Õigusakti eelnõu

1

04.09.23

Avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus

I. Probleem, sihtrühm ja eesmärk

1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus

Avalikku teenistust peetakse üheks olulisemaks institutsiooniks demokraatliku riigivalitsemise

tagamisel. Avalikku teenistust puudutavate normide muutmise eesmärk on saavutada terviklik,

kohanemis- ja konkurentsivõimeline ning tööjõuturu väljakutsetele vastav avalik teenistus, kus

ametiasutuse teenistujaid koheldakse võrdselt, riigi ressursse kasutatakse otstarbekalt ning tööjõu

liikumine ei takerdu seadusandlike erisuste taha. Muudatustega hõlbustatakse nii ametiasutuse sisest

kui ka avaliku teenistuse ülest liikuvust, toetatakse riigiasutuste omavahelist koostööd, oskusteabe

vahetust ning mitmekesistatakse riigi poolt väljaõppe saanud professionaalide karjäärivõimalusi

avalikus teenistuses. Muudatusettepanekute juures võetakse arvesse kehtiva avaliku teenistuse seaduse

lähteväärtused – avatus, läbipaistvus, paindlikkus, professionaalsus, efektiivsus, asjatundlikkus ja

usaldusväärsus.

Ühtsema ja paindlikuma avaliku teenistuse töökultuuri ja -õiguse saavutamine vajab avaliku teenistuse

seaduse (edaspidi ATS) ajakohastamist. ATS uuendamine aitab lisaks eelnevale vähendada

asutusesisest bürokraatiat, suurendada õigusselgust ning luua võimalused omavahelise koostöö ja

karjäärialase liikumise edendamiseks. ATSi kohaselt hõlmab avalik teenistus nii ametiasutuse suhet

ametnikuga kui ka suhet töötajaga. Seetõttu on väljatöötamise kavatsuses ametiasutuse töötaja ja

ametniku katusmõisteks avalik teenistuja.

Eespool nimetatud eesmärkide saavutamiseks nähakse väljatöötamise kavatsuses (edaspidi ka VTK)

ette kaks võimalust:

1. Muuta kehtivat ATSi, ühtlustades ATSi ja töölepingu seaduse (edaspidi TLS) sätteid TLSi

suunas, vähendades dubleerimist ja laiendades mõningaid ATSi sätteid ametiasutuse

töötajatele tagamaks avaliku teenistuse väärtuspõhimõtete ühtlase rakendamise.

2. Viia läbi laiem avaliku teenistuse reform, millega võtta avalikus teenistuses terviklikult

kasutusse töölepingud, jättes avaliku teenistuse väärtuspõhimõtteid (nii eelarve, eetika kui

avaliku võimu volituste normide osas) tagavad sätted eraldi seadusesse (kas ATSi või luua

riigiteenistujate seadus). Eesmärgiks on kaotada ära dubleerimised kahe erineva seaduse

vahel, vähendada erisusi avaliku- ja eraõiguslike töösuhete administreerimisel ning tagada

ametnikele töötajatega samaväärne õiguste kaitse (muu hulgas kaaluda võimaluse loomist

kohtueelse lepitusorgani poole pöördumiseks).

ATS jõustus 1. aprillil 2013. a ja selle eesmärgiks on avatud, läbipaistev, mõjus, tõhus, kohanemis- ja

konkurentsivõimeline ning ühtne avalik teenistus. Suurim uue ATSiga kaasnenud muudatus oli

eristada avalikus teenistuses teenistujad, kes teostavad avalikku võimu, nendest teenistujatest, kes

täidavad tugifunktsioone. Reformi tulemusena on täna ametiasutuses teenistuses ATS regulatsioonile

alluvad ametnikud ja TLS alusel töötavad töötajad. Probleemiks on osutunud samas ametiasutuses tööl

olevate ametnike ja töötajate erinev kohtlemine, seda eelkõige tulenevalt neile kohalduvast erinevast

õiguslikust regulatsioonist ja seeläbi avaliku teenistuse põhiväärtuste ebaühtlasest rakendamisest.

Teisalt ka tööülesannete ja ametikoha kirjelduste muutumisest ning nende omavahelisest

segunemisest, mistõttu jäika eristamist töötaja ja ametniku vahel on keeruline hoida.

Töötajatele on võimalik rakendada paindlikumaid tingimusi, nt lisatasude või põhipalga määramisel.

Samas ametnikele, kellele avaliku võimu volitustest tulenevalt on antud olulisem teenistussuhte roll, ei

ole enamasti võimalik seaduses sätestatust paindlikumaid tingimusi kohaldada. Taoline erinev

kohtlemine mõjutab otseselt avalike teenistujate motivatsiooni ja pühendumust. Segadust ja

2

ebavõrdset olukorda põhjustab ka erinev lähenemine seaduse tõlgendamisele ja ebaühtlane

rakenduspraktika.

Erisused tekitavad täiendavat bürokraatiat asjaajamisel (sh erinevad vormistuse alused ja nõuded) ja

tugiteenuste töös (erinevate põhimõtetega sobivad andmebaaside arendused), mis peale lisatöö

koormab ka riigieelarvet ja kasvatab administratiivset töö mahtu. Käesoleva VTKga võetakse

fookusesse ametiasutuste töötajad ning liigutakse kahe töösuhte regulatsiooni (ATS ja TLS)

ühtlustamise poole. Avaliku teenistuse töötajate fookusesse võtmine on seotud avatuse, läbipaistvuse

ja avaliku huvi järgimise väärtusega. Samad väärtused on aluseks nii Euroopa Liidu haldusruumi

põhimõtetele kui ka teiste demokraatlike riikide avalikele teenistustele. Töö- ja teenistussuhteid

puudutava regulatsiooni ühtlustamine suurendab ühtsust, mõjusust ja loob võimalused efektiivsemaks

riigieelarve kasutamiseks.

Väljatöötamise kavatsus sisaldab lisaks Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammist 2023–2027

tulenevaid ATSi muudatusi. Valitsuse tegevusprogrammis on otseselt sõnastatud kaks ATSiga

seonduvat ülesannet:

1. „Kehtestada kantslerite ja asekantslerite maksimaalseks ametiaja pikkuseks kahekordne

ametiaeg ning muuta osakonnajuhatajate lepingud tähtajaliseks“;

2. „Kehtestada avalikus sektoris 2027. aastaks alampalgaks 60% mediaanpalgast“.

Avaliku teenistuse analüüs

Vabariigi Valitsuse 2022–2023 tegevusprogrammis oli üheks tegevuseks analüüsida avaliku teenistuse

ajakohastamise vajadusi ja võimalusi. Analüüsi läbiviimise eest vastutas Rahandusministeeriumi

riigihalduse ja avaliku teenistuse osakond ning kaasatud olid Justiitsministeeriumi avaliku õiguse

talituse ja Riigikantselei tippjuhtide kompetentsikeskuse avaliku teenistuse eksperdid ning teised

valdkonna spetsialistid.

Avaliku teenistuse ajakohastamise analüüsi peamine eesmärk on anda ülevaade, millised on

olemasolevad ja võimalikud tuleviku väljakutsed avalikus teenistuses ning tuua välja suundade

valikud avaliku teenistuse arendamiseks. Probleemkohtade kaardistamiseks kasutati

veebiküsimustikku (sihtgrupiks tippjuhid, keskastmejuhid, personalitöötajad ja KOV

personalivaldkonna vastutavad isikud), individuaal- ja fookusgrupiintervjuusid ning kaardistati

välisriikide kogemusi (sh EUPAN võrgustik). Juhtimiskvaliteedi analüüsi viis läbi Riigikantselei

tippjuhtide kompetentsikeskus ning õigusloome analüüsidesse olid kaasatud nii Justiitsministeeriumi

avaliku õiguse spetsialistid kui ka õiguseksperdid erasektorist.

Avaliku teenistuse analüüsi tulemustest nähtub, et kõige suuremaks väljakutseks on ametnike ja

töötajate rollide ning tegevuspiirangute hägustumine. Sestap puudub praktikas kohati vajadus nii

rangelt ametnike ja töötajate eristamiseks. Samuti on praktikas ilmnenud ootus ATSi suuremale

paindlikkusele, mis muu hulgas hõlmaks paremaid rotatsiooni võimalusi töötajate ja ametnike vahel

ning ühtsemat lähenemist teenistussuhete vormistamisele.

Rahandusministeeriumil on tulenevalt ATS §-st 9 ülesanne analüüsida avalikku teenistust

reguleerivate õigusaktide rakendamise praktikat, nõustada neis küsimustes ametiasutusi ning vastata

märgukirjadele ja selgitustaotlustele. Selle tegevuse käigus on lisaks kogutud väärtuslikku teavet

ATSiga seotud probleemkohtade ja väljakutsete osas.

Eeltoodut arvestades on nii avaliku teenistuse analüüsist kui ka praktikast tõusetunud probleemide

tõttu tekkinud vajadus vaadata üle teatud ATSi sätted, sealhulgas ametniku eetikat, avalikke- ja

sisekonkursse, katseaega, arengu- ja hindamisvestlust, ametniku tähtajalist üleviimist, palgakorraldust

ja teenistusest vabastamist puudutavad sätted.

3

Probleem: samas ametiasutuses töötavatele ametnikele ja töötajatele kohalduvad erinevad

õigused ja kohustused ka olukorras, kus selline eristamine ei ole põhjendatud.

Kehtiva ATSiga reguleeriti palkade avalikustamise, muutuvpalga piirangute, avalike konkursside nõue

ja muude sarnaste valdkondade sätted tagamaks efektiivset, paindlikku ja avatud avalikku teenistust.

Hoidmaks selget eristust ametnike ja töötajate vahel, kohaldatakse sätteid vaid ametnikele, mis on

praktikas viinud olukorrani, kus ametiasutuse töötajale kohalduvad soodsamad töösuhte tingimused

kui ametnikule. Näiteks kohalduvad ametnikule muutuvpalga maksmise piirangud, ei saa maksta

seaduses sätestamata lisatasusid ja toetuseid ning kohaldub palga aktiivse avalikustamise kohustus.

Samas on trendina märgatud, et avalikus teenistuses minnakse üha enam üle töölepingulistele

töösuhetele ja vähem nimetatakse ametnikke ametisse. Ka ametiasutustega töölepingulises suhtes

olevale töötajale makstakse palka riigieelarvest ja ühiskonna jaoks esindab töötaja samuti ametiasutust

ja laiemalt riiki, mistõttu on teatud ATSi sätete kohaldamine töötajatele otseselt seotud avaliku huvi,

avatuse ja läbipaistvuse väärtuste kandmisega avalikus teenistuses. Ka avaliku teenistuse analüüsi

koostamise käigus leiti, et soovid ja ootused on riigis tervikuna ühtsema töökultuuri tagamisele,

tööeluga kohaldumisele ja töötaja kaitsemehhanismide läbipaistvusele.

Probleemi lahendamiseks soovime edasi liikuda järgmise kolme tegevusega:

1. laiendada teatud avaliku teenistuse regulatsiooni nõudeid ametiasutuste töötajatele;

2. ajakohastada praktikas probleemseks osutunud ATSi sätteid;

3. ühtlustada ATSi sätteid TLSi sätetega, et kaotada põhjendamatud erisused.

2. Sihtrühm VTK sihtrühmaks on nii ametnikud kui ametiasutuste töötajad. 2022. aastal oli riigi ametiasutustes

kokku tööl 22 410 teenistujat, neist 6986 olid ametnikud, 9057 eriteenistujatest ametnikud, 5239

töölepingulised töötajad ja 1137 eriteenistujate töötajad. Lisaks tuleb arvesse võtta, et ATS kohaldub

seaduses sätestatud ulatuses ka kohaliku omavalitsuse üksuste ametiasutustele, kus 2022. aastal oli

teenistuses 5517 inimest (2957 ametnikku ja 2560 töötajat).

3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus ATS muutmise eesmärk on saavutada terviklik ning kohanemis- ja konkurentsivõimeline avalik

teenistus, kus ametiasutuse teenistujaid koheldakse võrdselt, riigi ressursse kasutatakse otstarbekalt

ning tööjõu tagamine ei takerdu seadusandlike erisuste taha. Sisemise õigluse kasvatamine hõlbustab

nii ametiasutuse sisest kui ka avaliku teenistuse ülest liikuvust ja rotatsiooni, tõhustades seeläbi

riigiasutuste omavahelist koostööd, oskusteabe vahetust ning riigi poolt väljaõppe saanud

professionaalide jätkamist avalikus teenistuses.

II. Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

4. Kehtiv regulatsioon, seotud strateegiad ja arengukavad Avalikku teenistust reguleerib ATS. Avalikus teenistuses töötavatele töötajatele kohaldub TLS

mõningate ATSis väljatoodud erisustega. Strateegilistest dokumentidest on kõige asjassepuutuvamad

riigi pikaajaline arengustrateegia „Eesti 2035“ ja 2014. a Vabariigi Valitsuse heaks kiidetud „Riigi kui

tööandja personalipoliitika valge raamat“. „Eesti 2035“ strateegias seatud eesmärkide saavutamiseks

on vajalik avaliku teenistuse ajakohastamine. Muu hulgas on kirjeldatud ootused, et riik on

usaldusväärne, uuendusmeelne, paindliku riigivalitsemisega ja orienteeritud innovatsioonile. „Riigi

kui tööandja personalipoliitika valge raamat“ piiritleb riigi kui tööandja personalipoliitika olemuse

ning kirjeldab esialgseid küsimusi ja poliitikavalikuid. „Riigi kui tööandja personalipoliitika valge

raamatu“ lisaga 5 on võetud eesmärgiks tagada mobiilsus töötajate ja ametnike vahel riigi

ametiasutustes (nii ühe ametiasutuse piires kui ametiasutuste vahel).

5. Tehtud uuringud 2023. aastal valmis Rahandusministeeriumis „Avaliku teenistuse ajakohastamise analüüs 2023“, mis

on suuresti käesoleva VTK aluseks. Vabariigi Valitsuse 2022–2023 tegevusprogrammis oli üheks

4

planeeritud tegevuseks analüüsida avaliku teenistuse ajakohastamise vajadusi ja võimalusi. Avaliku

teenistuse ajakohastamise analüüsi peamine eesmärk oli anda ülevaade, millised on olemasolevad ja

võimalikud tuleviku väljakutsed avalikus teenistuses ning tuua välja poliitiliste suundade valikud.

Analüüsi põhifookuses oli praktiline sissevaade avalikku teenistusse ametkonna tasandil, tuues juurde

rahvusvahelisi näiteid ja teaduskirjanduse tähelepanekuid. Analüüs on kättesaadav aadressil:

https://www.fin.ee/media/9942/download.

6. Kaasatud osapooled VTK aluseks oleva analüüsi käigus kasutati avaliku teenistuse põhiliste väljakutsete kaardistamiseks

lisaks veebiküsitlusele dokumendianalüüsi, teiste riikide praktika võrdlust ning kaasati riigi

personalivaldkonna võrgustikke – värbamisvõrgustiku ja personalijuhtide ümarlaua liikmeid.

Juhtimiskvaliteedi analüüsi viis läbi Riigikantselei tippjuhtide kompetentsikeskus, kes kaasas ka omalt

poolt valdkonna eksperte, avaliku teenistuse juhte ja personalijuhte.

III. Probleemi võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

7. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

 Avalikkuse teavitamine EI

 Rahastuse suurendamine EI

 Mitte midagi tegemine ehk olemasoleva olukorra säilitamine

JAH

 Senise regulatsiooni parem rakendamine JAH

 Muu (palun täpsusta) EI

7.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs Mitteregulatiivsetest lahendustest on kaalutud olemasoleva olukorra säilitamist ja senise regulatsiooni

paremat rakendamist. Üheks lahendamist vajavaks probleemiks on õigusaktides toodud

põhjendamatud erisused ametiasutustes töötavate ametnike ja töötajate vahel. Peamiselt tuleneb see

seadusandlikest erinevustest. TLSi sätted on poolkohustavad ja seaduses sätestatust ei või töötaja

kahjuks kõrvale kalduda, välja arvatud juhtudel, kui töötaja kahjuks kõrvale kalduva kokkuleppe

võimalus on seaduses sõnaselgelt lubatud. TLSis on sätestatud miinimumtingimused ja see võimaldab

sõlmida töötaja kasuks seaduses sätestatust soodsamaid kokkuleppeid. See erineb aga olulisest avaliku

õiguse aluspõhimõtetest „kõik, mis ei ole lubatud, on keelatud“. Samas näitab praktika, et

ministeeriumides ja valitsusasutustes soovitakse kohelda töötajaid ametnikega võrdselt. Seeläbi

kujuneb olukord, kus seaduse mõtte järgi ebavõrdseid koheldakse võrdselt (töötajatele kohalduvad

paremad tingimused) ja ametnikud satuvad võrreldes töötajatega ebavõrdsesse olukorda, sest nende

kohustused ja piirangud on suuremad. Eeltoodust tulenevalt on senise regulatsiooni parem

rakendamine avalikus teenistuses kohati väheefektiivne tulenevalt ATSile kohaldatavatest avaliku

õiguse põhimõtetest.

Mitteregulatiivseks võimaluseks oleks ametiasutustel sisemist töökorda puudutavates aktides

sätestada, kas täielikult või osaliselt ühtsed reeglid nii ametnikele kui töötajatele. Kaaludes VTK

alternatiivina senise regulatsiooni paremat rakendamist, saab öelda, et mõneti oleks võimalik

ühtlustada erinevusi ühtsete reeglite kehtestamisega asutuse sisekordade tasandil, kuid eeltoodule seab

olulised piirangud nii TLS kui ka ATS, nagu välja toodud eelmises lõigus.

7.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest Avalik teenistus tugineb avaliku õiguse põhimõtetele ning avaliku õiguse põhimõtetest tulenevalt on

mitteregulatiivsete lahenduste võimalikkus avalikus teenistuses pigem piiratud. TLSist tulenev keeld

sõlmida seaduses sätestatust kahjulikuma mõjuga kokkuleppeid töötajaga, seab omakorda piirid

avaliku teenistuse ametnike ja töötaja õiguste ühtlustamisel. Eeltoodust tulenevalt on otsustatud

regulatiivse lahenduse kasuks.

5

IV. Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

8. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida (koos põhjendusega) ATSi muutmise aluseks oleva avaliku teenistuse ajakohastamise analüüsi tegemisel koguti erinevate

riikide kättesaadavaid avalikku teenistust kajastavaid materjale. Eraldi viidi läbi veebiküsimustik

kõikidele EUPAN (European Public Administration Network) võrgustiku liikmetele, et kaardistada

töösuhete regulatsiooni põhimõtteid, sealhulgas keskastmejuhtide tähtajalisuse kohaldamist, neis

riikides. Lisaks kontakteeruti otse Hollandi esindajatega, et analüüsida täpsemalt sealset 2020. aastal

läbiviidud reformi, kus ametnike töösuhted viidi eraõigusega sarnaseks.

9. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus Kirjeldatud probleemide lahendamiseks on kavandamisel ATSi asjakohaste sätete täiendamine ja

muutmine. Täitmaks VTK esimest valikut (lk 1 p 1) eesmärgiga ühtlustada ATSi ja TLSi sätted on

kavandatud muudatused jaotatud järgnevalt nelja alajaotusse, lähtuvalt muudatuse sisust ja

eesmärgist.

I. ATSi nõuete kohaldamine avalikus teenistuses töölepingu alusel töötavatele töötajatele (selguse huvides on võimalikud muudatused esitatud kehtiva ATSi sätete järjekorras):

1. ATS § 12 - näha ette senise ametnikueetika kohaldamine ka ametiasutuse töötajatele ehk

kujundada välja terviklik avaliku teenistuse eetika. Senise ametnikueetika kujundamine

avaliku teenistuse üleseks eetikaks aitab toetada väärtuste hoidmist ja väärtuspõhist juhtimist.

Samuti aitab keskse eetika kujundamine täita ühiskondlikku ootust, mille kohaselt kõik

avalikud teenistujad on oma tegevuses eetilised. Ühtsete eetika põhimõtete poole liigutakse

Euroopa Liidu institutsioonides tervikuna luues uue katusorganisatsiooni eetika jaoks.

2. ATS § 34 – palka puudutavate sätete kohaldamisala laiendamine ametiasutuse töötajale, mis

aitab kaasa riigieelarveliste vahendite kasutamise läbipaistvusele ning sisemise õigluse

suurendamisele ametiasutuste sees. Kehtiva ATSi loomisel võeti eesmärgiks ametnike

palgasüsteemi läbipaistvus ja palgakindlus, sest palga muutuv osa võis moodustada suure osa

ametniku kogupalgast. ATSi rakendamisel on aga ilmnenud, et kuigi ametnike palgasüsteem

muutus läbipaistvaks, on püsima jäänud ja võimendunud erisused ametiasutuse sees töötajate

ja ametnike vahel. Ametiasutuse töötajatele palga maksmine, eelkõige summeeritud tööaja

puhul, ei ole sarnaste reeglite järgi kujunenud. Näiteks on oluline erinevus selles, kas

arvestuse aluseks võetakse kalendaarsed tööpäevad või vähendatakse puudumiste korral

normtundide osakaalu olemata puudumise nädalapäevast. Muudatuse tulemusena

ühtlustatakse palgasüsteemi põhimõtted, et tagada sisemine õiglus, mõjus eelarvevahendite

kasutamine ja avalikele teenistujatele selge arusaam palgaarvestuste alustest.

3. ATS §-d 38–40 – valveaja, ületunnitöö, ööajal ja riigipühal tehtava töö ning puhkeaja sätete

kohaldamisala laiendamine ametiasutuse töötajale. Muudatus omab eelmises punktis

kirjeldatuga sarnast mõju. Lisaks viiakse palgakomponentide määramine ühtsetele alustele,

mis aitab vähendada tugiteenuste töökoormust ja tarkvaralisi arendusi ning tagada erinevate

asutuste teenistujate võrdse kohtlemise. Kehtiv seadusandlus on tekitanud olukorra, kus

erinevalt rakendatav raamistik tekitab ebavõrdust palgaarvestusel (töötundide vs

kalendripäevade põhine arvestus) või lisakulu andmekogude arenduste tegemisel (üksik

arenduste tegemine asutuste erisoove järgides). Ühtsemad põhimõtted võimaldavad vähendada

erinevate arenduste vajadust ja veelgi enam standardiseerida palga- ning personaliarvestajate

tööd.

4. ATS § 61 – sätte kohaldamisalasse, mis puudutab palgakomponente ja palga vähendamise

aluseid, tuuakse ka ametiasutuse töötajad, et tagada võrdne kohtlemine ametiasutuse sees ja ka

samade eesmärkide täitmine, mis on kirjeldatud eelmises punktis. Muudatuse tulemusena

kohalduvad seaduses sätestatud palgakomponendid ja muutuvaplaga piirmäär edaspidi ka

ametiasutuse töötajatele.

5. ATS § 65 – kavandatava muudatuse kohaselt avalikustatakse lisaks ametnike palkadele ka

ametiasutuse töötajate palgad, lisades juurde teenistuskohtade võrdlusandmed, näiteks

6

tööväärtuspunktid. Ametnike palkade avalikustamisel kehtib täna aktiivse avalikustamise

põhimõte, mille kohaselt peab asutus avalikustama andmed veebilehel. Ametiasutuse töötajate

töötasud aga avalikustatakse passiivselt ehk teabenõude korras. Kuna avalikustamise nõue

hõlmab vaid ametnikke ja jätab fookusest välja üha suureneva töötajaskonna, on läbipaistvuse

tagamiseks oluline avalikustamise nõudeid ühtlustada ning võrreldavamaks muuta. Ametnike

palkade avalikustamise eesmärk on tagada ametiasutuste palgasüsteemide läbipaistvus,

õiglane tasustamine ja palkade võrreldavus. Samuti on palkade avalikustamise mõtteks vältida

avaliku raha kuritarvitamist ja korruptsiooni. Palkade isikustatud avalikustamisel põrkuvad

kaks vastandlikku põhiõigust - õigus saada teavet riigiasutuselt tema tegevuse kohta ja

riigiasutuste töötajate õigus eraelu puutumatusele. Vastavalt avaliku teabe seaduse (edaspidi

AvTS) § 36 lõige 1 punktile 9 ei tohi riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutused asutusesiseseks

kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada dokumente riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse

eelarveraha kasutamise ning eelarvest makstud tasude ja hüvitiste kohta. Seega on seadusandja

proportsionaalsuse põhimõtet hinnates leidnud, et riigieelarvest makstavad tasude ja hüvitiste

avalikustamine ei kahjusta oluliselt isikute eraelu puutumatust. Ametiasutuse töötaja teeb

üldjuhul avaliku võimu teostamist toetavat tööd, kuid töötajate ülesanded, nende seos avalike

ülesannete täitmisega ja avaliku huviga on erinevad. Mõnel töökohal on märkimisväärne roll

näiteks avalike rahaliste vahendite kasutamisel (nt raamatupidajal, hanke- või finantsjuhil) või

riigi toimimiseks vajalike muude ülesannete täitmisel (näiteks IT- või infoturbejuhil). Palkade

isikustatud avalikustamine aitab tagada, et töötaja valikul, töötasu suuruse määramisel ja

lisatasude maksmisel lähtuvad ametiasutused lubatud kaalutlustest. Riigikohus on otsuses nr

3-15-3228 analüüsinud kohaliku omavalitsuse töötajate töötasude avaldamist ning otsustanud,

et AvTS § 36 lõige 1 punkt 9 kohustab kohalikku omavalitsust teabenõude saamisel andma

kohaliku omavalitsuse töötajale arvutatud, makstud või maksmisele kuuluva töötasu kohta

andmeid isikustatud kujul ning seda sõltumata töökohast. Kuigi eelpool viidatud lahendis on

kohus analüüsinud kohaliku omavalitsuse töötaja töötasu isikustatud avalikustamist, on seal

esitatud põhjendused kohaldatavad ka ametiasutuste töötajate puhul. Lahendis on kohus välja

toonud: „Avatud ühiskonnas on avalike rahaliste vahendite väärkasutuse ennetamisel oluline

osa siiski ka avalikkusel, sh ajakirjandusel, mida avaliku võimu enda tehtav kontroll ei saa

ega suuda täielikult asendada. Nii on teabe avalikkusel oluline roll võimalike rikkumiste

toimepanemisest heidutamisel ja nende ennetamisel. Lisaks, kui avaliku võimu kontroll

piirdub enamasti õiguspärasusele hinnangu andmisega, siis avalikkus juhib tähelepanu ka

eetilistele küsitavustele. See aitab kaasa demokraatia ja avatud ühiskonna põhimõtetele

rajatud riigis legitimatsiooni- ja vastutusahela tegelikule toimimisele.“

Samas on praktikast ilmnenud, et kehtiv palkade avalikustamise süsteem ei taga sisulist

palkade ja teenistuskohtade võrreldavust. Tagamaks teenistus- ja töökohtade sisuline

võrreldavus, tuuakse avalikustamise metoodikasse sisse ka tööväärtuspunktid või nende

puudumisel teenistuskoha klassifikatsioon. Ametniku ja töötaja kohta avalikustatakse ka

edaspidi asutuse veebilehel andmed vastavalt AvTS § 28 lõike 1 punktile 6, millega nähakse

ette kohustus avalikustada ametnike ees- ja perekonnanimed, hariduse ja eriala,

telefoninumbrid ning elektronpostiaadressid.

II. ATSi regulatsiooni ühtlustamine TLSiga:

1. ATS § 24 – katseaja üldise regulatsiooni osas tehakse viide TLSile. ATSis jäävad kehtima

erandid katseaja kohaldamisele, mille kohaselt ei kohaldata katseaega rotatsiooni ajal,

struktuuri muudatustest tuleneva üleviimise korral ning soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse

kohtlemise volinikule. Muudatus võimaldaks katseaega edaspidi kohaldada ka tippjuhtidele,

kuid tuginedes TLSi põhimõtetele, on selle rakendamine paindlik, sest kokku saab leppida

katseaja kohaldamata jätmises või lühendamises. Katseaja kohaldamises kantslerile tuleb

arvestada ka ATS §-st 96 tuleneva regulatsiooniga, mille kohaselt ministeeriumi kantsler

vabastatakse teenistusest, kui ministri hinnangul ministri ja kantsleri koostöö ei laabu.

Kuivõrd ei dubleeri regulatsioon otseselt katseaja põhimõtteid, võib ministri vahetus asetada

kantsleri katseaja kohaldamisega sarnasesse olukorda. TLSi katseaja paindlikkuse põhimõtteid

7

arvesse võttes, saavad ministeeriumid kaaluda, kas sellisel juhul kantslerile teenistusse tulles

ikkagi katseaega kohaldada või mitte.

2. ATS § 30 – arengu- ja hindamisvestluste regulatsioon jäetakse seadusest välja. 1996. a

kehtinud ATSis oli sätestatud ametnike atesteerimine, kuid rakenduspraktika viitas, et uus

ATS vajab teistsugust ametnike hindamise süsteemi. Kehtivas ATSis loobuti atesteerimisest

ning selle asemele loodi ametnike arendamiseks ja hindamiseks arengu- ja hindamisvestlused.

Kehtiv ATS loob reeglid ametiasutustele ametnike hindamiseks ning arengu planeerimiseks.

Seaduse üldistest põhimõtetest lähtudes on ametiasutused saanud ise töötada välja oma

arendamise- ja hindamise süsteemi, kuid paindlikus selle kohaldamisel on seadusega piiratud.

Töötulemuste hindamine ja järgmise perioodi eesmärkide läbirääkimine on jätkuvalt olulised

ja vajavad tähelepanu, kuid meetodid vestluste läbiviimiseks on pärast 2013. a ATSi

jõustumist muutunud paindlikumaks, agiilsemaks ja vähem formaalseteks. Seetõttu peaks

ametiasutustel olema võimekus vestluste formaate kohandada organisatsioonile sobivalt.

Eelnevast tulenevalt loobutakse seaduse tasandil arengu- ja hindamisvestluste regulatsioonist,

et anda asutustele vabadus ise määratleda, kuidas töösooritust hinnata ning kuidas toimub

ametniku arendamine.

3. ATS § 38 – sarnaselt TLSiga muudetakse ületunnitöö hüvitamisel kehtivat korda selliselt, et

ületunnitöö hüvitamisel eelistatakse esmalt vaba aja andmist, kuid säilib võimalus hüvitada

ületunnitöö rahas.

Avaliku teenistuse analüüsi koostamise käigus leiti, et soovid ja ootused on riigis tervikuna ühtsema

töökultuuri tagamisele, tööeluga kohanemisele ja töötaja kaitsemehhanismide läbipaistvusele.

Eeltoodud ATSi regulatsiooni ühtlustamine TLSiga on ajendatud asutuste vajadusest paindlikuma ja

asutuse eripärast lähtuva regulatsiooni järele. Ühtlustatavate sätete puhul ei ole ATSi sätete näol

tegemist ametnikele eriomaste sätetega, mis ametniku staatusest tulenevalt peaksid olema TLSist

teisiti reguleeritud. Tegu on igale töösuhtele omaste tingimustega, mille puhul ei ole ATSi

eriregulatsioon vajalik.

III. Praktikas tõusetunud probleemidest tulenevad ATSi muudatused:

1. ATS § 16 – emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel viibiva

tippjuhi ametikohale sisekonkursi korraldamise võimaldamine. Kehtiva ATSi kohaselt on nn

tavalise ametikoha täitmisel ametiasutusel valida, kas korraldada avalik konkurss,

sisekonkurss, viia ametnik tähtajaliselt üle või anda puuduva ametniku ülesanded täitmiseks

teisele ametnikule. Tippjuhi olulisust arvestades on valikud väiksemad ja piirduvad avaliku

konkursi või teise ametniku poolt puuduva ametniku ülesannete täitmisega asendamise korras.

Ajutine asendamine on seejuures piiratud ajaga kuus kuud aasta jooksul, et tagada kriitiliste

ülesannete täitmine põletamata ühte inimest kahel ametikohal liigselt läbi. Samuti aitab

piiratud asendamise aeg tagada, et tippjuhiks saav isik vastab talle pandud ootustele avaliku

konkursi läbimise raames ning seeläbi vastab tippjuhile seatud nõuetele. Praktikas on

ilmnenud vajadus täita just ajutiselt puuduva tippjuhi ametikoht paindlikumal viisil kui avalik

konkurss. Sisekonkurss võimaldaks vähendada sisseelamisele kuluvat aega kui sobiv

kandidaat leitakse asutuse tegutsemise valdkonnast. Sisekonkursi lubamine ei sea ohtu

kompetentsusel ja avatusel põhinevat värbamis- ja valikuprotseduuri, sest sellisel juhul on

ametis olemise aeg seadusega piiratud ning sisekonkursil saavad osaleda teenistujad, kes on

eelnevalt avaliku konkursi avalikku teenistusse tulemiseks läbinud.

2. ATS § 17 – luuakse võimalus kohaldada avaliku konkursi sätteid ametiasutuse töötaja

värbamisel. Sellega luuakse alus ametniku ja töötaja vahelise liikumise soodustamiseks,

seadmata ohtu printsiipi, mille kohaselt on ametnikuks saamine seotud avatuse ja võrdsete

võimalustega. Ehk avaliku konkursi läbinud töötaja saab edaspidi ametniku ametikohale

roteeruda, ametnikku asendada ja ametniku ametikohale korraldatavast sisekonkursist osa

võtta.

8

3. ATS § 25 – loobutakse esitatavate dokumentide loetelust ja nähakse ametiasutusele õigus

küsida asjassepuutuvaid andmeid või dokumente. See on kooskõlas riigi põhimõttelise

suunaga liikuda dokumendihalduselt andmehaldusele. Lisatakse ka vajalikud lõiked, et

võimaldada ametikohale asumiseks vajalike andmete esitamine elektroonilises keskkonnas.

Esitatavate andmete juures tehakse ka muudatused, et võimaldada ametiasutusel saada

vajalikud andmed kätte andmekogudest.

4. ATS § 26 – loobutakse ametikohale nimetamise haldusaktis teenistusstaaži märkimisest.

Kavandatav muudatus on seotud ATS § 101 muudatusega. Kehtiva ATS § 101 kohaselt sõltub

ametnikule koondamise tõttu teenistusest vabastamisel etteteatamise tähtaeg sellest, kui pikk

on ametniku teenistusstaaž. TLS § 97 kohaselt sõltub töölepingu erakorralise ülesütlemise

korral etteteatamistähtaeg sellest, kui kaua on töötaja töösuhe tööandja juures kestnud.

Koondamise olukorras erinev etteteatamistähtaeg ametnike ja töötajate puhul on

põhjendamatu ja sama ametiasutuse sees ka sisemist õiglust riivav. Seetõttu on kavandatava

muudatuse eesmärgiks muuta ATSi selliselt, et koondamise korral on etteteatamise tähtaeg

seotud ametiasutuses teenistuses oldud ajaga. ATS § 101 muudatusest tuleneb ka ATS § 26

muudatus, sest kui koondamisest etteteatamine ei oma enam seost teenistusstaažiga, ei ole

ametikohale nimetamise haldusaktis vaja märkida teenistussuhte kestust avalikus teenistuses

ega eraldi avaliku teenistuse staaži dokumentidega koguda. Kavandatav muudatus ei ole

vastuolus eriseadustega, sest eriseadustes sätestatud pensionistaaž on seotud eriteenistuses

töötamisega, mida juba täna kogutakse eraldi ja eriseaduste alusel.

5. ATS § 33 – tähtajalise üleviimise juures täpsustatakse liikumist ameti- ja töökoha vahel ning

luuakse alus tähtaegse üleviimise ennetähtaegseks lõpetamiseks nii ametnikule kui

vastuvõtvale ametiasutusele. Avaliku teenistuse ajakohastamise analüüsi kaasatud sihtrühmad

näevad tähtajalises üleviimises potentsiaali ja olulisust näiteks kriisidega või muude

eriolukordadega toimetulekul. Praktika kujunemise käigus on aga leitud, et tähtajalise

üleviimise regulatsioon vajab täpsustamist ja lihtsustamist, mistõttu täiendatakse kavandatava

muudatusega tähtajalise üleviimise sätet eelnimetatud muudatustega. Üheks oluliseks

takistuseks, et liikuda ametikohalt töökohale tähtajalise üleviimise korras, on

puhkusearvestuse erinevus. Riigi Tugiteenuste Keskus on seisukohal, et tehniliselt on võimalik

riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogus tähtajalise üleviimise ajaks asjakohased

muudatused vormistada ning jätkata puhkuse arvestust kui seadus seda lubab. Suurema

muudatusena nähakse ette võimalus ametiasutuse töötaja tähtajaliseks üleviimiseks ametniku

ametikohale. Töö- ja ametikohtade vaheline liikumine suurendab avaliku teenistuse siseseid

karjäärivõimalusi oluliselt. Koostoimes eelpool kirjeldatud muudatusega, mille kohaselt on

võimalik kohaldada avaliku konkursi nõuet töötajatele, aitab muudatus ühest küljest lahendada

avalikus teenistuses tekkinud tööjõuga seotud probleeme, samas kaldumata kõrvale avatuse ja

võrdsete võimaluste põhimõtetest. Ametikohale liikudes tuleb töötaja nimetada tähtajaliselt

ametisse ametnikuna ning sellest tekib liikuvale isikule ka avaliku võimu teostamise õigus.

Sarnaselt on lahendatud ametniku asendamine töötaja poolt kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse §-s 542. Viidatud paragrahvi kohaselt võib teatud juhtudel töölepingu alusel töötav

isik asendada sama ametiasutuse puuduvat ametnikku. Asendav töötaja peab vastama

ametnikule ja asendatavale ametikohale esitatavatele nõuetele ning asendaja nimetatakse

asendamise ajaks ametnikuna teenistusse.

6. ATS § 49 – ametniku sotsiaalsete tagatiste sätet täiendatakse raviga seotud muude kulude

hüvitamisega (eelkõige sõidu- ja majutuskulud) ja tehakse täpsustus hüvitise maksmise

välistustes. Kui ametnik on saanud viga või haigestunud seoses teenistusülesannete täitmisega

tema vastu toimepandud ründe, tema poolt süüteo tõkestamise, päästesündmuse lahendamise

või ohu tõrjumise tagajärjel, kannab tema ravi-, ravimikulud ja raviga seotud muud kulud

(eelkõige sõidu- ja majutuskulud) riik. Praktikas on esinenud juhtumeid, kus sõidu- ja

majutuskulud on osutunud märksa suuremaks kui raviga seotud kulud. Kui

teenistusülesandeid täites viga saanud ametnik ei suuda kanda sõidu- ja majutuskulusid, tekib

risk, et kuigi viga saanud ametniku ravi hüvitab riik, ei ole ametnikul seda ravi võimalik

saada, sest tal ei ole võimalik liikuda ravi saama. Teise muudatusena §-s 49 täiendatakse lõike

14 punkti 1 tahtliku süüteo osaga ja sellest tulenevalt ei ole hüvitisele õigust õnnetusjuhtumi

9

tagajärjel hukkunud ametniku lähedastel, kui ametnik pani õnnetusjuhtumi ajal toime tahtliku

süüteo.

7. ATS § 87 – ametniku enda algatusel teenistusest vabastamisel sätestatakse, et selline avaldus

tuleb esitada kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis. Kehtiva ATSi ja kohtupraktika järgi

saab täna ametnik esitada vaid (digitaalselt) allkirjastatud avalduse teenistusest lahkumiseks,

kuid sellist võimalust ei toeta teatud riigi infosüsteemid ning seetõttu suureneb

halduskoormus. Lisaks on see põhjendamatu erisus TLSiga võrreldes, kus kirjalik

taasesitamist võimaldav vorm on seadusega lubatud.

8. ATS § 102 – täiendatakse seadust hüvitise maksmise võimalusega teenistusest vabastamise

korral. Kehtiv ATS sätestab, et ametiasutus ei maksa ametnikule sellist lisatasu või toetust,

mille maksmine ei tulene seadusest. Praktika kujunemisel on ilmnenud ootus täiendada

seadust nn lahkumishüvitise võimalusega, mis ühest küljest võimaldaks asutusel teenistuja

lahkumisel hüvitist maksta, kuid teisalt ei läheks vastuollu läbipaistvuse ja avalike teenistujate

palgakorralduse põhimõtetega. Hüvitise maksimummäär on kuni kolme kuu põhipalk. Kuni

kolme kuu põhipalga ulatuses hüvitise maksmine annab võimaluse paindlikuks

juhtimisotsuseks, seades siiski eelarve kaitseks piirmäära. Muutuvpalka võib kalendriaasta

jooksul ametniku põhipalgale juurde maksta kuni 20 protsenti ametniku aastasest põhipalgast,

kuid erakorraliselt ja eelarvevahendite olemasolul nähakse ette ametniku lahkumise korral

lisaks võimalus maksta kuni kolme kuu töötasu suuruse hüvitise võimalus. Muudatusega

nähakse ette, et hüvitist ei tohi maksta, kui teenistussuhe lõpetatakse katseaja ebarahuldavate

tulemuste tõttu (ATS § 91), distsiplinaarsüüteo toimepanemise tõttu (ATS § 94) või selliste

asjaolude tõttu, mis välistaksid ametniku teenistusse võtmise (ATS § 95). Hüvitise maksmise

võimalus sätestatakse asutuse valikuvõimalusena, mitte teenistusest lahkumisega kaasneva

kohustusliku elemendina ning seda ei arvestata muutuvpalga piirmäära alla.

IV. VVTP-st tulenevad muudatused:

1. VVTP p 10.1.11. – kehtestada kantslerite ja asekantslerite maksimaalseks ametiaja pikkuseks

kahekordne ametiaeg ning muuta osakonnajuhatajate lepingud tähtajaliseks.

a. Kahekordne maksimaalne ametiaja pikkus

ATS § 23 lõike 5 kohaselt kehtib kahe järjestikuse ametiaja piirang riigi julgeoleku

volitatud esindaja juhile ja Konkurentsiameti peadirektorile. Kahekordse ametiaja

piirang on julgeolekuasutuste seadusega kehtestatud ka julgeolekuasutuse juhtidele.

Ametiaja piirangu kehtestamise üheks eesmärgiks on takistada asutuse poliitilist ja/või

majanduslikku mõjutamist, kehtestades sõltumatuse tagamiseks kohase inimeste

vahetumise. Samas tuleb täheldada, et ATSi kontekstis on oluliselt eristatud ülejäänud

ametnikest tippjuhid ehk lisaks kantsleritele ja asekantsleritele kuuluvad sinna

Riigikantselei direktor, ameti ja inspektsiooni peadirektor ning teised Vabariigi

Valitsuse 26. juuni 2013. a määruses nr 100 „Ministeeriumi kantslerile ja

asekantslerile, Riigikantselei direktorile, ameti ja inspektsiooni peadirektorile ning

määruses nimetatud teiste valitsusasutuste juhtidele esitatavad nõuded, nende

värbamise ja valiku ning arendamise ja hindamise kord“ nimetatud valitsusasutuste

juhid. Nende puhul nähakse ette eraldi korraldus värbamisele ja valikule ning

arendamisele ja hindamisele, samuti kohaldub vaid neile viieaastane teenistustähtaeg.

Selleks, et tagada tippjuhtide võrdne kohtlemine ja rotatsioonisüsteemi toimimine on

otstarbekas sätestada maksimaalse tähtaja nõue kogu nimetatud juhtide sihtrühmale.

b. Tähtajalised osakonnajuhatajate lepingud

Juhtide arendustegevuste põhimõtteid järgides on mõistlik läbivalt kasutada terminit

keskastmejuht, millega on kokkuleppeliselt ära defineeritud sarnast tööd ja vastutusala

omavad, kuid seni erinevate ametinimetustega ametis olevad juhid. Kuigi VVTP

sõnastusest tuleneb, et tähtajaliseks muudetakse keskastmejuhtide lepingud, on

terminoloogiliselt korrektne täpsustada, et avaliku teenistuse seaduse muudatustega

nimetatakse keskastmejuhid määratud ajaks ametisse. Seega rakendatakse Vabariigi

Valitsuse tegevusprogrammist tulenevat ettepanekut kõigile valitsusasutuste

keskastmejuhtidele. Kohaldamisalast jäävad välja kohaliku omavalitsuse üksuse

ametiasutused. Eraldi tuleb kaaluda, kas määratud tähtajaga teenistussuhte

10

ennetähtaegsel lõpetamisel tuleb ette näha hüvitist puudutav regulatsioon. Seni ei ole

ATSis tähtajalise teenistussuhte ennetähtaegne lõpetamine sama tugevalt reguleeritud

kui töösuhetes. Kehtiva ATSi kohaselt, kui ükskõik kummal poolel tekib vajadus

lõpetada teenistussuhe enne tähtaja saabumist, kuuluvad ilma täiendavate piiranguteta

kohaldamisele teenistusest vabastamise alused. TLS aga piirab poolte õigust öelda

tähtajaline tööleping üles ennetähtaegselt. Tähtajalist töösuhet saab üles öelda üksnes

erakorraliselt ehk mõjuval põhjusel, sel juhul peab tööandja maksma hüvitist töötasu

ulatuses, mida töötajal oleks olnud õigus saada kuni lepingu tähtaja saabumiseni.

c. Valitsusasutuse juhtide asetäitjad ehk „tippjuht 2“ sihtrühm

Muudatuste terviklikuks elluviimiseks on vajalik vaadata kõiki mõjutatud sihtrühmi

ning juhtimistasandite hierarhiat. Eelmainitud muudatused on otseselt seotud tipp- ja

keskastmejuhtidega, kuid fookusest on välja jäänud oluline nende vahele jääv

juhtimistasand ehk valitsusasutuste juhtide asetäitjate tasand (2023. aastal ligi 70

juhti). Selleks, et hoida ühtset ja läbipaistvat töökultuuri, tagada juhtide

karjääriteekonnad ja arendustegevused, on otstarbekas järgida sarnaseid reegleid ja

piiranguid. Seega kui eesmärgiks on sätestada tähtajaline teenistussuhe

keskastmejuhtidele ja taoline kriteerium juba kohaldub tippjuhtidele, tuleks

juhtimistasandi hierarhiat ja valitsusasutuse juhtide ülesandeid arvesse võttes

tähtajalisust kohaldada ka neile. Tähtaegne teenistussuhe on juba kehtestatud Politsei-

ja Piirivalveameti peadirektori asetäitja ning Kaitsepolitseiameti peadirektori asetäitja

ametikohale.

2. VVTP p 3.1.4 – kehtestada avalikus sektoris 2027. aastaks alampalgaks 60%

mediaanpalgast. 2023. aasta maikuus sõlmiti kolmepoolne hea tahte kokkulepe 2024.-2027.

aasta töötasu alammäära suuruse ja metoodika kohta, mis on kättesaadav veebilehelt

https://sm.ee/media/3210/download. Muudatuse tulemusena tehakse ATSis, sarnaselt TLSiga,

palga alammäära osas viide Vabariigi Valitsuse kehtestatud töötasu alammäärale. Töötasu

alammäära kehtestamisel lähtub Vabariigi Valitsus Eesti Tööandjate Keskliidu ja Eesti

Ametiühingute Keskliidu vahel sõlmitud kollektiivlepingust. VVTP-ga kooskõlas sõlmiti

2023. aasta mais kolmepoolne hea tahte kokkulepe eesmärgiga jõuda 2027. aastaks töötasu

alammäärani, mis on 50% keskmisest brutopalgast. Alates 1. jaanuarist 2023. a tunnitasu

alammääraks 4,30 eurot ja kuutasu alammääraks täistööajaga töötamise korral 725 eurot.

Samuti on alampalga tõstmise eesmärgiks vähendada palgavaesust, piirkondlikke ja soolisi

palgaerinevusi ning nende põhimõtete järgmine on oluline ka avalikus teenistuses.

Muudatuste elluviimise alternatiivne võimalus (lk 1 p 2): avalike teenistujate töötamine ühtsetel

alustel

Eelpool kirjeldatud muudatuste (alajaotused I-III) eesmärk on ühildada ametnikele ja ametiasutuste

töötajatele kohalduvaid norme, et hoida lojaalset ja professionaalset avalikku teenistust ning tõsta

avalike teenistujate motivatsiooni. Lisaks vähendavad kavandatavad muudatused ebavõrdsust avalike

teenistujate vahel. Teine alternatiiv sama eesmärgi saavutamiseks on viia kõik avalikud teenistujad

ühtse töösuhte regulatsiooni alla. Ka teistes riikides on aktiivselt käimas arutelud teemal, kas ametnike

töösuhe riigiga peab olema just avalik-õiguslikult reguleeritud ning kas ja millised võivad seejuures

olla võimalused avaliku võimu legitimeerimiseks paindlikumal moel.1 Eksperdid on toonud välja, et

konsensust globaalses vaates antud küsimuses ei ole. Üks osa ekspertidest leiab, et ametnike eriline

staatus ja spetsiaalsed teenistussuhte tingimused on vältimatud lojaalse ja professionaalse riigi

teenistuse olemasoluks. Teine osa eksperte leiab aga, et apoliitilise, eetilise, pühendunud ja

professionaalse avaliku teenistuse võib saavutada ka siis, kui avalikud teenistujad töötavad

töölepinguseaduse alusel. Näiteks tuuakse välja, et väga vähesed riigid (Korea, Jaapan ja Saksamaa)

1 Demmke, C. (2005). Are civil servants different because they are civil servants? European institute of public

administration; Demmke, C., (2019). The Legitimacy of Civil Services in the 21st Century. In: Peters, G.B., &

Thynne, I. (eds), Oxford Encyclopedia of Public Administration. Oxford University Press.

https://doi.org/10.1093/acrefore/9780190228637.013.982.

11

hoiavad jäika eristamist töötajate ja ametnike vahel, teiste puhul on piirid hägustunud

teenistusülesannete tõttu, ehk ei ole üheselt selge, milliseid ülesandeid ja kes (millise lepinguga)

täitma peaks. 2020. aastal viidi avaliku teenistuse laiaulatuslik reform läbi Hollandis. Reformiga

võrdsustati ametnike ja töötajate õiguslik staatus ehk töö- ja teenistussuhted ning töövaidlused on

Hollandis reguleeritud nüüdsest avalikus ja erasektoris samadel alustel, kuid ametnike eriline staatus

tuleneb neile kohalduvatest kollektiivlepingutest.

Avaliku teenistuse analüüsist ilmnes, et ametkondlikul tasandil ei tajuta vajadust ametnike ja töötajate

eristamiseks selliselt nagu on ette nähtud kehtivate õigusaktidega. Analüüsis kujunes üheks peamiseks

uurimisobjektiks küsimus, kas Eestis on võimalik üle minna avalikus teenistuses üksnes

töölepingulistele töösuhetele.

Avaliku teenistuse analüüsis hinnati ametnike teenistussuhte töölepingulisele alusele üle viimise

võimalusi ja sellele aitasid õiguslikku seisukohta kujundada era- ja avaliku sektori õiguseksperdid.

Kaasatud õiguseksperdid tõid välja, et põhiseaduse mõtet selgitavatest allikatest ja analüüsidest

(põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, asjakohane kohtupraktika jmt) tulenevad avaliku võimu

teostamisele teatud nõuded. Eeldatakse, et ametniku ja riigi vahel on avalik-õiguslik suhe vähemalt

osas, milles ametnik teostab avalikku võimu, mis muudab keeruliseks ametniku ja riigi kui tööandja

vahel eraõigusliku lepingu sõlmimise. Samas on era- ja avaliku õiguse segunemine teatud

valdkondades juba praegu realiseerunud.

Eeltoodust tulenevalt tasub analüüsida, kas avalike teenistujate ühtsetele töökorralduslikele alustele

viimisel ja avalike teenistujatega (riigiteenistuja) töölepingu sõlmimine on võimalik selliselt, et

avaliku võimu volitused ei kaasne mitte isikuga töösuhte kokkuleppimisel, vaid ametikohaga.

Lähteidee kohaselt sõlmitakse ametiasutuses töötavate töötajate ja ametnikega riigiteenistuja

tööleping, millele baasseadusena kohalduks TLS. Avaliku teenistuse eripärast lähtuvalt sätestatakse

vajalikud erisused eriseadusega, millega tagatakse avalike teenistujate roll riigi struktuuris,

professionaalsus ja vajalikud kontrollimehhanismid. Eelnimetatud viisil avalike teenistujate

töökorralduslike aluste reguleerimine aitab ühelt poolt kohaldada kõigile avalikele teenistujatele

ühtseid töösuhet puudutavaid aluseid ning võimaldavad ühtlustada avalikele teenistujatele kohalduvaid

norme nende normidega, mis kohalduvad töölepingu alusel töötavate isikutele.

ATSi kohaselt on avaliku võimu teostamine ametnikuks nimetamise keskne kriteerium. Kehtivate

õigusaktide kohaselt saab ametniku teenistussuhe oma avalik-õigusliku iseloomu ametniku teenistusse

nimetamise ja teenistusest vabastamise ühepoolse avaliku võimu aktiga (haldusaktiga). Kõne alla saab

aga tulla avaliku võimu üle andmine avalikule teenistujale ametikoha kaudu. Muudatuse kohaselt tekib

isikul avaliku võimu teostamise õigus ametikohale asumisel või tema teenistuskoha määramisel

avalikku võimu teostavaks. Selleks määrab asutus haldusakti või otsusega avalikku võimu teostavad

ametikohad.

Sarnasel viisil tekivad täna riigikaitselised töökohad riigikaitseseaduse kohaselt.

Riigikaitseseaduse § 48 lõike 1 kohaselt tekib riigikaitseline töökohustus isikule riigikaitselise

töökohustusega ametikohale asumisel või töölepingus ettenähtud tööle asumise ajal või tema ameti-

või töökoha määramisel riigikaitselise töökohustusega ameti- või töökohaks. Riigikaitseseaduse

kohaselt võib Vabariigi Valitsus kehtestada täiendavad riigikaitselise kohustusega ameti- ja töökohad,

muu hulgas kas määrates ameti- või töökohad nende nimetuste loeteluna või üldtunnuse, näiteks

valdkonna või struktuuriüksuse, kaudu või nimeliselt nendel töötamise kohustusega isikud (st määrata

nõude, et kindel isik, kellel on teatud hädavajalikud oskused või teadmised, töötaks riigikaitse

eesmärgi huvides edasi kindlal ameti- või töökohal). Oluline on märkida, et riigikaitseline töökohustus

võib kaasa tuua olulisi põhiõiguste riiveid ning riigikaitselise töökohustusega töökohaks võib määrata

ka elutähtsa erasektori teenuseosutaja töökoha. Järelikult riik hindab riigikaitselise töökohtuse

määramisel täidetavaid ülesandeid, mitte isikut kui indiviidi, kuigi sellisele töö- või ametikohale

asumisel on isikul kohustus kõrgendatud kaitsevalmiduse ajal mitte Eestist lahkuda ning talle võib

kohaldamata jätta senised töö- ja puhkeaja sätted.

12

Eeltoodud riigikaitseliste ametikohtadega sarnast loogikat kasutades võiks ka avalikule teenistujale

avaliku võimu volituste andmine toimuda selliselt, et avaliku võimu volitused tekivad isikule vastavale

töökohale asumisega. Tööle asumiseks sõlmitakse isikuga riigiteenistuja leping, mis põhineb TLSi

regulatsioonil, arvestades avalikule teenistujale kohalduvaid vajalikke erisusi. Vajalike erisuste

sätestamiseks jääb kehtima tänane ATS (asjakohaste muudatustega) või näiteks riigiteenistuja seadus

(kuivõrd kohaldamisala laieneb kogu avalikule teenistusele võimalusega kaaluda selle kohaldamist ka

hallatavatele valitsusasutustele). Avaliku teenistuse seisukohalt on oluline säilitada seadusandlikul

tasandil eelkõige järgmised erisused:

1. kohustust täita teenistuskohustusi professionaalselt, täpselt, õigeaegselt, omakasupüüdmatult,

lähtudes avalikest huvidest, järgides ja austades Eesti Vabariigi põhiseaduslikku korda;

2. poliitilise neutraalsuse tagamine;

3. kõikide teenistuskohtade täitmine avaliku konkursi korras (lühendades konkursi aega), et

tagada kõigile võrdsed võimalused asuda tööle riigi hüvanguks;

4. avalike vahendite kasutamise läbipaistvus läbi palgakorralduse reeglite kehtestamise ja

palkade avalikustamise.

Kõigile avalikele teenistujatele (arvestades nii praeguseid ameti- ja töökohti) ühetaoliste normide

kohaldamine aitab kaotada ära dubleerimised kahe erineva seaduse vahel, vähendada erisusi avaliku-

ja eraõiguslike töösuhete administreerimisel ning tagada ametnikele töötajatega samaväärne õiguste

kaitse (muu hulgas kohtueelne lepitusorgan). TLS on juba täna üks olulisemaid seadusi, mille alusel

töötab Eestis ligi 600 000 inimest. Võrdluseks tasub välja tuua, et ATSi alusel on teenistuses ligi

19 000 ametnikku. Paratamatult on küsimus otstarbekuses sarnaseid valdkondi reguleerida kahe

erineva õigusaktiga, kui isiku suhte sisu organisatsiooniga lähtub sarnastest põhimõtetest. Nii on

Riigikohus leidnud, et töösuhe vastab eeldusele, et isik on seotud tööandja korraldustega töö tegemise

viisi, aja ja koha kohta. Samuti nähtub Euroopa Liidu Kohtu seisukohast, et üheselt saab sisustada

töötamise mõistet kui isik osutab teatud aja jooksul teisele isikule tema juhtimisel teenuseid ning saab

selle eest tasu2. Nendele põhimõtetele tuginedes saab öelda, et sisuliselt vastab teenistuja teenistussuhe

samadele kriteeriumitele, välja arvatud osas, mis on seotud avaliku võimu volitusega. Seega peaksid

ka põhimõtted, mis reguleerivad töö tegemise viisi, aega ja kohta kohalduma sarnaselt ning erinevates

õigusaktides samade aspektide kordamine ei ole mõistlik. Ka on oluline täheldada, et ametnikud on

võrreldes töötajatega teenistussuhtega seotud õiguste kaitses ebavõrdsemas olukorras. Töötajatel on

võimalik oma õiguste kaitseks pöörduda kas kohtueelse menetleja poole (Töövaidluskomisjon), mis on

märkimisväärselt kiirem, soodsam ja lihtsam viis, või kohtusse. Ametniku puhul on esmaseks

instantsiks halduskohtus. Justiitsministeerium on 2022. a analüüsinud Töövaidluskomisjonide

toimimist ja leidnud muu hulgas, et keskmine menetlusaeg töövaidluskomisjonis on 45 päeva, kohtus

381 päeva ning vaid 15% juhtudel muudab kohus TVK esialgset otsust, mis näitab otsuste kvaliteeti.

Viimaste aastate statistika näitab, et halduskohtus teenistussuhteid puudutavate menetluste aeg

varieerub 170 päevast 280 päevani, mis on ligi 4 korda pikem aeg kui sarnaste küsimuste menetlemise

aeg töövaidluskomisjonis. Töövaidluskomisjonide statistikale3 ja avalikustatud kohtuotsustele

tuginedes saab öelda, et enamasti on vaidlused seotud nii teenistussuhtes kui töösuhtes samade

probleemidega, sh enim töö-/teenistussuhte ebaõige lõpetamisega. Ühtsele töösuhete regulatsioonile

liikumine annab võimaluse ka selle erisuse kaotamiseks ning tagaks ametnikele sarnased õigused

töötajatega.

Eraldi võib kaaluda eriteenistussuhte säilitamist isikutele, kes tegutsevad riigi tuumikfunktsioonide

valdkonnas, näiteks politsei, julgeolekuasutuste ja kaitseväe teenistujatele.

Eelkirjeldatud alternatiivne võimalus hõlmab endas põhimõttelist ja ulatuslikku reformi, mille

ettevalmistamine vajab nii täiendavat sisulist analüüsi kui ka teiste osapooltega konsulteerimist.

Samuti sõltub kontseptsiooni koostamise vajadus käesoleva VTK ning vajadusel sellele järgneva

analüüsi ja arutelude käigust. Seetõttu pakutakse VTK kooskõlastamisel välja lisaks kehtiva ATSi

muudatusettepanekutele ka suurema reformi idee, et koguda arvamusi ja seotud osapoolte vaateid,

2 https://www.sm.ee/media/1908/download 3 https://www.ti.ee/asutus-uudised-ja-kontaktid/statistika

13

et seejärel otsustada edasiliikumise suunad. Samas on väljapakutud ATSi muudatusettepanekud

avaliku teenistuse jaoks olulise tähtsusega ja leiame, et nende sisseviimine seadusesse peaks toimuma

olenemata sellest, kas avaliku teenistuse suurema ümberkorraldamise idee leiab toetust või mitte.

10. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning Euroopa Liidu ja rahvusvahelise õigusega määratud raamid

Kavandatava regulatsiooni näol on tegu riigisisese küsimusega ja see ei ole seotud Euroopa Liidu

õigusega.

V. Regulatiivsete võimaluste mõjude eelanalüüs ja mõju olulisus.

11. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud

11.1. Kavandatav muudatus 1 Kavandatav muudatus 1: Ametnikueetika ümberkujundamine avaliku teenistuse eetikaks

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm on

ametnikud ja ametiasutuste töötajad.

Muudatuse kohaselt laiendatakse ATSis reguleeritud ametnikueetika kohaldamisala ja eetika nõuded

hakkavad kohalduma ka töötajatele. Kuigi ametniku eetikakoodeksi järgimine on kohustuslik

ametnikele, eeldatakse juba täna, et samu põhimõtteid järgivad ka töölepingu alusel avalikus

teenistuses olevad inimesed. Kavandatav muudatus kasvatab ühiskonna usaldust avalike teenistujate

suhtes. Samuti on muudatus kooskõlas ühiskonna ootusega avaliku teenistuse läbipaistvusele,

avatusele ning kõrgendatud eetilistele ja moraalsetele nõuetele.

Muudatusel puuduvad ebasoovitavad mõjud, sest kuigi laiendatakse eetika kohaldamisala ka

ametiasutuste töötajatele, on uuringus „Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses“4 välja toodud, et

ametnikud ja ametiasutuste töötajad on küllaltki üheselt veendunud, et ametniku eetikakoodeksis

toodud väärtused kehtivad kõigile avalikus teenistuses töötavatele inimestele, olenemata nende

ametniku- või töötajastaatusest. Ühtne eetika raamistik tugevdab läbi eetilise käitumise demokraatiat

ja usaldust ametiasutuste vastu, aitab ära hoida korruptsiooni ja ebaeetilist käitumist ning kinnistada

head valitsemistava. Ühtsete eetika põhimõtete poole liiguvad ka Euroopa Liidu institutsioonid

tervikuna, luues uue katusorganisatsiooni eetika jaoks.

Kavandatav muudatus 2: Palka, ületunnitööd, valveaega, ööajal ja riigipühal tehtavat tööd

puudutavate sätete kohaldamisala ühtlustamine avaliku teenistuse sees ja laiendamine

ametiasutuste töötajatele

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm on

avalikud teenistujad.

Muudatus loob avalike teenistujate jaoks ühtsed, peamiselt töö tasustamist puudutavad,

töökorralduslikud alused ning sellest tulenevalt muutub töötajate palgakorraldus selgemaks ning

läbipaistvamaks. Ametiasutuse töötajale kohalduvad üldiselt soodsamad tingimused, kuid töö

tasustamisel ei ole põhjendatud ametnike ja töötajate eristamine. ATSi järgi on ametnike

teenistusülesanded suurema mõju ja vastutusega, mistõttu ei tohiks nad palgapositsioonil olla

kehvemas seisus kui töötajad, kelle töö peaks avaliku võimu teostamist vaid toetama. Ühtsete

4 Eesti Rakendusuuringute Keskus Centar. Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses, 2017. Kättesaadav aadressilt

2017_Rollid_ja_hoiakud_avalikus_teenistuses.pdf (centar.ee)

14

palgakorralduslike aluste loomine aitab tagada ametnike ja töötajate võrdse kohtlemise ametiasutuse

sees ning seeläbi tõuseb avalike teenistujate motivatsioon.

Ületunnitöö tegemist puudutab ka muudatus, mille kohaselt näeb ATS edaspidi ette eelduse

ületunnitöö hüvitamiseks vaba ajaga. Tööaja piirangu eesmärgist lähtuvalt tuleb asuda seisukohale, et

eelkõige täidab ületunnitöö hüvitamine vaba aja andmisega ületunnitööga võrdses ulatuses

tervisekaitse eesmärki. Tööaja piirangud on kehtestatud töötaja tervise ja ohutuse kaitseks ning piisav

puhkeaeg on vajalik töövõime säilitamiseks ja tööjõu taastootmiseks.5

Muudatuse tulemusena võib väheneda avaliku sektori atraktiivsus tööandjana töötajate jaoks, sest

ATSis sätestatud palga maksmisega seotud sätete rakendamisel ei ole neis küsimustes enam töötajatel

võimalik tugineda TLSi sätetele, mis annavad suurema vabaduse palga ja sellega seotud tasude

maksmisel. Samas näitab iga-aastane palgastatistika, et üldjoones koheldakse ametnikke ja töötajaid

võrdselt, mistõttu ei pruugi muudatuse mõju olla märgatava negatiivse suunaga.

Kavandatav muudatus 3: Avalikustatakse lisaks ametnike palkadele ka töötajate palgaandmed

võrreldaval kujul

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm on

ametnikud ja ametiasutuste töötajad.

Kehtiva ATSi järgi avalikustatakse vaid ametnike palgad isikustatud kujul. ATSi seletuskirjast nähtub,

et ametnike palkade avalikustamisega sooviti lahendada pikaaegset probleemi, mille kohaselt ei olnud

palgasüsteem avalikkusele läbipaistev ja arusaadav. Ametnike palkade avalikustamisel astuti suur

samm läbipaistvama palgakorralduse suunas. Arvestades töötajate hulka avalikus teenistuses,

moodustab aga töötajatele makstav palk märkimisväärse osa kogu avaliku teenistuse eelarve kuludest.

Kuivõrd vahendid avalikus teenistuses tasude maksmiseks tulevad otseselt riigieelarvest ning nende

kasutus peab olema läbipaistev ja eesmärgipärane, on mõistlik seada avalikustamise tingimused

ametnikele ja töötajatele ühesugused.

Trendina on oluline märkida, et avalikus teenistuses sõlmitakse üha enam töölepinguid ja vähem

nimetatakse ametnikke ametisse. Statistilistest andmetest nähtub, et 2017. aastal oli ühe ametniku

kohta 0,6 töötajat ja 2021. aastal 0,72 töötajat. Märkimist väärib, et viimase 5 aasta kokkuvõttes on

ametnike ametikohtade arv vähenenud 837 võrra ja töötajate töökohtade arv suurenenud 116 võrra.

Muudatuse tulemusena muutuvad läbipaistvuse huvides avalikuks töötajate palgad. Kuigi töötasu

avalikustamisel tuleb eelkõige kaaluda isikute perekonna- ja eraelu puutumatuse põhimõtet, on riivet

seni peetud eesmärgi saavutamiseks proportsionaalseks. Avalikustamine suurendab palgakorralduse

läbipaistvust ning annab võimaluse võrrelda avaliku teenistuse tasusid ülejäänud tööturu osaliste

tasudega. Avalike teenistujate töötasude avalikustamise eesmärk on riigivara kasutamise läbipaistvus

ja korruptsiooni vältimine. Kui inimene asub avalikku teenistusse töötajana, peab ta arvestama, et

avalikule sektorile on omased suurem avalikkuse tähelepanu, eelarvevahenditest tingituna piiratumad

läbirääkimisvõimalused töötasu suuruse üle, õigusnormidest tulenevad nõuded ja piirangud tööle.

Muudatuse kohaselt lisatakse võrreldavuse tagamiseks tööväärtuspunktid või nende puudumisel (nt

kohaliku omavalitsuse ükstuste puhul) ametinimetus vastavalt Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni

rahvusvahelisele ametite klassifikaatorile. Tööväärtuspunktid aitavad näha, kas palgatasemelt sarnased

ametikohad on ka vastutuselt sarnased ehk võrrelda võrreldavaid ametikohti. Tööväärtuspunktide või

ametite klassifikaatorite lisamine ei too kaasa eraldi halduskoormust, kuivõrd on klassifikaatori

kasutamine nõutud kõikide töötamiste registreerimisel Maksu- ja Tolliametis ning tööväärtuspunktid

kasutusel valitsusasutustes lähtuvalt Vabariigi Valitsuse 8. novembri 2012. a määrusest nr 92 „Riigi

ametiasutuste teenistuskohtade koosseisude kehtestamise kord, teenistuskohtade klassifikaator ja

teenistuskohtade liigitamise kord“.

5 Töölepingu seadus. Selgitused töölepingu seaduse juurde. TLS § 44 selgitus.

15

Kavandatav muudatus 4: Katseaja ja ületunnitöö põhimõtete ühtlustamine TLSiga ning arengu-

ja hindamisvestluse regulatsiooni seadusest väljajätmine

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm on

ametnikud ja ametiasutuste töötajad.

Kavandatava muudatuse tulemusena liigutakse nii ühtsema kui ka paindlikuma töösuhete regulatsiooni

poole. Ajal, kui riigi- ja erasektori koostöö on pidevas laienemises ning inimeste liikuvus avaliku ja

erasektori vahel on suurem kui kunagi varem, on põhjendatud ühtlustada ametnikele kehtestatud

nõudeid töötajatele suunatud nõuetega. Seda toetab ka Eesti avaliku teenistuse väga kõrge avatuse

tase, mis tähendab, et avalikku teenistusse on võimalik siseneda kõigil tasemetel ja liikumine avalikust

teenistusest sisse või välja on lihtne.

Ühtlustamisel on silmas peetud, et ühiskonna ootused avalikele teenistujatele erinevad ootustest

erasektori töötajatele. Kavandatavate muudatustega vähendatakse ATSi ja TLSi erisusi valdkondades,

mille puhul erisused ei ole põhjendatud.

Muudatused, mis on mõeldud ühtlustamaks ATSi regulatsiooni TLSi regulatsiooniga (katseaega ja

ületunnitööd puudutavad muudatused), annavad ametiasutustele võimaluse suuremaks paindlikkuseks.

Samuti toetavad muudatused ATSi detsentraliseerituse põhimõtet, mis võimaldab ametiasutustele

suhteliselt suure vabaduse enda eripärast lähtuva süsteemi kujundamisel.

Arengu- ja hindamisvestlustest loobumine võimaldab asutustel vestluste formaate kohandada

organisatsioonidesse sobivaks. Töötulemuste hindamine ja järgmise perioodi eesmärkide

läbirääkimine on jätkuvalt olulised ja vajavad tähelepanu, nagu ka ametniku arenguvõimaluste

kaardistamine. Samas on ametniku arengu- ja hindamise seisukohalt kaasaegsemaid ja paremini

eesmärki saavutavaid võimalusi ning sellest tulenevalt jääb arengu- ja hindamisvestluste korraldus

täielikult asutuse otsustada.

Ületunnitöö hüvitamise regulatsiooni ühtlustamine TLSiga seaks edaspidi ametnike puhul samuti

esimeseks eelduseks, et ületunnitöö hüvitatakse vaba aja andmisega ja seejärel tasustamisega. Samas

on ületunnitöö tasustamise praktika juba täna ametiasutustes ebaühtlane, olenemata selles, et ATSis

on ületunnitöö tasu määr sätestatud (1,5-kordne põhipalk) ning ei ole ette nähtud võimalust seda tasu

suurendada. Eriti ebaühtlane on ületunnitöö tasustamine summeeritud tööaja korral. Ületunnitöö

tasustamise praktika ühtlustamiseks on kavas täita ATS § 10 lõike 1 punktis 5 nimetatud volitusnorm.

Vabariigi Valitsuse määrusega üldiste kordade kehtestamise eesmärgiks on tagada personalijuhtimise

põhimõtete ühtne rakendamine ning avaliku teenistuse regulatsiooni paindlikkus ja vältida

ülereguleerimist. Kavandatav muudatus lähtub riigis kehtivast finantsarvestuse põhimõtetest, mille

eesmärgiks on samuti ühtse tegevusraamistiku kujundamine tõhusamaks ja mõjusamaks

raamatupidamise ja finantsaruandluse korraldamiseks.

Muudatusega ei ole ebasoovitavaid mõjusid oodata ja ebasoovitavate kõrvalmõjude avaldumise risk

on madal. Kuivõrd kavandatavad muudatused on suuremalt jaolt korrastavat laadi ja personalitööd

lihtsustavad, ei kaasne nendega olulisi mõjusid. Samuti ei kaasne ühiskonna jaoks kavandatava

muudatusega olulisi mõjusid. Muudatusega ei kaasne kulusid ega tulusid.

Kavandatav muudatus 5: Avalike konkursside regulatsiooni on edaspidi võimalik kohaldada ka

töötajatele soodustades seeläbi ametnike ja töötajate omavahelist liikumist.

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm on

ametnikud ja ametiasutuste töötajad.

2022. aastal toimus 5549 konkurssi, millega sooviti täita 6529 teenistuskohta. Ametisse nimetati või

tööleping sõlmiti 4995 inimesega. Kõigist 5549-st personaliotsingust olid 4003 (72,1%) avalikud

16

konkursid, 873 (15,7%) sisekonkursid ning 673 (12,1%) konkursita värbamised. Konkurssidest luhtus

ligi 24% ehk 554 konkurssi. Värbamiste käigus jäi täitmata 1564 kohta. 2022. aastal osales avalikel ja

sisekonkursidel kokku 48 344 inimest.

Statistika näitab, et tegelikkuses kohaldatakse juba täna avalikke konkursse valdavale osale

värbamistest, samas on üsnagi piiratud ametnike ja töötajate omavaheline liikumine. Avaliku konkursi

nõude reguleerimine aitab ühelt poolt tagada jätkuvat poliitilist neutraalsust, läbipaistvust, ja avatust

ametnike (edaspidi ka töötajate) ametikohtadele, kuid soodustab konkursse ka rohkem läbi viima, et

võrdsetel alustel tööle ja teenistusse tulnud saaksid paindlikumalt üksteise kohtade vahel liikuda.

Muudatus aitab tagada kriisideks valmisoleku ning laiendada karjäärivõimalusi ametiasutuste lõikes.

Muudatus võib avaldada negatiivset mõju halduskoormusele, kui asutused soovivad oma teenistujaid

ja töötajaid võrdsemalt kohelda ja omavahelist liikumist paindlikumaks muuta. Samas on tegemist

võimalusega, mis otseselt ei sea asutuse seniseid ressursse ohtu ning aitab tagada piisava paindlikkuse

tegevuste planeerimisel.

Kavandatav muudatus 6: emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel

viibiva tippjuhi ametikohale sisekonkursi korraldamine

Eesti avalik teenistus põhineb kompetentsusel ja avatusel ning üldise reeglina tuleb nii tippjuhi kui ka

teiste ametikohtade täitmisel eelistada avalikku konkurssi. Vaba ametikoha täitmisel on ametiasutusel

valida, kas korraldada avalik konkurss, sisekonkurss, viia ametnik tähtajaliselt üle (argikeeles

rotatsioon) või anda puuduva ametniku ülesanded täitmiseks teisele ametnikule. Tippjuhi positsiooni

ja olulisust arvestades on tippjuhi ametikoha täitmisel valikuid vähem ning tippjuhi ametikoht tuleb

täita avaliku konkursi või teise ametniku poolt puuduva ametniku ülesannete täitmisega.

Tippjuhtide tähtajalise teenistussuhte alusideeks on täita tippjuhtide ametikohad kõigile avatud ja

ühesugustel alustel läbiviidavate konkursside teel ning tagada seeläbi tippjuhtide omavahelise

rotatsioonisüsteemi toimimine. Kui ATSiga asekantsleritele tähtajaline teenistussuhe kehtestati,

põhjendati seda sellega, et tähtaegse teenistussuhte sissetoomine avaliku teenistuse tippjuhtide osas

võimaldab käivitada rotatsioonisüsteemi ning pakkuda neile seeläbi uusi arengu- ja karjäärivõimalusi,

mis tippjuhtide hinnangul seni Eesti avalikus teenistuses puuduvad. 6

Praktikas on ilmnenud vajadus võimaldada tippjuhi ametikoha täitmisel asutusele rohkem

paindlikkust, kui praegu kehtivad normid ette näevad. Eeldatavasti on suurem paindlikkus vajalik just

tippjuhi ajutise äraoleku ajaks. Sellest tulenevalt on muudatusega kavas luua seaduses võimalus, mille

kohaselt võib tippjuhi ametikoha täita sisekonkursi korras, kui asendatav tippjuht viibib emapuhkusel,

isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel. Selliselt laiendataks võimalusi tippjuhi

ajutiseks asendamiseks, oluliselt kaugenemata kompetentsusel ja avatusel põhinevast värbamis- ja

valikuprotseduurist.

Kavandatava muudatusega ei kaasne riigile kulusid ega tulusid.

Kavandatav muudatus 7: Ametikohale asumiseks esitatavate andmete nimetamine ja

teenistusest lahkumise avalduse puhul allkirja nõudest loobumine

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm on

ametnikud .

Ametisse nimetamiseks vajalike dokumentide loetelu asendamine esitatavate andmetega ning

asutustele volituse andmine vajalike dokumentide juurde küsimiseks loob asutustele võimaluse

otsustada, millised on asjakohased andmed, mida ta isikult ametikohale nimetamiseks vajab. Samuti

6 Avaliku teenistuse seaduse seletuskiri, lk 22. Kättesaadav veebilehel

https://www.riigikogu.ee/download/b1b20dda-27c1-400f-8f8c-299de3df8ea6.

17

aitab muudatus kaasa dokumendihalduselt andmehaldusele üleminekul. Ka täiendatakse sätet juba

haldusmenetluse seadusest tuttavate mõtetega, et tagada andmete esitamise võimalus läbi riigitöötaja

iseteenindusportaali. Sarnase muudatusena loobutakse ametniku teenistusest lahkumise avalduse puhul

allkirja nõudest ja kavandatava muudatuse kohaselt tuleb avaldus esitada kirjalikku taasesitamist

võimaldavas vormis. Ka TLSi kohaselt tuleb töölepingu ülesütlemise avaldus esitada kirjalikku

taasesitamist võimaldavas vormis.

Muudatusega ei kaasne ebasoovitatavaid ega olulisi mõjusid. Muudatus on korrastavat laadi ja

ametiasutuste personalitöötajate tööd lihtsustav. Muudatus võimaldab ametiasutusel ise täpsustada,

milliseid andmeid või dokumente ta isikult teenistusse võtmiseks vajab. Muudatusega võib väheneda

teenistusse võetava isiku halduskoormus, kuna vähendatakse esitatavate andmete loetelu ja see

võimaldab isikult küsida ainult teenistusse võtmiseks päriselt vajaminevaid andmeid või dokumente.

Kavandatav muudatus 8: Koondamisest etteteatamise tähtaja sidumine asutuses töötatud ajaga

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm on

ametnikud.

Kehtiva ATS § 101 kohaselt sõltub ametnikule koondamise tõttu teenistusest vabastamisel

etteteatamise tähtaeg sellest, kui pikk on ametniku teenistusstaaž avalikus teenistuses. Seevastu aga

TLSi kohaselt sõltub töölepingu erakorralise ülesütlemise korral etteteatamistähtaeg sellest, kui kaua

on töötaja töösuhe vastava tööandja juures kestnud. Etteteatamistähtaeg on aeg ametnikule

ümberkohanemiseks ja uue töökoha leidmiseks. TLSi selgitustes on märgitud, et töösuhte lõppemisest

etteteatamise tähtaeg on ülesütlemist pehmendav meede, mille eesmärk on anda töötajale teada

töösuhte lõppemisest ning võimaldada talle aega uue töö otsimiseks.7

Praktikas on selgunud, et väga pika avaliku teenistuse staažiga ametnike puhul on koondamisest

etteteatamise tähtaeg suhteliselt pikk ka siis, kui isik on viimases ametiasutuses töötanud oluliselt

vähem aega. Tänaseks ei ole ilmnenud mõjuvaid põhjuseid, miks ametnikule koondamisest

etteteatamisel peaks lähtuma ametniku kogu avaliku teenistuse staažist. Koondamise olukorras erinev

etteteatamistähtaeg ametnike ja töötajate puhul on põhjendamatu ja sama ametiasutuse sees ka sisemist

õiglust riivav. Seetõttu on kavandatava muudatuse eesmärgiks muuta ATSi selliselt, et koondamise

korral on etteteatamise tähtaeg seotud ametiasutuses teenistuses oldud ajaga. Eelnev muudatus tingib

ka ATS § 26 muudatuse, sest kui koondamisest etteteatamine ei oma enam seost teenistusstaažiga, ei

ole enam ametikohale nimetamise haldusaktis vaja märkida teenistussuhte kestust avalikus teenistuses.

Viimane muudatus lihtsustab teenistusse vormistamist.

Muudatuse tulemusena väheneb koondamisest etteteatamise tähtaeg nende ametnike jaoks, kelle

teenistusstaaž avalikus teenistuses on pikem, kui asutuses, kus ta koondamise ajal töötab. Muudatus

võib mõjutada koondatavate ametnike leibkondade toimetulekut ja majanduslikke otsuseid, kuna

koondamise korral võivad nad ilma jääda sissetulekust, millega nad on arvestanud pikemaks ajaks.

Samuti lüheneb aeg, mil neil on võimalik uut tööd otsida või oma elu ümber korraldada. Samuti tuleb

arvestada, et koondatud ametnikul on õigus koondamishüvitisele töötuskindlustuse seaduse alusel,

mida olenevalt staaži pikkusest makstakse ühe kuni kahe kuu keskmise palga ulatuses. Selle aja

jooksul on võimalik otsida uut töökohta ning töökoha otsimise ajaks on tagatud ka piisav sissetulek.

Muudatusega ei kaasne ebasoovitatavad ega olulisi mõjusid. Muudatus on korrastavat laadi ja avaliku

teenistuse personalitöötajate tööd lihtsustav.

Kavandatav muudatus 9: Ametniku ja töötaja tähtajaline üleviimine teisele ameti- või töökohale

ja võimalus tähtajalise üleviimise erakorraliseks lõpetamiseks

7 Töölepingu seadus. Selgitused töölepingu seaduse juurde. TLS § 97

18

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm on

ametnikud ja ametiasutuste töötajad.

Tähtajalist üleviimist puudutavate muudatuste eesmärk on võimaldada avaliku teenistuse sees lisaks

ametniku kohalt ametniku kohale liikumisele ka ameti- ja töökohtade vahelist liikumist. Omavahelise

liikuvuse olulisus tuleb välja näiteks kriisides või eriolukordades toimetuleku tagamisel. Teisalt võiks

avaliku sektori ülene ja tõhus liikumine vastata inimeste ootustele karjäärivõimaluste kohta, sest just

karjäärivõimaluste puudumist on hinnatud peamiseks põhjuseks avalikust teenistusest lahkumisel.

Sestap peab personalipoliitika suunduma suuremale karjääritegevuste toetamisele asutuste üleselt ning

üheks võtmeteguriks selles on ametiasutuste töötajate ja ametnike omavaheline liikumine. Statistika

näitab, et tähtajalise üleviimise võimalusi kasutatakse Eestis pigem vähe, alla 0,1% ametnikest on

ATSi alusel aasta lõikes liikunud. Võrdluseks saab tuua Austraalia, kus personaliplaneerimist ja

arendamist toetatakse keskselt ja süsteemselt, ning kus on 2021. aastal ajutist liikumist kasutanud

20,4% teenistujatest. Taoline liikumine aitab avaliku teenistuse siseste karjääripöörete tegemisel ning

toetab teenistujate edasi- ja ümberõpet. Ka aitab seaduse tasandil valdkonna määratlemine tagada

ühtsed hüved, näiteks säilitada ametikoha ja töökoha vahel liikudes puhkuse- ja muude tasude

arvestuse, mis praegu võimalik ei ole.

ATSis puudub hetkel säte, mille järgi oleks võimalik tähtajalist üleviimist vastuvõtva asutuse algatusel

ennetähtaegselt lõpetada. Praktikas on ilmnenud vajadus vastuvõtvale asutusele sellise võimaluse

andmine, kui ilmnenud asjaolud ei võimalda vastuvõtvas ametiasutuses teenistussuhet jätkata ja neid

asjaolusid ei saanud ette näha enne tähtajalist üleviimist. Muudatuse tulemusena võib suureneda

ajutiselt üleviidud avaliku teenistuja ebakindlus, sest üleviimist on vastuvõtva asutuse poolt võimalik

erakorraliselt lõpetada. Kohtupraktika kohaselt on töösuhe kui usaldussuhe töötaja ja tööandja vahel ja

kui üks lepingu pooltest ei vasta ootustele, ei saa sundida teist poolt koostööd jätkama.8 Ka ametnikul

on avaliku võimu kandjaga eriline usaldussuhe ning pole põhjust eeldada, et eeltoodud põhimõte ei

kohalduks. Kui osapoolte koostöö ei laabu, on asutusel ja avalik teenistujal mõistlik otsida sellele

lahendus, et tagada hea töökeskkond. Üheks lahenduseks võib olla ennetähtaegse lõpetamise

sätestamine, kuid ka sel juhul peab ilmnema asjaolu, mille tõttu ei ole võimalik vastuvõtvas

ametiasutuses teenistussuhet jätkata ja mida ei saanud ette näha enne tähtajalist üleviimist. Seega ei

saa tähtajalist üleviimist erakorraliselt lõpetada ilma mõjuva põhjuseta.

Kavandatav muudatus 10: Raviga seotud sõidu- ja majutuskulude hüvitamine

teenistusülesannete täitmisel viga saanud ametnikule ja vajadusel tema saatjale ning hüvitise

maksmist puudutava välistuse täpsustamine

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm on

ametnikud.

ATSis on sotsiaalsed tagatised ametniku hukkumise, surma ja töövõime vähenemise korral jagatud

kaheks:

1. hüvitis õnnetusjuhtumi tagajärjel hukkumise, surma või töövõime vähenemise korral;

2. hüvitis ametniku vastu toimepandud ründe või tema poolt süüteo tõkestamise, päästesündmuse

lahendamise või ohu tõrjumise tagajärjel hukkumise, surma või töövõime vähenemise korral.

VTKga soovitakse teha ametniku sotsiaalseid garantiisid puudutavas osas kaks muudatus. Ühe

muudatusena täiendatakse raviga seotud kulude hüvitamise osa sõidu- ja majutuskulude hüvitamise

kohustusega. Teiseks muudetakse õnnetusjuhtumi tagajärjel hukkunud ametniku lähedastele hüvitise

maksmist ning muudatuse kohaselt ei ole õnnetusjuhtumi tagajärjel hukkunud ametniku lähedastel

hüvitisele õigust, kui ametnik pani õnnetusjuhtumi ajal toime tahtliku süüteo.

Kehtiva ATSi kohaselt kannab teenistusülesannete täitmisega tema vastu toimepandud ründe, tema

poolt süüteo tõkestamise, päästesündmuse lahendamise või ohu tõrjumise tagajärjel viga saanud

8 Tallinna Ringkonnakohtu 27. aprilli 2022 kohtuotsus tsiviilasjas nr 2-20-4181, punkt 13

19

ametniku ravi- ja ravimikulud riik. Hüvitis aga ei hõlma endas raviga seotud sõidu- ja majutuskulude

katmise võimalust ega ka saatja sarnaseid kulusid. Tavapärane praktika aga on, et kui kahju tekkis

seoses tööandja kasuks töö tegemisega, siis kannab kahju tekkimise riski tööandja.

Teise muudatusena lisatakse tahtluse kriteerium õnnetusjuhtumi tagajärjel hukkunud ametniku

lähedastele hüvitise maksmiseks. Kehtiva ATSi kohaselt ei maksta hukkunud ametniku lähedastele

hüvitist, kui ametnik pani toime süüteo. Praktikas on aga ilmnenud, et ATSi sõnastus on mitmeti

tõlgendatav ja ei arvesta süütuse presumptsiooni printsiipi. Eristada tuleb süütegu ettevaatamatusest ja

tahtlikku tegu. Süütegu on seaduses sätestatud karistatav tegu ning süüteod jagunevad kuritegudeks ja

väärtegudeks. Süüteo toimepanemise tuvastamise pädevus on kohtuvälisel menetlejal või kohtul. Kui

ametnik teenistusülesannete täitmisel hukkub, algatatakse küll menetlus, kuid see lõpetatakse

kriminaalmenetluse seadustiku § 199 lõike 1 punkti 4 ja § 200 alusel, sest kahtlustatav või süüdistatav

on surnud ja see välistab kriminaalmenetluse. Kriminaalmenetluse käigus võib küll leida tuvastamist,

et hukkunud ametnik pani õnnetusjuhtumi ajal toime rikkumise, kuid hukkunud ametnikku ei saa

süüdi mõista. Kui ka kriminaalmenetluse ajal tuvastatakse õnnetuse ajal rikkumise toimepanemine, ei

tähenda see, et tegemist on süüteoga, sest iga rikkumine ei ole süütegu. ATS-i sõnastusest „on toime

pannud süüteo“ ei tulene üheselt, kas välistuse eelduseks on süüteo toimepanemises süüdi

tunnistamine, kuid vaadates ATS-i sõnastust süstemaatiliselt, on seal läbivalt soodustuse ilmajäämine

seotud süüteo tuvastamisega kohtu poolt. Nii sätestab ATS, et ametnik kaotab õiguse ametniku

vanaduspensioni suurendusele teenistusstaaži alusel, kui ta on kohtus süüdi mõistetud ja otsus on

jõustunud.

Kui aga jaatada seda, et hüvitise määramise eelduseks ei ole ametniku süüdimõistmine, vaid lihtsalt

süüteo toimepanemise fakt, siis tekib küsimus, kas hukkunud ametniku omaksed peaksid taotlema

väärteomenetluse või kriminaalmenetluse läbiviimist. Kriminaalmenetluse seadustiku kohaselt

jätkatakse kriminaalmenetlust, kui seda rehabiliteerimise eesmärgil taotleb surnud kahtlustatava või

süüdistatava esindaja. Kui aga kedagi ei ole süüdi mõistetud, siis puudub sellisel kriminaalmenetlusel

alus. On väheusutav, et seadusandja mõte oli, et niigi oma lähedase kaotuse pärast kannatav perekond

peaks veel lisaks kannatama vintsutusi, mille tooks endaga kaasa kohtumenetlus. Põhiseaduse § 22

lõike 1 kohaselt ei tohi kedagi käsitada kuriteos süüdi olevana enne, kui tema kohta on jõustunud

süüdimõistev kohtuotsus.

ATSi praktikas on ilmnenud vajadus muuta ametniku sotsiaalseid garantiisid, selliselt, et

teenistusülesannete täitmisel tema vastu toimepandud ründe, tema poolt süüteo tõkestamise,

päästesündmuse lahendamise või ohu tõrjumise tagajärjel viga saanud või haigestunud ametniku

hüvitatavate kulude juurde lisatakse ka raviga seotud muud kulud (eelkõige sõidu- ja majutuskulud).

Muudatuse eesmärk on saavutada olukord, mis on võimalikult lähedane olukorrale, mis eelnes

ametniku teenistusülesannete täitmise tõttu saadud vigastusele või hukkumisele. Muudatus võib

suurendada asutuste kulutusi, kuid samas mõjub muudatus positiivselt isikute motiveeritusele, kelle

töö kätkeb endast ohtu teenistusülesannete täitmise tõttu töövõimet kaotada või hukkuda. Sarnaselt

kaetakse teenistusülesannete täitmise tõttu viga saanud isiku kulud kaitseväeteenistuse seaduse § 194

alusel. Muudatus on vajalik, et anda eelnimetatud isikutele kindlus, et riik tööandjana tagab neile või

nende lähedastele võimalikult lähedase olukorra taastamise olukorrale, mis oli enne töövõime kadu.

Kavandatav muudatus 11: Lahkumishüvitise maksmise võimalus teenistusest vabastamise

korral

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm on

ametnikud ja ametiasutuse töötajad.

Paindlikkuse ja asutustele suurema otsustusõiguse andmise juurde on kavandatud luua seadusesse

lahkumishüvitise maksmise võimalus. Asutustele paindlikkuse tagamist toetab avaliku teenistuse

detsentraliseerituse põhimõte. Kavandatava muudatuse kohaselt oleks asutusel võimalik teenistusest

lahkumisel määrata lahkumishüvitis, mis ei või ületada kolme kuu põhipalka. 2022. aastal oli ametnike

keskmine põhipalk 2022 eurot. Analoogia korras saab lahkumishüvitise maksimaalse määra

20

põhjendusi võrrelda katseaja maksimaalse aja põhjendustega, st kuni neli kuud võimaldab nii

ametnikul kui asutusel hinnata teadmiste ja oskuste sobivust tööülesannete täitmisel. Ka maksimaalselt

kolme kuu hüvitis loob ametnikule lisavõimalusi uue töö leidmisel ja sellega kohanemisel.

ATSi kohaselt makstakse ministri ja kantsleri koostöö mittelaabumisel kantsleri teenistusest

vabastamise korral kantslerile hüvitisena põhipalka ametiaja lõpuni jäävate kuude eest, kuid mitte

rohkem kui kuue kuu põhipalk. Lahkumishüvitis ei oma üksnes palga kompenseerimise eesmärki, vaid

see on ka moraalne toetus ametikoha kaotamise eest. Avaliku teenistuse analüüsist ilmnes, et asutused

ootavad mõnevõrra suuremat vabadust tasude maksmisel, eriti toodi välja, et puudub võimalus

vajadusel ühekordset tasu maksta. Samas tuleb avalikus teenistuses tasude maksmisel ja nende jaoks

võimaluste loomisel silmas pidada, et vahendid avalikus teenistuses tasude maksmiseks tulevad

riigieelarvest ning seega peavad tasud olema läbipaistvad ja eesmärgipärased. Eeltoodut arvestades on

kavandatava muudatuse puhul silmas peetud, et kuigi pädevus hüvitise maksmise otsustamisel on

asutusel, jääb sellele tasule kehtima ka piirmäär.

OECD aruandest OECD EMPLOYMENT OUTLOOK 2020 nähtub, et riikide praktika töösuhte

lõpetamise etteteatamistähtaja ja hüvitise maksmise osas erineb suuresti, alates USAst ilma

kompensatsioonita lõpetades kuue kuu palga suuruse hüvitisega Türgis. Aruandes tuuakse välja, et

mida kauem on töötaja töösuhe kestnud, seda suurem on töötaja töökohakindlus. Teisalt mõjutab

pikalt kestnud töösuhe töötaja mobiilsust, sest pikk staaž ühel ametikohal võib vähendada töötaja

valikuvõimalusi tööturul ning samuti on pikk staaž tihemini omane vanemaealisele töötajale. Luues

asutustele valikuvõimaluse lahkumishüvitise maksmiseks, saab asutus hinnata avaliku teenistuja

põhiselt, st arvestades tema ametikoha ja teadmiste spetsiifilisust, teenistusaega ja muid olulisi

tegureid, ning vastavalt sellele otsustada, kas ja kui suures määras lahkumishüvitist maksta.

Muudatusega nähakse ette, et hüvitist ei tohi maksta, kui teenistussuhe lõpetatakse katseaja

ebarahuldavate tulemuste tõttu, distsiplinaarsüüteo toimepanemise tõttu või selliste asjaolude tõttu,

mis välistaksid ametniku teenistusse võtmise.

Kuivõrd lahkumishüvitise maksmine on kavandatava muudatuse kohaselt asutuse vabatahtlik valik,

mille asutus asjaolusid ja eelarvelisi võimalusi hinnates teeb, on keeruline prognoosida sellega

kaasnevaid kulusid. Lahkumishüvitis ei ole ametniku teenistusest lahkumisega kaasnev kohustuslik

element.

Kavandatav muudatus 12: avaliku teenistuse osakonnajuhatajatele teenistussuhte muutmine

tähtajaliseks ning tippjuhtidele kahekordse ametiaja piirangu seadmine

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm on

avaliku teenistuse keskastmejuhid, avaliku teenistuse personalitöötajad ja tippjuhtide

kompetentsikeskus.

Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2023–2027 punkti 10.1.11. kohaselt on Vabariigi Valitsus

võtnud eesmärgiks kehtestada kantslerite ja asekantslerite maksimaalseks ametiaja pikkuseks

kahekordse ametiaja ning muuta osakonnajuhatajate lepingud tähtajaliseks.

Keskastmejuhtide tähtajalisust on pikemalt analüüsitud nii eelviidatud avaliku teenistuse

ajakohastamise analüüsis kui ka selle lisas „Keskastmejuhtide tähtajaliste teenistussuhete uuring

2022“.

Seni on olnud reegliks, et ametnik nimetatakse ametikohale määramata ajaks ning ametnik täidab

ülesandeid, mis on püsiva iseloomuga. Ametnik peab lähtuma avalikest huvidest, olema sõltumatu

oma teenistusülesannete täitmisel ja otsuste tegemisel ning selle sõltumatuse tagamise üheks

mehhanismiks on ka ametniku määramine ametikohale määramata ajaks. Mida rohkem on ametnik

21

kindel oma õiguslikus positsioonis, seda enam on garanteeritud, et ta teeb otsuseid mittekallutatult

ning ainult seadusest ja õiguse üldpõhimõtetest lähtuvalt.9

Samas soodustab tähtajaline töösuhe keskastmejuhtide liikumist ja vabastab juhtivaid ametikohti

värskemate ideede ning vajadusel ka teistsugusemate teadmiste või oskustega inimestele. Juhtide

suurem mobiilsus võib mõjuda positiivselt nende enda motivatsioonile ja pühendumisele ning töö

tulemuslikkusele ja eesmärgistatusele. Tähtajalisuse laiem rakendamine võib mõjuda positiivselt

arenguvõimaluste pakkumisele, sh aitab mitmekesise kogemuse omandamine valmistuda tippjuhi

rolliks ning tõsta riigi kui tööandja mainet, võimaldades omandada riigisektoris erinevaid kogemusi ja

teha karjääri.

Optimaalseks ajaks ühel ametikohal keskastmejuhina töötada peetakse avaliku teenistuse analüüsi

sihtrühma sõnul 5–10 aastat. Teenistustähtaja valikut põhjendati sellega, et 5–10 aastat on piisavalt

pikk visiooniks ja selle elluviimiseks ilma n-ö mandumiseta, teisalt aitab tähtaeg pakkuda

motivatsiooni pingutamiseks. Statistiliste näitajate analüüs toob välja, et ametiasutuste ja

ametikohagruppide võrdluses on ka keskastmejuhtide ametikohastaaž väga erinev. Avaliku teenistuse

keskastmejuhtidest on 30% oma praegusel ametikohal olnud üle 5 aasta, 9% üle 11 aasta ning 1% 20

ja rohkem aastat. Samale valimile teise nurga alt vaadates selgub veel, et 46% keskastmejuhtidest on

ametikohal olnud 3–10 aastat ning 46% on oma ametikohal olnud alla 2 aasta.

Osakonnajuhatajate või üldisemalt keskastmejuhtide töösuhte tähtajalisuse kontekstis on oluline, et

keskastmejuhi roll ja ootused on vähem üheselt sisustatavamad kui seda on tippjuhi omad. See

erinevus tuleb välja ka regulatsioonide tasandil. ATSis kehtestatud tippjuhtide viieaastast

teenistussuhet saab võrrelda erasektoriga, kus üldjuhul kohaldatakse tippjuhtidele ehk juhatuse

liikmetele tähtajalist lepingut. Võrreldes keskastmejuhte era- ja avalikus sektoris tuleb mõtestada

TLSis väga rangelt ülevõetud Euroopa Liidu direktiivi1999/70/EÜ. Direktiivi üks põhimõte on, et

korduvaid tähtajalisi töösuhteid ei ole lubatud rakendada alaliste ülesannete täitmiseks. Selleks peaks

olema objektiivne alus (alused on välja toodud TLS § 9 lõikes 1) või on kehtestatud mingid muud

meetmed järjestikuste tähtajaliste töölepingute võimaliku kuritarvitamise vastu. Seega on TLSis ette

nähtud piirangud eesmärgiga kaitsta töötajat ebakindlasse olukorda sattumise eest, mis kaasneb

pidevalt tähtajalise töölepingu alusel töötamisega. ATSiga on võimalik näha ette direktiivi osas erisusi,

nii nagu seda on tehtud tippjuhtide puhul (ATS § 23), kus on piiratud järjestiku tähtajaliste lepingute

sõlmimise võimalust ning seeläbi on tähtajalisuse kehtestamine direktiiviga kooskõlas.

Avaliku teenistuse analüüsis leiti, et keskastmejuhi roll ja ootused tema töösooritusele ei ole üheselt

selged. Valdkondades, kus keskastmejuht on ka oma konkreetse valdkonna tippspetsialist, oodatakse

pigem tugevat arengutoe pakkumist ja karjääri kujundamist asutuse/valitsemisala sees. Standardselt

teeb rolli kirjeldamise keeruliseks ka organisatsioonide erinev suurus. Eesti kui väikese riigi puhul on

variatsioonid eriti silmapaistvad, näiteks võib keskastmejuht suures ametiasutustes juhtida kümnete

või isegi sadade inimeste tööd, samas kui väiksemas asutuses võib alluvate arv jääda paari-kolmeni.

Riigi personali ja palgaarvestuse andmekogu andmetest ilmneb, et keskastmejuhte defineeritakse

asutustest üsna erinevalt. Mõnes asutuses on keskastmejuht juhtivspetsialist, vanemspetsialist,

auditijuht, teises direktori asetäitja, osakonna juhataja, talituse juht. Lisaks, nagu nähtub allolevast

tabelist, erineb suuresti keskastmejuhtide alluvate arv.

Alluvaid Osakonna juhataja Talituse juht Valdkonnajuht Üksuse juht Juhataja

Min 2 2 2 2 2

Max 56 161 29 42 78

Keskmine 12,6 21,5 9,5 21,7 14,5

9 Avaliku teenistuse käsiraamat, ATS § 23 kommentaar

22

Mediaan 10 13,5 8 23,5 10,5

Allikas: riigi personali- ja palgaarvestuse andmekogu

Taolise sätte kehtestamine saab olema omataoline kogu Euroopa Liidus. Üldiselt kasutatakse avalikes

teenistuses tähtajalisi töösuhteid vähe ja vaid väga põhjendatud juhtudel, seda ka keskastmejuhtide

puhul. Näiteks Rootsis, Poolas, Ungaris ja Austrias on küll võimalik teenistuja mingile

ametipositsioonile määrata tähtajaliselt, kuid selleks perioodiks säilib senine tähtajatu teenistussuhe

ehk tagatud on töökohakindlus. Samuti võib täheldada vastupidist trendi, näiteks Hispaanias, kus seni

on olnud kasutusel suuremal määral tähtajalised lepingud, võeti 2022. aastal vastu seadused, millega

vähendati tähtajaliste lepingute kasutamise võimalust, et tagada töötajatele stabiilne töökoht ja

sissetulek10.

Teatud teenistussuhete tähtajalisuse juures on asjakohane kaaluda ühe võimalusena ametiasutustele

volitusnormi ettenägemist, et asutus saaks ise kaaluda, kas ja/või millistele ametikohtadele tähtajalist

teenistussuhet kohaldada. Kuivõrd tähtajalise teenistussuhte üks peamisi eesmärke on suurendada

avalike teenistujate mobiilsust, võimaldaks volitusnorm asutusel ise hinnata, kas ja millistel

ametikohtadel on mõistlik ja võimalik tähtaegset teenistussuhet kohaldada. Asutustele volitusnormiga

sellise võimaluse loomine võimaldab lisaks muule ka asutusel endal ise kujundada oma mainet ja

töökultuuri.

Teenistussuhte tähtajalisusega tuleb analüüsida ka hüvitise maksmist ennetähtaegse lõpetamise korral.

TLS lähtub põhimõttest, et tähtajaline tööleping lõpeb reeglina lepingu tähtaja möödumisel ja seega

piirab seadus poolte õigust öelda tähtajaline tööleping üles ennetähtaegselt. Tähtajalist töösuhet saab

üles öelda üksnes erakorraliselt ehk mõjuval põhjusel, mille esinemisel ei saa ülesütlevalt poolelt

mõistlikult eeldada töösuhte jätkamist kokkulepitud tähtajani. Tähtajalise töölepingu alusel töötava

isikuga lepingu ülesütlemisel peab tööandja maksma hüvitist töötasu ulatuses, mida töötajal oleks

olnud õigus saada kuni lepingu tähtaja saabumiseni. Seni ei ole ATSis tähtajalise teenistussuhte

ennetähtaegne lõpetamine sama tugevalt reguleeritud kui töösuhetes. ATSi kohaselt, kui ükskõik

kummal poolel tekib vajadus lõpetada teenistussuhe enne tähtaja saabumist, kuuluvad ilma täiendavate

piiranguteta kohaldamisele vastavad teenistusest vabastamise alused. Muudatuste tegemisel tuleb

hinnata, kas ja kuidas maksta määratud ajaks ametisse nimetatud avalikule teenistujale hüvitist

teenistussuhte ennetähtaegse lõpetamise korral. Muu hulgas tuleb analüüsida, kas tähtaegse

teenistussuhte varasema lõpetamise korral tööandja poolt on igasuguse hüvitise maksmata jätmine

põhjendatud ja õiguspärane.

Tähtaegse teenistussuhte ennetähtaegsel lõpetamisel makstava hüvitise eesmärk on tagada kindlus, et

teenistussuhe kestab kokkulepitud aja lõpuni ja seega on põhjendatud teatud kaitsemehhanismid

hoidmaks ära või vähendamaks põhjendamatud ennetähtaegse lõpetamise juhtumeid. Eeltoodust

tulenevalt ei pruugi ka VTKs eespool kirjeldatud vabatahtlik võimalus maksta teenistusest

vabastamisel hüvitist omada tähtaegset teenistussuhet kaitsvat toimet, kuna VTKs kirjeldatud hüvitise

maksmine põhineb asutuse valikul. Lisaks tuleb kaaluda, milline peaks olema tähtaegse teenistussuhte

ennetähtaegsel lõpetamisel makstava hüvitise maksimaalne määr – kas näiteks sarnaselt TLSiga näha

ette kohustus maksta hüvitist selles ulatuses, millele isikul oleks õigus olnud teenistussuhte lõpuni

(maksimaalselt viis aastat) või siis muu maksimaalne määr.

ATSis on sätestatud kahe järjestikuse ametiaja piirang riigi julgeoleku volitatud esindaja juhile ja

Konkurentsiameti peadirektorile. Kahekordse ametiaja piirang on julgeolekuasutuste seadusega

kehtestatud ka julgeolekuasutuse juhtidele. Ametiaja piirangu kehtestamise üheks eesmärgiks on

takistada asutuse poliitilist ja/või majanduslikku mõjutamist, kehtestades sõltumatuse tagamiseks

kohase rotatsiooni. Eeltoodud põhjusel on kehtestatud nt Konkurentsiameti peadirektori ametikohale

kahekordse ametiaja piirang. Võrdse kohtlemise ja rotatsioonisüsteemi tagamiseks kehtestatakse

10 https://xmlinternational.com/https-xmlinternational-com-blog-contingent-labor-reform-in-spain-what- changes-in-2022/

23

kahekordse ametiaja piirang ministeeriumi kantslerile, asekantslerile, riigisekretärile, Riigikantselei

direktoritele ja valitsusasutuse juhtidele, kelle puhul juba kehtiv ATS näeb ette viieaastase ametiaja.

Kahekordse ametiaja piirangut kehtestav muudatus võib mõjutada tippjuhtide leibkondade

toimetulekut ja majanduslikke otsuseid, kuna ametiaja lõppedes peavad nad ametist lahkuma ning

võivad mingiks perioodiks ilma jääda sissetulekust. Samas on tippjuhtidel aega planeerida oma tööd ja

tegevust viis kuni kümme aastat, mis peaks olema mõistlik aeg asjakohaste muudatuste või toimingute

tegemiseks.

Tuleb arvestada, et tähtajalise teenistus- ja töösuhte kehtestamine avalikus teenistuses võib avaldada

mõju avaliku teenistuse keskastmejuhtide ametikohtade atraktiivsusele. Kogu avalikus teenistuses on

keskastmejuhte kokku ligi 770. Muudatus suurendab seoses vabaneva ametikoha täitmisega

korraldatava konkursiga ametiasutuste töökoormust ja sellega kaasnevad konkursiga korraldamisega

seotud kulud (nt konkursikuulutuse avaldamine). 2022. aastal viis Riigikantselei riigi avaliku

teenistuse tippjuhtide leidmiseks läbi 23 avalikku konkurssi ja tippjuhtide ametikohtadele kandideeris

kokku 150 kandidaati. Samuti võib suureneda värbava asutuse töökoormus oluliselt, kui üheaegselt

lõppeb mitme osakonnajuhataja teenistustähtaeg ja neile ametikohtadele tuleb samal ajal värvata

inimesi.

Kavandatav muudatus 13: avalikus sektoris palga alammäära kehtestamine

2023. aasta maikuus sõlmiti kolmepoolne hea tahte kokkulepe 2024.–2027. aasta töötasu alammäära

suuruse ja metoodika kohta. Muudatuse tulemusena tehakse ATSis, sarnaselt TLSiga, palga

alammäära osas viide Vabariigi Valitsuse kehtestatud töötasu alammäärale. Alates 1. jaanuarist

2023. a on tunnitasu alammääraks 4,30 eurot ja kuutasu alammääraks täistööajaga töötamise korral

725 eurot. Kolmepoolse hea tahte kokkuleppega lepiti kokku, et töötasu alammäära tõstetakse

astmeliselt ja selliselt, et 2027. aastaks moodustab töötasu alammäär 50% keskmisest palgast. Töötasu

alammäära täpse suuruse lepivad sotsiaalpartnerid kokku iga aasta sügisel, võttes kehtestamise aluseks

Eesti Panga värskeima kättesaadava prognoosi. Töötasu alammäära kasvutempo ei ole kiirem kui 16%

aastas.

Alampalka ja sellele lähedast tulu (+/- 5%) saavaid inimesi on Maksu- ja Tolliameti andmetel 2023. a

juuni seisuga erasektoris keskmiselt ligi 33 000 inimest, avalikus sektoris ligi 4200 inimest. Seega on

avalikus sektoris alampalga saajaid ligi 11% kõigist alampalga saajatest. Rahandusministeeriumi

prognoosi kohaselt on alampalga rakendamisel ametnikele täiendavad kulud riigieelarvele 2024. aastal

eeldatavalt 6000 eurot, 2025. aastal 12 000 eurot, 2026. aastal 18 000 eurot ja 2027. aastal 24 000

eurot.

12. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele Kavandatavatel muudatustel ei ole otsest mõju ettevõtete ja kodanike halduskoormusele.

13. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud Muudatustega ei kaasne tulusid ega olulisi kulusid riigile.

14. Edasine mõjude analüüs Eelnõu koostamise käigus ei kavandata põhjalikuma mõjuanalüüsi tegemist, sest muudatustega ei

kaasne ühelegi analüüsitud muudatustest puudutatud sihtrühmale olulist mõju.

VI. Kavandatav õiguslik regulatsioon ja selle väljatöötamise tegevuskava 15. Valitav lahendus

VTKs esitatud probleemid lahendatakse vastavate ATSi muudatustega.

24

15.1. Töötatakse välja uus tervikseadus 15.2. Muudatused tehakse senise seaduse struktuuris

X

15.3 Selgitus Muudatuste ulatus arvestades ei ole põhjendatud uue tervikteksti väljatöötamine.

16. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid

17. Edasine kaasamise plaan – keda, millal ja kuidas kaasatakse Ministeeriumid, Riigikantselei, Õiguskantsleri Kantselei, Riigikogu Kantselei, Riigikohus,

Vabariigi Presidendi Kantselei, Eesti Linnade ja Valdade Liit, Teenistujate Ametiliitude

Keskorganisatsioon, Riigi- ja Omavalitsusasutuste Töötajate Ametiühingute Liit, Eesti

Ametiühingute Keskliit.

18. Põhjaliku mõjuanalüüsi toimumise aeg Põhjalikku mõjuanalüüsi plaanitakse siis, kui toetust leiab VTKs välja pakutud suuremahulise

reformi idee.

19. Eeldatav kontseptsiooni (HÕNTE § 1 lg 3) valmimise ja kooskõlastamisele saatmise aeg (kui järgmise sammuna koostatakse eelnõu kontseptsioon)

Kontseptsiooni ei koostata.

20. Eeldatav eelnõu avaliku konsultatsiooni ja kooskõlastamise aeg

Oktoober 2023

21. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg 1.07.2024

22. Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed Rahandusministeeriumi

riigihalduse ja avaliku

teenistuse osakond nõunikud

Elis-Ketter Müürsepp (5304

5154; elis-

[email protected]) ja

Maris Lanno (5885 1435;

[email protected] ).

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Ministeeriumid

Avaliku teenistuse seaduse

muutmise seaduse eelnõu

väljatöötamise kavatsus

Austatud minister

Esitame kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks avaliku teenistuse seaduse muutmise

seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsuse, mis on kättesaadav õigusaktide eelnõude

elektroonilise kooskõlastamise süsteemi EIS vahendusel http://eelnoud.valitsus.ee/. Ootame

Teie arvamust 2023. aasta 9. oktoobriks.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Mart Võrklaev

rahandusminister

Lisa:

ATS_VTK_04.09

Lisaadressaadid:

Riigikantselei

Õiguskantsleri Kantselei

Riigikogu Kantselei

Riigikohus

Vabariigi Presidendi kantselei

Eesti Linnade ja Valdade Liit

Teenistujate Ametiliitude Keskorganisatsioon

Riigi- ja Omavalitsusasutuste Töötajate Ametiühingute Liit

Eesti Ametiühingute Keskliit

Elis-Ketter Müürsepp +372 5304 5154

[email protected]

Meie 08.09.2023 nr 1.1-26/5747-1