusallika komplektiga ühendatud endoskoobi Endobase süsteemis. TK osa 3 p-s 1.11 oli

nõutud üksnes seda, et videoprotsessori ja valgusallika komplekt võimaldaks ning oleks

varustatud vajalike lisaseadmetega kujutise edastamiseks Regionaalhaiglas kasutusel olevasse

Endobase süsteemi, ilma, et oleks seatud täiendavaid nõudeid sellele, millisel viisil peab

kujutise edastamine toimuma, kas automaatselt kahepoolse infovahetusena või mõnel muul

viisil. Enamgi veel, TK osa 3 p-s 1 on nimetatud konkreetsed tooted, millest saab järeldada,

et nimetatud tooted vastavad alljärgnevalt p-des 1.1-1.15 täpsustatud kirjeldusele.

Vastamaks küsimusele, kas 06.12.2024 selgitus (sõnumi ID: 910032), mis oli TK osa 3 p-ga

1.11 vastuolus ja mis tuleks seetõttu jätta pakkumuste vastavuse kontrollimisel tähelepanuta,

võis mõjutada riigihanke tulemust, tuleb hinnata, kas kõnealune selgitus võis eksitada pakkujaid

sedavõrd, et see tõi kaasa nt TK-s kirjapandule mittevastava ning seetõttu tagasilükkamisele

kuuluva pakkumuse esitamise. Rahandusministeeriumile teadaolevad asjaolud sellisele järeldusele

jõuda ei võimalda. Hanke osas 3 on pakutud tootegrupi 1 kirjelduses nimetatud seadmeid, mis

eelduslikult vastavad TK-s esitatud nõuetele. Lisaks puudub alus oletamaks, et ilma hankija

06.12.2024 selgituseta oleks hankija otsuseid vaidlustanud pakkuja pakkunud mõnda teist

seadet või esitanud oma pakkumuse teistsugustel tingimustel.

Riiklikus järelevalvest hankijale tehtav Rahandusministeeriumi ettekirjutus peab olema kohane,

vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 3 p 2

ja § 54). Ettekirjutuse tegemisel peab arvestama erinevaid huve ja lähtuma diskretsioonireeglitest.

Pelgalt iga mittekõrvaldatava iseloomuga RHS-i rikkumise tuvastamine ei ole hankemenetluse

kehtetuks tunnistamiseks ettekirjutuse tegemiseks piisav ja küllaldane alus.

Seadusest tulenevalt on RHS § 208 lg-s 1 ja lg-s 2 ette nähtud ettekirjutused diskretsioonilised

haldusaktid, millel võib olla negatiivne mõju mitte ainult hankijale kui ettekirjutuse adressaadile,

vaid ka kolmandatele isikutele, nt pakkujale, kelle pakkumus on edukaks tunnistatud ning kes on

teinud ettevalmistusi ja kulutusi pakkumuse koostamiseks ning hankelepingu täitmisele asumiseks.

HMS § 4 sätestab, et diskretsioon ehk kaalutlusõigus on haldusorganile seadusega antud volitus

kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. Kaalutlusõigust tuleb teostada

kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ja õiguse üldpõhimõtetega, arvestades

olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Seejuures ei tohi põrkuvaid huve kaaluda

vaid abstraktselt, vaid arvestada tuleb nende mõjutamise ulatust ning kokkusobitamise võimalusi

(vt RKHKo 26.05.2021, nr 3-17-2013, p 27).

4

Ettekirjutus peab olema proportsionaalne, iga protseduuriline viga riigihanke menetluses ei

anna alust ettekirjutust teha (vrd RKHKo 12.11.2019, nr 3-16-1573/41, p 43; 11.08.2020, nr

3-17-2452/36, p 22). Järelevalvemenetluse eesmärk ei peaks olema ettekirjutuse tegemine iga

õigusrikkumise ja puuduse kohta, mis järelevalve käigus avastatakse. Kui õigusakti adressaadi

tähelepanu on preventiivselt tarvis juhtida vastaval tegevusalal kehtivatele õigusnormidele,

on seda sageli võimalik teha ka ettekirjutuseta, nt selgituse, ettepaneku või soovituse vormis

(vt RKHKo 20.04.2018, nr 3-15-443/54, p 15).

RHS § 206 lg 2 p 2 kohaselt võib Rahandusministeerium alustatud järelevalvemenetluse lõpetada

(ilma hankijale ettekirjutuste tegemata), kui selgub, et rikkumise asjaolusid ja muid tegureid

arvesse võttes puudub järelevalvemenetluse läbiviimiseks oluline avalik huvi või ettekirjutuse

tegemiseks põhjendatud vajadus. Rahandusministeerium on varem järelevalvepraktikas leidnud,

et oluline avalik huvi järelevalvemenetluse läbiviimiseks või põhjendatud vajadus ettekirjutuse

tegemiseks võib puududa juhul, kui hankija rikkus RHS § 46 lg-s 3 sätestatud keeldu muuta

selgituste teel riigihanke alusdokumentides kehtestatud tingimusi, kuid nimetatud menetlusvead

ei mõjutanud hankemenetluse tulemust, so rikkumiste puudumisel ei oleks menetluse lõpptulemus

muutunud (vt RM 06.09.2019 nr 12.2-1/4997-7). Seega ei ole õigusrikkumise esinemisel

ettekirjutuse tegemine, eriti ettekirjutuse tegemine riigihanke menetluse kehtetuks tunnistamiseks,

alati vältimatu. Teatud asjaoludel, rikkumise asjaolude ja vastandlike huvide kaalumisel, võidakse

järelevalvemenetluse käigus jõuda järeldusele, et ettekirjutuse tegemine ei oleks RHS-i rikkumise

tuvastamisele vaatamata proportsionaalne abinõu. Kirjeldatud juhtudel annab RHS § 206 lg 2

p 2 Rahandusministeeriumile õigusliku aluse järelevalvemenetluse lõpetamiseks, mööndes

rikkumise esinemist, kuid ilma hankijale ettekirjutust tegemata (vt RHS muutmise ja sellega

seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (491 SE I) seletuskiri, lk 57).

Rahandusministeerium leiab, et eRHR-is 06.12.2024 antud hankija selgitus (sõnumi ID: 910032)

oli küll vastuolus RHS § 46 lg-s 3 sätestatud keeluga ning kahjustab RHS § 3 p-s 1 sätestatud

riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse põhimõtteid, kuid kuna tuvastatud rikkumine ei ole

otsustavalt ja negatiivselt mõjutanud esitatud pakkumusi ja riigihanke tulemusi, siis puudub

küllaldane alus hankijale RHS § 208 lg-s 1 nimetatud ettekirjutuse tegemiseks. Hankija kohustamine

riigihanke kehtetuks tunnistamiseks ei oleks antud asjaoludel vältimatult vajalik ega mõõdukas.

Nii, nagu HMS § 58 kohaselt ei saa haldusakti kehtetuks tunnistamist nõuda üksnes põhjusel, et

haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid või et haldusakt ei vasta vorminõuetele, kui need

rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist, puudub sarnases olukorras, kus menetlusnõuete

rikkumine ei mõjutanud riigihanke menetluse lõpptulemust, põhjus hankijale riigihanke menetluse

kehtetuks tunnistamiseks kohustava ettekirjutuse tegemiseks. Olukorras, kus pakkumuste esitamise

tähtpäev on juba saabunud ning riigihanke alusdokumente ei ole enam võimalik muuta, sh ei ole

võimalik pikendada pakkumuste esitamise tähtaega, puudub võimalus kaaluda eksitava selgituse

kõrvaldamiseks hankijale RHS § 208 lg-s 2 nimetatud ettekirjutuse tegemist.

Lähtudes eeltoodust ning juhindudes RHS § 205 lg 4 p-st 1 ja § 206 lg 2 p-st 2, teatame, et

Rahandusministeerium lõpetab SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla avatud hankemenetlusega

riigihanke "Endoskoopiaseadmed" (viitenumber 280446) osa 3 "Endoskoopiaseadmed

seedetrakti endoskoopilistel protseduuridel kasutamiseks" õiguspärasuse kontrollimiseks

alustatud järelevalvemenetluse, ilma hankijale ettekirjutust tegemata.

RHS § 210 lg-d 1-2 sätestavad Rahandusministeeriumile õiguse hankijale soovituste andmiseks.

Rahandusministeeriumil on õigus anda soovitusi ja juhiseid RHS-i paremaks järgimiseks ning

rikkumiste ärahoidmiseks. Soovitused ja juhised võivad sisalduda järelevalvemenetlust lõpetavas

dokumendis või need esitatakse eraldi. Käesolevaga soovitame hankijal olla edaspidi riigihanke

alusdokumentide koostamisel ja toimingute tegemisel, sh selgituste andmisel, hoolsam, arvestades

lisaks RHS § 46 lg-le 3 ka RHS § 10 lg-s 3 ja § 88 lg-s 6 sätestatuga.

5

Hankija osutas 25.03.2025 kirjas nr 1.2-1/83-2 turu-uuringule, kuid Rahandusministeeriumile

teadaolevalt ei ole riigihanke alusdokumentides turu-uuringu kohta andmeid esitatud. Vastavalt

RHS § 10 lg 3 p-le 1 peaks hankija seoses turu-uuringuga võtma tarvitusele meetmed konkurentsi

moonutamise ärahoidmiseks, sh esitama riigihanke alusdokumentides olulise teabe, mis on turu-

uuringus osalenud või muul moel riigihanke ettevalmistamisse kaasatud ettevõtjaga vahetatud

seoses riigihanke ettevalmistamisega.

Nagu eelnevalt märkisime, on hankija riigihanke tehnilises kirjelduses läbivalt nimetanud erinevaid

kaubamärke ja tooteid, varustades sellised viited klausliga „või sellega samaväärne“. Rahandus-

ministeerium leiab, et kindlat kaubamärki koos samavääruse klausliga on tehnilises kirjelduses

lubatud nimetada üksnes siis, kui see on hankelepingu esemest tulenevalt vältimatult vajalik

põhjusel, et tehnilise kirjelduse koostamine ei võimalda hankelepingu eset piisavalt täpselt ja

mõistetavalt kirjeldada. Kui hankelepingu eset on ilma kaubamärki nimetamata võimalik kirjeldada,

siis ei tohi tehnilises kirjelduses kaubamärki nimetada, ka siis mitte, kui selline viide on varustatud

reservatsiooniga „või sellega samaväärne“.

Nõnda on Euroopa Kohus asjas nr C-413/17 Roche Lietuva märkinud, et üksnes erandjuhul, kui

lepingu reguleerimiseset ei ole direktiivi 2014/24/EL art 42 lg 3 kohaselt võimalik piisavalt

täpselt ja arusaadavalt kirjeldada, lubatakse viidata kindlale margile, päritolule, kaubamärgile

vms-le, lisades alusdokumentides märke „või samaväärne“. Tingimusi, millistel hankija võib

sellist võimalust kasutada, tuleb tõlgendada kitsalt. Kohtuasjas nr C-424/23 DYKA Plastics on

Euroopa Kohus selgitanud, et riigihangete direktiivis osutatud tehnilise kirjelduse sõnastamise

loetelu on ammendav ja hankija peab sõnastama tehnilise kirjelduse ühel direktiivis nimetatud

viisil, välja arvatud vastavates sätetes kindlaks määratud erandite korral. Seejuures aitab kõige

paremini konkurentsile avatuse eesmärki saavutada funktsionaalsete nõuete või kasutusomaduste

kirjeldamisest lähtuv tehnilise kirjelduse sõnastamine, mida tuleks kasutada võimalikult laia-

ulatuslikult. Üldjuhul ei tohi hankija nimetada tehnilises kirjelduses kindlat marki ega allikat

või eri protsessi ega kaubamärki, patenti, liiki, kindlat päritolu ega kindlat tootmisviisi, kuid

erandkorras on see lubatud siis, kui hankelepingu reguleerimiseset ei ole võimalik kirjeldada

kasutusomaduste või funktsionaalsete nõuete abil, või viidates teatud tehnilistele kirjeldustele

või standarditele või nende kahe viitamisviisi kombineerimise teel. Sel juhul tuleb lisada viitele

märge „või samaväärne“. Veel on võimalik kindlale margile jms viidata siis, kui see on hanke-

lepingu eseme seisukohast põhjendatud. Sel juhul ei ole vaja lisada märget „või samaväärne“.

Euroopa Kohus selgitas, et seda, kas see on hankelepingu eseme seisukohast põhjendatud,

tuleb tõlgendada kitsalt, mistõttu hõlmab see üksnes olukordi, kus selline nõue tuleneb vältimatult

hankelepingu esemest.

Eelnevast tulenevalt on ainult väga erandlikel juhtudel lubatud tehnilise kirjelduse koostamisel

nimetada kindlat marki, päritolu, materjal vms, seda ainult juhul, kui riigihanke eset ei ole

objektiivselt võimalik kasutusomaduste, funktsionaalsete nõuete või viidates teatud tehnilistele

kirjeldustele või standarditele või nende kahe viitamisviisi kombineerimise teel piisavalt täpselt ja

arusaadavalt kirjeldada.

Järelevalvemenetluses ei ole tuvastatud, et eelnimetatud asjaolud oleksid võinud mõjutada praeguse

riigihanke tulemusi. Seetõttu piirdume siinkohal RHS §-s 210 ette nähtud soovitusega ja palume

hankijal ülaltooduga tulevastes riigihangetes arvestada.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

6

Lisaadressaadid:

Põhja-Eesti Regionaalhaigla SA

Mihhail Antonov 5885 1448

[email protected]