Pöördumine

JP Economics

Majanduseksperdi arvamus Eesti suursaarte praamiühenduse hinnakujunduse kohta

Tellija: MTÜ Õiglane Praamiliiklus

Tellijale esitamise kuupäev: 21.04.25

Koostaja: Juhan Põldroos (MSc rahvamajandus)

JP Economics OÜ

[email protected]

2

Sisukord

1 Kokkuvõte ...................................................................................................................... 3

2 Suursaarte asukoha mõju liikuvusele .............................................................................. 5

2.1 Reisi pikkus ja kestus .............................................................................................. 5

2.2 Reisi kulud ............................................................................................................. 6

3 OÜ TS Laevad piletihinnad .............................................................................................. 7

3.1 Piletihindade kehtestamine ..................................................................................... 7

3.2 Piletihindade muutmine .......................................................................................... 9

3.3 OÜ TS Laevad majandustulemused ....................................................................... 11

3.4 Võrdlus raudtee reisijateveo hinnakujundusega ..................................................... 11

4 Mõju saarte majandusele ............................................................................................. 12

4.1 Mõju üldine kirjeldus ............................................................................................. 12

4.2 Tasulise praamiteenuse mõju turismi teenindavatele sektoritele ............................ 13

3

1 Kokkuvõte

Ekspert on käesolevas asjatundja arvamuses hinnanud MTÜ Õiglane Praamiliiklus tellimusel Eesti suursaarte praamiühenduse tasusid ja nende mõju kohalikule majanduskeskkonnale. Arvamuse esimeses osas on hinnatud üldiselt olukorda suursaarte transpordiühendustes. Arvamuse teises osas on analüüsitud praamiühenduse piletihindasid ja nende kehtestamise asjaolusid. Analüüsi kolmandas osas on hinnatud teenustasude mõju suursaarte majandusele läbi majutuse ja teiste külastajaid teenindavate sektorite.

Praamiühendust on põhimõtteliselt võimalik käsitleda sarnaselt näiteks Soome praktikale maanteevõrgu laiendusena. Seda lähtekohta aluseks võttes on tasuline praamiteenus Eesti muus osas tasuta maanteekasutuse kõrval erandlik. Ekspert leiab selle tasu mõjuanalüüsi tulemusena kokkuvõtvalt, et

- Kuressaare ja Kärdla on oma geograafilise asukoha tõttu niigi kaks kõige ebasoodsamas olukorras olevat maakonnakeskust Eestis ning tasuline praamiteenus halvendab nende seisundit veelgi. Neist teistesse maakonnakeskustesse reisimise keskmine kulu on kahe täispiletiga autoreisija puhul umbes 2,4 korda kõrgem võrreldes mandril asuvate maakonnakeskustega.

- Tasuline praamiteenus omab ulatuslikku mõju saarte sotsiaalmajanduslikule keskkonnale. Võib suure kindlusega väita, et iga lisanduv euro piletihindades mõjutab mingil määral saarte majandust. Eesti mandriosa elanikud sellist koormat kandma ei pea. Näiteks, tasulise praamiteenuse mõju saarte majutussektorile ja teistele turismi teenindavatele tegevusaladele on võrreldav ligi 20%-lise majutusasutuste külastusmaksuga. Selle tulemusena on saarte SKP hinnanguliselt vähenenud umbes 1% ehk 7 mln euro võrra. Tasulise praamiteenuse kogumõju saarte SKP-le on arusaadavalt veelgi suurem.

- Sellist mõju tuleks piletihindade kehtestamisel põhjalikumalt analüüsida kaalumaks, kas tasuline teenus on saarte majanduse seisukohalt üldse põhjendatud. Paraku ei ole seda tehtud. Veelgi enam, praamiteenuse hindade kujundamisel puudub üldse selge raamistik. Õigusaktid ei sisalda mingeid sisulisi kriteeriumeid ega juhiseid nende suurusele.

- Praamiteenuse hindade kehtestamise ajaloost nähtub, et neid muudetakse harva, kuid sel juhul suures ulatuses (n. kuni 43% 2022. a). Selline raskesti ennustatav ja hüplik hinnakujundus suurendab saartel tegutsevate ettevõtjate äririske.

- Riik on toetanud parvlaevaliiklust proportsionaalselt väiksemal määral, kui reisirongiliiklust. Esiteks on riigi toetuse osakaal reisirongiliikluses kõrgem. Teiseks, OÜ TS Laevad teenib erinevalt AS-st Eesti Liinirongid kasumit, mis tuleb piletitulu ja riigi toetusega katta. Sellisele erinevale kohtlemisele puuduvad nähtavad majanduslikud põhjendused.

Ekspert on tuginenud üksnes käesoleva analüüsi kuupäeval avalikult kättesaadavatele ning tellija ja tema esindaja poolt esitatud teabele ja materjalidele ning mõningate kolmandate isikute poolt esitatud selgitustele. Ekspert ei vastuta neis sisalduvate andmete tõelevastavuse eest. Ekspert ei võta endale kohustust analüüsi uuendada ega täiendada seoses uute asjaolude ilmnemisega peale käesoleva analüüsi kuupäeva.

4

Juhan Põldroos on üks väheseid konkurentsiökonoomika eksperte Eestis, kes on oma teadmised omandanud pikaajaliselt Konkurentsiametis töötades. Tal on Tallinna Tehnikaülikoolist rahvamajanduse teadusmagistri kraad aastast 2002. Ta töötas Konkurentsiametis aastatel 1998- 2023. a erinevatel ametikohtadel. Alates 2008. a juhtis ta ameti järelevalveosakonda, mis tegeles väga erinevate konkurentsijärelevalve küsimustega. Alates 2018. a oli ta samaaegselt Konkurentsiametis peaökonomist. Ta on andnud arvukalt konkurentsialaseid loenguid ning kuulunud Euroopa Liidu konkurentsiametite peaökonomistide töögruppi. 2024 a. alustas ta erialase nõustamisega läbi JP Economics OÜ.

5

2 Suursaarte asukoha mõju liikuvusele Enne parvlaevade hinnakujunduse sisulise analüüsi juurde asumist on oluline mõista, et Saaremaa ja Hiiumaa on geograafiliselt kaks kõige kaugemal asetsevat maakonda Eestis. See tähendab, et ühendus nendega on ka praamiveo tasusid arvestamata reisijale nii ruumiliselt kui ka ajaliselt koormavaim. Selle tõsiasja ilmestamiseks on alljärgnevalt vaadeldud Eesti maakonnakeskuste keskmiseid kauguseid.

2.1 Reisi pikkus ja kestus Alljärgneval joonisel on esitatud iga Eesti maakonnakeskuse keskmine kaugus ülejäänud 14-st maakonnakeskusest1. Sinise värviga on esitatud kaugus mööda maanteed ning punase värviga reisiks kuluv keskmine aeg. Saarte osas ei ole teepikkuse puhul parvlaevaühendusega arvestatud, st. lähtutud on üksnes näiteks vahemaast Kärdlast Heltermaale ja Rohukülast mandril asuvasse maakonnakeskusesse. Erinevalt teepikkuste arvestusest on reisimiseks kuluvale keskmisele ajale lisatud praamiveo kestus2. Sealjuures, praamiveo kestus on arvestatud ideaaltingimustel, s.t eeldusel, et reisija pääseb kas järjekorra puudumisel või tänu broneeringule tõrgeteta praamile. Tegelikkuses võib ooteaeg sadamas eri põhjustel pikeneda, nii et ka teekonna ajaline kestus kujuneb oluliselt suuremaks.

Joonis 1. Maakonnakeskuste omavaheline keskmine kaugus.

Jooniselt nähtub ka visuaalselt, et nii Kuressaare kui ka Kärdla puhul on keskmine kaugus nii ruumiliselt kui ka eriti just ajaliselt oluliselt pikem, kui mis tahes mandril asetseva maakonnakeskuse puhul. Teisisõnu, Kuressaare ja Kärdla elanikud peavad ülejäänud maakonnakeskustesse jõudmiseks pikema vahemaa läbima ja rohkem aega kulutama.

1 Maanteeameti keskkonna www.tarktee.ee andmetel (külastatud 08-10.03.25). 2 Kuivastu-Virtsu 27 min, Heltermaa-Rohuküla 1 h 15 min, Triigi-Sõru 1 h. Kõikidele neile kestustele on lisatud veel 15 min, sest OÜ TS Laevad soovitusel tuleb niipalju varem sadamasse saabuda.

Kure ssaar

e

Kärdl a

Jõhvi Haap salu

Võru Põlva Valg

a Rakv ere

Tallin n

Tartu Pärn

u Rapl

a Jõgev

a Vilja ndi

Paid e

aeg 03:54 04:07 02:36 02:27 02:31 02:24 02:22 02:07 02:06 02:01 02:03 01:56 01:54 01:50 01:48

teepikkus 255 215 202 192 190 182 176 161 158 153 150 144 143 138 130

00:00

00:28

00:57

01:26

01:55

02:24

02:52

03:21

03:50

04:19

04:48

0

50

100

150

200

250

300

Maakonnakeskuste ajaline ja ruumiline kaugus

aeg teepikkus

6

Keskmine teepikkus Kuressaare ja Kärdla ning ülejäänud maakonnakeskuste vahel on Eesti pikim ka ilma parvlaevaühendust arvestamata. Kuressaarel on see näitaja 255 km (maakonnakeskuste arvestuses 1. koht) ning Kärdlal 215 km (2. koht), samas kui ülejäänud maakonnakeskustel on see keskmiselt 163 km. Kuressaare elanik peab seega ülejäänud maakonnakeskustesse reisimiseks läbima keskmiselt 1,6 korda pikema ja Kärdla elanik 1,3 korda pikema vahemaa.

Kui vaadelda Kuressaarest ja Kärdlast teistesse maakonnakeskustesse reisimise keskmist aega, siis see ületab lisanduva parvlaevaühenduse tõttu mandril asuvate maakonnakeskuste näitajaid veelgi enam. Keskmine ajakulu on Kärdla puhul 4 t 7 min (maakondade arvestuses 1. koht) ja Kuressaare puhul 3 t 54 min (2. koht), samas kui ülejäänud maakonnakeskustel on see keskmiselt 2 t 10 min. Kärdla elanik peab seega ülejäänud maakonnakeskustesse reisimiseks kulutama keskmiselt 1,9 korda rohkem ja Kuressaare elanik 1,8 korda rohkem aega.

2.2 Reisi kulud Eeltoodud näitajatest järeldub, et suursaarte keskustesse reisimine on keerukam ka ilma praamiveo tasusid arvestamata. Alljärgnevalt on need tasud võrdlusesse lisatud. Selleks on võrreldud kahe inimese keskmise autoreisi maksumust maakonnakeskuste vahel. Asjaomasteks kuludeks on arvestatud sõiduki kütusekulu ning saarte puhul ka kahe täispiletiga autoreisija praamipiletite kulu3.

Joonis 2. Maakonnakeskuste vahel reisimise keskmine kulu

Jooniselt on ka visuaalselt näha, et Kuressaare ja Kärdla eristuvad ülejäänud maakonnakeskustest märkimisväärselt kõrgema reisimise kuluga. Täpsemalt, reis kahest saartel asuvast maakonnakeskusest ülejäänud maakonnakeskustesse maksab keskmiselt 2,4 korda rohkem, kui mandril asuvate maakonnakeskuste vastav keskmine näitaja (18,34 eurot). Kui näitena kasutatud kaks autoreisijat oleksid saarte püsielanikud, kelle piletihinnad on

3 Sõiduki kütusekulu arvestuse aluseks on tarbimine 6l / 100km hinnaga 1,55 eur/l. Praamipiletite kuluks on kahe täispileti ja ühe tavatariifiga sõidukipileti summa (Saaremaa liinil 20,6 eurot, Hiiumaa liinil 24 eurot, Triigi-Sõru liinil 15,2 eurot). Nimetatud kaks piletitüüpi on TS Laevad OÜ ülekaalukalt suurima läbimüügiga piletid.

43,91 43,36

21,94 21,02 20,82 20,10 19,58 18,18 17,92 17,37 17,09 16,60 16,47 15,99 15,31

0,00 5,00

10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00 40,00 45,00 50,00

Maakonnakeskustesse reisi keskmine kulu eur

7

soodsamad, oleks nende reisimise keskmine kulu Kuressaare puhul 30,85 eurot (Eesti keskmisest 1,7 korda kõrgem ning Kärdla puhul 28,26 eurot (Eesti keskmisest 1,5 korda kõrgem).

*

Kokkuvõtvalt nähtub eelnevast analüüsist, et kui Kuressaare ja Kärdla on oma geograafilise asukoha tõttu liikuvuse seisukohalt niigi kaks kõige ebasoodsamas olukorras olevat maakonnakeskust Eestis, siis tasuline praamiteenus muudab nende seisundi võrreldes mandril asuvate maakonnakeskustega veelgi reljeefsemalt kehvemaks. Kui nende keskmine teekonna pikkus ülejäänud maakonnakeskustesse on Eesti keskmisest 1,3-1,6 korda pikem ja teekonna kestus 1,8-1,9 korda pikem, siis kahe täispiletiga autoreisija kulud on lisanduva praamitasu tõttu suisa 2,4 korda suuremad.

3 OÜ TS Laevad piletihinnad 3.1 Piletihindade kehtestamine Parvlaevaliinide piletihinnad on kehtestatud Majandus- ja taristuministri 25.09.15 määruse nr 120 alusel. Kehtestatud piletihinnad katavad üksnes osa OÜ-le TS Laevad tasutavast veoteenuse tasust (2024. a 41%4), ülejäänud osa sellest tasust kaetakse riigieelarvelise toetusega (2024. a 59%). OÜ TS Laevad tasutav riigihanke tulemusena selgunud veoteenuse tasu ei sõltu piletimüügi tuludest. Samuti ei ole kehtestatud piletihinnad vahetult seotud OÜ-le TS laevad tasutava veoteenuse tasuga.

Ei ühistranspordi seadus ega ka määrus nr 120 ei sisalda mingeid sisulisi kriteeriumeid ega juhiseid piletihindade suurusele, sh. millise proportsiooni teenuse osutamise kogukuludest ehk OÜ TS Laevad veoteenuse tasust need katma peaksid. Ministeeriumid ja Transpordiamet ei esitanud vastuseks teabe nõudele ka mingeid analüüse, eelnõu projekte vms dokumente, mis selgitaksid millistel sisulistel kaalutlustel on kindlaks määratud parvlaevaliinide piletihindade suurus. Lihtsustatult, puudub selgitus, miks on piletihinnad just sellises suurusjärgus kehtestatud, sh miks need katavad u. 40% veoteenuse tasust, aga mitte 0%, 20%, 60% vms.

Hinnakirju kehtestava määruse nr 120 seletuskirjades on küll eri olukordades põhjendatud hindade tõstmise vajadust ja hinnatõusu võimalikke mõjusid, kuid taaskord mitte seda, miks need on just sellises konkreetses suuruses kehtestatud5. Näiteks, 01.03.22 toimunud järsku kuni 43%-list hinnatõusu on põhjendatud määruse nr 120 muutmise eelnõu seletuskirjas kulude kasvuga. Enne seda tõsteti viimati piletihindu 2016. aastal. 2016. aastaga võrreldes olid parvlaevaliinide kulud oluliselt suurenenud, peamiselt kütusekulude ja palkade kasvu tõttu ning samuti alates aastast 2018 suvekuude ja suuremate pühade tõttu suurenenud nõudluse rahuldamiseks täiendavalt tellitud reiside tõttu6. Seletuskiri sisaldab ka umbes lehekülje pikkust lühikest mõjuanalüüsi, milles leitakse, et hinnatõusu mõju ulatus on väike kuni keskmine. Kehtestatavate hindade üldist suurust ja nende mõju analüüsitud ei ole.

Eeltoodu põhjal võib järeldada, et praamiteenuse piletihindade kujundamisel puudub selge raamistik. Tõenäoliselt on tegemist millalgi ajalooliselt poliitilise otsuse tulemusena kehtestatud

4 Virtsu-Kuivastu liinil oli vastav näitaja 55% ning Rohuküla-Heltermaa liinil 26%. 5 28.12.15, 03.08.18, 28.01.22 ja 6.12.23 eelnõude infosüsteemi lisatud seletuskirjad. 6 01.03.22 jõustunud määruse muudatuse eelnõu seletuskirja lk 6

8

hindadega, mida on hiljem ebaregulaarselt seoses kulude kasvuga tõstetud. Puuduvad näited, kus sealjuures oleks süsteemselt analüüsitud tasulise teenuse mõju saarte sotsiaalmajanduslikule keskkonnale.

Arusaadavalt on siinkohal üheks keskseks kaalumist väärivaks küsimuseks, kas praamiteenus peaks üldse reisijale tasuline olema. Eesti maanteevõrk on reisijate kasutuses tasuta. Parvlaevaühendust on põhimõtteliselt võimalik käsitleda sarnaselt näiteks Soome praktikale maanteevõrgu laiendusena. Sellist seisukohta on väljendanud ka näiteks rahandusminister 09.02.22 kirjas majandus- ja taristuministrile, milles pidas muuhulgas just sel põhjusel küsitavaks 01.03.22 hinnatõusu põhjendatust. Seda lähtekohta aluseks võttes on tasuline parvlaevateenus Eesti muus osas tasuta maanteekasutuse kõrval erandlik. Peatükis 2 on selgitatud, et saarelised maakonnad on liikuvuse seisukohalt niigi Eesti maakondade arvestuses kõige kehvemas olukorras – ka täiesti tasuta teenuse korral oleks reis nendeni nii ajaliselt kui ka ruumiliselt kõige pikem. Sellises olukorras on mõneti vastuoluliselt osa reisiteekonnast saarteni tasuline.

Puudub kahtlus, et tasuline parvlaevateenus mõjutab saarte majandust. Kuna rahalises mõttes kannavad põhiosa sellest koormusest saarte külalised, on sellel majandusliku toime poolest teatud sarnasus külastusmaksuga. Peatükis 4 on sellise koormise mõju saarte ärikeskkonnale turiste teenindavate sektorite näitel põhjalikumalt selgitatud. Ehkki käesoleva analüüsi eesmärgiks ei ole detailselt selgitada tasulise parvlaevateenuse terviklikku mõju saarte majandusele, võib suure kindlusega väita, et iga lisanduv euro piletihindades kahandab mingil määral saarte SKP-d. Seda asjaolu tuleks piletihindu kehtestades kindlasti arvestada. Lühidalt, riik peaks enne hindade kehtestamist analüüsima, milline on tasulise parvlaevateenuse mõju saarte majandusele.

Võrreldes hüpoteetilise täiesti tasuta parvlaevateenusega kujutab piletitulu endast riigieelarvele säästu, sest selles ulatuses ei pea riik OÜ TS Laevad veoteenuse tasu hüvitama. Ühiskonna kui terviku seisukohast võib aga selline sääst näiline olla, kui saarte majandus kahaneb tasulise teenuse tõttu. Seetõttu tuleks piletihindu kehtestades nende kahe rahalise näitaja omavahelise koosmõjuga arvestada. Arusaadavalt ei saa piletihindade kehtestamist samas pidada ka läbinisti majanduslikuks küsimuseks, sest olulist tähtsust omavad ka eri piirkondade elanike võrdne kohtlemine, ääremaastumise vältimine jms. mittemajanduslikud argumendid. Käesoleva analüüsi eesmärgiks on näidata, et ka pelgalt majanduslike argumentide pinnal on tasuta või oluliselt madalamate hindadega parvlaevaliiklus kaalumist väärt.

Hüpoteetilise täiesti tasuta praamiteenuse korral nõudlus selle järele tõuseb ning arusaadavalt tõusetub küsimus, kas olemasolevad parvlaevad on võimelised seda rahuldama või tekib ummikute risk. Praamitasusid on seda silmas pidades võimalik käsitleda nõudlust reguleeriva nö ummikumaksuna, mille ainsaks eesmärgiks olekski praamide ummistumise vältimine. Siiski, hetkel kehtivad tasud ei ole kehtestatud nö. ummikumaksu loogikast lähtudes, sest need kehtivad pea samasugusel viisil7 kõikidele väljumistele, sh ka nendele, kus ummikute oht puudub. Käesoleva analüüsi eesmärgiks ei ole olnud hinnata, mil määral on praamid tegelikult ummistunud ning kuivõrd ummikumaksu argument paika peaks. Kui mingil põhjusel pole võimalik ummikuid lisareisidega vältida, siis ummikumaksu sisuga piletihinnad peaksid olema kehtestatud spetsiifiliselt just ummikute vältimise eesmärki silmas pidades, st olema võimalikult

7 Va. reedeti alates kella 13-st toimuvatel reisidel mandrilt saartele ja pühapäeviti alates kella 13-st toimuvatel reisidel saartelt mandrile kehtiv sõidukitele 20% kallim hind

9

väikesed, kuid piisavalt suured, et vältida sõidukite kuhjumist mõnele konkreetsele väljumisele. Kindlasti oleksid sellised piletihinnad väga erinevad hetkel kehtivast hinnakirjast.

3.2 Piletihindade muutmine Käesoleva analüüsi koostamise hetkel kehtib alates 01.01.24 jõustunud hinnakiri. Virtsu- Kuivastu ja Rohuküla-Heltermaa liinil hinnad kehtestati samasugusel kujul siiski juba 01.03.22 jõustunud hinnakirjaga8. Viimatinimetatud hinnakirjaga kaasnes ulatuslik hinnatõus – reisija tavapileti ning sõiduauto tavapiletite hinnad tõusid 43% ning muud liiki sõidukite piletite hinnad tõusid kuni 43%. Saarte püsielanike jt sooduspiletite hinnad ei tõusnud, nii et neile laienev soodustuse määr suurenes sisuliselt 50%-lt 65%-le. Alljärgnevas tabelis on kokkuvõtvalt esitatud hetkel kehtivad ja enne 01.03.2022 hinnatõusu kehtinud valitud piletihinnad.

Tabel 1. Valitud piletihinnad 2016-2025

Kuivastu-Virtsu

Rohuküla-Heltermaa

01.03.22

(= 01.01.24) 01.02.16 tõus

16/22 01.03.22

(= 01.01.24) 01.02. 16 tõus

16/22 sõitjapilet

4,3 3 43% 4,85 3,4 43%

sõitja sooduspilet 1,5 1,5 0% 1,7 1,7 0% sõiduauto

12 8,4 43% 14,3 10 43%

sõiduauto sooduspilet

4,2 4,2 0% 5 5 0%

veoauto kuni 3,5 t 12 8,8 36% 14,3 10 43% veoauto üle 3,5 t 16 15 7% 18 15 20% buss kuni 23 kohta 12 8,8 36% 14,3 10 43% buss üle 23 koha 16 13 23% 18 18 0%

Parvlaevateenuse hindade kehtestamise ajaloost nähtub, et neid muudetakse harva, kuid sel juhul suures ulatuses. Näiteks reisija tavapilet ja sõidukipilet püsisid üle kuue aasta muutumatuna9, enne kui neid 01.03.22 järsult 43% tõsteti. Alljärgneval joonisel on graafiliselt kirjeldatud Virtsu-Kuivastu liini reisija tavapileti hinna muutuseid võrrelduna tarbijahinnaindeksi muutustega.

8 01.01.24 jõustunud hinnakirjaga muudeti üksnes Sõru-Triigi liini hindasid. Teiseks fikseeriti soodustuse protsendi asemel konkreetne sooduspileti hind, kusjuures sooduspileti tegelik hind ei muutunud (määruse nr 120 muutmise eelnõu seletuskiri lk 2). 9 01.02.16-01.03.22

10

Joonis 3. Virtsu-Kuivastu liini reisijapileti10 ja THI suhtelised muutused 2013-2024

Jooniselt nähtub, et vaadeldava pileti hinda on üldiselt tõstetud THI-st kiiremast tempos11. Näiteks 2024. aastaks oli pileti hind tõusnud 1,65 korda, samas kui THI oli tõusnud üksnes 1,53 korda12. Teiseks, kui THI tõus on olnud võrdlemisi lauge, siis pileti hinda on tõstetud vaadeldaval perioodil järsult kaks korda (2016. a 15% ja 2022. a 43%).

Selline ebaühtlane järskude astmetega hindade muutmine annab iseenesest tunnistust, et hindade kehtestamisel puudub läbiv süsteemsus. Mis iganes kriteeriumitel põhineva metoodilise hinnakujunduse juures oleks tõenäoline, et hindade muutus oleks ühtlasem. See tähendab, et hindu muudetaks tihedamini (näiteks kord aastas), kuid väiksemate väiksemas ulatuses, ning mis põhiline – see oleks praamiteenuse ostjatele paremini ennustatav.

Ekspert mõistab mõnede saartel tegutsevate ettevõtjate selgituste põhjal, et praamiteenuse hindade juures polegi probleemiks mitte üksnes nende suurus, vaid ka hinnamuudatuste maht ja ennustamatus. Näiteks 01.03.22 a kuni 43%-ne hinnatõus oli tavatult suur ning ettevõtjad said sellisest plaanist eelinfo vaid mõni kuu enne hinnatõusu13. Piletihindasid muutva määruse eelnõu avaldati vaid kuu aega enne uue hinnakirja kehtima hakkamist14 ning vastuvõetud uus hinnakiri avaldati vaid nädal enne seda15. Samas rajanesid ettevõtjate äriplaanid, eelarved ja pikaajalised lepingud varasematel hindadel ning nende niivõrd lühikese ajaga muutmine on keeruline või mõnel juhul ka võimatu. Seda silmas pidades suurendab selline ennustamatu hinnakujundus saartel tegutsevate ettevõtjate äririske ning soov läbipaistvamate reeglite järele on siinkohal majanduslikult mõistetav.

10 Piletihinnad on arvestatud antud aasta 01.07 seisuga. 11 Joonis ei iseloomusta OÜ TS Laevad kõikide piletihindade muutuseid. Näiteks 01.03.22 tõusid mitmete transpordivahendite piletihinnad vähemal määral ning püsielanike soodushinnad ei muutunud üldse. 12 Allikas: https://stat.ee/et/tarbijahinnaindeksi-kalkulaator 13 https://majandus.postimees.ee/7445215/ministeerium-arvestas-praamipileti-hinna-tostmisel-viit- saarlaste-ettepanekut - hinnatõusu plaan avaldati detsembris 2022 14 Eelnõude infosüsteemi lisamine 28.01.22 15 Riigi Teatajas avaldamine 23.02.22

100 100 100

115 115 115 115 115 115

165 165 165

100 100 99 100 103

107 109 108 114

136

148 153

90

100

110

120

130

140

150

160

170

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024

Reisijapileti ja THI muutus, 2013=100

Kuivastu-Virtsu reisijapilet THI

11

3.3 OÜ TS Laevad majandustulemused OÜ-ga TS Laevad 11.12.14 sõlmitud 2016-2026. a avaliku teenindamise lepingu täitmisel teenitav kasum ei ole lepinguga täpsemalt piiratud, ehkki see sisaldab üldist keeldu teenida ülemäärast kasu (lepingu p 8). Järgneva 10.09.24 vastu võetud 2026-2033. a avaliku teenindamise lepingus on ärikasum piiratud 8%-ga lepingu täitmiseks vajalikust investeeritud kapitalist (p 5.10). Käesoleva analüüsi eesmärgiks ei ole teha täpseid järeldusi selle kohta, kuivõrd 2016-2026. a lepingu täitmisel seni teenitud ärikasum vastab uues lepingus sisalduvale mõistliku ärikasumi määratlusele. Lepingus on selleks ette nähtud detailsem arvestuskäik, mida pole üksnes avalike majandusaasta aruannete põhjal tõenäoliselt võimalik korrektselt läbi viia. Siiski, kuna OÜ TS Laevad majandustegevus seisneb pea täies ulatuses praamiteenuse pakkumises (2021-2023. a moodustas üleveoteenuse müük 96-97% müügitulust), ei kujuneks lepingu põhjal arvestatav kasumlikkus tõenäoliselt väga erinevaks ettevõtja üldisest kasumlikkusest. Alljärgnevas tabelis on esitatud OÜ TS Laevad üldine ärikasumi suhe varadesse alates avaliku teenindamise lepingu sõlmimisest 2016. a.

Tabel 2. OÜ TS Laevad ärikasumi suhe varadesse

2023 2022 2021 2020 2019 2018 2017 2016

ärikasum/varad

9,64% 8,33% 6,05% 7,24% 6,78% 6,12% 2,78% 2,21%

Tabelis nähtub, et OÜ TS Laevad kasumlikkus on kogu perioodil tervikuna jäänud selgelt alla 2026-2033 avaliku teenindamise lepingu kohaselt mõistlikuks peetavat taset. Perioodi viimastel aastatel eraldi võetuna on siiski võimalik, et kasumlikkus on sellest tasemest veidi kõrgem olnud.

Kuna OÜ TS Laevad majandustegevus on kapitaliintensiivne, moodustab ärikasum võrdlemisi suure osa müügituludest. 2023. a moodustas see 26,5% (2022. a 25,7%) ehk sisuliselt iga neljas euro, mille ettevõtja teenib, läheb ärikasumiks.

3.4 Võrdlus raudtee reisijateveo hinnakujundusega

Võrdlemaks praamiteenuse hinnapoliitikat riigi tegevusega teistes ühistranspordi valdkondades on seda alljärgnevalt tehtud raudtee reisijateveo näitel. Tegemist on sarnaselt praamiteenusele ühe kaalukaima ühistranspordi liigiga, mida põhiosas finantseeritakse samuti riigieelarvest ning väiksemas osas piletituludest.

Alljärgnevalt on võrreldud kahe ühistranspordiliigi eelarvelise toetamise mahtu. OÜ TS Laevad riigi toetuse osakaal tuludest (s.o piletitulu ja riikliku toetuse summast) moodustas perioodil 2021-2023. keskmiselt 59%. Raudtee reisijatevedu teostava riigile kuuluva OÜ Eesti Liinirongid (Elron) puhul oli vastav näitaja samal ajal mõnevõrra kõrgem 66%16 ehk riik tasus proportsionaalselt suurema osa raudtee reisijateveo kuludest. Seega võib ainuüksi nende

16 Sihtfinantseerimise tulu (sihtfinantseerimine tegevuskulude katmiseks ja sihtfinantseerimine põhivara soetuseks ehk diiselrongide liisingumaksete katmiseks) osakaal sihtfinantseerimise tulu ja müügitulu summast majandusaasta aruannete kohaselt.

12

näitajate põhjal järeldada, et riik toetab parvlaevaliiklust proportsionaalselt vähem, kui reisirongiliiklust.

Tegelikult võib väita, et riik toetab reisirongiliiklust võrreldes parvlaevaliiklusega sisuliselt veelgi suuremas proportsioonis. Erinevalt OÜ-st TS Laevad ei ole OÜ Eesti Liinirongid viimastel aastatel võrreldavat kasumit teeninud. Perioodil 2019-2023 oli OÜ Eesti Liinirongid ärikasum ja aruandeaasta kogukasum negatiivsed, vaid sihtfinantseerimise netomeetodil arvestatud kasum oli marginaalselt positiivne (0,3-0,7% tuludest). Jättes kõrvale sellise kahjumi sisulised põhjused, tuleb asuda seisukohale, et OÜ-ga TS Laevad vähegi võrreldava kasumi mitteteenimine on raudteereisijat kaudselt toetava iseloomuga, sest riigieelarvest makstava toetuse ja piletimüügitulu summa võib sellise puuduva kasumi võrra väiksem olla.

Hüpoteetiliselt, kui ka OÜ TS Laevad sarnaselt AS-le Eesti Liinirongid aruandeaasta kasumit ei teeniks (s.o aruandeaasta tulem oleks 0), kuid riiklik toetus säiliks samal tasemel, võiks kõiki piletihindasid keskmiselt üle kahe korra langetada. Kui aga sellises hüpoteetilises olukorras ka riiklik toetus väheneks aruandeaasta kasumi võrra, kujuneks perioodil 2021-2023. a riigi toetuse osakaaluks tuludest (s.o piletitulu ja riikliku toetuse summast) keskmiselt 47%. See viimatinimetatud näitaja on ka paremini võrreldav AS Eesti Liinirongid 66%-lise toetusega samal ajal, sest sellisel juhul ei teeniks kumbki ettevõtja kasumit.

4 Mõju saarte majandusele

4.1 Mõju üldine kirjeldus 2023. a oli OÜ TS Laevad piletitulu kahelt liinilt kokku 14,7 mln eurot, mis moodustab umbes 2% Hiiu- ja Saaremaa sama aasta 699 mln eurosest sisemajanduse koguproduktist17. Valdava enamiku reisijatest moodustavad saarte külastajad. 2023. a moodustasid täispiletiga reisijad kahe liini peale kokku 40% reisijatest ning saarte püsielaniku sooduspiletiga reisijad 25% reisijatest. Ülejäänud 35% moodustasid tavalise sooduspiletiga reisijad (n. liinibussiga reisijad) ja tasuta reisijad, kes võisid olla nii püsielanikud kui ka külastajad. Kuna püsielaniku piletihind on madalam, siis piletitulu arvestuses andsid täispiletiga reisijad hinnanguliselt 69% ja püsielaniku sooduspiletiga reisijad 15% kogu reisijate piletitulust18. Ka sõidukipiletite arvestuses moodustavad saarte külalised nii mahulises kui ka rahalises arvestuses selgelt suurema osa.

Eeltoodust tuleneb, et piletitasud on oma majandusliku toime poolest suuremas osas tinglikult võrreldavad pigem külastusmaksuga ning vähem saarte püsielanikele laieneva täiendava maksuna. Mõlemat liiki maksul on siiski potentsiaal saarte majanduse mahtu kahandada.

01.03.2022 jõustunud hinnakirja kehtestava määruse seletuskirjas on saarte püsielanikele soodsama piletihinna kehtestamist põhjendatud vajadusega tagada neile võimalus liikuda Eestis vähemalt ligilähedaseltki samasuguste kuludega võrreldes mandril elavate isikutega. Avalik huvi võib seisneda muu ühiskonnaga võrreldes halvemas situatsioonis olevate isikute toetamises läbi

17 Statistikaameti tabel RAA0050 18 Arvutuste aluseks olevad andmed on võetud 11.12.2014 avaliku teenindamise lepingu nr 14-009 p 25 kohaselt TS Laevad OÜ poolt ministeeriumile esitatud lepingu lisa 3-st. Vastavate kategooriate reisijate kogused on korrutatud sellele kategooriale vastava piletihinnaga.

13

soodustuse. Ehkki eeltoodud arutluskäik vastab kahtlemata tõele, siis majanduslikus mõttes tõusetub saarte elanike halvem situatsioon võrreldes mandrielanikega tõenäoliselt isegi suuremas mahus läbi saarte külaliste kõrgemate reisikulude saartele. Sellised täiendavad kulud tähendavad, et saarte majanduse konkurentsivõime on madalam ning saarte elanike võimalused endale elatist teenida on kehvemad kui mandrielanikel. Näiteks, osa turiste loobub kõrgemate kulude tõttu saartele reisimast, tööstus ja kaubandus peab arvestama kõrgemate transpordikuludega jne. Kui 2023. a. säästsid saarte püsielanikud läbi soodsamate tasude arvestuslikult u 5-6 mln eurot (st. võrreldes olukorraga, kui nad oleksid tasunud külastajate piletihindade alusel), siis etteruttavalt, tasuline praamiteenus kahandas 2023. a saarte SKP-d ainuüksi turiste teenindavate sektorite negatiivsete mõjude tõttu hinnanguliselt u 7 mln euro ulatuses (vt. ptk 4.2). Seetõttu halvendavad saarte püsielanike seisundit võrreldes mandrielanikega majanduslikus mõttes samaväärselt ka saarte külastajate kõrgemad piletihinnad.

Viise, kuidas tasuline praamiteenus saarte majandust kahjustab, on väga erinevaid. Eksperdile on vestlustes esitatud näiteid, kuidas erinevaid hooldusteenuseid ei ole võimalik mandrilt operatiivselt tellida, kiiresti riknevaid kaupade hankimine on keerukam, transporditeenuste hinnad on kõrgemad jne. Ehkki usutavasti eksisteeriksid sarnased probleemid saarte asukoha tõttu ka täiesti tasuta praamiliikluse korral, võimendab tasuline teenus saarte kehvemat olukorda veelgi. Nagu eelpool selgitatud, ei ole riik neid mõjusid nähtavalt analüüsinud, ehkki see peaks olema üks põhilisi kaalutlusi praamiteenuse hindade kehtestamisel.

Alljärgnevalt on indikatiivselt hinnatud tasulise praamiteenuse mõju saarte turismisektori kui suure tõenäosusega sellest ühe enimmõjutatud tegevusala näitel. Käesoleva analüüsi eesmärgiks ei ole selle mahtu ja eesmärgistatust arvestades anda kõikehõlmavat hinnangut saarte kogu majanduse kohta. Sellise analüüsi peaks ühistranspordi poliitikat kujundades läbi viima riik. Alljärgnev analüüs on esitatud näitena illustreerimaks, kuidas selline negatiivne mõju tekib. Oluline on rõhutada, et analüüsis antud hinnang põhineb avalikel andmetel ning rajaneb selles kirjeldatud eeldustel. Lähteandmete täpsustudes võivad ka samasisulise analüüsi tulemused muutuda.

4.2 Tasulise praamiteenuse mõju turismi teenindavatele sektoritele Tasulise praamiteenuse majanduslik mõju saarte turiste otseselt või kaudselt teenindavatele majandussektoritele on võrreldav külastusmaksuga. Seetõttu on edaspidises analüüsis lähtutud hüpoteetilisest olukorrast, kus praamiteenus on tasuta, kuid saarte külastajad peavad majutusasutusse registreerides tasuma samas väärtuses külastusmaksu. Saarte külastamise kogukulud jääksid sel juhul samaks, mistõttu ka nõudlus saarte turismiteenuse järele eeldatavalt ei muutuks.

Ehkki selline külastusmaks rakenduks vahetult majutussektorile, ulatuks selle mõju majutusest oluliselt kaugemale. Nimelt, reisijad tarbivad lisaks majutusteenusele kas otseselt või kaudselt veel suurt hulka erinevaid teenuseid. Nendeks võivad olla näiteks toitlustusteenus, aga ka kommunaalteenused jpm. Turismipiirkondadele on tüüpiline, et mingi osa teenindussektorist on majanduslikult elujõuline üksnes tänu külastajatele. Kui külastusmaksu tõttu loobutakse külastusest, kaotavad oma müügituludes lisaks majutusele ka kõik need teised mõjutatud sektorid. Seetõttu on oluline mõista, et ehkki külastusmaks koormab esmapilgul üksnes majutussektorit, kahjustab see kaudselt ka väga paljusid teisi tegevusalasid.

14

Eeltoodut silmas pidades, turism mõjutab SKP-d kolmel viisil19. Esiteks, otsene mõju mõõdab lisandväärtust otseselt turismiga seotud sektorites, sh majutuses ning toitlustusteenustes. Teiseks, kaudne mõju mõõdab turismisektorit varustavate sektorite toodangut, näiteks reisiagendi poolt ostetud it-teenust või uue hotelli ehitamist. Kolmandaks, tingitud mõju (ik induced impact) mõõdab täiendavat tarbimist, mille on tinginud otseste ja kaudsete mõjude tõttu suurenenud kasumid ja töökohad. Kõik kolm liiki kokku moodustavad kogumõju SKP-le.

Alljärgnevas tabelis on esitatud turismisektori mõju SKP-le MKM-i poolt koostatud 2023. aasta Eesti turismi regionaalse mõju analüüsi kohaselt20. Analüüsis on selgitatud, et otsene mõju tuleneb turistide kulutustest ning kaudne mõju tekib ettevõtetest, mis varustavad turismisektorit.

Tabel 3. Turismisektori mõju Eestis tervikuna ja saartel, % SKP-st.

Eesti Hiiumaa Saaremaa Hiiu- ja Saaremaa kokku (SKP-ga

kaalutud keskmine) otsene mõju 4,3 5,2 9,6 8,7 otsene ja kaudne mõju 6,3 7,7 14,2 12,8

Tabelist nähtub, Hiiu- ja Saaremaal on turismisektori kaalutud keskmine mõju umbes kaks korda suurem, kui Eestis tervikuna. Seega, turismisektor on saartel võrreldes ülejäänud Eestiga oluliselt kaalukam.

Euroopa Komisjon on 2017 a. avaldanud mahuka analüüsi maksude mõjust Euroopa turismisektori konkurentsivõimele (edaspidi: EK analüüs)21. Analüüsile on lisatud tabelarvutuskeskkond „EU tourism tax tool 2017“, mille abil on võimalik välja arvutada erinevate turismimaksude mõju liikmesriikide majandusele (edaspidi: EK analüüsi tabel). Edaspidises on põhiliselt lähtutud EK analüüsis esitatud põhimõtetest.

Külastusmaksu negatiivne mõju majandusele seisneb selles, et kuna reisimise kogumaksumus tõuseb, siis nõudlus selle järele väheneb, kahandades ettevõtjate tulusid. Nõudluse vähenemise konkreetne suurus sõltub eelkõige edasisuunamise määrast ja nõudluse elastsusest. Edasisuunamise määr mõõdab, kui suure osa maksust majutajad enda kanda võtavad ja kui suure osa nad tüüpiliselt majutatavale edasi suunavad. On leitud, et pikas perspektiivis kalduvad majutajad maksumuudatusi tarbijatele edasi suunama22. Nõudluse elastsus mõõdab, kuidas reageerivad tarbijad teatud hinnatõusule – mida rohkem on loobujaid, seda elastsem on nõudlus. Turismisektorit peetakse üldiselt väga elastse nõudlusega valdkonnaks, kus ka väikesed hinnatõusud võivad ostukoguseid oluliselt vähendada. Ühe 2015. a uuringu järgi Euroopa

19 European Commission: Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, The impact of taxes on the competitiveness of European tourism – Final report, Publications O ice, 2017, https://data.europa.eu/doi/10.2873/22642 lk 95. Edaspidi: EK Analüüs 20 2023. aasta Eesti turismi regionaalse mõju analüüs. MKM, 31.12.2024. https://ve-infra-prod-visit2.s3.eu- west-1.amazonaws.com/content-document/248/Turismi+regionaalne+mõju+2023.+aastal.pdf. Tabelis 3 on esitatud MKM-i poolt arvutatud erinevate mudelite väärtuste aritmeetilised keskmised. 21 European Commission: Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, The impact of taxes on the competitiveness of European tourism – Final report, Publications O ice, 2017, https://data.europa.eu/doi/10.2873/22642 22 EK analüüs lk 110

15

turisminõudluse elastsus -1,291, mis tähendab et iga 1%-se hinnatõusu korral langes nõudlus 1,291%23.

EK analüüsi tabelisse on võimalik sisestada konkreetne hüpoteetiline turismimaks ning tabel arvutab välja selle mõju majandusele, sh SKP-le. Tabelisse on eelnevalt sisestatud selliste arvutuste tegemiseks vajalikud erinevad lähteandmed Eesti turismisektori kohta 2017. a teada olnud seisuga. Kasutaja saab muuta üksnes edasisuunamise määra ja nõudluse elastsusnäitajate väärtuseid. Järgnevas arvestuses neid väärtuseid vaieldavuste vältimiseks siiski muudetud ei ole, st lähtutud on eelsisestatud vaikeväärtustest. Eksperdi hinnangul, kui neid väärtuseid muuta, siis pigem tuleks seda teha suunas, mis suurendab uuritava maksu mõju SKP- le24.

Analüüsi esimese sammuna tuleb kindlaks teha, kui suur oleks OÜ TS Laevad piletihindadele vastav sama suur hüpoteetiline külastusmaks. Kuna EK analüüsi ja selle tabel on koostatud 2017. a seisuga, on ka alljärgnevas analüüsis lähtutud selle aasta näitajatest.

OÜ TS Laevad avaliku teenindamise lepingu lisa 3 kohase 2017. a aruande põhjal oli suursaarte külastaja (s.o mitte püsielaniku) poolt OÜ-le TS Laevad keskmiselt tasutavaks summaks arvestuslikult 10,20 eurot edasi-tagasi reisi eest25. Samal aastal oli Hiiu- ja Saaremaa kaalutud keskmine majutuse maksumus 28,47 eurot ööbimise eest majutatu kohta26. Keskmine majutuse pikkus oli 1,87 ööbimist27, nii et keskmine kogukulu majutusele kokku oli 28,47 eurot x 1,87 ööbimist = 53,23 eurot reisija kohta. OÜ-le TS Laevad keskmiselt tasutud 10,2 eur moodustas sellest summast 19,17%. Sisuliselt tähendab see, et parvlaevatasu oleks suursaarte külastajate vaates võrreldav majutusasutuste 19,17%-lise külastusmaksuga. Teisisõnu, hüpoteetilises olukorras, kus parvlaevaliiklus oleks tasuta, peaks majutusteenust ostvatelt külastajatelt ligikaudu sama summa kogumiseks suursaarte hotellides kehtima 19,17%-line külastusmaks.

EK analüüsi tabeli erinevate kasutusvõimaluste juures modelleerib just selline 19,17%-line külastusmaks kõige täpsemalt praamitasude mõju saarte majandusele. EK analüüsi tabeli põhjal järeldub, et kui kogu Eestis kehtinuks 2017. a 19,17%-line majutusasutuste külastusmaks, vähenenuks Eesti kogu SKP sel aastal 120,9 mln euro võrra ehk 0,5%28. Tööta jäänuks 3740

23 EK analüüs lk 111 24 Edasisuunamise määra vaikeväärtus on 60% ehk see kirjeldab sisuliselt olukorda, kus saarte majutajad hüvitaksid 40% praamitasudest läbi suhteliselt madalamate hindade, nii et reisijad kannaksid sisuliselt üksnes 60% praamitasudest. Arvestades, et enamiku 2017. a kestel oli eelnevast hinnatõusust möödunud üle aasta ning et edasisuunamise määr suureneb ajas (EK analüüs lk 111), tuleb usutavaks pidada pigem kõrgemat edasisuunamise määra. Teiseks, EK analüüsi tabel arvestab mh ärireisijatega, kelle nõudluselastsus on oluliselt madalam -0,35, samas kui puhkusereisijate näitajad jäävad vahemikku - 0,43…-1,39. Hiiu- ja Saaremaal on ärireisijaid pigem vähe (statistikaameti tabel TU 110 andmetel 2017. a vastavalt 20% ja 10%, Eestis keskmiselt 22%), mistõttu reisijate keskmine nõudluselastsus võib tabelis arvesse võetust suurem olla. 25 Kõik külastajate poolt arvestuslikult tasutud summad jagatuna külastajate arvuga. Aruandes sisalduvad näitajad, mis hõlmavad nii külastajaid kui ka püsielanikke neid eristamata, on jagatud lähtudes täispiletiga ja püsielaniku piletiga reisijate proportsioonidest (Virtsu-Kuivastu liinil 68:32; Rohuküla-Heltermaa liinil 63:37). Külastajate poolt tasutud summad Virtsu-Kuivastu liini näitel: täispiletid + sõiduauto täispiletid + mootorratta täispiletid + 68% x (reisija sooduspiletid + bussi sõidukipiletid + jalgratta piletid). Külastajate arv Virtsu – Kuivasti liini näitel: täispiletiga reisijad + 68 % (sooduspiletiga reisijad + tasuta reisijad). 26 Statistikaameti tabeli TU110 põhjal. Saaremaal oli 2017. a 312 890 ööbimist keskmise hinnaga 29 eurot ning Hiiumaal 37 445 ööbimist keskmise hinnaga 24 eurot. 27 Statistikaameti tabeli TU110 põhjal. 2017. a oli Saare- ja Hiiumaal kokku 187 347 majutatut ja 350 335 ööbimist ehk 1,87 ööbimist majutatu kohta. 28 Statistikaameti tabeli RAA0012 kohaselt oli 2017. a SKP jooksevhindades 24,3 mld eurot.

16

inimest ning majutajate tulu langenuks 16%. Hinnanguliselt ei kujuneks samalaadse analüüsi tulemused praeguse hetke seisuga oluliselt erinevateks, sest samal viisil arvestatud majutusasutuste külastusmaks olnuks 2023. a andmetel samuti u 19%.

120,9 mln eurosest SKP vähenemisest moodustanuks majutussektori negatiivne mõju SKP-le üksnes 30,1 mln eurot ehk umbes veerand. Kolmveerand SKP vähenemisest on seotud hoopis teiste sektoritega, mis ühel või teisel viisil samuti turiste teenindavad. Eeltoodu kinnitab tõsiasja, et külastajad ei too kasu mitte üksnes neid nö. esmase väravana teenindavale majutussektorile, vaid ka väga suurele hulgale muudele tegevusaladele.

Kuna suursaartel on turismisektori mõju SKP-le Eesti keskmisest umbes kaks korda kõrgem, siis võib eeldada, et ka hüpoteetilise külastusmaksu mõju olnuks vastavalt suurem. Nii langenuks saarte SKP taolise maksu tulemusena u 1% võrra. Kuna aga saarte külastajad on pidanud tasuma sellise hüpoteetilise maksuga samas väärtuses praamitasu, siis võib eeldada, et sellise tasulise teenuse tõttu ongi saarte SKP ainuüksi majutusest ja teistest turiste teenindavatest sektoritest tulenevalt olnud hinnanguliselt 1% võrra väiksem (s.o võrreldes olukorraga, kus praamiteenus oleks tasuta). 2023. a SKP mahtu arvestades tähendab see u 7 mln eurost SKP langust. Kuna saartel on turism väga kaalukas, on usutav, et mingil viisil saavad sellest kasu suur osa saarte ettevõtjatest. Hinnanguliselt langebki kolmveerand ehk u 5,3 mln eurot sellest lisandväärtuse langusest taoliste majutussektori väliste ettevõtjate arvele.

Tasulise praamiteenuse kogumõju saarte SKP-le on arusaadavalt suurem, kui eelpool näitena arvutatud üksnes majutussektorist tõusetuv mõju. 2023. a teenindas OÜ TS laevad kahel liini 2,41 mln reisijat, samas kui statistikaameti poolt arvestatud majutusteenust ostvad külastajad moodustasid neist umbes kuuendiku29. Neile lisanduvad külastused alla 5 voodikohaga majutusasutustes, mida statistikaamet ei mõõda. Suur osa reisijaid tasuvad üleveoteenuse eest mingites teistes majanduslikes kontekstides, kus on samuti võimalik ja isegi tõenäoline, et tasuline teenus kui lisakulu kahjustab saarte majandust. Käesoleva analüüsi eesmärgiks ei ole kõiki selliseid olukordi detailselt kaardistada, vaid üksnes turismi teenindavate sektorite näitel iseloomustada sellise kahjuliku mõju tekkimist. Küll aga on soovitav seda mõju põhjalikumalt analüüsida üleveoteenuse tasude kehtestamisel kaalumaks, kas tasuline teenus on saarte majanduse seisukohalt üldse põhjendatud.

29 Statistikaameti tabeli TU110 kohaselt külastas 2023. a kahe maakonna majutusasutusi 195 tuh külastajat. Kui eeldada, et need kõik saabusid ja lahkusid vaadeldavaid praamiliine kasutades, moodustaks see 16% reisijatest.

Tallinn

22. aprill 2025

PRAAMIPILETI HINNA PÕHISEADUSPÄRASUSE ANALÜÜS

Õiglane Praamiliiklus MTÜ pöördus advokaadibüroo SORAINEN poole seisukoha saamiseks,

kas üleveotasu on kehtestatud õiguspäraselt.

Saarte elanikud ja ettevõtted tegutsevad muu Eestiga samas ruumis, kuid neid mõjutab sisuliselt

maanteemaks tasulise praamipileti näol, mida mandril ei ole. Tasulise praamipiletiga pannakse

saared võrreldes muu Eestiga ebavõrdsesse positsiooni. Mandril reisimisel ei ole Eestis

maakondade ja omavalitsusüksuste vahel liikumise tasu, kuid mandrilt saartele või vastupidises

suunas reisides tuleb edasipääsemiseks maksta.

Hindasime üleveotasu põhiseaduspärasust. Selleks analüüsiti kehtestatud regulatsiooni, kaaluti

selle mõju erinevatele põhiõigustele. Seisukoha kujundamisel kasutati ka majandusekspert

Juhan Põldroosi analüüsi, mille samuti klient tellis. Kujundatud seisukoht koos

majandusanalüüsiga on lisatud.

Lugupidamisega

Allar Jõks Ulrika Paavle

Partner Jurist

2

SISUKORD

1. Kokkuvõte ........................................................................................................................... 3

2. Üleveotasu kehtestavad õigusnormid ................................................................................. 3

3. Üleveotasu kui avalik-õiguslik tasu PS § 113 mõttes ......................................................... 5

4. Üleveotasu formaalne põhiseaduspärasus ........................................................................... 6

5. Üleveotasu materiaalne põhiseaduspärasus ........................................................................ 7

5.1. Üleveotasu kehtestamise eesmärk .............................................................................. 7

5.2. PS § 113 riive eesmärgi legitiimsus ........................................................................... 8

5.3. Teiste põhiõiguste riive ja riivete eesmärkide legitiimsus ....................................... 10

5.4. PS § 12 lg 1, §-de 19 ja 20, § 28 lg 1, §-de 31, 32, 34 ja 37 riivete proportsionaalsus

10

5.4.1. PS § 12 lg 1, §-de 19 ja 20, § 28 lg 1, §-de 31, 32, 34 ja 37 riivete sobivus ja

vajalikkus .......................................................................................................................... 11

5.4.2. PS § 32 riive intensiivsus (omandipõhiõigus) ...................................................... 11

5.4.3. PS § 12 lg 1, §-de 19, 20, 32 ja 34 riive intensiivsus nende koosmõjus (võrdse

kohtlemise põhimõte, õigus vabale eneseteostusele, omandipõhiõigus ja õigus vabalt

liikuda ja elukohta valida) ................................................................................................. 12

5.4.4. PS § 12 lg 1, §-de 28, 32 ja 37 riive intensiivsus nende koosmõjus (võrdse

kohtlemise põhimõte, õigus tervise kaitsele, omandipõhiõigus ja õigus haridusele) ....... 14

5.4.5. PS § 12 lg 1, §-de 31 ja 32 riive intensiivsus nende koosmõjus (võrdne

kohtlemine, ettevõtlusvabadus ja omandipõhiõigus) ........................................................ 15

5.5. Legitiimse eesmärgi kaalukus .................................................................................. 19

5.6. Põhiõiguste riive mõõdukus ..................................................................................... 20

3

1. KOKKUVÕTE

1. Üleveotasu on täna põhiseadusega formaalselt vastuolus, sest seaduses ei ole sätestatud

üleveotasu suuruse kujunemise aluseid.

2. Kaheldav on ka üleveotasu materiaalne põhiseaduspärasus. Saarte elanikud ja ettevõtjad

on oma ülemerelisest ja kaugest asukohast tulenevalt teistest Eesti elanikest juba iseenesest

halvemas olukorras. Maantee pikenduseks oleva praami piletitasu halvendab nende olukorda

veelgi. Kusagil mujal Eestis ei ole maanteetasu.

3. Seejuures on üleveotasud kehtestatud, ilma et riik oleks kunagi hinnanud üleveotasu mõju

saarte elanike eri põhiõigustele ja isikute ettevõtlusvabadusele ning eluolule ja

ettevõtluskeskkonnale laiemalt. Üleveotasu mõjutab saari nii, nagu seal kehtiks turismimaks –

see pärsib saarte majandust ja sellega ka isikute võimalust endale elatist teenida ja teenuseid

tarbida.

4. Regulatsiooni põhiseaduspärasuse tagamiseks peab riik läbi viima põhjaliku sotsiaal-

majanduslike mõjuda analüüsi. Kui üleveotasu kui selline on põhiseaduspärane, tuleb seaduses

sätestada pileti hinna kujunemise alused.

2. ÜLEVEOTASU KEHTESTAVAD ÕIGUSNORMID

5. Majandus- ja taristuministri 25.09.2015 määrusega nr 120 „Avaliku teenindamise lepingu

alusel teostataval liiniveol sõitja kõrgeim piletihind, sõiduki ja selle haagise piletihinnad ning

sõidusoodustused Kuivastu-Virtsu, Rohuküla-Heltermaa ja Sõru-Triigi parvlaevaliinidel“

(piletitasu määrus) on kehtestatud neil liinidel piletihinnad, sõidusoodustused ja kõrgendatud

hinnad.

6. Määruse lisa järgi on sõitja kõrgeim piletihind järgmine:

Kuivastu-Virtsu Rohuküla-Heltermaa Sõru-Triigi

Pilet Sooduspilet Pilet Sooduspilet Pilet Sooduspilet

Sõitjapilet 4,30 1,50 4,85 1,70 3 1

7. Sõiduki ja selle haagise piletihind on Kuivastu-Virtsu laevaliinidel:

Pilet Sooduspilet

Sõiduauto pilet 12 4,20

Täismassiga kuni 750 kg haagise pilet 9,70 3,40

Täismassiga üle 750 kg haagise (sh täis-, kesktelg- ja poolhaagis)

ja haagissuvila pilet

10,80

Täismassiga kuni 3500 kg veoauto pilet 12 4,2

Täismassiga üle 3500 kg veoauto, traktori ja liikurmasina pilet 16

Kuni 23-kohalise (sh bussijuhi koht) bussi ja autoelamu pilet 12

Kuni 23-kohalise (sh bussijuhi koht) liinibussi pilet 8,80

Üle 23-kohalise (sh bussijuhi koht) bussi pilet 16

Üle 23-kohalise (sh bussijuhi koht) liinibussi pilet 13

Mootorratta, mopeedi ja pisimopeedi pilet 4,85 1,70

Jalgratta pilet 1,20

4

8. Sõiduki ja selle haagise piletihind on Rohuküla-Heltermaa laevaliinidel:

Pilet Sooduspilet

Sõiduauto pilet 14,30 5

Täismassiga kuni 750 kg haagise pilet 11,45 4

Täismassiga üle 750 kg haagise (sh täis-, kesktelg- ja poolhaagis)

ja haagissuvila pilet

12

Täismassiga kuni 3500 kg veoauto pilet 14,30 5

Täismassiga üle 3500 kg veoauto, traktori ja liikurmasina pilet 18

Kuni 23-kohalise (sh bussijuhi koht) bussi ja autoelamu pilet 14,30

Kuni 23-kohalise (sh bussijuhi koht) liinibussi pilet 10

Üle 23-kohalise (sh bussijuhi koht) bussi pilet 18

Üle 23-kohalise (sh bussijuhi koht) liinibussi pilet 17

Mootorratta, mopeedi ja pisimopeedi pilet 6 2,10

Jalgratta pilet 1,70

9. Sõiduki ja selle haagise piletihind on Sõru-Triigi laevaliinidel:

Pilet Sooduspilet

Sõiduauto pilet 9,20 4,60

Täismassiga kuni 750 kg haagise pilet 7,40 3,70

Täismassiga üle 750 kg haagise (sh täis-, kesktelg- ja poolhaagis)

ja haagissuvila pilet

13,20

Täismassiga kuni 3500 kg veoauto pilet 13,20

Täismassiga üle 3500 kg veoauto, traktori ja liikurmasina pilet 22

Kuni 23-kohalise (sh bussijuhi koht) bussi ja autoelamu pilet 13,20

Kuni 23-kohalise (sh bussijuhi koht) liinibussi pilet

Üle 23-kohalise (sh bussijuhi koht) bussi pilet 14,30

Üle 23-kohalise (sh bussijuhi koht) liinibussi pilet

Mootorratta, mopeedi ja pisimopeedi pilet 3,70 1,80

Jalgratta pilet 1,20

10. Määruse § 4 lg 2 p 5 sätestab sõitja sõidusoodustuse Virtsu-Kuivastu parvlaevaliinil

isikule, kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht on Saare maakonnas, Rohuküla-Heltermaa

parvlaevaliinil isikule, kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht on Hiiu maakonnas, ning Sõru-

Triigi parvlaevaliinil isikule, kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht on Saare või Hiiu

maakonnas.

11. Määruse § 5 lg 1 p-de 1-3 järgi peab vedaja vedama sõidukit ja haagist sooduspiletiga

vastaval parvlaevaliinil, kui sõiduki registreerimistunnistuse kohaselt on sooduspiletit

kasutavaks isikuks sõiduki omanik, vastutav kasutaja või kasutaja füüsiline või juriidiline isik,

kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht või äriregistrijärgne või riigi- ja kohaliku omavalitsuse

5

asutuste riikliku registri või mittetulundusühingute ja sihtasutuste registri järgne

asukoht vastaval saarel.

12. Määruse § 6 lg 1 p-d 1 ja 2 sätestavad kõrgendatud hinna lähtuvalt sõiduki mõõtmetest.

Sama paragrahvi lõike 3 ja 4 sätestavad kõrgendatud hinnad mandrit Saaremaale ja Hiiumaale

reedeti alates kella 13-st ning vastupidises suunas pühapäeviti alates kella 13-st, mil hinna

kordaja on 1,2.

13. Piletitasu määrus on kehtestatud ühistranspordiseaduse (ÜTS) § 31 lõike 2 punkti 3, § 31

lõike 3 punkti 1, § 36 lõike 1 punkti 2, § 36 lõike 3 punkti 1 ja § 36 lõike 5 alusel.

14. ÜTS § 31 lg 2 p 3 annab valdkonna eest vastutavale ministrile volituse määrusega

kehtestada mh avaliku teenindamise lepingu1 alusel teostatava liiniveo kõrgeim piletihind

sõitjateveol parvlaevaliikluses kaugliinil.2 Sama paragrahvi lg 4 sätestab, et kõrgeima hinna

piires kehtestab minister piletihinna piirkondliku ühistranspordikeskuse ettepanekul, arvestades

seaduses sätestatud nõudeid ja riigieelarvest eraldatud vahendite mahtu.

15. ÜTS § 31 lg 3 p 1 volitab ministrit kehtestama kaugliinil avaliku teenindamise lepingu

alusel veeliikluses sõiduki ja selle haagise veo hinna, lubades vajaduse korral eristada hindu

sõiduki või haagise liigi, mõõtmete, täismassi või muu asjakohase näitaja järgi.

16. ÜTS § 36 lg 1 p 2 annab ministrile volituse sätestada mh parvlaevaliinil õpilasele, sügava

puudega isiku saatjale ja puudega kuni 16-aastase isiku saatjale sõidusoodustust kuni

100 protsenti pileti hinnast.

17. ÜTS § 36 lg 3 p 1 järgi on ministrile antud volitus kehtestada kõnealuste parvlaevaliinide

puhul sõiduki ja selle haagise veol sõidusoodustust kuni 50 protsenti veo hinnast füüsilisele või

juriidilisele isikule, kes on veetava sõiduki registreerimistunnistuse kohaselt sõiduki omanik

või vastutav kasutaja ning kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht või äriregistrijärgne asukoht,

samuti liini alg- või lõpp-punkt on nimetatud saar või väikesaar.

18. ÜTS § 36 lg 5 lubab ministril lisaks muudele sõidusoodustustele kehtestada

sõidusoodustuse mõnele teisele üldiste tunnuste alusel kindlaks määratud sõitjate kategooriale

või suurendada kohaliku elaniku või ettevõtja sõidusoodustuse määra, kui selleks on avalik huvi

ning soodustuse kehtestamiseks on mõistlik ja asjakohane põhjus.

19. Järgnevalt hinnatakse üleveotasu PS § 113 kontekstis, mille järgi tuleb kõik riiklikud

maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestada seadusega. Seejärel

käsitletakse regulatsiooni formaalset põhiseaduspärasust. Lõpuks hinnatakse üleveotasu muude

põhiõiguste kontekstis.

3. ÜLEVEOTASU KUI AVALIK-ÕIGUSLIK TASU PS § 113 MÕTTES

20. Käesolevas peatükis hinnatakse, kas piletitasu määrusega kehtestatud parvlaevaliinide

piletihinnad (edaspidi üleveotasu) on hõlmatud PS § 113 kaitsealaga. PS § 113 sätestab, et kõik

riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestab seadus.

Riigikohus on sätet nimetanud ka maksupõhiõiguseks3.

21. Seaduse definitsiooni järgi on parvlaevaliiklus üldist huvi pakkuv avalik

sõitjateveoteenus, mida vedaja oma majanduslikest huvidest lähtuvalt ilma hüvituseta ei

osutaks või ei osutaks samas mahus või samadel tingimustel (ÜTS §-d 18 ja 31). Järgnevalt

käsitletakse parvlaevateenuse iseloomu õiguslikus mõttes.

1 Avaliku teenindamise leping sõlmitakse juhtudel, kui pädev asutus on määranud kindlaks nõude tagada üldist

huvi pakkuv avalik sõitjateveoteenus, mida vedaja oma majanduslikest huvidest lähtuvalt ilma hüvituseta ei

osutaks või ei osutaks samas mahus või samadel tingimustel. – ÜTS § 18 lg-d 1-2. 2 Kaugliin on liin, mis ei ole valla-, linna- ega maakonnaliin – ÜTS § 4 lg 3. 3 RKPKo 26.11.2007 nr 3-4-1-18-07, p 25.

6

22. Riigikohtu erikogu on märkinud vanglakaupluse asjas, et avalik ülesanne ei tähenda

tingimata seda, et tegemist peab olema täidesaatva riigivõimu volituse kasutamisega. Avaliku

ülesande olemus ei muutu sellest, et seda ülesannet täidab eraõiguslik isik.4 Parvlaevaveo

teenuse osutamine ei ole võimuvolituste teostamine, aga on avalik teenus. Tegu on teenuse

osutamisega olukorras, kus vaba turg ja konkurents ei võimaldaks üldse või mitte samaväärselt

teenust osutada. Teenuse tagamine on avalik ülesanne.

23. Riigikohtu erikogu märkis 2001. aastal, et avaliku võimu kandjaks võib olla ka avalikke

ülesandeid täitev eraisik, kui seadusega või seaduse alusel on talle üle antud volitused avaliku

võimu teostamiseks. Erikogu järgi võib üldjuhul eeldada, et avalike ülesannete täitmine on

reguleeritud avaliku õiguse normidega, kuid avaliku võimu kandja võib astuda või sattuda

avaliku ülesande täitmisel või ülesande täitmiseks vajalike vahendite tagamisel suhetesse, mis

on sarnased eraisikute vahelistele suhetele. Kui avaliku võimu kandja seisund suhtes teise

isikuga on olemuslikult, mitte ainult väliselt või vormiliselt, samaväärne seisundiga, milles

võivad olla eraisikud, räägib see suhte eraõiguslikuks kvalifitseerimise kasuks.5 Praegusel juhul

on parvlaevaveo teenuse osutajaks eraõiguslik isik, kes on saanud õiguse ja kohustuse teenust

osutada riigilt olukorras, kus ettevõte vaba turu tingimustes teenust üldse või sarnasel moel ei

osutaks. Seega osutatakse eraõiguslikele suhetele sarnaselt veoteenust, samas seda teenust ei

osutataks sellisel moel riigi sekkumiseta. Järelikult on tegu avaliku võimu kandjaga ja avalik-

õigusliku suhtega.

24. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et PS § 113 kaitseala on laiem ja selles on püütud

võimalikult täielikult loetleda kõiki avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi. Nii on PS § 113

kaitsealas kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõltumata sellest, kuidas neid ühes või

teises õigusaktis nimetatakse6. Praegusel juhul on küsimuseks, kas üleveotasu on avalikuks

õiguslikuks rahaliseks kohustuseks PS § 113 mõttes.

25. Põhiseaduse kommenteeritud väljaande järgi jäävad PS § 113 rakendusalast välja juhud,

mil seadusega on tehtud kohustuseks kasutada eraõiguslike isikute pakutavaid teenuseid, nt

kohustuslik audiitorkontroll, kohustus hinnata keskkonnamõjusid, läbida töökaitsealane

koolitus jne.7 Eeltoodud näidete puhul on tegemist olukorraga, kus on pandud isikule küll

võimuaktiga kohustus mõnda teenust kasutada, kuid teenus on selline, mida pakutakse mitmete

isikute poolt vabal turul. Parvlaevaveoteenuse puhul on tegemist aga olukorraga, kus turg ise ei

pakuks sobivas mahus või moel teenust ning riik on asunud avalikku teenust korraldama.

Teenus on vajalik eriti saarte elanike paljude põhiõiguste teostamiseks. Järelikult erineb

üleveotasu näidetest ega ole seega välistatud PS § 113 alt.

26. Lähtuvalt eeltoodust on üleveotasu avalik-õiguslik rahaline kohustus ja PS § 113

kaitsealas.

4. ÜLEVEOTASU FORMAALNE PÕHISEADUSPÄRASUS

27. Riigikohtu praktika järgi on normid formaalselt põhiseaduspärased, kui põhiõigusi piirav

õigustloov akt vastab pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele ning määratuse ja

seadusereservatsiooni põhimõtetele8. PS § 113 sätestab, et kõik riiklikud maksud, koormised,

lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestab seadus.

28. Riigikohtu järjepideva praktika järgi võib rahalise koormise kehtestamise delegeerida

täitevvõimule tingimusel, et see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ning seadusandja määrab

4 RKEKm 16.02.2010 nr 3-3-4-1-10, p 5. 5 RKEKo 20.12.01 nr 3-3-1-15-01, p 11. 6 RKÜKo 22.12.2000 nr 3-4-1-10-00, p 20. 7 Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, § 113 komm 9. 8 RKPKo 13.06.2005, nr 3-4-1-5-05, p 8.

7

kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda tasu alam- ja ülemmäära seadusega

sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste kehtestamises vms.9

29. Üleveotasud on kehtestatud piletitasu määrusega. Järelikult on põhiseaduse järgi nõutav,

et seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, nt tasu alam- ja ülemmäära või tasu

suuruse arvestamise alused.

30. Piletitasu määruse õigusliku alusena on märgitud ÜTS § 31 lg 2 p 3, § 31 lg 3 p 1, § 36

lg 1 p 2, § 36 lg 3 p 1 ja § 36 lg 5.

31. ÜTS § 31 lg 2 p 3 ja lg 3 p 1 annab ministrile volituse kehtestada kaugliini sõidukilomeetri

kõrgeim hind või kõrgeim piletihind parvlaevaliikluses kaugliinil sõitjatele, samuti veeliikluses

sõiduki ja haagise veo hinna, ilma et tasu suurust oleks kuidagi määratletud. ÜTS § 31 lg 3 p 1

annab üksnes volituse vajadusel eristada sõiduki ja haagise veo hindu sõltuvalt liigist,

mõõtmetest, täismassist või muust asjakohasest näitajast.

32. ÜTS § 36 lg 1 p 2 lubab ministril kehtestada sõidusoodustuse õpilasele, sügava puudega

isiku saatjale ja puudega kuni 16-aastase isiku saatjale sõidusoodustust kuni 100 protsenti pileti

hinnast ning lg 3 p 1 kuni 50% sõidusoodustuse kohalikule elanikule ja kohalikule ettevõtjale.

Sama paragrahvi lg 5 alusel võib kehtestada sõidusoodustuse mõnele teisele üldiste tunnuste

alusel kindlaks määratud sõitjate kategooriale või suurendada sama paragrahvi lg-s 3 sätestatud

sõidusoodustuse määra, kui selleks on avalik huvi ning soodustuse kehtestamiseks on mõistlik

ja asjakohane põhjus.

33. Seega on seadusandja andnud volituse kehtestada piletihinnad, sätestanud isikud, kellele

tuleb ette näha sõidusoodustus, lubanud diferentseerida piletihindu lähtuvalt sõidukite ja

haagiste omadustest. Seaduses ei ole aga ühtegi piletihinna suuruse arvutamise alust,

piirmäärasid ega muid indikatsioone tasu suuruse kohta. Tasu kehtestamise diskretsiooni

ulatuse määramata jätmine on põhiseaduse vastane. Järelikult on kehtestatud tasud

formaalselt põhiseaduse vastased.

5. ÜLEVEOTASU MATERIAALNE PÕHISEADUSPÄRASUS

34. Üldjuhul normi põhiseaduspärasuse kontroll lõpetatakse, kui selgub normi formaalne

vastuolu põhiseadusega. Normi formaalse põhiseadusvastasuse saab suhteliselt lihtsalt

kõrvaldada – tuleb seaduses täiendada volitusnormi või sama regulatsioon kehtestada seaduses

endas. Kuna käesoleva analüüsi eesmärgiks on aga hinnata üleveotasu kui sellise

põhiseaduspärasust, kontrollitakse järgnevalt ka üleveotasu materiaalset põhiseaduspärasust.

5.1. Üleveotasu kehtestamise eesmärk

35. Siinses alapeatükis käsitletakse üleveotasu sätestamise eesmärke. Eesmärgid tuleb

määratleda, et hinnata nende eesmärkide legitiimsust erinevate põhiõiguste riivete suhtes.

36. Üleveotasu eesmärki ei ole ÜTS-i seletuskirjas10 selgitatud. On siiski ilmne, et tasu

kehtestamise eesmärk on katta parvlaeva käigushoidmise ja sõitjate ülevedamise kulud. Kulud

saaks katta ka riik, seega saab näha ka riigi raha säästu eesmärki.

37. Lisaks nähtub Majandusekspert Juhan Põldroosi seisukohast, et parvlaevaveoteenusega

teenitakse ka kasumit. OÜ-ga TS Laevad 11.12.14 sõlmitud 2016.-2026. aasta avaliku

teenindamise lepingu11 täitmisel teenitav kasum ei ole lepinguga täpsemalt piiratud, ehkki see

sisaldab üldist keeldu teenida ülemäärast kasu (lepingu p 8). Järgnevas 10.09.24 vastu võetud

9 Vt nt RKPJKo 19.12.2003, nr 3-4-1-22-03, p 19; viimati RKPKo 31.01.2025, nr 5-24-30, p 37. 10 Seletuskiri ÜTS-i eelnõu juurde, XII Riigikogu koosseisu 812SE, lk 11, § 31 juurde. 11 Lepingu alusel teenindatakse Rohuküla-Heltermaa ja Virtsu-Kuivastu liine.

8

2026-2033. a avaliku teenindamise lepingus on ärikasum piiratud 8%-ga lepingu täitmiseks

vajalikust investeeritud kapitalist. Ärikasum moodustas 2023. aastal ettevõtja varadest üle 9%.

Lepingus on kasumi arvestuseks ette nähtud detailsem arvestuskäik, mida pole üksnes avalike

majandusaasta aruannete põhjal tõenäoliselt võimalik korrektselt läbi viia. Siiski, kuna OÜ TS

Laevad majandustegevus seisneb pea täies ulatuses praamiteenuse pakkumises (2021-2023. a

moodustas üleveoteenuse müük 96-97% müügitulust), ei kujuneks lepingus sisalduva

metoodika põhjal arvestatav kasumlikkus tõenäoliselt väga erinevaks ettevõtja üldisest

kasumlikkusest.12

38. Täiendavalt on võimalik regulatsiooni eesmärgina näha soovi reguleerida piiratud ressursi

nõudlust eri aegadel. Piletitasu määruse § 6 lõike 3 ja 4 sätestavad kõrgendatud hinnad mandrilt

Saaremaale ja Hiiumaale reedeti alates kella 13-st ning vastupidises suunas pühapäeviti alates

kella 13-st, mil hinna kordaja on 1,2.

5.2. PS § 113 riive eesmärgi legitiimsus

39. Põhiõiguste riive saab olla proportsionaalne üksnes siis, kui riive eesmärk on legitiimne.

Järgnevalt analüüsitakse PS § 113 riive eesmärgi legitiimsust.

40. PS § 113 sätestab kohustuse kehtestada avalik-õiguslikud rahalised kohustused

seadusega, sättest ei tulene seadusandjale piiranguid avalik-õiguslike rahaliste kohustuste

eesmärkide määratlemisel. Riigikohus on leidnud, et avalik-õigusliku rahalise kohustuse võib

üldjuhul kehtestada mis tahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus13.

41. Seevastu lõivu puhul on Riigikohus leidnud, et lõivu eesmärk ei tohi olla teenida

lisatulu.14 Järgnevalt hinnatakse, kas üleveotasu puhul on tegu lõivuga PS § 113 mõttes ja kas

piletitasu eesmärgiks tohib olla tulu teenida.

42. Üleveotasu maksmise järel saadakse vastusooritusena ülevedu. PS §-s 113 nimetatutest

on vastusooritusega seotud eelkõige lõiv. Põhiseaduse kommenteeritud väljaande järgi on

riigilõiv tasu juriidilise toimingu tegemise või dokumendi väljaandmise eest, kuid riiklik lõiv

PS mõttes on riigilõivust laiem mõiste. Riiklikuks lõivuks võib olla ka seaduses sätestatud muu

nimetusega tasu riigi- ja omavalitsusasutuste poolt osutatavate avalike teenuste või avaliku asja

kasutamise eest.15 Tasu olemus ega sellele kohalduvad põhiseaduse nõuded ei saa sõltuda tasu

seaduses nimetamise viisist.

43. Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne nimetab riikliku lõivuna ka tasu elektrooniliste

registrite kasutamise eest, kohtutäituri ja notari tasusid, samuti tasu avaliku asja nagu teede,

sildade ja tunnelite kasutamise eest16. Nii nagu sillad ja tunnelid on osa teede taristust, nii on ka

parvlaev olemuselt osa teede taristust. Seega põhiseaduse kommentaaride järgi tuleks sarnaselt

teede, sildade ja tunnelite kasutamise tasule pidada ka üleveotasu riiklikuks lõivuks, kuna

parvlaevateenus on sisuliselt maantee pikendus.

44. Seni ei ole Riigikohtu praktikat teede, sildade ega tunnelite kasutamise tasu kohta

praktikat ega saagi olla, kuna kaasajal ei ole selliseid tasusid üldse kehtestatud. Eestis on teede

kasutamine tasuta.

45. Teedel liikumisega seondub siiski Riigikohtu lahend, mis käsitleb Narva piiripunkti

sõitvate sõidukite registreerimist ja tasu. Tegemist oli olukorraga, kus piiripunkti sõita

soovivate sõidukite eest pidi maksma tasu, et saadaks koht sõidukite järjekorras ja sellega üldse

12 Juhan Põldroos, „Majanduseksperdi arvamus Eesti suursaarte praamiühenduse hinnakujunduse kohta“

21.04.2025 (edaspidi Majanduseksperdi seisukoht), lk 11. 13 RKÜKo 15.12.2015, nr 3-2-1-71-14, p 100. 14 RKÜKo 12.04.2011, nr 3-2-1-62-10, p 45. 15 Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, § 113 komm-d 13-14. 16 Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, § 113 komm-d 14.

9

võimaluse sõita piiripunkti. Riigikohus leidis, et järjekorda korraldati avalikes ülesannetes ja

tasu oli hõlmatud PS §-ga 113.17 Seega on Riigikohus käsitlenud tasu, mis piiras avaliku

teedevõrgu kasutamist soovitud lõpp-punkti sõitmisel, avalik-õigusliku tasuna. Sama moodi on

üleveotasu piiranguks, enne kui soovijad saavad jätkata teedevõrgu kasutamist teisel pool merd.

Seetõttu tuleb ka üleveotasu käsitleda avalik-õigusliku tasuna, millele kohalduvad PS § 113

nõuded. Riigikohus ei käsitlenud selles asjas täpsemalt, millise avalik-õigusliku tasuga oli tegu.

46. Arvestades seda, et parvlaeva sõidu puhul on tasule selgemgi vastusooritus kui

järjekorratasu puhul (ülevedu versus parkla, võimalus kasutada tualetti), tuleb tasu lugeda

riiklikuks lõivuks PS § 113 mõttes.

47. Üleveotasu kui lõivu kontekstis on asjakohane ka Riigikohtu lahend, kus kohus märkis

maa enampakkumisega erastamise osavõtu tasu asjas, et riigilõiv on tasu riigi poolt avalik-

õigusliku toimingu tegemise või dokumendi väljaandmise eest. Kohus tõi välja, et erinevus

maksust seisneb selles, et lõivu tasuja saab toimingu tegemise või väljastamise näol konkreetse

vastuteene. Lõivu eesmärk on riigi poolt tehtava konkreetse toimingu kulutuste hüvitamine

toimingust huvitatud isiku poolt. Maks on aga avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks vajaliku

tulu saamiseks maksumaksjale pandud ilma otsese vastutasuta vaieldamatult täitmisele kuuluv

rahaline kohustus.18 Üleveotasu puhul on olemas selge vastutasu, mistõttu tuleb seda käsitleda

lõivuna.

48. Riigikohtu üldkogu on leidnud kohtusse pöördumise riigilõivu suuruse põhiseadus-

pärasuse asjas, et legitiimseks ei saa lugeda kohtulõivu võimalikku eesmärki teenida riigile

lisatulu ja finantseerida sellest riigi muid kulutusi, juhul kui lõiv on suurem, kui see on vajalik

menetlusosaliste õigusemõistmise kulutuste kandmise ja menetlusökonoomia tagamiseks. See

oleks vastuolus PS §-st 113 tuleneva lõivu olemusega. Üldkogu pidas põhiseaduse järgi

lubatavaks eesmärki, et hagimenetluses kantakse vähemalt rahaliste vaidluste puhul riigi

tehtavad kulutused õigusemõistmisele eelkõige lõivude arvelt. Samas üldkogu ei pidanud

lubatavaks isegi seda, et lõivuga finantseeriks muid kohtumenetlusi, kus on mängus avalikud

huvid, nt lapsi ja perekonda puudutavates vaidlustes.19 Kuna üleveotasu on olemuselt lõiv, ei

saa ka selle tasu puhul pidada lubatavaks pidada tulu teenimise eesmärki ega eesmärki muid

teenuseid subsideerida, nt et külastajad tasuvad mõtteliselt enam, et kohalikud elanikud saaksid

piletihinnas soodustust.

49. Lisaks on Riigikohtu üldkogu leidnud, et juhul, kui seadusandja valib avalik-õigusliku

rahalise kohustuse sätestamise viisiks mitte maksu, vaid mingi spetsiifilise eesmärgiga avalik-

õigusliku rahalise kohustuse (tasu) kehtestamise, on see tasu põhiseadusega kooskõlas juhul,

kui tasu kehtestatakse üksnes selle eesmärgi saavutamiseks, st tegu ei ole varjatud

maksustamisega, seda eesmärki on võimalik selle meetmega saavutada ning tasu määr ei ole

selle kehtestamisega taotletavaid eesmärke silmas pidades ilmselgelt põhjendamatu.20

Olukorras, kus avalik-õiguslikus suhtes on teenuse tasu puhul seatud üheks komponendiks

teenida kasumit, on sisuliselt tegemist varjatud maksustamisega.

50. Järelikult on piletihinna eesmärk katta parvlaevaveo kulusid ja säästa riigi raha legitiimne,

samuti eesmärk suunata nõudlust. Samas ei ole üksnes põhiseadusest lähtuvalt legitiimne

eesmärk teenida piletitasult kasumit.

51. Praegusel juhul tuleb aga vaadata ka Euroopa Liidu õigust. Euroopa Nõukogu määruse

nr 2577/92, 7. detsember 1992, teenuse osutamise vabaduse põhimõtte kohaldamise kohta

merevedudel liikmesriikides (merekabotaaž) (edaspidi Euroopa merevedude määrus) järgi

sõlmitakse avaliku teenuse osutamise leping liikmesriigi ja ühenduse laevaomaniku vahel

17 RKPKo 8.06.2010, nr 3-4-1-1-10, p 50, 52, 55. 18 RKPK 22.12.2000, nr 3-4-1-10-00, p 24. 19 RKÜKo 12.04.2011, nr 3-2-1-62-10, p 45. 20 RKÜKo 15.12.2015, nr 3-2-1-71-14, p 105.

10

selleks, et osutada üldsusele piisavalt veoteenuseid, seejuures võib leping hõlmata

kindlaksmääratud tariife (art 2 lg 3). Euroopa merevedude määruse art 4 lg 1 ls 2 järgi ei tohi

liikmesriik avalike teenuse osutamise lepingute sõlmimisel ega avalike teenuste osutamise

kohustusi kehtestades ühtki ühenduse laevaomanikku diskrimineerida. Euroopa merevedude

määruse järgi on avalike teenuste osutamise kohustused need kohustused, mida laevaomanik

kommertshuvidest lähtudes endale ei võtaks või ei võtaks samas ulatuses või samadel

tingimustel (art 2 lg 4). Art 4 lg 2 järgi võivad liikmesriigid avalike teenuste osutamise

kohustuste kehtestamisel esitada ainult neid nõudeid, mis käsitlevad teenindatavaid sadamaid,

regulaarsust, pidevust, sagedust, võimet teenust osutada, tasumäärasid ja laevaperet.

52. Seega lubab EL õigus riigil sõlmida parvlaevaveoteenuse lepingu ettevõtjaga olukorras,

kus muidu ei osutataks piisavalt veoteenuseid või ei osutataks neid samadel tingimustel.

Lepingud sõlmitakse või kohustus kehtestatakse üldjuhul kommertslikel alustel tegutsevate

äriühingutega21. Äriühingu eesmärk on teenida kasumit. Seejuures võib riik EL õigusest

tulenevalt paika panna tasumäärad ehk piletihinnad, seega piirata ettevõtlusvabadust ja ka

kasumi teenimist. Lisaks nõuavad riigiabi reeglid, et ärikasum tohib olla üksnes mõistlikus

suuruses22. Mida lugeda mõistlikuks ärikasumiks olukorras, kus ettevõttele on tagatud

ainuõigus teenust osutada, väärib eraldi analüüsi. EL õigusest ei tulene samas nõuet, et avaliku

teenuse osutaja tulu peaks tulema tarbijatelt.

53. Lähtuvalt eeltoodust ei saa piiratud info pealt võtta seisukohta, kas ja mis ulatuses võib

pidada legitiimseks eesmärki teenida parvlaevaveoga kasumit. Kui parvlaevaveoteenuse

osutaja kasum on nn mõistlikust ärikasumist suurem, siis on piletitasud seda ettenägevas osas

põhiseadusega vastuolus.

5.3. Teiste põhiõiguste riive ja riivete eesmärkide legitiimsus

54. Sõltumata sellest, kas nõustuda eeltoodud seisukohaga, et üleveotasu on riiklik lõiv, riivab

üleveotasu maksmise kohustus isikute paljusid põhiõigusi. Ka siis, kui üleveotasu on käsitletav

riikliku lõivuna, st tasuna, millega kaetakse kulutused, võib teistest kaalutlustest, eelkõige

põhiõiguste riivetest tulenevalt olla lõivu kehtestamine põhiseaduse mõttes lubamatu. Eeltoodut

arvestades käsitletakse järgnevalt teiste põhiõiguste riivete põhiseaduspärasust.

55. Üleveotasu piirab PS §-ga 32 kaitstud omandipõhiõigust, PS §-dega 20 ja 34 sätestatud

põhiõiguseid vabalt liikuda ja elukohta valida, samuti õigust vabale eneseteostusele (PS § 19),

PS § 28 lg-ga 1 kaitstud õigust tervisekaitsele ning PS §-ga 31 tagatud ettevõtlusvabadust, lisaks

õigust võrdsele kohtlemisele (PS § 12 lg 1). Riiveid käsitletakse põhjalikumalt riivete

intensiivsuse all.

56. Põhiõigusi võib piirata, kui riivel on legitiimne eesmärk23. Ülal leiti, et üleveotasu

eesmärk on katta parvlaevaveo kulusid, säästa riigi raha, samuti eesmärk suunata nõudlust ja

teenida piletitasult kasumit. Kõik eelmises punktis nimetatud põhiõigused on piiratavad mis

tahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus. Eesmärgid katta teenuse kulud, säästa riigi

raha, samuti teenida kasumit ega suunata nõudlust ei ole põhiseadusega vastuolus. Järelikult on

kõik need eesmärgid viidatud põhiõiguste piiramisel legitiimsed.

5.4. PS § 12 lg 1, §-de 19 ja 20, § 28 lg 1, §-de 31, 32, 34 ja 37 riivete proportsionaalsus

57. Proportsionaalsuse põhimõte tuleneb põhiseaduse § 11 teisest lausest, mille kohaselt

õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud. Riigikohtu

21 See, et tegu on kommertslikel alustel tegutsevate äriühingutega nähtub ka näiteks Euroopa Kohtu 11.09.2012

lahendist T-565/08, kus üks äriettevõtja vaidlustas teisele äriettevõtjale makstud toetuse teatud liinil. 22 Vt nn Altmargi kriteeriumid C-280/00, äärenr 95. 23 Vt nt RKÜKo 20.10.2020 nr 5-20-3, p 74.

11

järjepideva praktika järgi24 kontrollitakse proportsionaalsuse põhimõttele vastavust

järjestikuliselt kolmel astmel – kõigepealt abinõu sobivust, siis vajalikkust ja vajadusel ka

proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk mõõdukust. Ilmselgelt ebasobiva abinõu korral on

proportsionaalsuse kontrollimine järgmistel astmetel tarbetu. Sobiv on abinõu, mis soodustab

eesmärgi saavutamist. Vaieldamatult ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis

ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist. Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku

võimu tarbetu sekkumise eest. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne

teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene.

Arvestada tuleb ka seda, kuivõrd koormavad erinevad abinõud kolmandaid isikuid, samuti

erinevusi riigi kulutustes. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt

põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust.

5.4.1. PS § 12 lg 1, §-de 19 ja 20, § 28 lg 1, §-de 31, 32, 34 ja 37 riivete sobivus ja

vajalikkus

58. Piletitasu kui abinõu on sobiv kulude kandmise eesmärgil, kui piletimüügist laekuv tulu

võimaldab katta parvlaevasõidu kulusid. Kuna tasuga kaetakse kulusid, on abinõu sobiv.

59. Piiratud ressursi nõudluse suunamise eesmärgil on abinõu sobiv, kui tasu aitab kaasa

eesmärgi saavutamisele. Kuigi võimatus pileteid ette osta ja ootejärjekorrad on eelkõige just

mandrilt saartele reede pärastlõunal ja tagasi pühapäeva pärastlõunal ning paljud inimesed

väldivad neid aegu eelkõige ootamise tõttu, ei saa välistada kõrgendatud piletihinna mõningast

mõju nõudluse reguleerimisel – hinnatundlikumad isikud, kellel ei ole reisimise nädalapäev

oluline, valivad ilmselt soodsama reisiaja sõltumata sellest, kas nad saavad pileti ette osta.

60. Vajalikkuse puhul tuleb hinnata vähemkoormavate alternatiivide olemasolu. Piletihinna

kui kulude katmise eesmärgi alternatiivina võib näha võimalust, et riik tasuks üleveo eest.

Otsene kulu riigile oleks aga täpselt sama suur, seega ei ole tegu alternatiivse, vähem koormava

abinõuga. Seega on piletitasu kehtestamine vajalik meede.

61. Piiratud ressursi nõudluse suunamise eesmärgi vajalikkuse puhul tuleb hinnata, kas on

olemas mõni vähem koormav alternatiiv. Käesolevas asjas analüüsitakse terviklikult piletitasu

põhiseaduspärasust. Piletitasu (või broneerimistasu) saaks pidada vajalikuks juhul, kui see

oleks kehtestatud üksnes nendele väljumistele, kus praamikohtadele on tavapäraselt suurem

nõudlus kui on praamide mahutavus. Piletitasu on kehtestatud aga kõikidele väljumistele.

Seetõttu ei ole piletitasude kehtestamine vajalik piiratud ressursi nõudluse suunamise

eesmärgil. Sellest tulenevalt selle eesmärgi mõõdukust enam ei kontrollita.

62. Järgnevalt analüüsitakse pileti eest tasumise kohustuse riive mõõdukust erinevate

põhiõiguste koosmõjus. Esmalt käsitletakse riivete intensiivsust ja seejärel legitiimse eesmärgi

kaalukust ning lõpuks antakse hinnang riivete mõõdukusele.

5.4.2. PS § 32 riive intensiivsus (omandipõhiõigus)

63. PS § 32 lg 1 ls 1 sätestab, et igaühe omand on puutumatu ja võrdselt kaitstud. Piletihinna

tasumise kohustus riivab omandipõhiõigust, kuna pileti eest tuleb tasuda oma varast. Inimese

piletikulu on sõltuvalt liinist ja soodustusest 1—4,85 eurot, mis ei ole üksikul juhul väga suur

kulu. Kohaliku elaniku hind on seejuures 1, 1,5 või 1,7 eurot sõltuvalt liinist. Sõiduauto pilet

on mittekohalikule 9,2—14,30 eurot, mis on juba suurem kulu. Kohaliku elaniku sõiduauto

piletihind on sõltuvalt liinist 4,2, 4,6 ja 5 eurot. Seega ei ole ühekordne kulu kohalikule

elanikule kuigi suur. Samas ei saa pidada ühekordset suhteliselt väikest kulu tühiseks. Püsikulud

24 Vt nt RKPKo 6.03.2022, nr 3-4-1-1-02, p 15.

12

kumuleeruvad, nagu ka näiteks elektri ja sideteenuste väikesel hinnatõusul on tegelikult

ulatuslik mõju.

64. Kui aga sõiduautole lisandub haagis, siis kuni 750 kg täismassiga haagise pileti tavahind

on 7,4—11,45 eurot ning kohalikule elanikule 2,3—4 eurot. Kui täismass on üle 750 kg või

tegu on haagissuvilaga, siis kohalikul elanikul soodushinda ei ole ning reisija ja sõiduki piletile

lisandub 10,8—13,2 eurot, nii et kahe alaealisega neljaliikmelise pere ülesõidukulu on

Hiiumaale või Hiiumaalt on kohalikule 19,3 eurot ning teistel 28,4 eurot.

65. Ettevõtjate vaatest on oluline veoki üleveo hind. Täismassiga kuni 3500 kg veoauto pilet

on kohalikule Virtsu-Kuivastu liinil 4,2 eurot ja Rohuküla-Heltermaa liinil 5 eurot, seevastu

Sõru-Triigi liinil kohalikele soodushinda ei ole. Täispiletihind on vastavalt 12, 14,3 ning

13,2 eurot. Üle 3500 kg täismassiga veoauto, traktori ja liikurmasina pileti ostul ei ole kohalikel

soodushinda, kõigile ühtne hind on vastavalt 16, 18 ja 22 eurot.25 Arvestades seda, et veokitega

veetakse reeglina kaupa ning et veokid kulutavad sõiduautodest keskmisest märksa enam

kütust, ei ole üleveokulu transpordi koguhinnas kuigi suur.

66. Lähtuvalt eeltoodust ei ole ühekordne kulutus piletihinna eest väga suur. Arvestada tuleb

aga sellega, et üldjuhul sõidetakse praamiga üle kaks korda, selleks et pärast üle mere käiku

oma tavapärasesse asukohta naasta. Sellegipoolest ei ole üksnes omandipõhiõiguse riive väga

intensiivne.

67. Samas on nii saarte elanike ja ettevõtjate kui ka külastajate jaoks pileti eest tasumise

kohustus täiendav kulu, mis mõjutab saarte SKP-d ehk seeläbi kaudselt ka kõigi isikute

võimalust tulu teenida. Võimalus tulu teenida on kaetud nii omandipõhiõiguse kui ka

ettevõtlusvabadusega, seega riivab kohustus pileti eest tasuda neid põhiõigusi kaudselt enam,

kui üksnes piletitasu. Samuti mõjutab see ka nende saarte elanike ja ettevõtjate

omandipõhiõigust ja ettevõtlusvabadust, kes üle mere ei käi ja piletihinna eest ei tasu. Lähemalt

on käsitletud piletihinna mõju SKP-le all peatükis 5.4.5.3.

68. Lisaks tuleb arvestada omandipõhiõiguse riivet koosmõjus teiste põhiõiguste

teostamisega – pilethinna tasumise kohustus on mitmetel juhtudel eelduseks teiste põhiõiguste

realiseerimisel. Seetõttu käsitletakse järgmiseks omandipõhiõiguse riive intensiivsust

koosmõjus teiste põhiõigustega.

5.4.3. PS § 12 lg 1, §-de 19, 20, 32 ja 34 riive intensiivsus nende koosmõjus (võrdse

kohtlemise põhimõte, õigus vabale eneseteostusele, omandipõhiõigus ja õigus

vabalt liikuda ja elukohta valida)

69. PS § 34 sätestab iga seaduslikult Eestis viibiva isiku õiguse vabalt liikuda ja elukohta

valida. See hõlmab nii ühest kohast teise liikumise kui ka teatud kohas viibimise26. PS § 20 lg 1

sätestab ka igaühe õiguse vabadusele ja isikupuutumatusele, mis hõlmab endas õigust vabalt

liikuda soovitud kohta27. Kohustus osta maantee pikenduseks olevale parvlaevale pilet, piirab

nende vabaduste teostamist. Kui elukohta minek ja sealt tulek tähendab igakord täiendavat

lisakulu, muudab see piirkonna noortele perekondadele ebaatraktiivseks – täiendava lisakulu

tõttu kolitakse sealt ära või ei soovita piirkonda endale elamiseks valida. Väina ületus

parvlaevaga ning parvlaevagraafikute ja -järjekordadega arvestamine tähendab niigi alati

täiendavat ajakulu.

70. Vaba liikumisega seondub ka PS § 19 sätestatud põhiõigus vabale eneseteostusele,

millega kaitstakse kogu mõeldavat inimtegevuse spektrit28. Seejuures on kaitstud ka soov

25 Seejuures ei ole hindade erinevus korrelatsioonis teepikkusega, vt selle kohta täpsemalt all p 96. 26 Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, § 34 komm 2. 27 Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, § 20 komm 4. 28 Põhiseaduse kommenteeritud väljaanne, § 19 komm 3.

13

külastada turistina või muul põhjusel erinevaid paiku mis tahes tegevusteks. Kohustus osta Eesti

piires liikumiseks praamipilet piirab nii saarte elanike tegevust mujal kui ka mujal elavate

inimeste võimalust külastada saari. PS § 12 lg 1 keelab isikute ebavõrdse kohtlemise mis tahes

alustel.

71. Saarte elanikud on sõltumata piletihinnast mujale Eestisse liikumisel võrreldes teiste

piirkondade elanikega kehvemas olukorras, kuna nad sõltuvad laevaliiklusest. Nii ei ole

võimalik liikuda öösiti – näiteks jõuda Hiiumaalt ega Saaremaalt praamiga Tallinna lennujaama

varahommikusele lennule29 või jõuda Tallinnast koju Hiiumaale pärast õhtuse teatrietenduse

lõppu30.

72. Asukohast tulenevalt ei ole saarte elanikud kehvemas olukorras mitte üksnes

praamiliiklusest sõltumise tõttu, vaid ka seepärast, et nende jaoks on vahemaad kõige pikemad.

Majanduseksperdi seisukohas on välja toodud, et Kuressaare keskmine kaugus teistest

maakonnakeskustest on 255 km, Kärdlal 215, mis on vastavalt 1,6 ja 1,3 korda kaugem kui

Eesti keskmisel maakonnakeskusel (163 km). Seejuures sõiduaeg on võrreldes keskmisega veel

drastilisemalt pikem – Kärdlast 4 h 7 min, Kuressaarest 3 h 54 minutit, kui Eesti keskmine on

2 h 10 min, seega vastavalt 1,9 ja 1,8 korda pikem sõiduaeg.31 Seega on saared juba oma

asukoha poolest võrreldes ülejäänud Eestiga palju kehvemas olukorras.

73. Teekonna pikkus tingib juba iseenesest suurema sõidukulu. Lisanduv üleveotasu teeb

olukorra veelgi kehvemaks. Majanduseksperdi seisukoha järgi on kahe täispiletiga autoreisija

kulu sõita mõnest Eesti maakonnakeskusest Kuressaarde tavapiletihinnaga keskmiselt 43,91

eurot ja Kärdlasse 43,36 eurot, samas kui Eesti keskmiselt on see vaid 18,34 eurot. Seega on

see saartele umbes 2,4 korda kallim. Püsielaniku sooduspiletiga on hind teise

maakonnakeskusesse Kuressaarest 30,85 eurot ja Kärdlast 28,26 eurot, seega Eesti keskmisest

1,7 ja 1,5 korda kallim.32 Seega võimendatakse saartele ja saartelt liikumise asukohast tingitud

teekonna pikkuse ja aja niigi keskmisest halvemat olukorda üleveotasuga.

74. Eeltoodud põhiõiguste kasutamise takistustest osa on nö loomulikud, sõltudes asukohast

ja ka sellest, et mis tahes ajahetkel praamile sõitmise võimaluse korraldamine oleks äärmiselt

kulukas. Piletihind on saarte elanikele soodsam võrreldes nendega, kelle elukoht on mujal.

Samas mõjutab kohustus tasuda pileti eest rohkem kohalikke elanikke, kuna nende huvi ja

vajadus liikuda mujale on üldjuhul suurem kui mujal elavate inimeste soov või vajadus saari

külastada. Väljaspool saari elavatele inimestel on üksnes saartele minekuks vaja kasutada

maantee pikenduseks praami ja tasuda piletihinda. Saarte elanikel on aga mis tahes teise

maakonda minekuks vajalik kasutada praami ja tasuda pileti eest.

75. Arvestades saarte elanike liikumisvõimaluste niigi ebasoodsamat olukorda tingituna

asukohast, halvendab piletihinna kulu nende olukorda veelgi. Seega on tegu PS § 12 lg 1,

§-de 19, 20, 32 ja 34 intensiivse riivega nende koosmõjus. Teiste maakondade elanikke mõjutab

üleveotasu üldjuhul küll harvem, seevastu on nende üleveotasu märkimisväärselt suurem.

29 Hiiumaalt Heltermaalt tuleb esimene praam hommikuti kl 6.30, mis tähendab Tallinnasse jõudmist ca 9.40;

pühapäeviti 8.30 ja seega Tallinnasse alles 11.40. Saaremaalt Kuivastust tuleb esimene praam tööpäeviti kl 5.00,

mis tähendab Tallinnasse jõudmist ca 7.20; nädalavahetuseti kl 6.10 ja 7.20, seega Tallinnas ca 9.10 ja 10.20.

(Info märtsi graafiku järgi.) Lennud Riiga, Varssavisse, Frankfurt, Helsinkisse, Stockholmi ja Münchenisse, mis

on sageli ümberistumise lennujaamaks teel sihtkohta, väljuvad hommikused lennud kl 5.30, 5.45, 5.55, 6.00,

7.00, 7.05 (25.03.2025 näitel). 30 Etendused algavad tavaliselt kl 19.00 ja pärast lõppu liikuma hakata saab keskmiselt umbes kell 22. Viimane

praam Rohukülast Hiiumaale läheb kl 22.00, laupäeviti kl 23.00. Saaremaale on võimalik jõuda pärast etenduse

lõppu Tallinnas – viimane praam Virtsust Saaremaale läheb kl 00.30. 31 Majanduseksperdi seisukoht, lk 5-6. Seejuures ei ole arvestatud üle mere sõidu kilomeetreid. 32 Majanduseksperdi seisukoht, lk 6-7. Arvestatud oli liikumist sõiduautoga, milles reisib kaks inimest.

14

5.4.4. PS § 12 lg 1, §-de 28, 32 ja 37 riive intensiivsus nende koosmõjus (võrdse

kohtlemise põhimõte, õigus tervise kaitsele, omandipõhiõigus ja õigus haridusele)

76. Kui eelmises peatükis käsitleti isikute huvist ja soovist lähtuvaid põhiõigusi, mis on

samuti väga olulised, siis järgnevalt käsitletakse õigust tervise kaitsele (PS § 28) ja õigust

haridusele (PS § 37), mis on lisaks ka olulised eeldused täisväärtuslikuks eluks ja muude

põhiõiguste realiseerimisele.

77. PS § 28 lg 1 sätestab igaühe õiguse tervise kaitsele. On mõistetav, et igasuguse arstiabi

kättesaadavus ei ole Eesti asustustihedust arvestades kõigil elanikel kodu lähedal võimalik.

Näiteks ei ole Hiiumaal ega Saaremaal kardioloogi ega onkoloogi vastuvõttu. See tähendab

saarte elanikele PS §-s 28 sätestatud põhiõiguse tagatuse jaoks vajadust liikuda mandrile.

Praegu asuvad riikliku haiglavõrgu piirkondlikud kõrgeima tasandi haiglad Tallinnas ja Tartus,

keskmise taseme haiglad ka Pärnus ja Kohtla-Järvel33. Kärdlast on Tallinnasse Mustamäele

PERH-i 154 km ja sõiduaeg ca 5 h ning Kuressaarest 215 km ja ca 3,5 h (Ristnast 201 km ja 5

h 37 minutit, Sääre külast Sõrve poolsaarel 268 km ja 4,25 h). Tallinn või Tartu, keskmise

tasandi haigla vajadusel lisaks ka Pärnu või Kohtla-Järve on mandri elanikele palju lähemal nii

kauguselt kui ka ajakulu mõttes. Saartelt ei pruugi olla võimalikki ühistranspordiga eriarsti

juures ühe päevaga ära käia, seega on niigi vajalik isikliku sõiduki kasutamise võimalus. Seega

on Eesti muude piirkondade elanikel kõrgetasemeline eriarstiabi paratamatult palju lähemal,

kui saarte elanikel. Seejuures ei ole küsimus ainult selles, kui mugav või kiire on inimesel endal

arsti juurde minna, vaid ka kiirabitransport võib pikeneda tunde praamigraafikust tingituna34.

Lisaks suuremast kaugusest tulenevale aja- ja sõidukulule peavad saarte elanikud lisaks

arvestama ka parvlaeva kui maanteepikenduse piletihinna tasuga. On avaldatud nördimust, et

eriarsti visiiditasu tõusis hiljuti 5 eurolt 20 eurole. Saarte elanikel lisandub aga paljudel juhtudel

tavapärasele visiiditasule täiendav tasu juba üksnes praamipileti kuluna üle kümne euro. Mujal

maakondade vahel liikumiseks ei ole teede kasutamise tasu.

78. PS § 37 lg 1 ls 1 sätestab igaühe õiguse haridusele, lg 2 ls 1 järgi peavad riik ja kohalikud

omavalitsused üleval vajalikul arvul õppeasutusi. Eestis on viimasel ajal järjest suletud

maapiirkondade koole, st lapsed peavad käima kaugemale kooli. Üleveotasu muudab koolitee

kulukamaks ja piirab sellega hariduse omandamist. Näite saab tuua Virtsu kooli kohta. Virtsu

kool muudeti 2024. aastast põhikoolist nelja klassiliseks ja mitmed lapsed jätkasid kooliteed

üle mere. Gümnaasiumi-, kutseõppe- ja kõrghariduse puhul asub kool elukohast keskmiselt

veelgi kaugemal ja seega on seda enam piletihind piiranguks kooli pääsemisel.

79. Ka on saartel väga piiratud võimalused saada eri- ja kõrgharidust. Kõrgharidust on

võimalik omandada ainult Saaremaal ja sealgi üksnes kolmel erialal. Euroopa Inimõiguste

Kohus on märkinud, et õigus haridusele ei teeni mitte ainult põhiõiguste kandjate huve, vaid

sellel on ka laiem sotsiaalne funktsioon35. Keskharidusest kõrgemat haridust saab sageli

omandada üksnes kodust kaugemal, millega niigi kaasnevad suured kulud ning alles

iseseisvuvatele noortele on omane sage vanematekodus käimine, millele saarte puhul lisandub

täiendav kulu üleveotasuna.

80. Võrdsuspõhiõigus lubab samas olukorras olevaid isikuid erinevalt kohelda, kui selleks on

mõistlik ja asjakohane põhjus36. Praegusel juhul on samas olukorras olevateks isikuteks Eesti

eri paigus elavad inimesed. Saarte elanike liikumisvõimalusi raskendab kaugus ja ülemereline

asukoht. Sellega on nad liikumisvõimalustelt kehvemas olukorras kui teised Eesti elanikud, aga

33 Eesti haiglavõrgu arengusuunad aastani 2040 (2023). lk 4. https://www.sm.ee/haiglavork-ja-haiglavorgu-

arengukavad. 34 Vt Märt Kõlli, „Tappev ebavõrdsus: patsient loobub ravist ja elust, sest haigla on liiga kaugel“. Õhtuleht,

24.03.2025. 35 Case of Ponomaryovi v. Bulgaria, Application no. 5335/05, 21.06.2011, p 55. 36 Vt nt RKPKo 20.06.2023 nr 5-23-25, p 52.

15

veelgi halvemasse olukorda on nad pandud maanteepikenduse eest lisanduva üleveotasuga.

Tegemist on PS § 12 lg 1, §-de 28, 32 ja 37 tagatud võrdsuspõhiõiguse intensiivse riivega.

5.4.5. PS § 12 lg 1, §-de 31 ja 32 riive intensiivsus nende koosmõjus (võrdne kohtlemine,

ettevõtlusvabadus ja omandipõhiõigus)

81. Praamipileti ostu kohustus riivab ka ettevõtlusvabadust, mida kaitseb PS § 31. Kohustus

osta saartele pääsemiseks pilet piirab saartel asuvaid tooteid ja teenuseid pakkuvate ettevõtjate

võrdseid võimalusi konkurentsis. Üleveotasu mõjutab otseselt paljusid ettevõtjaid, kuna

veokulud on suuremad. Majutusettevõtjaid ja paljusid teisi turismist sõltuvaid ettevõtjaid

mõjutab üleveotasu seeläbi, et külastaja võib otsustada mujale minna väiksemate kulutuste

tõttu, ja teiseks, et üleveoks makstava üleveotasu võrra on inimestel vähem võimalik koha peal

kulutada.

82. Kuigi saarte eraldatus mängib olulist rolli kohalike ettevõtjate praktilistes probleemides

ega ole osa hinnatavast regulatsioonist, on hinna mõju oluline asetada konteksti. Seetõttu

tuuakse esmalt välja praamiliikluse olukord kohalike ettevõtjate pilgu läbi, mis põhineb

peamiselt empiirilisel küsitlusel, millega lubati vastajatele anonüümsust. Teiseks käsitletakse

seda, kuidas on määruse kehtestamisel hinnatud mõju ettevõtlusele ja majandusele laiemalt.

Kolmandaks hinnatakse sotsiaalmajanduslikku mõju ettevõtlusvabaduse riivele.

5.4.5.1. Saarelise asukoha olude kirjeldus

83. Saaremaa praamid käivad 30 minuti tagant, Hiiumaa praamid 1 h 30 minuti tagant.

Seetõttu on sadamas ootamisi Hiiumaaga rohkem ja pikemalt. Kõik ettevõtjad üritavad vältida

olukorda, kus veok peaks sadamas ootama, sest lisaks kaotatud ajale tähendab see ettevõtjale

kulu (veoki liising, raskeveokimaks, teekasutustasu, kindlustused, juhi tööaeg nii palgakulu

mõttes kui ka sõidumeeriku kontekstis on üldiselt arvestatud pideva sõitmise ja teenuse

osutamise järgi). Sadamas ootamine on juhi tööaeg, mis läheb sõidumeeriku arvestusse, mille

suhtes on ka politsei väga tähelepanelik.

84. Broneeringuid (st pileteid kindlale väljumisele ette osta) on võimalik teha parvlaeva

liinimeetrite 70% ulatuses37 ning suvistel tipuaegadel, st nädalavahetustel ja nädalavahetuse eel,

eriti kui saartel toimuvad suuremad sündmused, tuleb broneeringud teha mitu nädalat ette. Osa

ettevõtjaid väldivad seetõttu üldse laadimist neljapäeviti-reedeti. Ühe ettevõtja sõnul hilineb

veos igal teisel korral, kui ei ole olnud enam võimalik teha broneeringut soovitud ajaks. Üks

ettevõte, kes lubab alati punktuaalsust, saadab veoki üle hilisõhtul, nii et auto jõuab alati

varahommikul õigeks ajaks kliendi juurde. See tähendab lisakulu.

85. Kaubaveo transpordiahelas on sageli palju muutuvaid faktoreid, mis ei võimalda praamile

sõitu täpselt ette planeerida ja vastavalt sellele broneerida. Veoteenust kasutavad ettevõtjad

eelistavad kohalikke vedajaid, kuna kohalikud vedajad on osakoormate ja eri kohtadest

laadimise suhtes paindlikumad kui muidu soodsamad Leedu ja Poola vedajad. Mitmest kohast

laadimine teeb sadamasse jõudmise täpsest ajast kinnipidamise aga keerulisemaks. Seejuures

koormab ootamisest tulenev lisakulu eriti neid veoteenuse osutajaid, kes osutavad teenust

suuresti saarte ja mandri vahel.

86. Suviste nädalavahetuste tipuaegade all kannatab ka turism. Pikemaid puhkuseid

plaanivad inimesed sageli ette, samas ei pruugi saartel harva käijad õigeaegselt mõelda piletite

etteostmise vajadusele. Seevastu nädalavahetuse plaanid tekivad tihti spontaanselt, kuid

spontaanselt saartele minek tähendab prognoosimatut ooteaega ja suuremat kulu – reedesel

minekul ja pühapäevasel tagasitulekul on piletihinnal koefitsient, st see on kallim, ja lisaks tuleb

37 Vt https://www.praamid.ee/piletiostu-voimalused/.

16

broneeringu puudumisel arvestada järjekordadega. Seetõttu valib osa inimesi puhkamiseks muu

sihtkoha.

87. Eraldi probleem tekib ettevõtjatel suvisel viljakoristushooajal, kui on niigi tippaeg

praamiliikluses. Sel ajal peavad veokid sageli sadamas ootama, mis omakorda põhjustab

põllumeestele ooteaega ja täiendavaid kulusid – autod ei jõua õigeks ajaks koormat laadima,

põllumeestel tekib vajadus vili vahepeal ladustada, mis toob kaasa lisakulud.

88. On teenuseid, mille osutajaid ei ole üldse saartel koha peal. Nt vajadus lifti remontida

võib seisata lifti kasutuse nädalaks, kuni teenuse osutaja saab saarele tulla. Kui isikul on vaja

kohest õigusabi nt õiguskaitseorganites, ei pruugi saarelt leida ka advokaati.

89. Täiendavalt põhjustab probleeme see, et laevad vajavad aeg-ajalt remonti. Kui

2021. aastal vajas üks Saaremaa parvlaevadest viljakoristusajal ootamatult remonti, suunati üks

Hiiumaa praam ajutiselt Saaremaa liinile ja Hiiumaa liinil asendas palju väiksem parvlaev

Regula38. Siis oli ühe ettevõtja sõnul veokite tavapärane aeg sadamas ja laevas kokku 5-7 tundi.

5-7 tunnist ooteaega tuleb ette ka tavalistel suvistel tipuaegadel.

90. Seega põhjustab vajadus arvestada praamigraafikuga ja -järjekordadega juba iseenesest

ettevõtjatele nii märkimisväärseid probleeme tegevuse planeerimisel kui ka täiendavaid

kulusid. Siin saab võrdluse tuua mõnekümne aasta taguse olukorraga, mida enam keegi ei

kujutaks ette tänasesse päeva – Tallinn-Tartu maanteel olid Emajõe silla juures foorid, nii et

silda said korraga ületada üksnes ühest sõidusuunast tulijad. Kaasajal oleks selline teetakistus

mõeldamatu.

5.4.5.2. Üleveotasu mõju kaalutlused selle kehtestamisel

91. Eeltoodust nähtub, et praamiga väina ületus põhjustab ettevõtjatele enam kulusid kui

piletitasu. Arvestades seda, et need kulud mõjutavad kõiki saarte ettevõtjaid, kes ei paku üksnes

lokaalselt oma kaupu ja teenuseid saarelt pärit toorainest, on neil kuludel paratamatult ka mõju

saarte majandusele. Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja § 46 lg 1 p-de 1, 4 ja 5 järgi peab

seaduseelnõu seletuskirjas olema analüüsitud regulatsiooni sotsiaalset mõju, mõju majandusele

ja mõju regionaalarengule; sama eeskirja § 64 järgi kohaldatakse sama ka määruse eelnõu

seletuskirjale. Järgnevalt käsitletakse kaalutlusi piletihindade kehtestamisel.

92. Pöördusime teabenõuetega asutuste poole, kes tegelevad või on varem tegelenud

üleveotasudega39 ning tutvusime eelnõude seletuskirjadega. Seletuskirjadest ja saadud

vastustest selgus, et analüüsitud on vähesel määral üksnes piletihinna tõusude mõju ja

põhjendatud sõidusoodustust kohalikule elanikule. Piletitasu kui sellise mõjuanalüüs puudub

täielikult.

93. 1.03.2022 muudeti piletitasu määrust ja hindu tõsteti kuni 43% võrreldes varasemaga,

2016 kehtestatud hindadega. Seejuures analüüsiti põgusalt hinnatõusu mõju ja põhjendati seda

kulude kasvamisega, peamiselt suurema palga- ja kütusekuluga, aga ka pühade ajal suurenenud

nõudluse rahuldamiseks tehtud täiendavalt tellitud reiside tõttu. Leiti, et hinnatõusu mõju on

väheoluline nii kohalikele elanikele ja ettevõtjatele kui ka külastajatele, seejuures seletuskirja

ühes kohas viidati, et nõudlus võiks väheneda, teisal, et väike hinnatõus ilmselt ei mõjuta

38 Vt ümberkorralduste kohta uudistes: https://www.laanlane.ee/korduma-kippuvad-kusimused-parvlaeva-toll-

onnetusest-tingitud-eriolukorras/ (23.07.2021), https://online.le.ee/2021/07/26/parvlaev-tiiu-naaseb-

nadalavahetuseni-hiiumaa-liinile/ (26.07.2021), https://www.err.ee/1608295608/hiiumaale-reisijad-peavad-

veel-uks-nadalavahetus-regulale-mahtuma (2.08.2021), https://www.err.ee/1608295728/toll-naaseb-liinile-

hiljemalt-10-augustil (2.08.2021). 39 Teabenõuded Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile, Kliimaministeeriumile, Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumile ning Transpordiametile veebruaris ja märtsis 2025.

17

nõudlust.40 2024. aasta hinnatõusu põhjendati Sõru-Triigi liini veomahu suurenemise ja hindade

tõusuga ning leiti, et puudub oluline sotsiaalne mõju, on väike mõju Saaremaa ja Hiiumaa

majandusele41.

94. Seejuures ei ole piletihindu tõstetud lähtuvalt tarbijahinnaindeksi muutumisest, vaid

piletite hinnatõus on olnud palju suurem ja ennustamatu. Reisija täispileti näitel, 2016. aastal

tõsteti hindu 15%, samas kui tarbijahinnaindeks oli mitu aastat praktiliselt muutumatu püsinud.

Alles 2021. aastaks oli tarbijahinnaindeks piletihinnale sisuliselt järele jõudnud, kuid siis

toimus järgmine hinnatõus kuni 43% 2022. aastast. Ka 2024. aastaks ei olnud

tarbijahinnaindeks jõudnud piletihinnatõusule järele – 65% vs. 53% (võttes algpunktiks

2013. aasta).42

95. Hinnatõusud on olnud ka ootamatud. Alates 1.03.2022 hindu tõstnud määruse muutmise

eelnõu saadeti kooskõlastusele 28.01.2022; alates 1.01.2024 hindu tõstnud määruse eelnõu

6.12.2023. PS §-st 10 tuleneb õiguspärase ootuse põhimõte, mille järgi peab igaühel olema

võimalus kujundada oma elu mõistlikus ootuses, et õiguskorraga talle antud õigused ja pandud

kohustused püsivad stabiilsetena ega muutu rabavalt isikule ebasoodsas suunas43.

96. Lisaks ei ole kõik hinnad korelatsioonis sõidu pikkusega – Virtsu-Kuivastu ülesõit on

27 minutit, Rohuküla-Heltermaa 1 h 15 min ning Sõru-Triigi 1 h. Seejuures on aga üle 750 kg

täismassiga haagise ja haagissuvila ülevedu kõige kallim Sõru-Triigi liinil – 13,2 eurot, samas

kui hind mandrilt Saaremaale on 10,8 ja Hiiumaale 12 eurot. Samuti on üle 3500 kg kaaluva

veoauto, traktori ja liikurmasina pileti Hiiumaa-Saaremaa vahel kõige kallim (22 eurot vs. 16

ja 18 eurot). Anomaalia põhjendusi seletuskirjadest ei leia.

5.4.5.3. Üleveotasu sotsiaalmajanduslik mõju ja mõju ettevõtlusele

97. Sotsiaalmajanduslikku mõju ja mõju ettevõtlusele avaldub kolmel moel. Esiteks peavad

kohalikud ettevõtjad arvestama oma kulustruktuuris piletikuluga. Teiseks avaldub mõju

turismisektorile külastajate hinnasurve kaudu. Kolmandaks on piletitasul kogu saarte

majandusele mõju, mis sarnaneb olemuselt külastusmaksuga.

(a) Üleveotasu otsene mõju ettevõtjatele

98. Ülal punktis 7.4.1. esitleti parvlaevaliikluse mõju saarte ettevõtjatele empiirilise küsitluse

kaudu. Sama küsitluse andmetel selgus, et üleveotasu moodustab ettevõtete veokuludest alates

tühisest osast (eksport Euroopasse) kuni 10%. Täpsema analüüsi puudumisel jääb mulje, et

enamikel juhtudel on üleveotasu osakaal veokulust mõne protsendi juures. Tegu on tuntava,

ehkki üldjuhul mitte väga suure kuluga.

99. Samas ei saa ühekordset suhteliselt väikest kulu ettevõtjatele tühiseks pidada. On ju

üldteada, et püsikulude nagu kütuse, elektri, kütte ja sideteenuste väikesel hinnatõusul on

tegelikult ulatuslik mõju (vrd ülal p 63).

40 Majandus- ja taristuministri 25. septembri 2015. a määruse nr 120 „Avaliku teenindamise lepingu alusel

teostataval liiniveol sõitja kõrgeim piletihind, sõiduki ja selle haagise piletihinnad ning sõidusoodustused

Kuivastu-Virtsu, Rohuküla-Heltermaa ja Sõru-Triigi parvlaevaliinidel“ muutmise määruse eelnõu (28.02.2022)

seletuskirja lk 4, 8-10. 41 Majandus- ja taristuministri 25. septembri 2015. a määruse nr 120 „Avaliku teenindamise lepingu alusel

teostataval liiniveol sõitja kõrgeim piletihind, sõiduki ja selle haagise piletihinnad ning sõidusoodustused

Kuivastu-Virtsu, Rohuküla-Heltermaa ja Sõru-Triigi parvlaevaliinidel“ muutmise määruse eelnõu (6.12.2023)

seletuskirja lk 2-3. 42 Majanduseksperdi seisukoht, lk 9-10. 43 RKPSKo 2.12.2004 nr 3-4-1-20-04, p 13.

18

(b) Üleveotasu mõju turismisektorile

100. Piletihindade mõju peaks terviklikult hindama riik. Kuna riik seda teinud ei ole, tugineme

siinkohal peamiselt majanduseksperdi analüüsile, kuidas mõjutavad piletihinnad saarte turismi.

101. Esiteks mõjutab saarte turismisektorit see, et saartele minek on juba iseenesest

aeganõudev ja ka teepikkuse tõttu kulukam kui sõita muudesse maakonnakeskustesse (vt ülal

alapeatükis 5.4.3. kulude võrdlus liikumisel Eesti maakonnakeskuste vahel). Arvestades

saartele liikumise suurt ajakulukust, on mõistetav, et paljudel juhtudel on mõttekas kasutada

liikumiseks sõiduautot. See lisab kulukust võrreldes niigi pikemast teekonnast tingitud

suuremale kulule. Seejuures tuleb silmas pidada, et Eesti ettevõtjad ei konkureeri mitte ainult

teiste Eesti ettevõtjatega, vaid samas hinnaklassis saab puhata ka välismaal44.

102. Teiseks on külastajate piletitasu võrreldav külastusmaksuga. 2023. aastal moodustasid

OÜ TS Laevad reisijate arvust 40% täispiletiga reisijad, samas nende tulu osakaal oli 69%. Ka

sõidukipiletite puhul moodustavad saarte külalised nii mahulises kui ka rahalises arvestuses

suurema osa. Seetõttu on piletitasu vaadeldav pigem külastusmaksuna, vähem püsielanike

täiendava maksuna. Samas mõlemad maksud kahandavad potentsiaalselt saarte majanduse

mahtu.45

103. Arvestades keskmist ööbimise kulu saartel ning keskmist piletite eest tasumise hinda on

piletitasu võrreldav majutusasutuste 19,17%-lise külastusmaksuga. Külastusmaksu negatiivne

mõju majandusele seisneb nõudluse vähenemises, mis vähendab ettevõtjate tulusid. Turismi

nõudlusel on suur elastsus, st tarbijad loobuvad kõrgema hinna tõttu kergemini teenustest.

Turismisektori väikesed hinnatõusud võivad nõudlust palju vähendada. Ühe 2015. a uuringu

järgi oli turisminõudluse elastsus -1,291, mis tähendab 1% hinnatõusu korral nõudluse langust

1,291%.46 Üleveotasu kehtestavate eelnõude seletuskirjades ei ole seejuures üldse käsitletud

turismi nõudluse elastsust.

104. Euroopa Komisjon on 2017 a. avaldanud mahuka analüüsi maksude mõjust Euroopa

turismisektori konkurentsivõimele (edaspidi: EK analüüs)47. EK analüüsile on lisatud

tabelarvutuskeskkond „EU tourism tax tool 2017“, mille abil on võimalik välja arvutada

erinevate turismimaksude mõju liikmesriikide majandusele (edaspidi: EK analüüsi tabel). EK

analüüsi tabeli järgi tähendanuks 2017. aastal 19,17%-line majutusasutuste külastusmaks Eesti

kogu SKP vähenemist sel aastal 120,9 miljonit eurot ehk 0,5%. Majutajate tulu langenuks 16%.

Seejuures on suursaartel turismisektori mõju SKP-le Eesti keskmisest umbes kaks korda

suurem. Seega on tõenäoliselt ka mõju turismisektorile umbes kaks korda suurem.48 Lisaks

tuleb arvestada saarte turismi nõudluse suuremat elastsust. Turismi nõudluse elastsust vähendab

äriturism. Äriturismi osakaal on saartel väiksem Eesti keskmisest, seega on saarte turismi

nõudlus keskmisest elastsem ja lisatasude mõju turismi nõudlusele keskmisest suurem.

105. Täiendavalt tuleb märkida, et kõikidest reisijatest kasutasid statistikas kajastuvat ööbimist

kõigest üks kuuendik külastajatest. Seejuures ei kajasta majutuse statistika külastajaid alla 5

voodikohaga majutusasutustes.

44 Vt nt Eesti Ekspressi artikkel 18.08.2024 https://ekspress.delfi.ee/artikkel/120315565/vordlus-kas-perel-on-

turki-ja-kreekasse-lennata-odavam-kui-puhata-eestis. 45 Majanduseksperdi seisukoht, lk 12. 46 Majanduseksperdi seisukoht, lk 14-15. 47 European Commission: Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs, The

impact of taxes on the competitiveness of European tourism – Final report, Publications Office, 2017,

https://data.europa.eu/doi/10.2873/22642. 48 Majanduseksperdi seisukoht, lk 14-16.

19

(c) Üleveotasu mõju saarte majandusele

106. 2023. aasta OÜ TS Laevad piletitulu oli kahelt liinil kokku 14,7 miljonit eurot, mis

moodustab u 2% Hiiu- ja Saaremaa sama aasta 699 miljoni eurosest sisemajanduse

koguproduktist.49

107. 1.03.2022 jõustunud hinnakirja kehtestava määruse seletuskirjas põhjendati püsielanike

soodustust vajadusega tagada neile võimalus liikuda vähemalt ligilähedaseltki samasuguste

kuludega võrreldes mandril elavate isikutega. Paradoksaalselt tõusetub püsielanike halvem

situatsioon võrreldes mandrielanikega tõenäoliselt suuremas mahus läbi külastajate kõrgemate

reisikulude saartele. Külastajate täiendavad kulud tähendavad saarte majanduse madalamat

konkurentsivõimet ning saarte elanike võimalused endale elatist teehinda on kehvemad kui

mandrielanikel. Kui 2023. aastal säästsid kohalikud sõidusoodustuste kaudu ca 5-6 miljonit

eurot, siis tasuline praamiteenus kahandas 2023. aastal saarte SKP-d ainuüksi turiste

teenindavate sektorite negatiivsete mõjude tõttu umbes 7 miljonit eurot50. Külastusmaksuna

toimiv piletitasu ei koorma mitte üksnes majutussektorit, vaid otseselt ja kaudselt veel suurt

hulka teenuseid, nt toitlustust, aga ka kommunaalteenuseid ja ehitust. Lisaks arvestatakse ka

tingitud mõju – sellega mõõdetakse täiendavat tarbimist, mille on tinginud otseste ja kaudsete

mõjude tõttu suurenenud kasumid ja töökohad.51

108. EK analüüsi tabeli järgi on arvestatud üksnes mõjusid turiste teenindavatele sektoritele.

Otsest piletihinna mõju vedudele käsitleti ülal alapunktides 98-99. Kuidas üleveotasu mõjutab

teenuste ja toodete hindu ning saarte elanike ja ettevõtete võimalusele omale elatist teenida,

vajab põhjalikku analüüsi. Seega on tasulise praamiteenuse kogumõju saartele SKP-le

tegelikult suurem kui eelmises punktis välja toodud52.

109. Kokkuvõttes riivab tasuline praamiteenus intensiivselt saarte elanike ja ettevõtete

ettevõtlusvabadust.

5.5. Legitiimse eesmärgi kaalukus

110. Legitiimne eesmärk, mille kaalukust järgnevalt analüüsitakse, on eesmärk katta

parvlaevaveo kulusid.

111. Parvlaevaliiklust doteerib ka riik. 2024. aastal kattis piletitulu keskmiselt 41% veoteenuse

tasust. Seejuures Virtsu-Kuivastu liinil katsid 2024. aastal sõitjad 55% kuludest, Rohuküla-

Heltermaa liinil 26%.53 Õigusaktides ja seletuskirjades puuduvad mis tahes analüüsid,

selgitused ja põhjendused, miks kaetakse piletihindadega just selline osa.

112. Võrdluseks saab tuua reisirongiliikluse, mida riik samuti doteerib. Riigi toetus moodustas

perioodil 2021—2023 OÜ TS Laevade tuludest keskmiselt 59%. Seevastu OÜ Eesti Liinironge

(Elron) toetas riik 66%-ga.54 Seega toetab riik parvlaevaliiklust, millele ei ole saartele

liikumiseks alternatiivi55, vähem kui reisirongiliiklust, millele on olemas alternatiiv maanteed

mööda nii isikliku sõidukiga kui ka ühistranspordiga. Seejuures on norm, mis volitab ministrit

raudteeliikluses piletihinda kehtestama, ÜTS § 31 lg 2 p-s 1 sama moodi sõnastatud nagu

49 Majanduseksperdi seisukoht, lk 12. Triigi-Sõru liini teenindab teine ettevõtja. 50 Lähtuvalt EK analüüsi tabelist ja arvestades, et turismisektori mõju saarte SKP-le on Eesti keskmisest umbes

kaks korda kõrgem. 51 Majanduseksperdi seisukoht, lk 12-14. 52 Majanduseksperdi seisukoht, lk 16. 53 Majanduseksperdi seisukoht, lk 7. 54 Majanduseksperdi seisukoht, lk 11. 55 Reisijad saavad saartele ka lennukiga, kuid lendavad lennukid on väiksed. Nii mahub Hiiumaa lennukile

33 reisijat. Nädalas väljub kokku 12 lendu kummaski suunas. – Vt Hiiumaa valla veebilehe info 1.02.2025

https://vald.hiiumaa.ee/lennuk.

20

praamipileti hinna puhul. Põhjendusi, miks osa Eesti elanike jaoks eluliselt vajalikku ühendust

toetatakse vähem kui ühistransporti, millele on alternatiiv, ei ole teada.

113. Kui arvestada OÜ TS Laevade ja OÜ Eesti Liinirongide kasumeid, siis on riigi toetus

veelgi enam rongiliikluse poole kaldu. 2019—2023 oli OÜ Eesti Liinirongide ärikasum ja

aruandeaasta kogukasum negatiivsed, vaid sihtfinantseerimise netomeeotil arvestatud kasum

oli marginaalselt positiivne (0,3-0,7% tuludest). Seevastu OÜ TS Laevad on teeninud aastatel

2016—2023 ärikasumit 2,21-9,64%, keskmiselt 6,14%. Kui riigi toetus jääks samaks ja

piletihindu vähendataks kasumi teenimise osa võrra, võiks kõiki piletihindu keskmiselt üle kahe

korra langetada. Kui aga jäetaks ära kasumi teenimise komponent ja piletitulu jääks samaks,

siis parvlaevade riiklik toetus kahaneks arvestuslikult koguni u 47%-ni,56 seega 19% võrra

väiksem kui reisirongiliiklusel. Väiksema doteerimisega hoitakse küll kokku riigi kulusid, kuid

ei ole teada, mis võiks olla mõistlik ja asjakohane põhjendus, miks peaks seejuures kohtlema

halvemini isikuid eluliselt vajaliku ühenduse kasutamisel võrreldes ühendusega, millele on

alternatiiv. Riigikohus pidas kohtunike pensionide asjas riigi säästu 0,8% kohtute kogu

eelarvest mitte kuigi ulatuslikuks57.

5.6. Põhiõiguste riive mõõdukus

114. Põhiõiguste riive mõõdukusele lõpliku hinnangu andmiseks tuleks teha täiendavalt

põhjalikud analüüsid.

115. Riivet ei saa pidada mõõdukaks seetõttu, et ühekordne üleveotasu maksmise kohustus ei

ole suur omandipõhiõiguse piirang ning et riigi raha tuleb säästlikult kasutada. Arvestama peab

paljude põhiõiguste riiveid kogumis, sh nende, millel on suur mõju ka teiste põhiõiguste

teostamisele. Silmas tuleb pidada sedagi, et saarte elanikud on oma mitmete põhiõiguste

teostamisel asukohast tulenevalt niigi halvemas olukorras võrreldes teiste Eesti elanikega.

116. Eriti drastiline ja lõpuni hindamata on aga piletitasu sotsiaalmajanduslik mõju, sh mõju

saarte SKP-le. See omakorda mõjutab negatiivselt elanike võimalusi omale elatist teenida,

suutlikkust erinevad teenuseid kasutada, aga ka seda, mis teenuseid saartel üldse pakutakse.

117. EL õigusest tuleneb küll, et avaliku teenuse lepingu puhul tuleb äriühinguid võrdselt

kohelda, kuid seda alles siis, kui on otsustatud pakkuda äriühingutele võimalust avalikku

teenust osutada ja seejuures tulu teenida. Tallinna linnas on ühistransport kohalikele elanikele

tasuta, kuigi seda korraldatakse äriühingu vormis AS Tallinna Linnatranspordi kaudu. Soomes

Turu ja Ahvenamaa saarestikus on praamisõidud üldjuhul tasuta. Seejuures korraldab seal

praamiliiklust maakonnavalitsuse üksus Ålandstrafiken58. Seejuures on elanikke Saaremaal ja

Hiiumaal kokku kolmandiku võrra rohkem kui Ahvenamaal – ca 40 000 vs. 30 00059.

118. Seega riigil on võimalus valida erinevate viiside vahel, kuidas praamivedu korraldada,

kuid seejuures tuleb arvestada isikute põhiõiguste kaitse vajadust. Kui riik otsustab avalikku

teenust pakkuda eraõiguslike äriühingute kaudu ja äriühingute eesmärk on kasumit teenida,

tuleb hinnata, milline kasumi suurus on mõistlik ja asjakohane. Seejuures tuleb arvestada

tavapärast kasumit sektoris, seda, et avaliku teenuse lepingu puhul on sisuliselt tegu

garanteeritud käibega. Seejuures ei tohi unustada, et äriühingu kaudu avalikku teenust osutades

ei tulene kusagilt nõuet, teenuse peab (osaliselt) kinni maksma teenuse kasutaja.

56 Majanduseksperdi seisukoht, lk 11-12. 57 RKÜKo 26.06.2014 nr 3-4-1-1-14, p 121. 58 Vt https://www.alandstrafiken.ax/om-alandstrafiken. 59 Statistikaameti andmetel on Saaremaal 2024. a seisuga ca 32 000, Hiiumaal ca 8400 elanikku (stat.ee).

Ahvenamaal on ca 30 600 elanikku (https://www.asub.ax/en/statistics/population/size-and-structure-

population).

21

119. Parvlaevaveoteenuse viisi ja kulude katmise valiku tegemisele peaks eelnema põhjalik

analüüs, kus mh hinnatakse, millise sotsiaalse või majandusliku kasu annaks tasuta

praamiliiklus. Riigikohus on leidnud, et kuigi seadusandjal on lai otsustusruum, ei pruugi riigi

mõningane kokkuhoid legitiimse eesmärgina õigustada isiku õiguste intensiivset riivet ja

ebavõrdset kohtlemist60. Praegu on tegemist olukorraga, kus juba loomulike asjaolude tõttu

ebasoodsamas olukorras isikud pannakse täiendava kohustusega veel kehvemasse olukorda.

120. Seega üleveotasust tulenevate põhiõiguste riivete põhiseaduspärasusele lõpliku hinnangu

andmiseks peab riik tegema esmalt põhjaliku sotsiaalse ja majandusliku analüüsi. Riik ei tohi

lähtuda üksnes majanduslikust tulu-kulu meetodist. Võrreldav on olukord, et teede korrashoid

tuleb tagada ka pisikesse külla või üksiku maamajani sõltumata sellest, kui palju neis

maksumaksjaid elab või töötab ja riigile tulu toob.

121. Analüüsi tulemusel võidakse leida, et üleveotasu kui selline on põhjendatud ja

põhiseaduspärane. Riigikohus on märkinud vähemalt riigi pikaajalise kasvava kohustuse puhul,

et riigi raha säästliku kasutamise puhul saab arvestada ka riigi tegelikke võimalusi61. Kui

leitakse, et üleveotasu on põhiseaduse järgi (vähemalt praeguses majandusolukorras) lubatav,

tuleb seaduse tasandil üheselt sätestada alused üleveotasu kujundamisel, mis määravad ära

lubatava üleveotasu suuruse. Lisaks tuleb ette näha alus, millest lähtuvalt ja kuidas võib

üleveotasu tõsta. Seejuures on kaheldav, kas saab olla õiguspärane tarbijahinnaindeksist kiirem

üleveotasu tõus.

Allar Jõks Ulrika Paavle

vandeadvokaat, partner jurist

60 RKÜKo 21.11.2023 nr 5-23-1, p 99. 61 RKÜKo 21.11.2023 nr 5-23-1, p 82.