Avaliku teenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus

1

EELNÕU

05.05.2025

Avaliku teenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus

§ 1. Avaliku teenistuse seaduse muutmine

Avaliku teenistuse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 2 lõiget 1 täiendatakse teise lausega järgmises sõnastuses:

„Riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse töötajatele kohaldatakse käesolevat

seadust eetikat, tähtajalist töölepingut, tähtajalist üleviimist, puhkust ja palgakorraldust

puudutavas osas.“;

2) paragrahvi 3 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Töötajate töösuhetele ametiasutuses kohaldatakse töölepingu seadust ja teisi töösuhteid

reguleerivaid seadusi käesolevast seadusest tulenevate erisustega.“;

3) paragrahvis 12 asendatakse läbivalt sõna „ametnikueetika“ sõnadega „avaliku teenistuse

eetika“;

4) paragrahvi 12 lõikes 1 asendatakse sõnad „ametnike põhiväärtuste“ sõnadega „ametnike ja

ametiasutuste töötajate põhiväärtuste“;

5) paragrahvi 12 lõikes 4 ning lõike 5 punktides 1 ja 4 asendatakse sõnad „ametnike

eetikakoodeksi“ sõnadega „avaliku teenistuse eetikakoodeksi“;

6) paragrahvi 12 lõike 5 punkti 2 täiendatakse pärast sõna "ametnikke" sõnadega ", ametiasutuse

töötajaid“;

7) paragrahvi 12 lõiget 7, lõike 8 sissejuhatavat osa ning punkte 2 ja 3 täiendatakse pärast sõna

„ametnik“ sõnadega „ja ametiasutuse töötaja“ vastavas käändes;

8) paragrahvi 16 täiendatakse lõikega 42 järgmises sõnastuses:

„(42) Konkursi võib jätta korraldamata, kui selleks on põhjendatud alus. Põhjendatud aluse

olemasolu võib eeldada, kui:

1) täidetavad teenistusülesanded on ajutise iseloomuga;

2) teenistuskoha ülesanded eeldavad osalise tööajaga töötamist ja osaline tööaeg ei ületa 20

tundi seitsmepäevase ajavahemiku jooksul;

3) täidetaval teenistuskohal töötamiseks on vajalik eriline pädevus.

9) paragrahvi 16 täiendatakse lõikega 6¹ järgmises sõnastuses:

„(61) Käesoleva paragrahvi lõikes 6 nimetatud ametikoha täitmiseks määratud ajaks võib

korraldada sisekonkursi või täita ametikoht ametniku tähtajalise üleviimise teel vastavalt

käesoleva seaduse § 33 lõikele 1, kui nimetatud isik on ajutiselt ära emapuhkuse, isapuhkuse,

lapsendajapuhkuse või vanemapuhkuse tõttu.“;

10) paragrahvi 17 lõigetes 1 ja 2 asendatakse tekstiosa „14 kalendripäeva“ tekstiosaga „seitse

tööpäeva“;

2

11) seaduse 2. peatüki 3. jao pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„3. jagu

Teenistusse võtmise kord“;

12) paragrahvi 23 lõiget 2 täiendatakse punktiga 21 järgmises sõnastuses:

„21) riigisekretärile, ministeeriumi kantslerile, asekantslerile, Riigikogu direktorile,

valitsusasutuse juhile ja tema asetäitjale vahetult alluv juht, kellele vahetult alluvad ametnikud

või ametiasutuse töötajad – viieks aastaks;“;

13) paragrahvi 23 lõike 2 punkti 3 täiendatakse pärast sõnu „valitsusasutuse juht“ sõnadega „ja

tema asetäitja“;

14) paragrahvi 23 lõikest 2 jäetakse välja punkt 7;

15) paragrahvi 23 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

(21) Valla- või linnavalitsuse struktuuriüksuse juhi, valla või linna ametiasutuse juhi ja tema

asetäitja ning talle vahetult alluva juhi võib kohaliku omavalitsuse üksuses nimetada

ametikohale viieks aastaks. Määratud ajaks ametikohale nimetamisel tuleb järgida, et kõik

samas kohaliku omavalitsuse üksuses või selle ametiasutuses sarnaseid teenistusülesandeid

täitvad ametnikud oleks ametikohale nimetatud määratud ajaks. Ametnikule, kes on nimetatud

ametikohale määratud ajaks, kohaldatakse käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatut.“;

16) paragrahvi 23 lõikes 3 asendatakse tekstiosa „lõike 2 punkti 2“ tekstiosaga „lõike 2

punktides 2 ja 21“;

17) paragrahvi 23 lõikes 4 asendatakse tekstiosa „lõike 2 punktis 3“ tekstiosaga „lõike 2

punktides 21 ja 3“;

18) paragrahvi 23 lõikes 5 asendatakse tekstiosa „punktides 5 ja 7“ tekstiosaga „punktides 3, 5

ja 6“;

19) seadust täiendatakse §-ga 231 järgmises sõnastuses:

„§ 231. Ametiasutuse töötaja tähtajaline tööleping

(1) Ametiasutuses töölepingu alusel töötava riigisekretärile, ministeeriumi kantslerile,

asekantslerile, Riigikogu direktorile, ametiasutuse juhile ja tema asetäitjale vahetult alluva

juhiga sõlmitakse tähtajaline tööleping kestusega viis aastat.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tähtaja kulgemine peatub ajaks, kui töötaja viibib

emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel.

(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tähtajalisele töölepingule kohaldatakse töölepingu

seaduse § 10 lõikes 1 sätestatud tähtajalise töölepingu järjestikuse sõlmimise ja pikendamise

piirangut.

(4) Kui tööandja ütleb käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tähtajalise töölepingu

erakorraliselt üles, kohaldatakse töölepingu ülesütlemisest etteteatamisele käesoleva

seaduse §-s 101 sätestatud etteteatamise korda ja töötajale makstakse käesoleva

seaduse §-s 102 sätestatud hüvitist, välja arvatud, kui tööleping öeldakse erakorraliselt üles

töölepingu seaduse §-s 88 nimetatud alustel.

(5) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tähtajalise töölepingu ülesütlemisel ei kohaldata

töölepingu seaduse § 100 lõiget 3.“;

20) paragrahvi 24 lõike 4 punktid 4 ja 5 tunnistatakse kehtetuks;

3

21) paragrahvi 25 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Käesoleva paragrahvi lõike 1 punktides 3–5 nimetatud andmeid ja dokumente ei pea isik

esitama, kui need on kättesaadavad seaduse alusel asutatud andmekogus ning isik on andnud

kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis nõusoleku asjakohaste andmete edastamiseks.“;

22) paragrahvi 26 lõike 1 punkt 8 tunnistatakse kehtetuks;

23) paragrahvi 30 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Vahetu juht peab temale alluva ametnikuga regulaarselt vestluseid, mis annavad võimaluse

hinnata ametniku töötulemusi, ametialast arengut ja koolitusvajadust ning mille käigus

räägitakse läbi järgmise perioodi eesmärgid, samuti annab ametnik juhile tagasisidet juhtimise

kohta (edaspidi arengu- ja hindamisvestlus).“;

24) paragrahvi 30 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks;

25) paragrahvi 33 pealkirja täiendatakse pärast sõna „Ametniku“ sõnadega „ja ametiasutuse

töötaja“;

26) paragrahvi 33 lõike 4 teisest lausest jäetakse välja sõnad „üks kord“;

27) paragrahvi 33 täiendatakse lõikega 101 järgmises sõnastuses:

„(101) Tähtajalise üleviimise võib saatva ametiasutuse, vastuvõtva ametiasutuse või ametniku

algatusel enne tähtaja lõppu lõpetada, kui:

1) ilmnevad või tekivad asjaolud, mis välistaksid tema teenistusse võtmise tulenevalt käesoleva

seaduse § 14 lõikest 1 või 2 või §-st 15 või

2) ilmneb muu asjaolu, mis ei võimalda vastuvõtvas ametiasutuses teenistussuhet jätkata ja

mida ei saanud enne tähtajalist üleviimist ette näha.“;

28) paragrahvi 33 täiendatakse lõigetega 14, 15 ja 16 järgmises sõnastuses:

„(14) Kui lõikes 1 nimetatud eesmärkidest tulenevalt viiakse ametnik tähtajaliselt üle

ametiasutuse töötaja töökohale, kohaldatakse sellisele üleviimisele käesolevas paragrahvis

sätestatud korda, arvestades töölepingu seaduses sätestatud erisusi.

(15) Kui ametnik viiakse tähtajaliselt üle valitsusasutuse hallatavasse asutusse, avalik-õigusliku

juriidilise isiku juurde, riigi osalusega äriühingusse, rahvusvahelisse organisatsiooni

või Euroopa Liidu institutsiooni, asutusesse või organisse, tagab saatev ametiasutus üleviimise

tähtaja lõppedes ametnikule vähemalt samaväärse teenistuskoha ja põhipalga, mida maksti

senisel teenistuskohal saatvas ametiasutuses tema tähtajalise üleviimiseni, või kui põhipalk on

tõusnud, siis sellise põhipalga.

(16) Käesolevas paragrahvis sätestatut kohaldatakse ametiasutuse töötajale kokkuleppe

sõlmimisel viia ta ajutiselt üle teisele ameti- või töökohale ühe ametiasutuse sees või teises

ametiasutuses lähtudes käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud eesmärkidest. Ametiasutuse

töötajat võib viia tähtajaliselt üle teisele ametikohale, kui ta on ametiasutusse tööle võetud

avaliku konkursiga.“;

29) seaduse 4. peatüki pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4. peatükk

Ametniku ja ametiasutuse töötaja õigused“;

30) paragrahvi 39 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

4

„(6) Ametiasutus hüvitab ületunnitöö töölepingu seaduse § 44 lõigetes 6 ja 7 sätestatud

korras.“;

31) paragrahvi 49 lõige 12 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(12) Kui ametnik on saanud viga või haigestunud seoses teenistusülesannete täitmisega tema

vastu toime pandud ründe, tema poolt süüteo tõkestamise, päästesündmuse lahendamise või

ohu tõrjumise tagajärjel, kannab tema ravi- ja ravimikulud ning raviga seotud muud kulud riik.

Raviga seotud muudeks kuludeks loetakse eelkõige sõidukulu raviasutusse ja tagasi, piiratud

liikumisvõime korral ühe saatja sõidukulu raviasutusse ja tagasi, statsionaarsel ravil viibimise

korral sõidukulu raviasutusse ja tagasi ning majutuskulu raviasutuse asukohas.“;

32) paragrahvi 49 lõike 14 punkti 1 täiendatakse pärast sõna „toime“ sõnaga „tahtliku“;

33) paragrahvi 61 lõiget 5 täiendatakse kolmanda lausega järgmises sõnastuses:

„Erakorralistel asjaoludel võib kalendriaasta jooksul muutuvpalka ametniku põhipalgale lisaks

maksta kuni 30 protsenti ametniku aastasest põhipalgast, kui ametiasutus on sellised

muutuvpalga maksmise tingimused palgajuhendis sätestanud.“;

34) paragrahvi 61 täiendatakse lõikega 8 järgmises sõnastuses:

„(8) Käesolevas paragrahvis sätestatust lähtub ametiasutus ka ametiasutuse töötajale

tööülesannete täitmise eest töötasu maksmisel. Ametiasutuse töötaja töötasu võib vähendada

üksnes käesolevas seaduses sätestatud alustel ja korras.“;

35) paragrahvi 63 lõike 1 teises lauses asendatakse sõna „ametikohale“ sõnadega „ ameti- või

töökohale“;

36) seadust täiendatakse §-ga 641 järgmises sõnastuses:

„§ 641. Palga tagastamise nõude aegumine

Ametiasutuse nõude aegumisele palga ja muude teenistussuhtest tulenevate rahaliste nõuete

tagastamisel kohaldatakse töölepinguseaduse §-s 39 sätestatut.“;

37) paragrahvi 65 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Ametniku põhipalk ja ametiasutuse töötaja töötasu jooksva kalendriaasta seisuga

avalikustatakse avaliku teenistuse kesksel veebilehel hiljemalt 1. mail.

(2) Ametniku põhipalk, muutuvpalk ja tema teenistusülesannetest tulenev muu tulu ning

ametiasutuse töötaja töötasu ja tema muu tööülesannetest tulenev tulu kogusummana eelmise

kalendriaasta kohta avalikustatakse avaliku teenistuse kesksel veebilehel hiljemalt 1. mail.

(3) Käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 nimetatud andmed avalikustatakse teenistuskoha

põhiselt isikustamata kujul.

(4) Lisaks käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 nimetatud andmetele avalikustatakse ka

ametiasutuse ametniku ja töötaja teenistusgrupp ja -tase ning nendele vastavad

tööväärtuspunktid või nende puudumise korral ametinimetus vastavalt Rahvusvahelise

Tööorganisatsiooni rahvusvahelisele ametite klassifikaatorile.

(5) Tööväärtuspunktid käesoleva seaduse tähenduses on ameti- või töökoha töö kvantitatiivne

punktiline väärtus, mis tuleneb käesoleva seaduse § 10 lõike 1 punktis 4 nimetatud korra alusel

läbi viidud teenistuskohtade liigitamisest ja nende hindamisest. Igale teenistuskoha

klassifikaatori tasemele vastab kindel punktiline väärtus, mis aitab muuta erineva sisu ja

vastutusega tööd omavahel võrreldavaks.

(6) Ametiasutuse palgajuhend avalikustatakse ametiasutuse veebilehel.

(7) Käesolevat paragrahvi kohaldatakse ka käesoleva seaduse § 7 lõikes 6 nimetatud isikute

töötasu ning tööülesannetest tuleneva muu tulu avalikustamisel.“;

5

38) paragrahvi 87 lõikes 1 asendatakse sõna „kirjaliku“ sõnadega „kirjalikku taasesitamist

võimaldavas vormis esitatud“;

39) paragrahvi 90 lõike 5 teises lauses asendatakse sõna „seitsmeaastast“ sõnaga

„kolmeaastast“;

40) seadust täiendatakse §-ga 911 järgmises sõnastuses:

㤠911. Teenistusest vabastamine katseajal ametniku soovil

(1) Ametnik vabastatakse teenistusest katseajal tema enda algatusel kirjalikku taasesitamist

võimaldavas vormis esitatud taotluse alusel, mille ta on esitanud ametisse nimetamise õigust

omavale isikule.

(2) Ametniku algatusel katseajal teenistusest vabastamisele kohaldatakse käesoleva seaduse §

87 lõigetes 1 ja 4–6 sätestatut. Taotlus teenistusest vabastamiseks tuleb esitada hiljemalt

katseaja viimasel päeval ja vähemalt 15 kalendripäeva enne soovitud vabastamise päeva.“;

41) seadust täiendatakse §-ga 961 järgmises sõnastuses:

„§ 961. Teenistusest vabastamine koostöö mittelaabumisel

(1) Ametnik ja ametiasutus võivad leppida kokku, et ametnik vabastatakse teenistusest.

(2) Ametniku võib teenistusest vabastada käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud alusel, kui

vabastamisele eelnevalt on talle antud mõistlik tähtaeg olukorra parandamiseks, kuid

teenistusest vabastamist tinginud asjaolud ei ole ära langenud. Nimetatud tähtaja jooksul võib

ametiasutus ametniku vahetu või kõrgemalseisva juhi nõusolekul saata koolitusele, mis aitaks

kaasa koostöö laabumisele või korraldada muul viisil koostöö parandamist, kui see ei põhjusta

ametiasutusele ebaproportsionaalselt suuri kulutusi.

(3) Käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud tähtajast võib loobuda, kui ametnik on selleks

andnud kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis nõusoleku.

(4) Käesoleva paragrahvi alusel ei või ametnikku teenistusest vabastada enne kuue kuu

möödumist alates ametniku ja tema vahetu juhi koos töötamise algusest.

(5) Enne ametniku teenistusest vabastamist tuleb talle anda võimalus osaleda vestlusel.

Vestluse kokkuvõte vormistatakse kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis ja edastatakse

ametnikule arvamuse andmiseks.

(6) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud alusel teenistusest vabastamisel kohaldatakse

käesoleva seaduse §-s 101 sätestatud etteteatamise korda ja ametnikule makstakse käesoleva

seaduse §-s 102 sätestatud hüvitist.

(7) Ametniku teenistussuhte viimane päev on teenistusest vabastamise haldusaktis märgitud

päev.“;

42) paragrahvi 100 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Käesoleva seaduse § 90, 92 või 93 alusel, välja arvatud ametiasutuse likvideerimise

korral, ei või teenistusest vabastada ametnikku:

1) kes on rase;

2) kellel on õigus emapuhkusele;

3) kellel on õigus isapuhkusele või

4) kellel on õigus lapsendajapuhkusele.“;

43) paragrahvi 101 lõike 1 sissejuhatavas lauseosas asendatakse sõna „teenistusstaaž“ sõnadega

„teenistussuhe ametiasutuses“;

44) seaduse 14. peatükki täiendatakse 12. jaoga järgmises sõnastuses:

„12. jagu

Muud rakendussätted

6

§ 1346. Ametiasutuse töötajaga sõlmitud töölepingule kohaldatav seadus

(1) Enne 2026. aasta 1. jaanuari ametiasutuse töötajaga sõlmitud töölepingule kohaldatakse

alates 2026. aasta 1. jaanuarist töölepingu seaduses ja käesolevas seaduses sätestatut.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatu ei välista ega piira lepingupoolte õigusi ja kohustusi,

mis on tekkinud enne 2026. aasta 1. jaanuari. Töölepinguga seotud nõuetele, mis on tekkinud

enne 2026. aasta 1. jaanuari, kohaldatakse töölepingu seadust.

(3) Kui töölepingu tingimus on pärast 2026. aasta 1. jaanuari vastuolus käesoleva seaduse

sättega, kohaldatakse lepingutingimuse asemel käesolevas seaduses sätestatut.

§ 1347. Määramata ajaks teenistusse võetud käesoleva seaduse § 23 lõike 2 punktis 2¹

nimetatud juhi teenistustähtaja arvestamine

(1) 2026. aasta 1. jaanuaril teenistuses olev käesoleva seaduse § 23 lõike 2 punktis 2¹ nimetatud

juht loetakse ametisse nimetatuks kuni 2030. aasta 31. detsembrini.

(2) Ametiasutus võib käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud juhi samas lõikes sätestatud

teenistustähtaja lõppedes konkursi korraldamata nimetada ametikohale täiendavalt kuni kaheks

aastaks.

§ 1348. Tähtajatu töölepingu muutmine tähtajaliseks töölepinguks

Käesoleva seaduse § 23 lõike 2 punktis 2¹ nimetatud juhi, kes töötab tähtajatu töölepingu alusel,

tööleping tuleb viia käesoleva seaduse § 231 nõuetega kooskõlla hiljemalt 2026. aasta 31.

detsembriks.

§ 1349. Teenistusest vabastamisest etteteatamise erisus

Ametnikule, kes on 2026. aasta 1. jaanuaril ametnikuna avalikus teenistuses, teatatakse

koondamise tõttu teenistusest vabastamisest ette enne 2026. aasta 1. jaanuari kehtinud avaliku

teenistuse seaduse § 101 sätestatud korras.

§ 13410. Käesoleva seaduse § 61 rakendamise järelhindamine

Valdkonna eest vastutav minister analüüsib hiljemalt 2029. aastal 2026. aasta 1. jaanuaril

jõustunud käesoleva seaduse § 61 lõike 5 muudatusega kaasnevat mõju ja esitab Vabariigi

Valitsusele vajaduse korral ettepaneku regulatsiooni muutmiseks.”.

§ 2. Avaliku teabe seaduse muutmine

Avaliku teabe seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 28 lõike 1 punkti 25 täiendatakse pärast sõnu „ametiasutuste ametnike“ sõnadega

„ja töötajate“;

2) paragrahvi 36 lõike 1 punktist 9 jäetakse välja sõnad „ning eelarvest töölepinguga töötavatele

isikutele makstud töötasude ning muude tasude ja hüvitiste“.

§ 3. Töölepingu seaduse muutmine

Töölepingu seaduse tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 68 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

7

„(6) Põhipuhkuse nõue aegub ühe aasta jooksul arvates selle kalendriaasta lõppemisest, mille

eest puhkust arvestatakse. Aegumine peatub ajaks, kui töötaja kasutab emapuhkust, isapuhkust,

lapsendajapuhkust või vanemapuhkust, samuti juhul, kui töötaja on ajateenistuses,

asendusteenistuses või ajutiselt töövõimetu. Ajutise töövõimetuse tõttu peatub puhkuse

aegumine ainult juhul, kui ajutise töövõimetuse tõttu ei ole töötajal võimalik kasutamata jäänud

põhipuhkust ära kasutada aegumistähtaja jooksul.“;

2) paragrahvi 68 täiendatakse lõigetega 7 ja 8 järgmises sõnastuses

(7) Tööandja teavitab töötajat kasutamata ja aeguvast puhkusest ette selliselt, et töötajal oleks

võimalik puhkust kasutada aegumistähtaja jooksul.

(8) Põhipuhkuse nõue ei aegu pärast lõikes 6 nimetatud tähtaja lõppemist, kui tööandja ei

võimaldanud töötajal puhkust kasutada. Aegumata jäänud puhkuse kasutamisest teatab töötaja

tööandjale 14 kalendripäeva ette kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis kui pooled ei ole

kokku leppinud teisiti.“.

§ 4. Töötuskindlustuse seaduse muutmine

Töötuskindlustuse seaduse tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 6 lõike 2 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) töölepingu ülesütlemisel töötaja algatusel või teenistussuhte lõpetamisel ametniku

algatusel, välja arvatud töösuhte lõpetamisel töölepingu seaduse § 37 lõikes 5, § 86 lõikes 1, §

91 lõikes 2 ja § 107 lõikes 2 või teenistussuhte lõpetamisel avaliku teenistuse seaduse § 911

lõikes 1 ning § 105 lõigetes 1 ja 2 nimetatud alustel;“;

2) paragrahvi 6 lõike 4 punktid 1 ja 2 sõnastatakse järgmiselt:

„1) kui viimane töösuhe selle tööandjaga või ametniku viimane teenistussuhe selles

ametiasutuses kestis viis kuni kümme aastat – 30 kalendripäeva möödumisel arvates töö- või

teenistussuhte lõppemisest;

2) kui viimane töösuhe selle tööandjaga või ametniku viimane teenistussuhe selles

ametiasutuses kestis üle kümne aasta – 60 kalendripäeva möödumisel arvates töö- või

teenistussuhte lõppemisest.“;

3) paragrahvi 141 tekst sõnastatakse järgmiselt:

„Õigus saada kindlustushüvitist koondamise korral on töötajal, kelle viimane töösuhe selle

tööandjaga on kestnud vähemalt viis aastat ja kelle tööleping on üles öeldud koondamise tõttu

või kes on töölepingu üles öelnud töölepingu seaduse § 37 lõike 5 alusel, või ametnikul, kelle

viimane teenistussuhe selles ametiasutuses on vähemalt viis aastat ja kelle teenistussuhe on

lõpetatud avaliku teenistuse seaduse § 90 alusel.“;

4) paragrahvi 142 lõike 1 sissejuhatav lauseosa sõnastatakse järgmiselt:

„Kindlustushüvitist makstakse koondamise korral töötajale, kelle viimane töösuhe selle

tööandja juures, või ametnikule, kelle viimane teenistussuhe selles ametiasutuses on kestnud:“;

5) paragrahvi 143 lõike 3 punktis 3 asendatakse sõnad „alguse kuupäev“ sõnadega „algus- ja

lõpukuupäev“;

6) paragrahvi 143 lõike 3 punkt 4 tunnistatakse kehtetuks;

7) paragrahvi 42 lõike 1 punkt 5 ja lõige 21 tunnistatakse kehtetuks;

8

8) seaduse § 522 täiendatakse lõikega 3 järgmises sõnastuses:

„(3) Isikutele, kelle teenistussuhe lõppes enne 2026. aasta 1. jaanuari, kohaldatakse käesoleva

seaduse kuni 2026. aasta 1. jaanuarini kehtinud redaktsiooni § 6 lõikes 4 ning §-des 141 ja 142

sätestatut.“.

§ 5. Vabariigi Valitsuse seaduse muutmine

Vabariigi Valitsuse seaduse § 49 lõike 1 punkt 6 tunnistatakse kehtetuks.

§ 6. Võrdse kohtlemise seaduse muutmine

Võrdse kohtlemise seaduse § 15 lõiget 2 täiendatakse teise lausega järgnevas sõnastuses:

„Volinikule ei kohaldata katseaega.“

§ 7. Seaduse jõustumine

Käesolev seadus jõustub 2026. aasta 1. jaanuaril.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn 2025

Algatab Vabariigi Valitsus

(allkirjastatud digitaalselt)

Esitaja/nr Märkuse või ettepaneku sisu Eelnõu koostaja seisukoht

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

1. Direktiivi 1999/70/EÜ klausli 2 lõike 1 kohaselt kohaldatakse raamkokkulepet

tähtajaliste töötajate suhtes, kellel on tööleping või töösuhe, nagu see on

määratletud liikmesriigi seadustes, kollektiivlepingutes või praktikas.

Direktiivis ei tehta erisust ametnikele ning see on mõeldud kohaldamiseks ka

tähtajalistele töölepingutele, sh töösuhetele, mille on sõlminud riigiasutused ja

muud avaliku

sektori üksused. Seega tuleb direktiivist tulenevaid piiranguid järgida ka

ametnike tähtajaliste teenistussuhete puhul. Direktiivi klausli 5 lõike 1

kohaselt tuleb järjestikuste tähtajaliste töölepingute või töösuhete

kasutamise võimaliku kuritarvitamise vältimiseks liikmesriikidel kehtestada,

olles konsulteerinud tööturu osapooltega, ja/või tööturu osapooled

konkreetsete sektorite ja/või töötajakategooriate vajadusi arvestades ühe või

mitu järgmistest meetmetest, juhul kui kuritarvituste vältimiseks puuduvad

samaväärsed juriidilised meetmed: a) objektiivsed alused, mis õigustaksid

selliste töölepingute või töösuhete uuendamist; b) järjestikuste tähtajaliste

töölepingute või töösuhete maksimaalne kogukestus; c) selliste töölepingute

või töösuhete uuendamiste arv. Seega ei võimalda direktiiv keskastme

juhtidele tähtajaliste teenistussuhete kohaldamist ilma objektiivse aluse või

selliste teenistussuhete järjestikku kohaldamise piiranguta. Eelnõuga plaanitav

muudatus peab olema kooskõlas viidatud direktiiviga.

Lisaks tuleks muudatuse tegemisel arvestada ja täiendavalt analüüsida, kas

struktuuriüksuse juhtide tähtajalised ametikohad mõjutavad ametikohale

kandideerimist ja seal ametis olemise atraktiivsust ning asutuse töö kvaliteeti

ja seda, milline saab olema ametiasutustele kaasnev töökoormus ja kulu

osakonnajuhatajate konkursside korraldamisel. Mõistame, et ametnike

teenistussuhete lõpetamine on täna keeruline ja piiratud, seega pakume välja

kaks alternatiivset lahendust, mida võiks kaaluda probleemi lahendamiseks.

Esiteks võiks kaaluda võimalust võimaldada teenistussuhete lõpetamist poolte

Arvestatud osaliselt

Eelnõuga täiendatakse ATS § 23 lõiget 3 viitega

sama paragrahvi lõike 2 punktile 2¹, mis on viide

valitsusasutuste keskastmejuhtidele. Seega laieneb

keskastmejuhtidele põhimõte, et kui neid on

samale ametikohale nimetatud määratud ajaks

järjest rohkem kui kaks korda või kui tema

teenistustähtaega pikendatakse rohkem kui üks

kord viie aasta jooksul, loetakse struktuuriüksuse

juht ametikohale nimetatuks määramata ajaks.

Eelnõu seletuskirjas on täiendatud ja mõjud

keskastmejuhtidele on täpsemalt lahti kirjutatud.

Eelnõuga täiendatakse ka seadust uue teenistusest

vabastamise alusega, mis võimaldab ametniku

teenistusest vabastada, kui ametniku ja tema

vahetu juhi koostöö ei laabu.

Distsiplinaarmenetlusel on avalikus teenistuses

kindel roll. Distsiplinaarvastutus on ametniku

erilisest usaldussuhtest tulenev, avaliku huvi ja

avaliku korra kaitseks ettenähtud

kontrollimehhanism. Distsiplinaarõigus tagab

üheaegselt nii ametnikkonna tõhusa toimimise

ülesannet kui ka ametniku õiguste kaitsmise

funktsiooni. Distsiplinaarõigus tagab, et avalik-

õiguslik teenistus- ja usaldussuhe on ametniku

tahte vastaselt lõpetatav üksnes juhul, kui on

tõendatud ametniku poolt teenistuskohustuste

kokkuleppel. Teise variandina võib kaaluda distsiplinaarmenetluse läbiviimise

regulatsiooni ülevaatamist. Distsiplinaarmenetluse läbiviimine on hetkel

keeruline ja bürokraatlik mõlemale osapoolele. Distsiplinaarmenetlus tuleb

kõne alla juhul, kui ametnik on teenistusülesandeid süüliselt rikkunud. Samas

ei ole võimalik ametniku teenistussuhet lõpetada väiksemate rikkumiste tõttu

või ka siis, kui ametnik mingil põhjusel ei sobi oma ametikohale või

meeskonda.

oluline ja süüline rikkumine (ATS § 75 lg 4).

Eelnevast tulenevalt on distsiplinaarmenetluse

normistikul mõju avaliku teenistuse

aluspõhimõtetele ja ülesehitusele, mistõttu ei pea

Rahandusministeerium distsiplinaarmenetluse

ülevaatamist kõnealuse eelnõu raames

mõistlikuks.

2. Täiendada eelnõu ja sätestada maksimaalselt kahe järjestikuse viieaastase

ametiaja piirang ka soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinikule.

Arvestatud

Eelnõuga täiendatakse ATS § 23 lõiget 5.

3. Kuna ATS § 231 lõige 2 kordab sisult TLS § 10 lõiget 1, siis leiame, et see säte

ei ole vajalik, kuna töölepingulisele suhtele kohaldub niikuinii TLS.

Alternatiivina võib mõelda sellele, et teha viide TLS-ile, kuid mitte luua eraldi

samasisulist sätet, mis juba TLSis on olemas.

Arvestatud

Eelnõu on muudetud ja kommenteeritavas lõikes

on tehtud viide TLS § 10 lõikele 1.

4. Kuna ATS § 24 lg 2 muudetud sõnastus on sisuliselt TLS § 101 lõike 2 kordus,

siis sellise korduse vältimiseks leiame, et piisab viitest TLS-le ning eraldi säte

ei ole vajalik.

Selgitus

ATS § 24 lõigete 1 ja 2 muudatused on eelnõust

välja jäetud.

5. Kui ATS § 24 lõiked 3–7 tunnistatakse kehtetuks, teeme ettepaneku täiendada

eelnõu rakendussätetega VõrdKS § 15 lõiget 2 teise lausega järgnevas

sõnastuses: „Volinikule ei kohaldata katseaega.“

Arvestatud

Eelnõuga täiendatakse VõrdKS § 15 lõiget 2.

6. ATS § 39 lõike 6 muudatusega ühtlustatakse ületunnitöö hüvitamise

regulatsioon TLS § 44 lõigetes 6 ja 7 sisalduva ületunnitöö hüvitamise

põhimõtetega. Kuna tehtav muudatus kordab TLS § 44 lõigetes 6 ja 7

sisalduvat regulatsiooni, siis leiame, et korduse vältimiseks, tuleks ATSis mitte

luua eraldi sätet ületunnitöö hüvitamise kohta, vaid viidata TLSi vastavate

sätete kohaldumisele.

Arvestatud

Eelnõu on muudetud ja kommenteeritavas lõikes

on tehtud viide TLSile.

7. Eelnõuga täiendatakse ATS §-i 57 lõikega 7, milles sätestatakse, et §-s 57

sätestatut kohaldatakse puuduva ametniku ülesandeid täitva töötaja suhtes.

Nimetatud sätte sõnastus tekitab küsimuse, kas töötajale plaanitakse

kohaldada §-s 57 sätestatut juba siis, kui ta täidab puuduva ametniku

ülesandeid või plaanitakse neid sätteid kohaldada ka siis, kui ta veel ei ole

asendama asunud. Kuna eelnõus sisalduva ATS § 57 lõikes 7 kasutatakse

Arvestatud

ATS § 57 muudatus on eelnõust välja jäetud.

sõnastust „ülesandeid täitev töötaja“, siis võib 4 seda tõlgendada nii, et § 57

sätestatu kohaldub töötajale üksnes siis, kui ta juba täidab neid ülesandeid.

Palume selles küsimuses seletuskirja täpsustada.

8. Eelnõu kohaselt täiendatakse ATS §-i 61, milles on reguleeritud

palgakomponendid ja palga vähendamise alused, lõikega 8, mille tulemusena

kohaldatakse edaspidi ATS §-s 61 sätestatut ka ametiasutuse töötajale töötasu

maksmisel. See ühtlasi tähendab, et edaspidi kohaldatakse ametiasutuse

töötajale ka ATS § 61 lõiget 3, milles on sätestatud ametniku põhipalga

ühepoolne vähendamine üldise majanduslanguse korral.

Juhime tähelepanu, et antud muudatus oleks vastuolus üldise tööõiguse

põhimõttega, mille kohaselt ei ole võimalik töölepingut ühepoolselt muuta.

TLSis on küll erandlik säte (TLS § 37), mille kohaselt võib tööandja

ühepoolselt töötaja töötasu vähendada, kuid seda üksnes kuni kolmeks kuuks

12-kuulise ajavahemiku jooksul, ning ainult sellisel juhul, kui tööandja ei saa

ettenägematutest, temast mitteolenevatest majanduslikest asjaoludest

tulenevalt anda töötajale kokkulepitud ulatuses tööd ning kui kokkulepitud

töötasu maksmine oleks tööandjale ebamõistlikult koormav. Seega on TLS §

37 seotud sellega, et tööandjal ei ole töötajale võimalik kokkulepitud ulatuses

tööd anda, kuid ATS § 61 lõikes 3 reguleeritakse teistsugust olukorda – selles

sättes ei ole palga vähendamise aluseks see, et tööandja ei saa ametnikule

kokkulepitud tööd anda, vaid palga vähendamise soov on tingitud üldisest

majanduslangusest riigis. Lisaks seisneb nende kahe sätte suur erinevus ka

selles, et kui TLS § 37 kohaselt võib töötasu vähendada kuni kolmeks kuuks

12-kuulise ajavahemiku jooksul, siis ATS § 61 lõike 4 kohaselt tuleb

ametiasutusel leida võimalus põhipalga taastamiseks siis, kui palga

vähendamise alus (ehk üldine majanduslangus) on ära langenud ja

ametiasutuse palgafondi suurendatakse. Täiendavalt märgime, et sellise

muudatuse korral võib avaliku teenistuse töötajate puhul tekkida kaks alust,

millal on võimalik nende palka vähendada – TLS § 37 ja ATS § 61.

Arvestatud osaliselt

Vältimaks, et ametiasutuse töötaja palga

vähendamiseks on kaks alust, on eelnõuga

loodava ATS § 61 lõiget 8 täiendatud selliselt, et

ametiasutuse töötaja töötasu võib vähendada

üksnes ATSis sätestatud alustel ja korras. Kuigi

ametiasutuse töötajal on piiratud otsustusõigus

enda palga kujunemisel, saab ta tänu selgele ja

läbipaistvale palgakorraldusele vastu arusaadavalt

kujuneva töötasu. Eelnõust tulenevalt

töötingimused ei halvene ning muudatuse

eesmärk on saavutatav kavandatava

regulatsiooniga, ilma et see oluliselt riivaks

privaatautonoomiat. Muudatuse mõju on

täpsemalt analüüsitud seletuskirja punktis 2.3.1.

(ametiasutuse töötajate palgakorraldus ja

teenistujate palga avalikustamine).

9. Eelnõuga soovitakse ATSi täiendada §-ga 641 , milles reguleeritakse palga

tagastamise nõude aegumist. Seletuskirjas on viidatud, et samasisuline säte on

Arvestatud

Kommenteeritavas paragrahvis on tehtud viide

TLS §-le 39.

TLS §-s 39. Sellest tulenevalt leiame, et vältimaks korduvate sätete loomist,

tuleks ATSis teha viide vastavale TLSi paragrahvile.

10. Eelnõuga soovitakse täiendada ATSi §-ga § 911, millega võimaldatakse

edaspidi katseajal ametniku enda algatusel teenistusest vabastamine.

Pooldame sellise muudatuse sisseviimist, kuid juhime tähelepanu § 911 lõike

1 sõnastuses sisalduvale ebavajalikule osale. Eelnõu säte on sellises

sõnastuses: Ametnik vabastatakse teenistusest katseajal tema enda algatusel,

kui ametnik leiab, et tema töökogemus, teadmised ja oskused ei vasta piisavalt

teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele. Juhime tähelepanu, et

selleks, et teenistussuhe katseajal ametniku algatusel lõpetada, ei saa olla

kohustuslikuks elemendiks see, et ametnik peab hindama, kas tema kogemus,

teadmised ja oskused vastavad sellele tööle, vaid tal peab olema õigus

katseajal teenistussuhe ükskõik, mis põhjusel lõpetada ilma seda põhjust

tõendamata.

Arvestatud

Eelnõu on täiendatud ja loodava § 911 lõike 1

kohaselt vabastatakse ametnik teenistusest

katseajal tema enda algatusel kirjalikku

taasesitamist võimaldavas vormis esitatud taotluse

alusel, mille ta on esitanud ametisse nimetamise

õigust omavale isikule.

11. Eelnõuga täiendatakse ATS § 98 pealkirja selliselt, et pealkirja lisatakse sõna

„töötaja“. Seega on edaspidi ATS § 98 pealkirjaks „Ametniku ja töötaja

tähtajaline üleviimine“. Lisaks täiendatakse eelnõud ATS § 98 lõikega 71 ja

muudetakse sama paragrahvi lõike 8 ja 9 sõnastust – kõigis neis kolmes lõikes

on edaspidi sees ka sõna „töötaja“. Kuna ATS § 98 lõike 1–7 sõnastusi

eelnõuga ei muudeta (ehk sinna ei lisata viidet töötajale), siis tõusetub seoses

paragrahvi pealkirja muutmisega küsimus, et kas lõikeid 1–7 kohaldatakse

samuti edaspidi ka töötajale või kohaldatakse töötajale üksnes loodavaid uusi

sätteid (s.o ATS § 98 lõiked 71 , 8 ja 9).

Selgitus

ATS § 98 muudatused on eelnõust välja jäetud.

12. Muudatusega soovitakse kehtestada olukord, kus ametniku koondamisest

etteteatamisel ei arvestata ametniku teenistusstaaži avalikus sektoris, vaid

sarnaselt TLSile teenistussuhte kestust selles ametiasutuses (ATS § 101 lg 1).

Antud muudatus mõjutab tugevalt nende ametnike õiguspärast ootust, kes on

töötanud muudatuse tegemise hetkeks avalikus teenistuses pikka aega.

Tegemist on olulise muudatusega, mistõttu leiame, et eelnõusse tuleks lisada

ka rakendussäte nende ametnike osas, kes on olnud pikka aega avalikus

teenistuses.

Arvestatud

Eelnõu on täiendatud rakendussättega, mille

kohaselt teatatakse ametnikule, kes on 2026. aasta

1. jaanuaril ametnikuna avalikus teenistuses,

teatatakse koondamise tõttu teenistusest

vabastamisest ette enne 2026. aasta 1. jaanuari

kehtinud avaliku teenistuse seaduse § 101

sätestatud korras.

13. Muudatuse kohaselt soovitakse täiendada ATS § 102 lõikega 5, mille kohaselt

võimaldatakse ametnikule teenistusest lahkumisel maksta lahkumishüvitist

kuni ametniku kolme kuu põhipalga ulatuses, v.a ametist vabastamisel ATS §

91, § 94 või § 95 alusel. Märgime ära, et muudatusettepanek jääb segaseks

selles osas, kui suur probleem lahkumishüvitiste mittemaksmise võimalus

hetkel on, arvestades, et on erinevaid võimalusi ametnikele muutuvpalka ja

lisatasusid maksta ning seda praktikas tehakse ka ametist lahkuvate ametnike

puhul.

Selgitus

ATS § 102 muudatus on eelnõust välja jäetud.

14. Eelnõuga luuakse rakendussäte (ATS § 1345), milles reguleeritakse

ametiasutuse töötajaga sõlmitud töölepingule kohaldatavat seadust. Selle

paragrahvi lõike 2 kohaselt kohaldatakse töölepinguga seotud nõuetele, mis

on tekkinud enne 2025. aasta 1. juulit, seni kehtinud seadust kuni 2026. aasta

31. juunini. Leiame, et selline sõnastus on ebaselge, kuna ei selgu, mis on see

„seni kehtinud seadus“, mida tuleb kohaldada. Palume selguse huvides välja

kirjutada, millist seadust on mõeldud.

Arvestatud

Eelnõu § 1345 on täiendatud ja uue sõnastuse

kohaselt kohaldatakse töölepinguga seotud

nõuetele, mis on tekkinud enne 2026. aasta 1.

jaanuari, töölepingu seadust.

15. Eelnõus kavandatud lahendus tähtajatute teenistus- ja töösuhete üleminek

tähtajalistele teenistus- ja töösuhetele tekitab olukorra, kus pikema

teenistusstaaži ja kogemusega juhti koheldakse halvemini võrreldes uue ja

ilma kogemusteta juhiga, kes nimetatakse ametisse pärast seadusemuudatuste

jõustumist.

Arvestatud

Eelnõu on täiendatud ja üleminekusätteid

muudetud. Töölepingute osas on ametiasutustel

kohustus lepingud seadusega kooskõlla viia üks

aasta alates seaduse jõustumisest. Ametnikele

kohaldatakse kõigile ühesugust üleminekut ehk

kõigile keskastmejuhtidest ametnikele

kohaldatakse esimesest korrast alates viieaastast

teenistustähtaega. Paindlikkuse tagamiseks on

üleminekusätte alusel ametiasutusel võimalik

keskastmejuhi teenistustähtaja lõppedes nimetada

ta ametikohale täiendavalt kuni kaheks aastaks.

16. Palume sõnastada eelnõu §-s 4 toodud TKindlS muudatus järgmiselt:

Töötuskindlustuse seaduse tehakse järgmised muudatused: 1) paragrahvi 6

lõike 4 punktid 1 ja 2 sõnastatakse järgmiselt: „1) kui viimane töösuhe selle

tööandjaga või ametniku viimane teenistussuhe selles ametiasutuses kestis viis

kuni kümme aastat – 30 kalendripäeva möödumisel arvates töö- või

Arvestatud

teenistussuhte lõppemisest; 2) kui viimane töösuhe selle tööandjaga või

ametniku viimane teenistussuhe selles ametiasutuses kestis üle kümne aasta –

60 kalendripäeva möödumisel arvates töö- või teenistussuhte lõppemisest.“;

2) paragrahv 141 sõnastatakse järgmiselt: „Õigus saada kindlustushüvitist

koondamise korral on töötajal, kelle viimane töösuhe selle tööandjaga on

kestnud vähemalt viis aastat ja kelle tööleping on üles öeldud koondamise

tõttu või kes on töölepingu üles öelnud töölepingu seaduse § 37 lõike 5 alusel,

või ametnikul, kelle viimane teenistussuhe selles ametiasutuses on vähemalt

viis aastat ja kelle teenistussuhe on lõpetatud avaliku teenistuse seaduse § 90

alusel.“; 3) paragrahvi 142 lõike 1 sissejuhatav lauseosa sõnastatakse

järgmiselt: „Kindlustushüvitist makstakse koondamise korral töötajale, kelle

viimane töösuhe selle tööandja juures, või ametnikule, kelle viimane

teenistussuhe selles ametiasutuses on kestnud:“; Selgitus: Lisasime

õigusselguse huvides sõna „viimane“, et oleks selge, et silmas peetakse isiku

viimast töö- või teenistussuhet. Praktikas on esinenud vaidlusi, kus töötaja on

sama tööandja juures töötanud erinevatel perioodidel, näiteks 2010−2012 ja

2022−2023 ning sellisel juhul on soovitud selliste mittejärjestikuste

perioodide liitmist.

17. Palume lisada eelnõu §-i 4 järgmised muudatused: 1) paragrahvi 6 lõike 2

punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt: „1) töölepingu ülesütlemisel

töötaja algatusel või teenistussuhte lõpetamisel ametniku algatusel, välja

arvatud töösuhte lõpetamisel töölepingu seaduse § 37 lõikes 5, § 86 lõikes 1,

§ 91 lõikes 2 ja § 107 lõikes 2 või teenistussuhte lõpetamisel avaliku teenistuse

seaduse § 911 lõikes 1 ning § 105 lõigetes 1 ja 2 nimetatud alustel;“

Arvestatud

18. Palume lisada seletuskirja punkti 5 analüüs, millest nähtuks eelnõu vastavus

Nõukogu direktiivile 1999/70/EÜ, millega rakendatakse Euroopa

Ametiühingute Konföderatsiooni (ETUC), Euroopa Tööandjate Föderatsiooni

(UNICE) ja Euroopa Riigiosalusega Ettevõtete Keskuse (CEEP) sõlmitud

raamkokkulepet tähtajalise töö kohta, kuna see on seotud struktuuriüksuste

juhtide teenistussuhete tähtajaliseks muutmisega.

Arvestatud

19. Juhime tähelepanu ka sellele, et kui struktuuriüksuse juhtide teenistustähtaeg

muutub tähtajaliseks, tuleb ka neile rakendada ATS § 23 lg 4 sätestatud

Arvestatud

põhimõtet, et tähtaja kulgemine peatub ajaks, kui ametnik viibib emapuhkusel,

isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel.

Haridus- ja Teadusministeerium

20. Eelnõu järgi tuleb vaba töökoha täitmisel korraldada avalik konkurss. Leiame,

et muudatus vähendab praegust avaliku teenistuse paindlikkust

kvalifitseeritud töötajate värbamisel. Muudatuse eesmärgiks on seletuskirja

järgi soodustada valikuid, mis põhinevad kompetentsusel. Meie hinnangul

võib muudatusega saavutada aga vastupidise tulemuse. Mitmes valdkonnas

spetsiifilise ekspertteadmise pärast (ja ka osakoormusega või tähtajaliste)

töötajate värbamisel on asjakohane teha sihtotsingut. Muudatusega kaasnev

risk on fiktiivsed konkursid ja asutusele kaasnev ebamõistlik halduskoormus.

Seega teeme ettepaneku võimaldada töötajate värbamisel jätkuvalt

paindlikumaid lähenemisi.

Arvestatud

Avaliku teenistuse vabale töökohale konkursi

korraldamise kohustusest on eelnõus loobutud.

21. Eelnõu järgi avalikustatakse n-ö aktiivselt lisaks ametnike palkadele ka

töötajate töötasud. Seletuskirja järgi toetab töötajate töötasu avalikustamine

avaliku teenistuse suuremat läbipaistvust ja aitab vähendada ka näiteks soolist

palgalõhet. Leiame, et muudatusega väheneb ka töötaja võimalus

privaatsusele ning tal on risk sattuda avalikkuse soovimatu tähelepanu alla.

Leiame, et see teema vajab seletuskirjas analüüsi, kas töötasu aktiivse

avalikustamise eesmärk kaalub üles inimese õiguse privaatsusele.

Arvestatud osaliselt

Palkade avalikustamise sätteid on muudetud ja

eelnõu kohaselt avalikustatakse nii ametnike kui

töötajate palgad isikustamata kujul teenistuskoha

põhiselt. Palkade avalikustamisega kaasnevat

mõju on seletuskirjas põhjalikumalt analüüsitud.

Justiitsministeerium

22. Konkursinõude laiendamine ametiasutuse töötajatele toob kaasa olulise

koormuse riigieelarvele, suurendab personalitöötajate töökoormust, toob

kaasa täiendavat bürokraatiat, aeglustab värbamisprotsessi ning vähendab

paindlikkust.

Arvestatud

Avaliku teenistuse vabale töökohale konkursi

korraldamise kohustusest on eelnõus loobutud.

Ametniku asendamine töötaja poolt ei ole kooskõlas avaliku teenistuse üldise

põhimõttega, mille kohaselt avalikku võimu saab teostada ametnik, kellele on

ette nähtud ka vastutus.

Selgitus

ATS § 57 muudatus on eelnõust välja jäetud.

23. Teeme ettepaneku jääda VVTP-s seatud eesmärgi juurde. Rõhutame, et

VVTP-s kirjas olev muudatusettepanek puudutab vaid töölepinguga tööl

olevaid osakonna juhatajaid (mitte ametnikena teenistusse nimetatud

osakonnajuhatajaid). VVTP eesmärkide saavutamiseks teeme ettepaneku

kaaluda ATS § 23 täiendamist lõikega 6, millega nähakse ette, et ministeeriumi

kantslerit ja asekantslerit ei nimetata samale ametikohale rohkem kui kaheks

ametiajaks järjest. Samuti teeme ettepaneku kaaluda VVS § 47 täiendamist

lõikega 5, millega sätestatakse, et juhul, kui osakonna juhatajaga sõlmitakse

tööleping, ei ületa lepingu tähtaeg viit aastat. Ametnike teenistussuhe jääks

endiselt tähtajatuks

Mitte arvestatud

Eelnõus sisalduvat regulatsiooni tähtajaliste töö- ja

teenistussuhete kohta avalikus teenistuses on

tutvustatud Vabariigi Valitsusele ning Vabariigi

Valitsus toetas eelnõukohast regulatsiooni.

Eelnõule saadetud tagasisidest lähtuvalt on

muudetud tähtajaliste teenistus- ja töösuhete

sätteid.

24. Liikumine ametikohtade ja töökohtade vahel ei ole kooskõlas avaliku

teenistuse üldpõhimõtetega. Eelnõus pakutud viisil liikumine ameti- ja

töökoha vahel ei ole kooskõlas avaliku teenistuse üldpõhimõttega, mille

kohaselt ametnike ametikohale värvatakse alati avaliku konkursiga ning

tulenevalt sellest, et ametnik teostab avalikku võimu, on talle ette nähtud

kõrgemad nõuded ja tegevuspiirangud, samuti streigikeeld.

Arvestatud osaliselt

Eelnõu on täiendatud ja tähtajaliselt võib ametniku

ametikohale üle viia töötaja, kes on ametiasutusse

tööle võetud avaliku konkursi korras.

25. § 1 p 1 (ATS § 2 täiendamine lõikega 21) – juhime tähelepanu sellele, et eraldi

ei ole vaja sätestada, millised sätted töötajatele kohalduvad, sest ATS § 2 lg-s

1 on juba sätestatud, et seadust kohaldatakse töötajatele seaduses sätestatud

juhtudel. Seega palume eelnõu § 1 p 1 välja jätta.

Arvestatud

26. § 1 p-d 3–7 (ATS § 12 muudatused) – toetame eetikanõuete laiendamist lisaks

ametnikele ka ametiasutuste töötajatele. Samas juhime tähelepanu, et

eetikakoodeksit saab töötajatele laiendada ka juba kehtiva õiguse raames –

tööleping poolte suhte reguleerijana võimaldab kokku leppida erinevates

tingimustes.

Selgitus

Eelnõuga ettenähtud eetikanõuete laiendamine

töötajatele on vajalik, et eetika kohaldumine

töötajatele on selge, ühetaoline ja ka väljapoole

avalikku teenistust üheselt mõistetav.

27. § 1 p 8 (ATS § 16 täiendamine lõikega 61) - avaliku teenistuse seaduse

muutmise seaduse väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) kooskõlastamisel

nõustus Justiitsministeerium ettepanekuga kasutada sisekonkurssi olukorras,

kus tippjuhi ametikoht tuleb kiiresti ajutiselt täita. Siiski tuleb läbi mõelda

erinevad aspektid, mis eelnõus ega seletuskirjas kahjuks ei kajastu.

Selgitus

Seletuskirja on täiendatud.

28. § 1 p-d 11 ja 12 (ATS § 18 lg 7 ja 2. peatüki 2. jao täiendamine) – konkursi

nõude laiendamine ametiasutuse töötaja värbamisele vähendab paindlikkust ja

suurendab põhjendamatult konkurssidega kaasnevat bürokraatia mahtu.

Arvestatud

Avaliku teenistuse vabale töökohale konkursi

korraldamise kohustusest on eelnõus loobutud.

29. § 1 p-d 14–18 (ATS 2. peatüki 2. jao täiendamine) – eelnõuga nähakse ette

kahe ametiaja piirang kõikidele ATS § 23 lõikes 3 nimetatud ametnikele, sh

ka Riigikantselei direktorile ja valitsusasutuse juhile. Juhime tähelepanu, et

VVTP-s käsitletakse kahe ametiaja piirangut vaid kantslerite ja

asekantsleritega seoses. Samuti nähakse VVTP-ga ette vaid

osakonnajuhatajate teenistussuhte tähtajaliseks muutmine. Eelnõuga tehakse

seda aga ka talituse ja büroode juhtide teenistussuhtega. Seetõttu ei ole

eelnõuga pakutud muudatus VVTP-ga kooskõlas.

Mitte arvestatud

Eelnõus sisalduvat regulatsiooni tähtajaliste töö- ja

teenistussuhete kohta avalikus teenistuses on

tutvustatud Vabariigi Valitsusele ning Vabariigi

Valitsus toetas eelnõukohast regulatsiooni.

Eelnõule saadetud tagasisidest lähtuvalt on

muudetud tähtajaliste teenistus- ja töösuhete

sätteid.

30. § 1 p-d 19-21 (ATS § 24 muutmine) – katseajaga seotud muudatuste puhul

jääb arusaamatuks, millist praktilist probleemi lahendatakse. Kui eesmärgiks

on, et katseaega peab saama kohaldada ka tippjuhtidele, oleks võimalus

tunnistada kehtetuks vastav piirang (ehk ATS § 24 lõige 4 punkt 5). Leiame

aga, et katseaja lisandumine ei pruugi avalikku teenistust tippjuhtide jaoks

atraktiivsemaks muuta. Eelnõus pakutud sõnastus, et ametisse nimetatud

õigust omav isik võib ametnikuga kokku leppida katseaja kohaldamata

jätmises, ei haaku senise ATS loogikaga, et avalik teenistus avaliku õiguse

haruna ei põhine kokkulepetel, pigem õiguse rakendamisel (asutus otsustab,

kohaldab jne).

Arvestatud

Selgitus

Kuigi ATS üldreeglina ei põhine poolte

kokkuleppel, on ka kehtivas ATSis teatud õiguste

rakendamiseks vajalik kas ametniku nõusolek või

lausa kokkulepe.

31. § 1 p 24 (ATS § 30 lg 1) – me ei leia, et sätte uus sõnastus täidaks seletuskirjas

toodud eesmärki muuta vestluse formaate organisatsioonidele sobivamateks.

Sätte sõnastus võimaldab pidada asutustel vestlusi ka harvemini kui kord

aastas. Selliselt aga ei pruugi olla tagatud teenistujate pidev arendamine. See

omakorda ei toeta kuidagi ametiasutustes tänapäevase juhtimiskultuuri

edendamist.

Mitte arvestatud

Ametniku arengu- ja hindamise seisukohalt on

tänaseks olemas kaasaegsemaid ja paremini

eesmärki saavutavaid võimalusi ning sellest

tulenevalt muutub arengu- ja hindamisvestluste

korraldus paindlikumaks. Üks osa paindlikkusest

on anda ametiasutustele võimalus määrata

vestluste tihedus. Muudatus on kooskõlas ATSi

avaliku teenistuse detsentraliseerituse

aluspõhimõttega. Eesti ametnike arendamise ja

hindamise süsteem on detsentraliseeritud ning

jäetud iga ametiasutuse enda kujundada lähtudes

ATS üldpõhimõtetest alates 2013. a ATSi

jõustumisest.

32. § 1 p 28 (ATS § 33 täiendamine lõikega 101) – toetame tähtajalise üleviimise

paindlikkuse suurendamist, eriti juhul, kui sellega seonduvalt on praktikas

probleeme olnud. Leiame aga, et täpsustamist vajab, millised on üleviimise

ennetähtaegse lõpetamise asjaolud, kui pikalt tuleb üleviimise lõpetamisest

ette teatada, seda nii saatvale ja vastuvõtvale asutusele kui ka ametnikule, ning

kuidas see mõjutab tähtajaliselt üle viidud ametniku asendajat. Analüüsida

tuleb ka saatva asutuse võimalusi. Üks põhjus väheseks rotatsiooniks võib olla

ka see, et mujale roteerunud ametniku ametikoht on nö kinni, kuid saatvas

asutuses võib olla vajalik teha sel ajal muudatusi, sh koondamisi. Eelnõus

pakutud regulatsioon on liiga napp ja ka seletuskiri ei anna vajalikke selgitusi.

Arvestatud

Eelnõu ja seletuskirja on täiendatud.

33. § 1 p 31 (ATS § 39 lg 6 muutmine) – muudatusega viiakse ületunnitöö

hüvitamisel rõhk rahaliselt hüvitiselt vaba aja andmisele, mis saab eelnõu

kohaselt olema esimene eelistus. Kuigi meil ei ole muudatuse osas sisulisi

vastuväiteid, leiame, et muudatus ei ole vajalik, sest ka kehtiv õigus annab

võimaluse ületunnitöö eest vaba aja andmiseks.

Mitte arvestatud

Tööaja piirangu eesmärgist lähtuvalt täidab

ületunnitöö hüvitamine vaba aja andmisega

ületunnitööga võrdses ulatuses eelkõige

tervisekaitse eesmärki. Tööaja piirangud on

kehtestatud töötaja tervise ja ohutuse kaitseks ning

piisav puhkeaeg on vajalik töövõime säilitamiseks

ja tööjõu taastootmiseks.

34. § 1 p 33 (ATS § 43 täiendamine) - eelnõuga nähakse ette, et ka töötajate

põhipuhkus saab olema 35 kalendripäeva.

Arvestatud

Kommenteeritavast muudatusest on eelnõus

loobutud.

35. § 1 p 34 (ATS § 49 lg 12) – toetame ametnike õiguste suurendamist ja raviga

seotud muude kulude ette nägemist. Siiski tuleks seletuskirjas täpsustada, kas

tegemist on korduva praktikaprobleemiga ja milline on muudatusega kaasnev

kulu.

Arvestatud

Seletuskirja on täiendatud.

36. § 1 p 35 (ATS § 49 lg 14 p 1 täiendamine) - me ei toeta sätte muutmist. Kui

ametnik on toime pannud süüteo, ei ole oluline, ka seda tehti tahtlikult või

ettevaatamatusest - hüvitise maksmine ei ole kummalgi juhul põhjendatud.

Mitte arvestatud

Praktikas on aga ilmnenud, et ATSi sõnastus on

mitmeti tõlgendatav ja ei arvesta süütuse

presumptsiooni printsiibiga. ATSi sõnastusest „on

Kui eelnõu autorid on jõudnud muudatuseni praktikas esinenud probleemide

tõttu, tuleks neid seletuskirjas täpsustada.

toime pannud süüteo“ ei tulene üheselt, kas

välistuse eelduseks on süüteo toimepanemises

süüdi tunnistamine, kuid vaadates ATSi sõnastust

süstemaatiliselt, on seal läbivalt soodustuse

ilmajäämine seotud süüteo tuvastamisega kohtu

poolt. Kui aga jaatada seda, et hüvitise määramise

eelduseks ei ole ametniku süüdimõistmine, vaid

lihtsalt süüteo toimepanemise fakt, siis tekib

küsimus, kas hukkunud ametniku omaksed

peaksid taotlema väärteomenetluse või

kriminaalmenetluse läbiviimist. KrMS kohaselt

jätkatakse kriminaalmenetlust, kui seda

rehabiliteerimise eesmärgil taotleb surnud

kahtlustatava või süüdistatava esindaja. Kui aga

kedagi ei ole süüdi mõistetud, siis puudub sellisel

kriminaalmenetlusel alus. On väheusutav, et

seadusandja mõte oli, et niigi oma lähedase

kaotuse pärast kannatav perekond peaks veel

lisaks kannatama vintsutusi, mille tooks endaga

kaasa kohtumenetlus. PS § 22 lõike 1 kohaselt ei

tohi kedagi käsitada kuriteos süüdi olevana enne,

kui tema kohta on jõustunud süüdimõistev

kohtuotsus.

37. § 1 p 38 (ATS § 61 lg 5) – me ei toeta muutuvpalga osakaalu tõstmist 30%-ni

ametniku aastasest põhipalgast. Leiame, et see vähendab ametniku

palgakindlust, kuna asutusel on võimalik maksta märkimisväärne osa palgast

ebastabiilse muutuvpalgana. Samuti on termin erakorralised asjaolud liialt

ebamäärane ning toob suure tõenäosusega kaasa ebaühtlase rakenduspraktika

ja palgasüsteemi läbipaistvuse vähenemise.

Mitte arvestatud

Muutuvpalga piirmäära maksmine kuni 30%

ulatuses on eelnõu kohaselt lubatud üksnes

erakorralistel asjaoludel, kui ametiasutus on

sellised muutuvpalga maksmise tingimused

palgajuhendis sätestanud. Muutuvpalga

piirmääraga seoses tehtav muudatus on seotud

seadusesse lisatava uue rakendussättega, mille

kohaselt analüüsib rahandusminister hiljemalt

2029. aastal muutuvpalga piirmäära muutmisega

kaasnevat mõju ja esitab Vabariigi Valitsusele

vajaduse korral ettepaneku regulatsiooni

muutmiseks. Järelhindamine võimaldab hinnata,

kas muudatus on täitnud oma eesmärgi ja

muutuvpalka on suurendatud piirmäära ulatuses

välja makstud vaid kooskõlas palgajuhendiga ja

erakorralistel juhtudel. Samuti analüüsitakse

milline on olnud selle mõju sihtrühmale ja

eelarvele

38. § 1 p 40 (ATS § 63 lg 1 täiendamine) – ametiasutuse palgapoliitika ja

ametnikele kehtivate põhimõtete laiendamine töölepingu alusel töötavatele

töötajatele on asutuse endi kujundada. Seega leiame, et võimalused võrdseks

kohtlemiseks on olemas ka eelnõuta. Samuti juhime tähelepanu, et töötajate

puhul on korrektne rääkida „töötasust“, mitte „põhipalgast“. Kui säte

plaanitakse eelnõusse siiski jätta, palume sätte sõnastust vastavalt muuta.

Arvestatud osaliselt

Ühtsete kohustuslike palgakomponentide

sätestamine teenib avalike vahendite läbipaistvuse

ja eesmärgipärase kasutamise eesmärki, aidates

seeläbi vältida maksumaksja raha ebaotstarbekat

kasutamist. Siiski tuleb pidada töö tasustamise

reeglite kehtestamist, eesmärgiga tagada avalike

ja maksumaksja vahendite otstarbekas

kasutamine, tööd tegeva inimese põhiõiguste ja -

vabaduste ning maksumaksja ja tervikuna

avalikkuse põhjendatud tasakaalupunktiks.

39. § 1 p 44 (ATS § 87 lg 6 muutmine) – muudatusega asendatakse ametniku

soovil teenistusest vabastamisel taotluse kirjalik vorm kirjalikku taasesitamist

võimaldava vormiga. Seletuskirja kohaselt on kirjalik vorm liialt range, selle

järele puudub praktiline vajadus ning riigi infosüsteemid ei toeta allkirjastatud

taotluse esitamise võimalust. ATS on kehtinud üle kümne aasta, kirjaliku

taotluse nõuet on seni alati rakendatud. Kui probleem on eelkõige tehnilises

lahenduse, saab alati muuta tehnilist lahendust. Leiame, et kui teenistussuhe

algab kirjaliku avalduse esitamisega, peaks see ka lõppema samal moel.

Kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis, milleks muu hulgas on ka sms-

sõnum, sotsiaalmeedia sõnum vms, ei pruugi olla piisavalt kindel viis

ametniku usaldus- ja teenistussuhte lõpetamiseks.

Mitte arvestatud

2013. a ATSi eelnõu seletuskirjas (lk 56) ei ole

teenistusest vabastamise taotluse kirjaliku vormi

nõudmise eesmärki välja toodud ega vorminõude

eiramise tagajärgi selgitatud. Ka ATSi

käsiraamatus (vt lk 20–22 ja 260–262) on samuti

rõhutatud kohustust järgida seaduses sätestatud

vormi, kuid pole selgitatud vorminõude eesmärki

ja selle rikkumise tagajärgi. Võrreldes

regulatsiooni TLSiga, siis TLS § 95 lg 1 kohaselt

on vorminõuet rikkudes tehtud töölepingu

ülesütlemise avaldus tühine, tuleb arvestada, et

sama säte nõuab töölepingu puhul

ülesütlemisavalduselt üksnes kirjalikku

taasesitamist võimaldavat vormi, mis ei ole niigi

eriti range. Kuigi isiku kaitsmine tema enda

läbimõtlematu tegutsemise eest võib teatud oludes

olla vajalik, on ametiasutusel kahtluse korral alati

võimalik üle täpsustada ametniku tegelik soov.

40. § 1 p 45 (ATS-i täiendamine §-ga 911) - kuigi ametnik saab teenistussuhte

lõpetada katseajal ka kehtiva seaduse kohaselt, nõustume, et regulatsioon võib

vajada täpsustamist. Kuna seletuskirja kohaselt on muudatuse üheks

eesmärgiks tagada, et ametnik saaks töötuskindlustushüvitist, tuleks eelnõuga

muuta ka töötuskindlustuse seadust. Leiame, et sotsiaalseid tagatisi puudutav

regulatsioon peaks olema ühesugune nii töötajatel kui ka ametnikel.

Arvestatud

Eelnõu on täiendatud töötuskindlustuse seaduse

muudatustega.

41. § 1 p 47 (ATS § 98 täiendamine lõikega 71) – eelnõuga nähakse ette, et kui

töökoht muudetakse ametikohaks või vastupidi, peab ametnik või töötaja enne

uuele ameti- või töökohale üleviimist läbima avaliku konkursi. Seletuskirja

kohaselt on konkursi läbimise nõue lisatud eesmärgiga tagada ametnike

teenistuskohtade avatus. Palume siiski täiendavalt analüüsida konkursi

läbimise nõude õiguspärasust arvestades, et tegemist on tähtajatu üleviimise

regulatsiooniga

Arvestatud

ATS § 98 muudatused on eelnõust välja jäetud.

42. § 1 p 49 (ATS § 101 lg 1) – eelnõuga muudetakse teenistusest vabastamisest

etteteatamise tähtaegade arvestamise alust. Kuni seni oli aluseks üldine

avaliku teenistuse staaž, siis eelnõu kohaselt võetakse arvesse konkreetses

asutuses töötatud aega. Palume seletuskirjas selgitada, kas sellise muudatuse

tegemine eeldab ka üleminekuperioodi ettenägemist olemasolevatele

ametnikele, kellele seni kehtis õigus saada teenistusest vabastamisest teada

üldisest avaliku teenistuse staažist lähtudes.

Selgitus

Eelnõu on täiendatud rakendussättega, mille

kohaselt teatatakse ametnikule, kes on 2026. aasta

1. jaanuaril ametnikuna avalikus teenistuses,

teatatakse koondamise tõttu teenistusest

vabastamisest ette enne 2026. aasta 1. jaanuari

kehtinud avaliku teenistuse seaduse § 101

sätestatud korras. Eelnõu seletuskirja ATS § 101

lõike 1 muudatuse osas täiendatud ja lisatud on

analüüs muudatuse kooskõla kohta põhiseadusega

(2.3.3. Koondamisel teenistusstaaži arvestamine

viimase ametikoha järgselt).

43. § 1 p 50 (ATS § 102 lg 5) – eelnõuga antakse asutustele võimalus maksta

ametniku teenistussuhte lõppemisel talle hüvitist. Muudatust põhjendatakse

seletuskirjas vajadusega tagada asutustele paindlikkus ja suurem otsustusõigus

ning anda ametnikele lisavõimalus uue töö otsimisel ja sellega kohanemisel,

lahkumishüvitise ülempiiri sätestamisega järgitakse tasude läbipaistvuse

nõuet. Samas läheb lahkumishüvitise sätestamine vastuollu eesmärgiga aidata

kaasa riigi ressursside võimalikult otstarbekale kasutamisele ning tagada

säästlik ja kulusid kokkuhoidev eelarvepoliitika.

Arvestatud

ATS § 102 muudatused on eelnõust välja jäetud.

44. § 1 p 51 (ATS rakendussätete täiendamise) – tunnustame eelnõu koostajad

järelhindamissätte lisamise eest ATSi rakendussätetesse. Samas leiame, et vaid

ATS §-s 61 tehtava muudatuse järelhindamine ei ole piisav. Kuigi oleme

teinud mitmeid põhimõttelisi märkuseid kavandatavate muudatuste kohta,

mida me ei toeta ja veel ei ole teada, milliseks eelnõu edasise menetluse käigus

kujuneb, toome välju, et olemasoleva eelnõuga kavandatakse väga mitmeid

olulisi muudatusi, näiteks töötajate palkade personaliseeritud avalikustamine,

töötajate värbamiseks konkursi korraldamise kohustus jne, mille rakendamise

mõjusid tuleks samuti analüüsida. Seega, sõltuvalt sellest, mis eelnõusse

lõppeks jääb, palume tagada, et järelhinnatavate muudatuste loetelu oleks

ammendav.

Selgitus

Mitmetest põhimõttelist vastuseisu tekitanud

muudatustest on loobutud (töötajate palkade

personaliseeritud avalikustamine, töötajate

värbamiseks konkursi korraldamise kohustus) ja

seega ei ole eelnõus järelhindamise ulatust

laiendatud.

45. § 4 (töötuskindlustuse seaduse muutmine) – palume kaaluda ka seaduse § 6

lõike 2 muutmist ning sättes toodud erandite loetellu ATS § 911 lisamist

tagamaks töötuskindlustushüvitise maksmine ka olukorras, kus ametnik

vabastatakse teenistusest enda algatusel katseajal.

Arvestatud

46. § 5 (VVS muutmine) – eelnõuga tunnistatakse kehtetuks VVS § 49 lõike 1

punkt 6, mille kohaselt nimetab minister ministeeriumi juhina ametisse või

vabastab ametist kantsleri ettepanekul ministeeriumi osakonnajuhataja,

Välisministeeriumis peadirektori või sõlmib ja lõpetab temaga töölepingu või

annab selleks volituse kantslerile. Muudatusega vähendatakse ministri

pädevust ministeeriumi juhina. Muudatuse puhul tuleks hinnata selle kooskõla

põhiseaduse (edaspidi PS) §-ga 94, mille kohaselt minister juhib

Mitte arvestatud

VVSi muudatus on vajalik meede, et vältida

ametnike politiseerumist. Kuna eelnõuga

sätestatakse ametiasutustes ja sealhulgas ka

ministeeriumides tähtaegsed teenistus- ja

töösuhted keskastmejuhtidele, on oluline näha ette

ka meetmed, mis aitavad säilitada ametnike

ministeeriumi, korraldab ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi,

annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja käskkirju ning täidab muid

ülesandeid, mis talle on pandud seadusega sätestatud alustel ja korras.

Kehtivate reeglite kohaselt on võimalik anda volitus kantslerile ja osad

ministeeriumid on seda ka teinud. Palume VVS § 49 lõike 1 punkti 6 kehtetuks

tunnistamine eelnõust välja jätta.

erapooletust. ATS § 51 lõike 2 kohaselt peab

ametnik oma teenistusülesandeid täitma (tegema

otsuseid, kohaldama seadusi) erapooletult

(neutraalsuskohustus), sealhulgas valima

teenistusülesandeid täites ühelt poolt igaühe õigusi

ja vabadusi ning teiselt poolt avalikku huvi (seotus

avaliku huviga) parimal võimalikul viisil

arvestava lahenduse. VVSi muudatust on

tutvustatud ja sellele on heakskiit saadud Vabariigi

Valitsuselt.

47. § 1 p 22 (ATS § 25 täiendamine lõikega 4) – eelnõu kohaselt peab isik andma

nõusoleku andmete töötlemiseks kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis.

Leiame, et nõusoleku andmise viisi ei ole mõistlik seaduses ette kirjutada

arvestades riigis loodavat nõusoleku andmise teenust. Kui aga eelnõu

koostajad on just seda teenust silmas pidanud, tasub teenusele viitamise

sõnastus teenuse loojatega läbi arutada. Teiseks palume muuta nõusoleku sisu.

Nõusolekut ei anta mitte andmete töötlemiseks, vaid andmete edastamiseks.

Andmete edasine töötlemine peab toimuma juba seaduses sätestatud alusel.

Palume sätte sõnastust vastavalt muuta ning teha vajalikud muudatused ka

eelnõu seletuskirjas.

Arvestatud osaliselt

Eelnõus on muudetus nõusoleku sisu.

48. § 1 p 43 (ATS § 65 täiendamine) – Justiitsministeeriumil on keeruline toetada

lahendust, kus ametiasutuste kõigi töötajate töötasud avalikustatakse

personaliseeritult.

Arvestatud osaliselt

Eelnõus on muudetus avaliku teenistuse töötajate

palkade avalikustamise metoodikat ja muudetud

eelnõu kohaselt avalikustatakse palgad

isikustamata kujul teenistuskoha põhiselt.

Ametiasutuse töötajate palgakorraldust ja

teenistujate palga avalikustamist, sealhulgas

kooskõla põhiseadusega, puudutavat regulatsiooni

osa on seletuskirjas täiendatud (seletuskirja p

2.3.1. Ametiasutuse töötajate palgakorraldus ja

teenistujate palga avalikustamine).

49. Seletuskirja kohaselt avaldavad eelnõuga kavandatavad muudatused mõju

vaid riigiasutuste töökorraldusele. Kehtiv ATS sellist mõistet ei tunne – ATS

räägib riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutustest. Samas on VVS § 38

kohaselt täitevvõimu asutusteks ka valitsusasutuste hallatavad asutused. Võib

eeldada, et seletuskirjas peetakse „riigiasutuste“ all silmas siiski ametiasutusi

ATS § 6 tähenduses, kuid selguse ja täpsuse huvides palume seletuskirjas

kasutatavad terminid üle vadata ja kasutada korrektseid termineid.

Selgitus

HÕNTE § 46 lg 1 p 6 kohaselt selgitatakse seaduse

rakendamisest eeldatavasti tulenevat mõju

riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse

korraldusele. Tagamaks, et eelnõude

seletuskirjades on sarnast tüüpi mõjud kirjeldatud

samade osade all, on ka kommenteeritava eelnõu

seletuskirjas lähtutud mõjude hindamisel HÕNTE

terminoloogiast.

50. Seletuskirjas (lk 1) esitatud väitega, et ametnike ja töötajate erinev kohtlemine

on probleemne, ei saa nõustuda. Ametnike ja töötajate eristamine nähti

teadlikult ette 2014. aastal. Kui ametnike ja töötajate eristamine on keeruliseks

osutunud, saab Rahandusministeerium avaliku teenistuse arendajana koostada

juhiseid, nõustada, et saavutada ühtsem praktika.

Selgitus

ATSi kohaselt juhib Rahandusministeerium

avaliku teenistuse arendamist ja selle ülesande

täitmiseks analüüsib Rahandusministeerium

avalikku teenistust reguleerivate õigusaktide

rakendamise praktikat. Seletuskirjas ja avaliku

teenistuse ajakohastamise analüüsis on selgitatud

ja kirjeldatud ametnike ja töötajate eristamise

probleeme.

51. Raske on ka nõustuda seletuskirjas (lk 3) esitatuga, et eelnõuga vähendatakse

ülereguleerimist ja vähendatakse bürokraatiat, sest sama eelnõuga nähakse

muuhulgas ette avalik konkurss töötajatele.

Selgitus

Avaliku teenistuse vabale töökohale konkursi

korraldamise kohustusest on eelnõus loobutud.

52. Seletuskirjas (lk 2) vajab tähelepanu alapunkti 2.3.3 pealkiri. Juhime

tähelepanu, et töötajaid ei võeta teenistusse, vaid nendega sõlmitakse

tööleping.

Arvestatud

Seletuskirja täpsustatud.

53. Seletuskirjas (lk 19) jääb ebaselgeks, kuidas viiakse töötajad ametikohale nii,

et neile kohalduks streigikeeld ja korruptsioonivastasest seadusest tulenevad

piirangud, kuid samas ei peaks töötajad vastama ametniku ametisse

nimetamiseks kehtestatud nõuetele. Ametnik saab praegu peatada

teenistussuhte ja liikuda näiteks erasektorisse ning seejärel naasta avalikku

teenistusse.

Selgitus

Vt sama muudatuse kohta tehtud märkuse eespool

antud selgitust.

54. Seletuskirjas on mainitud, et muudatused puudutavad põhiõigusi.

Seletuskirjas (lk 8) nenditakse, et ametikohtade tähtajaliseks muutmisega

Arvestatud

riivatakse PS §-s 26 sätestatud põhiõigust. Samas ei ole seletuskirjas esitatud

põhiõiguste riive analüüsi, et lugeja saaks veenduda muudatuse põhiseadusega

kooskõlas olemisis. Palume seletuskirja kindlasti täiendada ning esitada

põhiõiguste riivete juures ka põhiseaduspärasuse analüüs

Seletuskirja on täiendatud, sealhulgas on

täiendatud muudatuse põhiseaduspärasuse

analüüsi.

55. Palume arvestada ka käesoleva kirja lisades esitatud eelnõu ja seletuskirja

failis jäljega tehtud normitehniliste ja keelemärkustega ning märkustega

eelnõu mõju kohta.

Arvestatud

Kultuuriministeerium

56. Eelnõu punktiga 8 muudetakse avaliku teenistuse seaduse (edaspidi ATS) §-i

16, millega võimaldatakse emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või

vanemapuhkusel viibiva tippjuhi ametikohale sisekonkursi korraldamist.

Palume siiski kaaluda väljatöötamiskavatsuse raames esitatud ettepanekut

võimaldada lisaks sisekonkursile ajutiselt äraoleva ametniku määramist ATS-

i § 33 alusel toimuva ametniku tähtajalise üleviimise (nn rotatsiooni) teel.

Rotatsiooniskeemi kasutamine annaks asutustele suurema paindlikkuse leida

ajutiselt vakantse tippjuhi koha täitmiseks sobivaim lahendus. Kui sobiva

asendaja leidmiseks on vajalik korraldada sisekonkurss mitme asutuse vahel,

laheneb olukord igal juhul suure tõenäosusega rotatsiooni rakendamisega.

Arvestatud

57. Eelnõu punktiga 14 täiendatakse ATS-i § 23 lõiget 2 punktiga 31 ja

kehtestatakse viieaastane teenistustähtaeg Vabariigi Valitsuse seaduse

tähenduses struktuuriüksuse juhile. Teeme ettepaneku muuta ka ATS § 23

lõiget 4, lisades lõikesse viite eelviidatud punktile 31. Sellisel juhul peatuks

teenistustähtaja kulgemine ka struktuuriüksuse juhtidel ajaks, kui isik viibib

emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel

(sarnaselt tippjuhtidele).

Arvestatud

58. Eelnõu punktiga 24 muudetakse ametniku arengu- ja hindamisvestlusi

puudutavat sätet (ATS § 30 lg 1). Teeme ettepaneku regulatsiooni laiendada

ka ametiasutuses töölepinguga töötavatele töötajatele. Praktikas selliseid

Mitte arvestatud

Praktikas ametiasutused peavad arengu- ja

hindamisvestlusi ka töötajatega.

vestlusi peetakse ja see võiks olla sätestatud ka ATS-is regulatsiooni

ühtlustamise eesmärgil.

59. Eelnõu punktiga 27 muudetakse ATS-i § 33 (ametniku tähtajaline üleviimine).

Muudatusega (uus § 33 lõige 1) antakse võimalus viia ametnik tähtajaliselt üle

teisele ameti- või töökohale ühe ametiasutuse sees või teise ametiasutusse,

valitsusasutuse hallatavasse asutusse, avalik-õigusliku juriidilise isiku juurde,

riigi osalusega äriühingusse või rahvusvahelisse organisatsiooni. Muutmata

on jäänud § 33 lg 2, mille kohaselt ametniku teise ametiasutusse üleviimise

korral on ametiasutus, millest ametnik üle viiakse, saatev ametiasutus ning

ametiasutus, kuhu ametnik üle viiakse, vastuvõttev ametiasutus. Kuivõrd

lisaks ametiasutusele lisatakse loetellu valitsusasutuse hallatav asutus, avalik-

õiguslik juriidilise isik, riigi osalusega äriühing või rahvusvaheline

organisatsioon, ei saa ilmselt enam rääkida vastuvõtvast ametiasutusest.

Palume sätet täpsustada. Samuti palume täpsustada lisanduvat lõiget 14 – kas

ka töötajat võib üle viia valitsusasutuse hallatavasse asutusse, avalik-õigusliku

juriidilise isiku juurde, riigi osalusega äriühingusse või rahvusvahelisse

organisatsiooni või üksnes teise ametiasutusse.

Arvestatud

Tagasisidest lähtuvalt on § 33 muudatused ümber

sõnastatud.

60. Lisaks eeltoodule palume vaadata üle mõiste „avalik teenistuja“ lisanduvas §

33 lõikes 15, samuti mõiste „avalike teenistujate“ eetikakoodeks. Vaatamata

sellele, et avalik teenistuja on praktikas ja ajalooliselt kasutatav koondmõiste

ametnike ja töötajate koos nimetamiseks, kehtiv ATS sellist mõistet ei kasuta.

Arvestatud

Avaliku teenistuja mõistest on eelnõus loobutud.

61. Eelnõu punktiga 43 muudetakse ATS-i § 65, mis käsitleb palga avalikustamist.

Palume täpsustada, kas ka ametnike puhul on kavas avalikustada

tööväärtuspunktid või ISCO nimetus – hetkel sellist muudatust eelnõust välja

ei loe.

Arvestatud

Eelnõu on täpsustatud. Eelnõu kohaselt tuleb

ametnike palga avalikustamisel avalikustada ka

teenistuskoha teenistusgrupp ja -tase ning nendele

vastavad tööväärtuspunktid või nende puudumise

korral ametinimetus vastavalt Rahvusvahelise

Tööorganisatsiooni rahvusvahelisele ametite

klassifikaatorile.

62. Eelnõu punktidega 49 ja 50 muudetakse ATS-i § 101 ja 102 ning ühtlustatakse

ametnike ja töötajate teenistusest vabastamise või töölepingu ülesütlemise

etteteatamistähtajad koondamissituatsioonis ning hüvitise maksmise

Arvestatud

võimalused töö- või teenistussuhte lõppemisel. Kordame siinjuures oma

väljatöötamiskavatsusele antud tagasisides tehtud ettepanekut kaaluda ka

koondamise korral kaasnevaid eelisõigusi puudutavate sätete ühtlustamist

(ATS § 90 lg 5 ja TLS § 89 lg 5). Kehtiva regulatsiooni järgi tekib koondamisel

eelisõigus alla seitsmeaastast last kasvataval ametnikul, samal ajal kui töötaja

lapse puhul on vanusepiir kolm aastat.

Eelnõuga ühtlustatakse ATSis sätestatud

koondamise korral teenistusse jäämise

eelisõiguseid TLSi regulatsiooniga.

63. Juhime tähelepanu veel ühele ametniku ja töötaja erineva kohtlemise

olukorrale, mille ühtlustamist võiks kaaluda. Ametniku teenistusest

vabastamine teenistuskohustuste rikkumisel (või kohustuste ebasobival viisil

täitmisel või täitmata jätmisel) on võrreldes töötajaga oluliselt keerulisem

(distsiplinaarmenetlus vs tööandja poolne hoiatus). Lisaks eeltoodule teeme

ettepaneku kaaluda ka poolte kokkuleppel teenistussuhte lõpetamise kui ühe

teenistusest vabastamise võimaluse sätestamist ka ametnike osas.

Selgitus

Eelnõu on täiendatud uue teenistusest vabastamise

alusega juhuks, kui ametniku ja tema vahetu juhi

koostöö ei laabu.

Riigikantselei

64. Eelnõuga on küll kavandatud osaliselt kahe seaduse vahel reegleid ühtlustada,

kuid samas toovad muudatused osaliselt kaasa veelgi suurema bürokraatia ja

kasvatavad administratiivse töö mahtu asutuses. Näiteks võib nimetada

töötajate värbamisel konkursside korraldamise kohustuslikkuse, konkursi

korraldamise kohustuse ametis oleva teenistuja teenistuskoha muutumisel

töötajast ametnikuks või vastupidi, teenistusse kandideerijate dokumentide

registrist pärimisega seotud töö jms.

Arvestatud

Eelnõus on loobutud vabale töökohale konkursi

korraldamise kohustusest ning konkursi

korraldamise kohustusest ametis oleva teenistuja

teenistuskoha muutumisel töötajast ametnikuks

või vastupidi.

65. Samuti tuleb arvestada, et eelnõu kohaselt avalikustatakse lisaks ametnike

palkadele ka töötajate palgaandmed (sh 2 (3) nähakse ette täiendav

põhjendamatu kohustus avaldada ka töötaja teenistusgrupp ja -tase ning

nendele vastavad tööväärtuspunktid). Töölepingu alusel töötavate teenistujate

pärast konkureerib avalik sektor väga tugevalt erasektoriga, kus palgatasemed

on oluliselt kõrgemad. Töölepinguliste teenistujate palkade avalikustamise

kohustus annab erasektorile võimaluse osta avalikust sektorist töölepingulised

töötajad üle ning vähendab avaliku sektori atraktiivsust töölepinguga töötajate

jaoks (mh näiteks seetõttu, et töötajatele laiendatakse küll ametnikele

kehtivaid kitsendusi, kuid mitte näiteks ametnikele kehtivaid sotsiaalseid

Arvestatud osaliselt

Eelnõus on muudetud töötajate palga

avalikustamise osa. Kehtiva regulatsiooni järgi on

töötajate palgad isikustatud kujul küll avalikud,

kuid avalikustatakse passiivselt (avalikustatakse

teabenõude korral). Muudetud eelnõu kohaselt ei

avalikustata töötaja palka isikustatud kujul, kuid

töötajate palk avalikustatakse aktiivselt

isikustamata kujul (palk avalikustatakse

teenistuskoha põhiselt).

tagatisi). Leiame, et kavandatud muudatused toovad kaasa negatiivsed mõjud

avaliku teenistuse atraktiivsusele ja riigi toimepidevusele, mõjusid ei ole

analüüsitud kogumis ja nimetatud muudatused tuleks seetõttu eelnõust välja

jätta.

66. Eelnõu seletuskirja kohaselt on ATSi muutmise üks ajend ametnike ja töötajate

erinev kohtlemine. Samas ei nähtu seletuskirjast, et eelnõu koostamisel on

võrdset kohtlemist kahe seaduse vahel süsteemselt analüüsitud ja hinnatud,

kas kehtivad piirangud ja eelised on jätkuvalt vajalikud, ja ebavõrdset

kohtlemist põhjendatud. Näiteks tekib küsimus teenistujate erinevast

kohtlemisest töölepingu ülesütlemisel koondamise tõttu: tööle jäämise

eelisõigus on töötajal, kes kasvatab alla kolmeaastast last (TLS § 89 lg 5),

ametnikul on eelisõigus, kui ta kasvatab alla seitsmeaastast last (ATS § 90 lg

5).

Arvestatud

Eelnõuga ühtlustatakse ATSis sätestatud

koondamise korral teenistusse jäämise

eelisõiguseid TLSi regulatsiooniga.

67. Samuti on ATSi kohaselt ametnikule ette nähtud sotsiaalsed garantiid, kui ta

teenistusülesannete täitmisel hukkub, saab surma või väheneb tema töövõime,

sh laienevad garantiid ametniku surma korral ka tema perekonnaliikmele. Kui

ametnik on saanud viga või haigestunud seoses teenistusülesannete täitmisega

tema vastu toimepandud ründe, tema poolt süüteo tõkestamise,

päästesündmuse lahendamise või ohu tõrjumise tagajärjel, kannab tema ravi-

ja ravimikulud riik. Töötajale selliseid garantiisid ette nähtud ei ole, kuigi

töötaja võib töökohustuste täitmisel samadel asjaoludel saada

tervisekahjustuse või surra.

Selgitus

Ametniku ja ametiasutuse töötaja eristamise alus

on ette nähtud ATS §-ga 7. Ametnik on riigiga või

kohaliku omavalitsusega avalik-õiguslikus

teenistus- ja usaldussuhtes olev isik (ATS § 7 lg 1).

Töötajaga sõlmitakse tööleping töökoha osas,

millel ei teostata avalikku. Sellised isikud on

raamatupidajad, personalitöötajad, asjaajajad,

hankespetsialistid, haldustöötajad,

infotehnoloogid ja muud avaliku võimu teostamist

toetavat tööd tegevad isikud. ATSis on seega

rõhutatud usaldussuhte olulisust. Ametnikusuhe

on oma olemuselt erinev töötamisest erasektoris.

Ametnikud teenivad kogu rahvast (lähtudes

avalikust huvist, mitte erahuvidest või konkreetse

partei suunistest). Ametnike pädevuses on

võimuvolituste kasutamine (teiste inimeste

käskimine, keelamine, sunnivahendite

rakendamine jne), mida eraõiguslikus suhtes

töötavatel isikutel ei ole. Kuigi eelnõuga

ühtlustatakse ametniku ja töötaja vahel

vahetegemist, säilib sisuline eristamine avaliku

võimu teostamise ja toetava tegevuse vahel.

Sellest tulenevalt jääb ametniku puhul kehtima

tegevuspiirangud, streigikeeld ning ametiasutuse

õigus sekkuda ametniku põhiõigustesse läbi

distsiplinaarmenetluse läbiviimise ja võimaliku

distsiplinaarkaristuse määramise.

Euroopa Kohtu hinnangul on ametnikud isikud,

kes teostavad avalikku võimu ning kes on

vastutavad riigi ja teiste avalik-õiguslike

juriidiliste isikute üldiste huvide kaitse eest või

mõjutavad kodanike põhiõigusi.

68. Eelnõu kohaselt tekib ebavõrdset kohtlemist veel juurdegi, näiteks katseajal

ülesütlemise võimaluse loomise puhul tekib ebamõistlik kohustus ametnikule

põhjendada, et ta sisuliselt ei saa oma tööga hakkama, samal ajal töötaja

katseajal lepingu ülesütlemist põhjendama ei pea.

Arvestatud

Eelnõu on täiendatud ja loodava § 911 lõike 1

kohaselt vabastatakse ametnik teenistusest

katseajal tema enda algatusel kirjalikku

taasesitamist võimaldavas vormis esitatud taotluse

alusel, mille ta on esitanud ametisse nimetamise

õigust omavale isikule.

69. Leiame, et rotatsiooni reeglid tuleb muuta veelgi paindlikumaks, kui eelnõuga

on kavandatud. Jätkuvalt jääb kehtima piirang, et rotatsiooni saab pikendada

vaid üks kord ja erasektorisse roteeruda ei saa. Samuti ei saa roteeruda sujuvalt

järgmisesse asutusse, enne järgmisse kohta roteerumisel peab naasma

saatvasse asutusse.

Arvestatud osaliselt

Eelnõuga tehakse tähtajalise üleviimise

regulatsiooni muudatus ja loobutakse tähtajalise

üleviimise pikendamise piirangust. Eelnõuga

luuakse ka alused ametniku tähtajaliseks

üleviimiseks valitsusasutuse hallatavasse asutusse,

avalik-õigusliku juriidilise isiku juurde, riigi

osalusega äriühingusse või rahvusvahelisse

organisatsiooni.

Kehtiv ATS võimaldab ametnikul ühe tähtajalise

üleviimise lõppedes liikuda ühest vastuvõtvast

asutusest teise.

70. Samuti tuleks võimaldada ATSi § 16 lõikes 6 nimetatud ametikoha täitmiseks

lisaks eelnõuga kavandatud sisekonkursile rotatsiooni. Märgime, et ainult

sisekonkursi korraldamise võimaluse korral puudub konkursi korras asendajal

võimalus naasta oma endisele ametikohale, mis võib vähendada konkursil

osalemise motivatsiooni. Lisame veel täiendavalt, et eelnõust ei selgu, et

tippjuhi sisekonkursil, aga ka sisekonkursil muudele ametikohtadele oleks

võimalik osaleda ametiasutuse töötajal. Palume avaliku teenistuse mobiilsuse

ja paindlikkuse parandamiseks eelnõu täiendada või selgitada, mis põhjustel

neid ettepanekuid arvestada ei saa.

Arvestatud

Eelnõuga luuakse võimalus tippjuhi ajutiseks

asendamiseks nii sisekonkursi kui tähtajalise

üleviimise teel.

Teie kooskõlastuskirjast ja eelpool toodud

vastustest lähtuvalt, säilib sisuline vahetegu

ametnike ja töötajate vahel, mistõttu ei ole

võimalik kõigi ametnikule ja töötajale kehtivate

õiguste ja kohustuste ühtlustamine.

71. Samuti ei ole praeguse avaliku teenistuse personalijuhtimise ja juhtimise

kvaliteeti arvestades põhjust seadusega reguleerida arengu- ja

hindamisvestlusi puudutavat, mistõttu on see regulatsioon tervikuna mõistlik

ATSist välja jätta.

Mitte arvestatud

Arengu- ja hindamisvestlustel on oluline roll ja

seega ei pea me võimalikuks regulatsiooni

seadusest täiesti välja jätta. Eelnõuga on muudetud

senist regulatsiooni paindlikumaks ja

ametiasutustel on võimalik vestlused nii enda kui

ametniku vajadustele kõige sobivamaks

kujundada.

72. Palume üle vaadata seletuskirja selgitused eelnõuga kavandatud muudatuste

kohta. Kohati on muudatusettepanekute põhjendused ebaõnnestunud

sõnastuses (osakonnajuhatajate tähtajalisuse põhjendamine -

„Osakonnajuhatajate roll on seetõttu oluline, et eriti ministeeriumides, kus

asekantsleri roll on nõrgem, peetakse osakonnajuhatajaid võtmeisikuteks

poliitika väljatöötamisel ja elluviimise jälgimisel“ – viide on 2007. a

dokumendile, kus see väide on teistsuguses kontekstis).

Arvestatud

Seletuskirja on täpsustatud.

Siseministeerium

73. Palume läbivalt eelnõu teksti üle vaadata terminoloogia kasutamise ja võrdse

kohtlemise põhimõtte valguses, võttes aluseks, et eelnõu eesmärk on

Arvestatud

Eelnõu terminoloogia on üle vaadatud.

ühtlustada ametnikele ja ametiasutuste töötajatele kohalduvat regulatsiooni sh

ühtlustada tuleks põhipalga ja töötasu terminite kasutamine.

74. Eelnõu § 1 punktiga 12 täiendatakse seaduse 2. peatüki 2. jagu §-ga 201

järgmises sõnastuses: „§ 201. Konkursi korras töökoha täitmine Käesolevas

jaos sätestatut kohaldatakse ka käesoleva seaduse §-s 6 nimetatud

ametiasutuses vaba töökoha täitmisel.“ Seletuskirja kohaselt „peab olema ka

töötajate valik tagatud õiglase ja avatud konkursiga ning põhinema

kompetentsusel. Selleks, et isikutele oleks tagatud võrdne ligipääs

ametnikukohtadele ning et valik põhineks kompetentsusel, tuleb sätestada

konkursi korraldamise kohustus ning vältida võimalusi konkursi

korraldamisest mööda hiilida.“ (lk 10) Nõustume, et kui eesmärk on luua

võimalikult ühetaolised alused avalikus teenistuses töötamisele, siis on ka

värbamine selle osa. Igakülgselt nõustume, et uue teenistuja valikul on olulise

tähtsusega kompetentsuse küsimus. Just sel samal põhjusel ei ole võimalik

nõustuda, et avalik konkurss on alati otstarbekas. Näiteks olukorras, kus oleks

võimalik väga kompetentsele inimesele valdkonnas, kus on vähe eksperte või

valdkondliku eriteadmisega isikuid, teha sihtpakkumine, siis seda võimalust

enam ei oleks. Otstarbekuse põhimõttele on viidatud ka seletuskirjas

muudatuse eesmärgi põhistamisel „aidata kaasa riigi ressursside otstarbekale

kastutamisele“ ning „riik peab tulema toime kasvava survega avaliku sektori

kulutustele“ (lk 1).

Arvestatud

Avaliku teenistuse vabale töökohale konkursi

korraldamise kohustusest on eelnõus loobutud.

75. Palume eelnõu koostajatel täpsustada, keda peetakse keskastmejuhtideks,

kelle teenistusaeg muutub tähtajaliseks. Näiteks tuleks täpsustada kas

viieaastane teenistustähtaeg kehtib ka tippjuhtide asetäitjatele ja ametite

talituste juhtidele. Eelnõu seletuskirjas on selgitatud, et viieaastane

teenistustähtaeg kehtib ka ministeeriumi talituste juhtidele, kuid eelnõu § 23

lg 2 p 31 sõnastusest ja seletuskirjast jääb ebaselgeks, kas sama kehtib ka

ametite talituste juhtidele või kehtib teenistustähtaeg üksnes osakonna ja

büroo juhtidele. Märgime, et muudatusega seoses suureneb ametiasutuste

halduskoormus nii töötaja värbamiseks tehtavate avalike konkursside tõttu kui

ka tähtajaliste teenistuskohtade loomise tõttu. Seetõttu teeme ettepaneku

Arvestatud

Eelnõus on täpsustatud, kellele kohalduvad

tähtaegsed teenistussuhted.

Seletuskirja mõjude osa on täiendatud. Arvestades,

et avaliku teenistuse vabale töökohale konkursi

korraldamise kohustusest on eelnõus loobutud ja

sellest, et konkursita värbamiste osakaal on

suhteliselt väike, ei ole eelnõuga tehtavatel

muudatustel olulisi mõjusid ametiasutuste senisele

värbamiskorraldusele.

täiendada seletuskirja mõjude osa analüüsiga kui palju peaks hinnanguliselt

juurde palkama värbajaid ning mis võib olla sellega kaasnev lisakulu.

76. Tähtajalise üleviimise ühepoolse lõpetamise õigus peaks olema ka saatval

asutusel. Näiteks kui saatvas asutuses koondatakse vastav teenistuskoht.

Palume eelnõu vastavalt täiendada. Ühese arusaadavuse huvides teeme

ettepaneku asendada avaliku teenistuse seaduses mõiste „tähtajaline

üleviimine“ üldkasutatava mõistega „rotatsioon“. Ka eelnõu seletuskirjas

defineeritakse tähtajalist üleviimist rotatsioonina.

Arvestatud osaliselt

Eelnõu on täiendatud alustega, mis võimaldavad

tähtajalise üleviimise võib saatva ametiasutuse,

vastuvõtva ametiasutuse või ametniku algatusel

enne tähtaja lõppu lõpetada.

Nõustume, et kõnekeeles on tähtajalise üleviimise

kohta kasutusel rotatsiooni mõiste. Samas ei ole

mõistlik muuta terminoloogiat, mis sisuliselt on

arusaadav ja pole praktikas probleeme tekitanud.

77. Eelnõu § 1 punkti 36 kohaselt täiendatakse paragrahvi 57 lõikega 11 järgmises

sõnastuses: „(11) Kui ametnikust asendajat ei ole võimalik määrata, võib

ülesanded anda ka ametiasutuse töötajale, kes vastab ametnikule ja

asendatavale ametikohale esitatavatele nõuetele.“ Seletuskirjas on toodud, et

üldreegliks jääb, et puuduva ametniku ülesanded tuleb anda täitmiseks teisele

ametnikule. Praktikas on aga ilmnenud, et alati ei ole võimalik leida

ametnikust asendajat ning uue ametniku värbamine piisavalt kiiresti ei ole

võimalik. Viidatud sättega seonduvalt juhime tähelepanu eelnõu punktidele 34

ja 35 ning ametniku sotsiaalsetele garantiidele. Nimetatud sotsiaalsed

garantiid on suunatud ametnikele, kuid eelnõu punkti 36 vaates peaksid

vastavad garantiid laienema ka punktis 36 nimetatud töötajale, kellele antakse

ametniku ülesanded.

Arvestatud

ATS § 57 muudatus on eelnõust välja jäetud.

78. Eelnõu § 1 punktiga 37 täiendatakse paragrahvi 57 lõikega 7 järgmises

sõnastuses: „(7) Käesolevas paragrahvis sätestatut kohaldatakse puuduva

ametniku ülesandeid täitva töötaja suhtes.“ Seletuskirja kohaselt täiendatakse

ATS § 57 lõikega 7, mille kohaselt kohaldatakse töötaja poolt ametniku

asendamisele ka ülejäänud tingimusi, mis ATS §-st 57 tulenevad. Juhime

tähelepanu, et eelnõus pakutav sõnastus ei ole ühemõtteliselt selge ja jätab

ilma seletuskirja tekstita võimaluse lugeda sätet nii, et tervikuna kogu

paragrahvi kohaldatakse üksnes juhul, kui ametniku ülesandeid asub täitma

töötaja. Mis ei ole seletuskirja kohaselt sätte eesmärk.

Arvestatud

ATS § 57 muudatus on eelnõust välja jäetud.

79. Eelnõu § 1 punkti 40 kohaselt muudetakse ATS-i § 63 lõiget 1, mille järgi tuleb

palgajuhendis näidata ametikohale või töökohale vastav põhipalk või

põhipalga vahemik. Selguse huvides peaks töötajate puhul viitama töötasule

nagu see on mujal eelnõus ja ka töölepingu seaduses

Arvestatud

Kommenteeritava muutmispunkti sõnastust on

muudetud.

80. Eelnõu § 1 punktis 43 sätestatakse kohustus edaspidi avalikustada töötajate

teenistusgrupp ja -tase ning tööväärtuspunktid. Ka ametnike puhul tuleks

avalikustada samad andmed.

Arvestatud

Eelnõu kohaselt avalikustatakse ka ametniku palga

avalikustamisel teenistuskoha teenistusgrupp ja -

tase ning tööväärtuspunktid.

81. Eelnõu § 1 punktiga 45 täiendatakse seadust §-ga 911 järgmises sõnastuses: „§

911. Teenistusest vabastamine katseajal ametniku soovil (1) Ametnik

vabastatakse teenistusest katseajal tema enda algatusel, kui ametnik leiab, et

tema töökogemus, teadmised ja oskused ei vasta piisavalt teenistusülesannete

täitmiseks kehtestatud nõuetele.“ Selline sõnastus tundub ühepoolne.

Teenistujal peab olema võimalus hinnata kas tööandja poolt pakutav vastab

lubadustele. Teeme ettepaneku sätet täiendada, et teenistussuhte võiks

katseajal lõpetada ka põhjusel, et töö osutus mittesobivaks. Sätte tekst

põhimõtteliselt lubab tõlgendamise teel nimetatud põhjuse siduda

töökogemusele, teadmiste ja oskuste või teenistusülesannete täitmiseks

kehtestatud nõuete ebapiisavusega, kuid selgesõnaline näitlikustamine aitab

kaasa sätte sisu mõistmisele ja eesmärgile.

Arvestatud

Eelnõu on täiendatud ja loodava § 911 lõike 1

kohaselt vabastatakse ametnik teenistusest

katseajal tema enda algatusel kirjalikku

taasesitamist võimaldavas vormis esitatud taotluse

alusel, mille ta on esitanud ametisse nimetamise

õigust omavale isikule.

82. Eelnõu § 1 punkti 50 järgi kehtestatakse võimalus maksta ametnikule

lahkumishüvitist. Sama võimalus peab olema ka ametiasutuse töötajal. Kui

eelnõu ettevalmistaja on seisukohal, et kokkuleppe lahkumishüvitise

maksmiseks saaks sõlmida ka ilma seaduse konkreetse sätteta, siis tuleks see

võimalus siiski ka seaduses sätestada. Seda põhjusel, et tegemist on riigi raha

kasutamisega ja sellisel juhul peab iga hüvitise maksmiseks olema õiguslik

alus. Samuti tuleks vähemalt seletuskirjas välja tuua, millistel juhtudel

lahkumishüvitist makstakse, näiteks kas see on võimalik ja põhjendatud ka

koondamise korral, kui on juba ette nähtud seadusest tulenevad hüvitised.

Selgitus

Eelnõus on loobutud ATS § 102 muudatustest.

83. Teeme ettepaneku täiendada eelnõu ja sätestada ATS §-s 103, et kuupäevaga

määratud tähtajalise teenistussuhte lõppemisel ei pea vormistama eraldi

haldusakti. ATS-i § 103 lõike 1 kohaselt vabastatakse ametnik teenistusest või

Mitte arvestatud

Määratud teenistustähtajaga ametniku võib

ametisse nimetada nii kindlaks perioodiks kui ka

ametikohalt haldusaktiga. ATS käsiraamat selgitab: „Vaatamata sellele, et

seadus nimetab need juhud, millal on võimalik ametnikuga teenistussuhe

lõpetada (sh määrab teenistussuhte viimase päeva, vt ATS § 87 lg 6, § 88 lg 3,

§ 89, § 90 lg 8, § 91 lg 3, § 92 lg 5, § 93 lg 4, § 96 lg 3, § 97 lg 3, § 99) või

ametnik teisele ametikohale üle viia, ei saa seda enne teha, kui on välja antud

vastav haldusakt.“. Käsiraamatus on viidatud ka ATS-i § 88 lõikele 3, mille

kohaselt on ametniku teenistussuhte viimane päev teenistustähtaja viimane

päev. Ka see tuleb vormistada haldusaktiga. Teadaolevalt ei vormista mõned

riigiasutused juba praegu tähtaja möödumisel vabastamise haldusakti.

Tegelikkusega kooskõlla viimiseks ja bürokraatia vähendamiseks tuleb see ka

seaduses sätestada. Ametnik saab juba tähtajalisele kohale nimetamisel teada,

mis on tema viimane tööpäev sellel kohal. Vabastamise kuupäeva ei tea

ametnik siis, kui tegemist on sündmuse määramisega seotud tähtajaga. Sellisel

juhul ei ole ametikohale nimetamisel teada, mis kuupäeval tähtaeg saabub.

nt asendatava naasmiseni (nt nimetatakse ajutiselt

äraoleva ametniku asendaja teenistusse asendatava

ametikohale naasmiseni või ametikohalt

vabastamiseni). Teenistusest vabastamise käskkiri

omab lisaks teenistusest vabastamisele ka

raamatupidamislikus tähenduses (nt sõltub sellest

palga maksmise lõpetamine). Kuna teenistussuhte

lõpetamine on ametniku jaoks kõige raskemaid

tagajärgi kaasa toov meede, peab teenistusest

vabastamine olema proportsionaalne ja põhjalikult

läbi kaalutud ning vastav motiveering peab

sisalduma ka teenistusest vabastamise haldusaktis.

Kuigi teatud kuupäeva saabumiseni või kindlaks

perioodiks teenistusse nimetatud ametniku

teenistussuhte lõpetamisel võib teenistussuhte

lõpetamise haldusakt olla pigem formaalse

tähendusega, on selline haldusakt vajalik, et

teenistussuhte lõpetamine oleks selge ja üheselt

mõistetav.

84. Eelnõu § 1 punkti 51 kohaselt täiendatakse ATS-i §-dega 1345―1348. Kuna

kehtivas ATS-is on juba § 1355, siis tuleb eelnõu vastavalt muuta.

Arvestatud

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

85. Eelnõu väljatöötamise käigus on jäänud määratlemata Vabariigi Valitsuse

tegevusprogrammi 2023-2027 punktis 10.1.11 nimetatud ülesande „muuta

osakonnajuhatajate lepingud tähtajaliseks“ eesmärk, mida näeb ette Vabariigi

Valitsuse 22. detsembri 2011. a määrus nr 180 „Hea õigusloome ja

normitehnika eeskiri“ ning ilma milleta on keeruline hinnata muudatuse

põhjendatust ja vajalikkust.

Arvestatud

Seletuskirja on täiendatud.

86. Tegime 16. oktoobri 2023. a kirjas nr 1.4-2/2308 eelnõu väljatöötamise

kavatsuse kooskõlastamise kohta ettepaneku määratleda enne eelnõu

väljatöötamist keskastmejuhi (struktuuriüksuse juhi) rollid ja kompetentsid.

Arvestatud

See võimaldab hinnata, kas keskastmejuhi puhul piisab igas valdkonnas

üksnes juhtimise kompetentsist või on olemas valdkondi, kus keskastmejuht

peaks olema ka oma konkreetse valdkonna tippspetsialist (valdkonna sisuline

eestkõneleja). Samuti on vaja määratleda, kas võib olla vajalik eraldi käsitleda

avaliku võimu teostamise tööd ja avaliku võimu ülesannete täitmist toetavat

tööd, kuna avaliku võimu ülesannete teostamise tööd on reeglina kitsa

valdkonna spetsiifilised ning nende puhul võiks eeldada, et keskastmejuht on

oma valdkonna tippspetsialist.

Osundasime oma kirjas ka vajadusele käsitleda eelnõuga kavandatava

tähtajalise töölepingu või teenistussuhte sõlmimise kooskõla Euroopa Liidu ja

Eesti õigusega. Juhime tähelepanu, et analüüsis „Keskastmejuhtide tähtajaliste

teenistussuhete uuring 2022“ on jõutud direktiivi 1999/70/EÜ ja Riigikohtu

praktikat analüüsides järelduseni, et õiguslikus mõttes ei oleks

keskastmejuhtide tähtajaline ametisse nimetamine õigustatud, sest see läheks

vastuollu keskastmejuhtide töö tegeliku sisuga, mis ei ole üldiselt ajutise

iseloomuga.

Eelnõule saadetud tagasisidest lähtuvalt on

muudetud tähtajaliste teenistus- ja töösuhete

sätteid. Seletuskirja on vastavalt täiendatud.

Eesti Linnade ja Valdade Liit

87. 2013. aastal, kui jõustus praegune ATS, rõhutati avaliku teenistuse töötajate

erisust ametnike suhtes muu hulgas just selles loetelus sisalduvate

erinevustena: konkursi korraldamist töötajale ei nõutud, palgakorralduses ei

laienenud töötajale muutuvpalga määr, palga avalikustamist töötajale ei

rakendatud. Nimetatud asjaolusid rõhutati töötajale soodsama olukorrana

võrreldes ametnikuga. Praeguse eelnõu kohaselt astutakse samm tagasi ja

viiakse töötajad samasse olukorda ametnikega, säilitades siiski jaotuse

ametnikeks ja töötajateks. Eelnõukohaste muudatuste taustal võib jääda

tagaplaanile avaliku teenistuse terviklik käsitlus, sh missugust avalikku

teenistust Eesti vajab, kuidas tagada avalikku sektorisse professionaalsed

ametnikud/töötajad, missugused täiendavad tagatised on vajalikud juhul, kui

ametnikule on seatud kõrgendatud nõudmised jms. Mis muutub uue

regulatsiooni kehtestamisel töölepingu alusel töötava isiku jaoks paremaks,

milles seisneb töötaja hüve? Kui töötajale edaspidi kohalduva hüvena tuuakse

Selgitus

Seletuskirja on täiendatud ja muudatuste mõju

analüüsis (sealhulgas muudatuste

põhiseaduslikkuse analüüsis) on põhjalikumalt

kajastatud kooskõlastuskirjas tõstatatud

probleeme. Ametiasutustega töölepingulises

suhtes olevale töötajale makstakse palka

riigieelarvest ja ühiskonna jaoks esindab töötaja

samuti ametiasutust ja laiemalt riiki. Peamise

erinevusena on töötajatele võimalik pakkuda

paindlikumaid tingimusi, näiteks töö tasustamist

puudutavas osas. Samas ametnikele ei ole

võimalik seaduses sätestatust paindlikumaid

tingimusi kohaldada. Taoline erinev kohtlemine

välja näiteks 35- päevane puhkus, siis see ei ole töötaja jaoks märkimisväärse

kaaluga, kuna valdavalt on kohaliku omavalitsuse (edaspidi KOV)

ametiasutustes sellise pikkusega puhkus juba praegu töötajatele ette nähtud.

Töötajatele praeguse soodsama olukorra lõpetamise ja nende ametnike

tingimustele lähendamise põhjendused ja kaalutlused tuleks vähemalt

seletuskirjas selgelt lahti kirjutada.

mõjutab otseselt avalike teenistujate motivatsiooni

ja pühendumust. Vaadates avalikku teenistust

tervikuna, tuleb arvestada, et organisatsiooni

edukale toimimisele aitavad kaasa usaldusväärse

sisekliima loomine, töö õiglane tasustamine ja

kohaldatavad ergutused või muud positiivse

mõjutamise vahendid.

88. § 1 punkti 12 kohaselt täiendatakse ATS 2. peatüki 2. jagu §-ga 201 ja

kehtestatakse konkursinõue ametiasutuses vaba töökoha täitmisele. Nõue kõik

töötajad konkursi korras tööle võtta ei saa vähemalt KOV-s olla absoluutne.

Arvestatud

Avaliku teenistuse vabale töökohale konkursi

korraldamise kohustusest on eelnõus loobutud.

89. § 1 punkt 21 – katseaja regulatsioon. Põhjalikumat selgitust vajab ATS § 24

lõike 6 kavandatav kehtetuks tunnistamine. Seletuskirjas küll viidatakse, et

edaspidi kohaldatakse TLS § 101 regulatsiooni, kuid see ei ole piisav. Kehtivas

ATS §-s 83 on teenistussuhte peatumise aluseid rohkem, kui TLS § 101 lõikes

4. Kui eesmärk on olnud, et muudel ATS §-s 83 toodud puhkudel, mis ei lange

kokku TLS § 101 toodud alustega, jätkatakse katseaja kulgemise arvutamist,

siis tuleb seda selgelt ka märkida.

Arvestatud

ATS § 24 lõike 6 kehtetuks tunnistamisest on

eelnõus loobutud.

90. § 1 punktis 22 täiendatakse ATS-i §-i 25 lõikega 4, mis puudutab

ametikohale/tööle asumiseks esitatavaid dokumente. Nimelt ei pea inimene

edaspidi esitama ATS § 25 lg 1 punktides 3–5 nimetatud andmeid ja

dokumente (tunnistus või diplom vajaliku hariduse kohta, isikut tõendav

dokument, muud nõutavad dokumendid), kui need on kättesaadavad seaduse

alusel asutatud andmekogus ning isik on andnud kirjalikku taasesitamist

võimaldavas vormis nõusoleku asjakohaste andmete töötlemiseks. Palun

seletuskirjas täpsustada, kas ja mida toob see säte kaasa KOV-idele.

Selgitus

Muudatusega vähendatakse ametikohale asuva

isiku halduskoormust. Muudatuse kohaselt ei pea

isik ATS § 25 lõike 1 punktides 3–5 nimetatud

andmeid ja dokumente esitama, kui need on

kättesaadavad seaduse alusel asutatud

andmekogust ning isik on andnud kirjalikku

taasesitamist võimaldavas vormis nõusoleku

asjakohaste andmete edastamiseks. Esitatavate

andmete juures tehtav muudatus, mis võimaldab

ametiasutusel saada vajalikud andmed kätte

andmekogudest, on kooskõlas riigihalduses juba

valitseva põhimõttega, mille kohaselt ei küsita

isikult teavet, mille ta kord juba riigile selle

erinevate organite kaudu esitanud on. Kui andmed

ei ole mingil põhjusel ametiasutusele

andmekogust kättesaadavad, tuleb isikul vajalikud

andmed ametiasutusele esitada.

91. § 1 punktis 37 täiendatakse ATS §-i 57 lõikega 7, mille kohaselt kohaldatakse

selles paragrahvis sätestatut puuduva ametniku ülesandeid täitva töötaja

suhtes. Siinkohal juhime tähelepanu, et kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse (edaspidi KOKS) § 542 kohaselt on KOV-is lubatud ka praegu

ametniku asendamine töötaja poolt. Sama §-i lõike 2 järgi nimetatakse

töötajast asendaja asendamise ajaks ametnikuna teenistusse ATS § 23 lg 2

punkti 1 alusel. Palume täpsustada, kas ka edaspidi jääb kehtima nõue, et

töötajast saab asendamise ajaks ametnik, ja milliseid samme ametnikuks

saamine endas kätkeb.

Selgitus

ATS § 57 muudatus on eelnõust välja jäetud.

92. § 1 punktis 45 täiendatakse ATS-i §-ga 911, millega reguleeritakse teenistusest

vabastamist katseajal ametniku soovil. Ametnik vabastatakse teenistusest

katseajal tema enda algatusel, kui ametnik leiab, et tema töökogemus,

teadmised ja oskused ei vasta piisavalt teenistusülesannete täitmiseks

kehtestatud nõuetele. Paragrahvi sõnastus jätab ebaselgeks, kas teenistusest

vabastamise alusena tuleb kasutusele ATS § 911 või ATS § 87 lg 1 (ametniku

vabastamine tema enda algatusel). See on oluline, kuna vabastamise tagajärjed

töötuskindlustuse mõttes on erinevad. Palume see selguse huvides

seletuskirjas täpsemalt lahti kirjutada.

Arvestatud

Eelnõu on täiendatud ja loodava § 911 lõike 1

kohaselt vabastatakse ametnik teenistusest

katseajal tema enda algatusel kirjalikku

taasesitamist võimaldavas vormis esitatud taotluse

alusel, mille ta on esitanud ametisse nimetamise

õigust omavale isikule.

93. § 1 punkt 50 järgi täiendatakse ATS §-i 102 lõikega 5 ametniku

lahkumishüvitise osas. Ametnikule võib teenistusest lahkumisel maksta

lahkumishüvitist kuni ametniku kolme kuu põhipalga ulatuses.

Lahkumishüvitist ei maksta, kui ametnik vabastatakse teenistusest ATS § 91,

94 või 95 alusel. ATS ühtluse huvides tuleks § 102 lõikes 5 täpsustada, et

nimetatud hüvitise maksmisel ei kehti muutuvpalga ülempiir. Selline säte on

võrdlusena näiteks välja toodud ATS § 38 lg-s 7 (valveaja eest lisatasu

maksmisel ei kehti muutuvpalga ülempiir).

Selgitus

ATS § 102 muudatusest on eelnõus loobutud.

94. TLS § 68 lg 6 puhkuse nõude aegumise alustesse lisatakse põhipuhkuse nõude

peatumise alusena ajutise töövõimetuse aeg, mida praegu TLS § 68 lg 6 ette

Selgitus

ei näe. Seletuskirja kohaselt viiakse TLS regulatsioon vastavusse Euroopa

Kohtu praktikaga ning edaspidi pikeneb põhipuhkuse aegumisperiood töötaja

ajutise töövõimetuse perioodi võrra, kuivõrd töötajal ei ole võimalik sellel ajal

puhkust kasutada. Leiame, et antud juhul ei ole piisavalt hinnatud ega

seletuskirjas märgitud seaduse muutmisega kaasnevaid mõjusid, näiteks kulu

ja aega infosüsteemide arendamisele, mõju halduskoormusele jmt. Kuivõrd

muudatus puudutab kõiki Eestis tegutsevaid tööandjaid, siis teeme ettepaneku

hinnata siinkohal veelgi enam seaduse muutmisega kaasnevaid mõjusid.

Samuti teeme ettepaneku muudatusega sätestada ajutise töövõimetuse kestus,

mille korral põhipuhkuse aegumine peatub. Leiame, et ei ole mõistlik

põhipuhkuse aegumise aega pikendada, kui töötaja on ajutiselt töövõimetu

mõned kalendripäevad, arvestades et põhipuhkust on võimalik töötajal

kasutada kokku kahe kalendriaasta jooksul. Samuti leiame, et ajutise

töövõimetuse korral võiks põhipuhkuse aegumine peatuda, kui ajutine

töövõimetus on pikaajaline, näiteks kestab järjest üle nelja kuu. Seda sarnaselt

emapuhkusele (ligikaudu neli kuud), mille ajaks puhkuse aegumine peatub.

TLS § 68 lg 6 muudatust on seletuskirjas,

sealhulgas mõjude osas, täiendavalt kirjeldatud ja

analüüsitud.

95. Täiendava ettepanek teenistuslehtede pidamise kohustuse kaotamise kohta.

Eelnõuga muudetakse ATS-i selliselt, et koondamise korral on etteteatamise

tähtaeg seotud ametiasutuses teenistuses oldud ajaga (ATS § 101), kehtiva

ATS-i kohaselt on koondamise korral etteteatamise tähtaeg seotud

teenistussuhte kestusega avalikus teenistuses (teenistusstaaž). ATS § 101

muudatusest tuleneb ka kavandatav ATS § 26 muudatus, mille tulemusena

loobutakse ametikohale nimetamise haldusaktis teenistusstaaži märkimisest.

Seletuskirja kohaselt ei oma koondamisest etteteatamine enam seost

teenistusstaažiga, mistõttu loobutakse ka ametikohale nimetamise haldusaktis

teenistusstaaži märkimisest. Ühtlasi ütleb seletuskiri, et enam ei ole vaja

avaliku teenistuse staaži dokumente koguda. Palume täpsustada, millised

dokumente on siinkohal silmas peetud.

Selgitus

Leiame, et kuni kohalikel omavalitsustel puudub

võimalus ametniku ametivande ja senise

teenistusstaazi kohta arvestuse pidamiseks muud

võimalused peale teenistuslehe, tuleb jätkata

teenistuslehtede pidamist. Teenistuslehtede

pidamist tuleb jätkata ka seetõttu, et koondamisest

etteteatamise muudatus on eelnõusse kavandatud

koos rakendussättega, mille kohaselt teatatakse

ametnikule, kes on 2026. aasta 1. jaanuaril

ametnikuna avalikus teenistuses, teatatakse

koondamise tõttu teenistusest vabastamisest ette

enne 2026. aasta 1. jaanuari kehtinud avaliku

teenistuse seaduse § 101 sätestatud korras. Eelnõu

seletuskirja ATS § 101 lõike 1 muudatuse osas

täiendatud ja lisatud on analüüs muudatuse

kooskõla kohta põhiseadusega (2.3.3.

Koondamisel teenistusstaaži arvestamine viimase

ametikoha järgselt).

96. Eelnõus jääb ebaselgeks ATSi muudatusega seonduvalt avaliku teabe seaduse

(AvTS) muutmine töötajate andmete avalikustamise osas asutuse veebilehel.

Seletuskirja lk 24 kohaselt avalikustatakse ametniku ja töötaja kohta ka

edaspidi asutuse veebilehel andmed vastavalt AvTS § 28 lg 1 punktile 6,

millega nähakse ette kohustus avalikustada ametnike ees- ja perekonnanimed,

hariduse ja eriala, telefoninumbrid ja elektronpostiaadressid. Kuivõrd hetkel

kehtiv AvTs § 28 lg 5 ja 6 ei näe ette töötajate vastavate andmete

avalikustamist, siis kas on seletuskirja jäänud ebatäpsus ja edaspidi töötajate

andmeid (nagu seni) ei ole kohustuslik kuvada või tuleks siiski lisada ka AvTS

§ 28 lõigetesse 5 ja 6 täiendus, et lisaks ametnikele oleksid edaspidi avalikud

ka töötajate ametijuhendid, haridus, kontaktid ja e-meilid.

Selgitus

Seletuskirja täpsustatud. Kommenteeritavas

seletuskirja osas on viide AvTSile tehtud

eesmärgiga näidata, et kui ametnike palkade

avalikustamisel loobuda isikustatud

avalikustamisest, jätkatakse teiste ametniku

andmete avalikustamisega ja ametnik jääb

pöördujale ikka kättesaadavaks.

Kliimaministeerium

97. Eelnõu § 1 punktiga 5 tuuakse sisse avalike teenistujate eetikakoodeksi

mõiste. Avaliku teenistuja mõistet hetkel kehtivas seaduses defineeritud pole.

Avaliku teenistuja mõiste on kirjas ka eelnõu §1 punktis 29. Teeme ettepaneku

lisada seadusesse avaliku teenistuja mõiste või asendada mõiste „avalike

teenistujate eetikakoodeks“ mõistega „avaliku teenistuse eetikakoodeks“.

Avaliku teenistuse eetikakoodeksi mõiste oleks ka vastavuses eelnõu punktiga

3, kus on ametnikueetika asemel võetud kasutusele mõiste „avaliku teenistuse

eetika“.

Arvestatud

Avaliku teenistuja mõistest on eelnõus loobutud.

98. Palume kaaluda võimalust jätta seadusesse sisse katseaja mittekohaldamise

võimalus, kui ametnikule on pakutud teist ametikohta seetõttu, et ta on

koondamissituatsioonis.

Selgitus

ATS § 24 lõike 2 kohaselt ei kohaldata katseaega,

kui ametnik viiakse tähtajatult üle teisele

ametikohale vastavalt käesoleva seaduse § 98

lõike 1 punktidele 1–3. ATS § 98 lõike 1 punkti 3

kohaselt viiakse ametnik tähtajatult üle teisele

ametikohale, kui ametnikule on võimalik pakkuda

teist ametikohta vastavalt käesoleva seaduse § 90

lõikele 7, § 92 lõikele 2, § 93 lõikele 3 või § 95

lõikele 2. ATS § 90 lõige 7 sätestab ametiasutusele

kohustuse pakkuda ametnikule enne koondamise

tõttu teenistusest vabastamist samas ametiasutuses

eelmise ametikohaga sarnaste

teenistusülesannetega ametikohta, mis vastab tema

haridusele, töökogemusele, teadmistele ja

oskustele.

99. Eelnõu § 1 punktiga 29 täiendatakse avaliku teenistuse seaduse § 33 lõigetega

14 ja 15. § 33 lõikesse 15 on toodud sisse avaliku teenistuja mõiste, mida

hetkel seaduses defineeritud pole. Seletuskirjast selgub, et siinkohal on

mõeldud ennekõike ametniku tähtajalist üleviimist avaliku sektori asutustesse.

Palume muuta eelnõus sätte sõnastust.

Arvestatud

Avaliku teenistuja mõistest on eelnõus loobutud.

100. Eelnõu § 1 punktis 43 on toodud avaliku teenistuse seaduse § 65 täiendused.

Palume seletuskirjas täpsustada ja selgitada, miks on tööväärtuspunktid vaja

avalikustada ainult töötajate töötasu ja muu tulu kogusumma avalikustamise

juures. Hetkel ei selgu seletuskirjast, miks pole vaja avalikustada ametnike

ametikohtade tööväärtuspunkte.

Arvestatud

Eelnõu on täpsustatud. Eelnõu kohaselt tuleb

ametnike palga avalikustamisel avalikustada ka

teenistuskoha teenistusgrupp ja -tase ning nendele

vastavad tööväärtuspunktid või nende puudumise

korral ametinimetus vastavalt Rahvusvahelise

Tööorganisatsiooni rahvusvahelisele ametite

klassifikaatorile.

101. Eelnõu § 1 punktiga 45 täiendatakse avaliku teenistuse seadust §-ga 911. Selle

paragrahvi lõikes 2 on kirjas, et taotlus teenistusest vabastamiseks tuleb

esitada hiljemalt katseaja viimasel päeval ja vähemalt 15 kalendripäeva enne

soovitud vabastamise päeva. Kuna ametniku algatusel katseajal teenistusest

vabastamisele kohaldatakse avaliku teenistuse seaduse § 87 lõikeid 1 ja 3–6,

siis palume vaadata, kas ei teki vastuolu avaliku teenistuse seaduse § 87

lõikega 3, mille kohaselt on katseaja korral kohustus esitada ametist

vabastamise taotlus vähemalt 10 kalendripäeva enne soovitud vabastamise

päeva.

Arvestatud

Eelnõu on muudetud.

102. Palume parandada seletuskirjas, et töölepingu seadust muudetakse eelnõu §-

ga 3. Praegu on kirjas, et töölepingu seadust muudetakse eelnõu §-ga 2.

Arvestatud

Seletuskirja on parandatud.

103. Palume seletuskirjas täpsustada, kas tööandja on täitnud puhkuse kasutamise

võimaldamise kohustuse, kui ta on teatanud töötajale piisavalt ette puhkuse

aegumisest, kuid töötaja pole sellele vaatamata puhkust kasutanud.

Arvestatud

Seletuskirja on täiendatud.

104. Lisaks palume eelnõus ja seletuskirjas vaadata üle eelnõu jõustumiskuupäev,

sest mõnes sättes on kirjas jõustumiskuupäev 01.01.2025 ja mõnes

01.07.2025.

Arvestatud

Seletuskirja on parandatud.

Välisministeerium

105. Seoses riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse töötajale ATSi 2.

peatüki 2. jao (konkursi korras teenistusse võtmine) kohaldamisega palume

täiendavalt selgitada, kas § 16 lõigetes 2 ja 3 nimetatud sisekonkursil

ametikoha täitmiseks võivad kandideerida ja valituks osutuda ka asutuse

töötajad (kui üldjuhul mitte, siis kas see oleks võimalik näiteks juhul, kui

töötaja on varem asunud avalikku teenistusse avaliku konkursiga).

Selgitus

Avaliku teenistuse vabale töökohale konkursi

korraldamise kohustusest on eelnõus loobutud.

106. Välisministeerium toetab võimalust viia ametnik ATS § 33 alusel tähtajaliselt

üle mh rahvusvahelisse organisatsiooni. Palume täpsustada, kas

rahvusvahelise organisatsiooni all on mõeldud ka Euroopa Liidu

institutsioone, asutusi ja organeid. Välisministeeriumi hinnangul võiks see nii

olla.

Arvestatud

Eelnõu on täiendatud.

107. Eelnõuga kavandatakse muudatusi ATS §-is 49, mis käsitleb ametniku

sotsiaalseid tagatisi hukkumise surma ja töövõime vähenemise korral. Teeme

ettepaneku lahendada eelnõuga ka järgmine sätte rakendamisel praktikas

kerkinud probleem. Nimelt on praktikas tõusetunud vajadus määratleda ATS

§ 49 lg 7 alusel makstava hüvitise arvutamise vajaduse tekke kuu. ATS § 49

lõike 11 kohaselt võetakse hüvitise maksmisel ametniku keskmise palga

arvutamise aluseks töölepingu seaduse § 29 lõike 8 alusel Vabariigi Valitsuse

kehtestatud keskmise töötasu maksmise tingimused ja kord. Keskmise töötasu

maksmise tingimuste ja korra kohaselt on määravaks arvutamise vajaduse

tekke kuu. ATSi käsiraamatus on toodud selgitused, mille kohaselt surma ja

Mitte arvestatud

Tõstatatud küsimus on väga detailne ja seostub

tugevalt ametniku õigustega.

Rahandusministeerium analüüsib esitatud

ettepanekut eraldiseisvalt ja vajadusel algatab uue

eelnõu muudatuse rakendamiseks.

õnnetusjuhtumi puhul arvestatakse surma ja õnnetusjuhtumi eelset palka.

Surma puhul on see loogiline, aga kuidas arvestatakse sellisel juhul, kui kahe

ründe vahel on aasta ja esimene töövõimetusleht on kuid pärast viimast

rünnet? Sama vajadus võib tekkida ka ATS § 49 lg 6 makstava hüvitise puhul,

kui osalise töövõime tekkimine on pikem protsess, mitte konkreetne hetk

(näiteks isiku surm).

108. ATS § 98 lõikega 71 kavandatav regulatsioon ei võimalda meie hinnangul

saavutada sätte eesmärki, milleks on ametniku tähtajatu üleviimine töökohale

või töötaja üleviimine ametikohale. Kui sellise üleviimise eelduseks on

konkursi läbimine, ei erine tähtajaline üleviimine sisuliselt värbamisest ega

lisa paindlikkust või vähenda töökoormust. Samuti ei tulene sätte tekstist ega

selgitusest, kas mõeldud on avalikku või sisekonkurssi või mida teha juhul,

kui konkursil osutub valituks keegi teine.

Arvestatud

ATS § 98 muudatustest on eelnõus loobutud.

109. ATS § 101 lõike 1 muudatuse juures palume täpsustada, kas „teenistussuhte

ametiasutuses“ alla kuulub ka varasem teenistussuhe samas ametiasutuses, nt

juhul kui ametnik on olnud sama ametiasutuse teenistuses varem, kuid see

teenistussuhe lõppes ja mõne aja möödudes on ta uuesti võetud teenistusse

samas asutuses.

Arvestatud

Seletuskirja on täiendatud.

110. ATS § 102 lõike 5 alusel luuakse võimalus maksta ametnikule

lahkumishüvitist. Palume täpsustada, kas lahkumishüvitis arvestatakse

muutuvpalga hulka.

Selgitus

ATS § 102 muudatustest on eelnõus loobutud.

Töölepinguseaduse muudatuse kohta esitatud märkustega arvestamise tabel

Eesti Personalijuhtimise Ühingu PARE

Praeguse töölepingu seaduse kohaselt on tööandjal selged kohustused

puhkuse ajakava koostamisel ja puhkuse andmisel. Lisaks on töötajal

õigus minna puhkuste ajakavas märkimata puhkusele, teatades sellest

ette 14 kalendripäeva. Nõustume, et praktikas ei pruugi töötaja olla

teadlik või saada teada enda puhkuse aegumisest. Seega peab Eesti

Personalijuhtimise Ühing PARE vajalikuks töölepingu seaduse § 68 lg

Osaliselt arvestatud. Eelnõusse on lisatud tööandja

teavitamiskohustus. Ajutise töövõimetuse osas on eelnõu muudetud

selliselt, et aegumine peatub ainult juhul, kui ajutine töövõimetus

takistab töötajal puhkuse kasutamist aegumistähtaja jooksul.

6 täpsustamist, mis reguleerib põhipuhkuse aegumist ning loob sätte

korrigeerimisel õigusselgust.

Pakutud sõnastuse vaates märgime, et peame vajalikuks tööandjat

kohustada puhkuse aegumisest töötajat aegsasti teavitama. Meie

hinnangul oleks mõistlik puhkuse aegumisest teavitada töötajat

vähemalt 6 kuud enne aegumist. Lisaks märgime, et aegumise

peatumine ajutise töövõimetuse ajaks paneb tööandjale olulise

halduskoormuse ja seda eelkõige siis, kui töötaja on haige mõned

päevad korraga. Seetõttu leiame, et ajutine töövõimetus, mis peataks

aegumise, peaks olema ajaliselt määratletud ning meie hinnangul võiks

see olla kaks kuud. Toodust tulenevalt teeme ettepaneku sõnastada

TLS-i § 68 lg 6 järgmiselt.

§ 68 lg 6 – Põhipuhkuse nõue aegub ühe aasta jooksul arvates selle

kalendriaasta lõppemisest, mille eest puhkust arvestatakse. Tööandjal

on kohustus teavitada töötajat põhipuhkuse aegumisest hiljemalt 6

kuud enne puhkuse aegumist. Põhipuhkuse nõue ei aegu pärast

käesolevas lõikes nimetatud tähtaja lõppemist, kui tööandja ei

teavitanud töötajat puhkuse aegumisest või ei võimaldanud töötajal

puhkust kasutada. Aegumine peatub ajaks, kui töötaja kasutab

emapuhkust, isapuhkust, lapsendajapuhkust või vanemapuhkust,

samuti juhul, kui töötaja on ajateenistuses või asendusteenistuses või

ajutiselt töövõimetu enam kui 60 päeva.

Eesti Ametiühingute Keskliit

Pooldame TLS § 68 lg 6 täiendamist, kuid eelnõu tekst peaks olema

selgem, et vältida tulevikus tekkivaid erinevaid tõlgendusi. Eelnõus

jääb arusaamatuks lause: „Sellisel juhul taotleb töötaja puhkuse

kasutamist esimesel võimalusel.“

Kuna muudatuse eesmärgiks on, et töötajad tegelikult saaksid oma

puhkuse ära kasutada, siis oleks mõistlik, et õigusnormi muudatus

tagaks tegeliku puhkuse kasutamise. Jääb arusaamatuks, kas eelnõus

mõeldakse töötaja esimest võimalust või tööandja esimest võimalust?

Arvestatud. Eelnõusse on lisatud § 68 täiendamine lõikega 8, mis

sätestab töötajale õiguse aegumata jäänud põhipuhkuse kasutamisest 14

kalendripäeva ette teatada.

Milline oleks töötaja esimene võimalus ehk millal tuleks taotlus

esitada? Kui töötajal jääb puhkus kasutamata seetõttu, et tööandja

puhkust ei võimaldanud, siis töötaja taotluse esitamine ei taga töötajale

puhkuse saamist.

TLS § 69 kohaselt peab tööandja koostama puhkuste ajakava. Kui

ajakavasse on töötaja puhkus märkimata, siis TLS § 69 lg 3 järgi on

töötajal õigus kasutada ajakavasse märkimata puhkust teatades

tööandjale ette 14 kalendripäeva. Kui tööandja ei võimalda töötajal

puhkust kasutada (olenemata sellest ka see on ajakavasse märgitud või

mitte) tagaks töötajale puhkuse saamise TLS § 69 lõikega 3 sarnane

regulatsioon. Praktikas võib tekkida tööandjal probleem, kui töötaja

soovib ära kasutada väga palju puhkusepäevi korraga. Seetõttu leiame,

et töösuhte pooltele tuleks seadusega anda ka võimalus kokku leppida

millal töötaja reaalselt oma puhkust kasutada saab.

Palume eelnõud muuta ja lause: „Sellisel juhul taotleb töötaja puhkuse

kasutamist esimesel võimalusel.“ asendada lausega “Tööandja tõttu

ärakasutamata puhkuse kasutamisest teatab töötaja tööandjale 14

kalendripäeva ette kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis kui

pooled pole kokku leppinud teisiti.“

Eesti Töötukassa

Eelnõus toodud uues sõnastuses TLS § 68 lõike 6 viimase lause osas

(Aegumine peatub ajaks, kui töötaja kasutab emapuhkust, isapuhkust,

lapsendajapuhkust või vanemapuhkust, samuti juhul, kui töötaja on

ajateenistuses, asendusteenistuses või ajutiselt töövõimetu) tõstatas

töötukassa küsimuse, kas aegumine peatub ka sel ajal, kui töötajale on

võimaldatud haiguslehe ajal töötamist TTOS § 12.4 alusel ja ta nt

kergemal tööl töötab (eelnõu 377 SE)?

Arvestatud. Eelnõu sõnastust on muudetud selliselt, et töötaja

töötamine haiguslehe alusel ei ole puhkuse aegumise peatumise

aluseks.

Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon

Täname võimaluse eest avaldada arvamust töölepingu seaduse § 68 lõige 6

muutmise kohta, mis reguleerib põhipuhkuse aegumist.

Selgitate, et muudatused on tingitud Euroopa Kohtu otsustest C-120/21, C-

518/20 ja C-727/20. Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsiooni

(EVEA) hinnangul tuleb olla väga ettevaatlik Euroopa Kohtu otsustest

tuleneva põhjusega seaduse muutmiseks, sest need juhtumid lähtuvad väga

konkreetsetest faktilistest olukordadest. Selliseid olukordi on keeruline

üldistada kõikidele juhtudele.

Muudatuse kohaselt ei aegu põhipuhkuse nõue pärast selle aegumise tähtaja

lõppemist, kui tööandja ei võimaldanud töötajal puhkust kasutada. Sellisel

juhul taotleb töötaja puhkuse kasutamist esimesel võimalusel. Siin ei ole

tegemist nõude aegumise peatumisega, vaid on sätestatud, et see nõue ei aegu.

Kui töötajal jätkuvalt ei õnnestu seda puhkust kasutada, siis saamata jäänud

puhkus hüvitatakse töölepingu lõppemisel. See võib töölepingu pooltele

sobida, aga mitte töötaja tervisele. Järelikult ei ole see ilmselgelt

eesmärgipärane ja parim seadusandlik valik. Puhkuse kasutamine on vajalik

ju ennekõike töötaja tervise huvides.

Seetõttu tuleb eelnõu muuta ja sätestada lisatähtaeg, mille jooksul puhkus

tuleb ära kasutada. Kui selle aja jooksul seda puhkust ära ei kasutata, siis see

puhkusenõue ikkagi aegub. Tegemist võiks olla erandliku puhkusenõude

aegumise tähtaja pikenemisega, mille tulemusel võiks nõude aegumine

lükkuda edasi näiteks 6 kuu võrra. Selle aegumise tähtaja pikenemise perioodi

sisse jääb aeg, millal tuleb koostada vastava kalendriaasta puhkuste ajakava

ja nii saab ka selle puhkuse lisada puhkuste ajagraafikusse.

Eelnõus ei ole puhkuse aegumisega seoses välja pakutud head lahendust ka

juhuks, kui töötaja on ajutiselt töövõimetu. Eelnõu kohaselt peatub siis

puhkusenõude aegumine. Kuna haigestumine ja selle sagedus ei ole

plaanipärane tegevus, muudab eelpoolnimetatud aegumise peatumine

puhkuste aegumise arvestuse keerulisemaks ja samuti väheneb selgus

kasutamata puhkuste osas. Sarnaselt puhkuse kasutamise

mittevõimaldamisega võiks ka siin kaaluda puhkusenõude aegumise

pikendamist 6 kuu võrra, kui ajutise töövõimetuse tõttu ei olnud töötajal

võimalik oma puhkust kasutada.

Mittearvestatud.

Selgitame, et riigisisest õigust tuleb tõlgendada võimalikult suures

ulatuses kooskõlas Euroopa Liidu (EL) õigusega. Seda seisukohta on

Riigikohus korduvalt jaganud. Kuivõrd Euroopa Kohtu otsused on EL

õiguse tõlgendamise oluline allikas ning TLS puhkuse regulatsioon

põhineb EL tööaja direktiivil, tuleb viidatud otsust arvesse võtta ka

Eesti õiguse tõlgendamisel. Õigusselguse tagamiseks on oluline

vastavad tõlgendused ka seadusesse kirjutada.

Puhkuse kasutamise võimaluse ajaline piiramine ei ole antud juhul

eesmärgipärane. Kui tööandja ei ole pahatahtlikult võimaldanud

töötajal puhkust kasutada, siis ilmselt ei võimalda ta seda teha ka 6

kuud pärast puhkuse aegumist ning töötaja jääb oma puhkuse

kasutamise võimalusest või kasutamata jäänud puhkuse hüvitisest ilma.

Samuti võib esineda muid takistusi, miks antud tähtaja jooksul ei ol

töötajal võimalik põhipuhkust ära kasutada. Kui tööandja järgib

seadust, ei tohiks üldse tekkida olukorda, kus töötaja põhipuhkus jääb

kasutamata. Olukorras, kus töötaja puhkus on jäänud aegumata, kas

ajutise töövõimetuse või tööandja tegevusetuse tõttu, tuleks töötajal

puhkus ära kasutada mõistliku aja jooksul.

Seega võiks töölepingu seaduse muudetavasse sättesse lisada uue lause näites

järgmises sõnastuses: „Põhipuhkuse nõue aegub kuue kuu jooksul arvates

käesolevas lõikes nimetatud tähtaja lõppemisest, kui tööandja ei võimaldanud

töötajal puhkust kasutada või kui puhkuse kasutamine ei olnud võimalik

töötaja ajutise töövõimetuse tõttu“. Sellise sõnastuse juures jääb siiski

probleemiks faktilise olukorra tuvastamine. Ühe aasta pikkune põhipuhkuse

aegumistähtaeg on suhteliselt pikk ja üldjuhul peaks selle aja jooksul olema

võimalik leida perioode puhkuse kasutamiseks.

Ühtlasi juhin tähelepanu et õiguskindluse tagamiseks on otstarbekas seadusi

muuta võimalikult harva. Seega on sama eelnõuga mõistlik lahendada ka

igapäevase ja iganädalase puhkeaja küsimus mille osas riik on otsustamise

praegu edasi lükanud ja delegeerinud jälgimise rakendusasutusele

(Tööinspektsioon). See teema tõusetus samuti Euroopa Kohtu poolt õiguse

tõlgendamisel. (Euroopa Kohtu 2. märtsil 2023. a otsus C-477/21).

Eesti õiguses on iganädalase katkematu puhkeaja miinimum 36 tundi. Seega

mahume töötajale katkematu puhkeaja andmisel EL õiguse ja viidatud

kohtulahendi piiridesse ka siis, kui täiendame töölepingu seadust

regulatsiooniga, et igapäevase puhkeaja ja iganädalase puhkeaja kestus

liitmisel peab olema vähemalt 36 tundi.

Arvestades probleeme, mida toob kaasa meie õigusesse viidatud Euroopa

Kohtu lahendi ülevõtmine ja asjaolu, et tegelikult töötajate kaitsele suunatud

kohtulahend toob kaasa hoopis töötajate õiguste kahjustamise (vähendatakse

töötajate koormusi, väheneb töötaja reaalsissetulek ning töötaja hakkab seda

kompenseerima mitme tööandja juures töötamisega mida kõnealune

kohtulahend kuidagi ei piira).

Selgitatud. Igapäevase ja iganädalase puhkeaja küsimus lahendatakse

töölepingu seaduse muutmise seaduse eelnõuga, mis esitati

kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks 31.05.2024.

Teenistujate Ametiliitude Keskorganisatsioon TALO

§ 3. Töölepingu seaduse muutmine

Töölepingu seaduse § 68 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse

järgmiselt:

Mittearvestatud. Muudatused puhkuse aegumises on seotud kitsalt

Euroopa Kohtu otsuste rakendamisega, mis pikendab põhipuhkuse

aegumist teatud konkreetsetel juhtudel. Antud ettepanek on aga laiem

ning ei puutu antud eelnõu sisusse. Selliste muudatuste tegemine vajab

„(6) Põhipuhkuse nõue aegub poolteist (ühe) aasta jooksul arvates

selle kalendriaasta lõppemisest, mille eest puhkust

arvestatakse. Põhipuhkuse nõue ei aegu pärast käesolevas lõikes

nimetatud tähtaja lõppemist, kui tööandja ei võimaldanud töötajal

puhkust kasutada. Sellisel juhul taotleb töötaja puhkuse kasutamist

esimesel võimalusel. Aegumine peatub ajaks, kui töötaja kasutab

emapuhkust, isapuhkust, lapsendajapuhkust või vanemapuhkust,

samuti juhul, kui töötaja on ajateenistuses, asendusteenistuses

või ajutiselt töövõimetu.“.

Teeme ettepaneku muuta sõna "ühe" asemel "poolteist". On töökohti,

kus töötajad juba ette teavad, et nt suvel on töökoormus suur ning oma

algatusel võtavad puhkuse sügisel. Selleks, et oleks vähemalt võimalik

üle ühe suve puhata ja seda siis pikemalt, teeme ettepaneku aegumise

perioodi pikendada.

põhjalikumat analüüsi ning läbirääkimisi sotsiaalpartneritega. Meile

teadaolevalt ei ole sotsiaalpartnerid seda murekohta varem tõstatanud.

Eesti Kaubandus-Tööstuskoda, Eesti Tööandjate Keskliit ja Eesti

Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit

1.1. Tööandja ei võimalda põhipuhkust kasutada Eelnõu lisab

töölepingu seaduse § 68 lõikesse 6 põhimõtte, mille kohaselt ei aegu

põhipuhkuse nõue ühe aasta jooksul arvates selle kalendriaasta

lõppemisest, mille eest puhkust arvestatakse, kui tööandja ei

võimaldanud töötajal puhkust kasutada. Seletuskirjas (lk 29) on

muudatust põhjendatud Euroopa Kohtu otsusega C-120/21, mille

kohaselt peab tööandja end kaitsma kasutamata tasustatud põhipuhkuse

tõttu esitatud hilinenud taotluste eest sellega, et ta järgib tal töötaja

suhtes lasuvat kohustust anda teavet ja kutsuda üles, mis tagab

õiguskindluse, ilma et piirataks töötaja õigust puhkusele. Lisaks on

seletuskirjas täpsustatud, et eelkõige on tööandjal kohustus töötajat

Mittearvestatud ja selgitatud. Selgitame, et riigisisest õigust tuleb

tõlgendada võimalikult suures ulatuses kooskõlas Euroopa Liidu (EL)

õigusega. Seda seisukohta on Riigikohus korduvalt jaganud. Kuivõrd

Euroopa Kohtu otsused on EL õiguse tõlgendamise oluline allikas ning

TLS puhkuse regulatsioon põhineb EL tööaja direktiivil, tuleb viidatud

otsust arvesse võtta ka Eesti õiguse tõlgendamisel. Seega tuleb Euroopa

Kohtu tõlgendustest igal juhul lähtuda ning õigusselguse tagamiseks on

oluline vastavad tõlgendused ka seadusesse kirjutada.

Seletuskirja on täiendatud selgitustega selle kohta, millisel juhul on

tegemist tööandja poolt puhkuse mittevõimaldamisega.

teavitada aeguvast põhipuhkusest, et töötaja oleks teadlik piiratud ajast,

mille jooksul on tal võimalik veel põhipuhkust kasutada enne, kui

puhkus aegub. Me ei toeta eelnõus sisalduvat sõnastust, mille

kohaselt ei aegu põhipuhkuse nõue, kui tööandja ei võimaldanud

töötajal puhkust kasutada.

Oleme seisukohal, et sellises sõnastuses säte tekitaks ebaselgust

töösuhetes ning sellega ka ebamõistlikku halduskoormust sätte

tõlgendamisel ja praktikas tõendamisel. Nimelt tekib otsekohe

küsimus, kes ja kuidas hakkab tõendama seda, et tööandja ei

võimaldanud puhkust kasutada. Millised oleksid konkreetselt need

tööandja tegevused, mis kuuluvad puhkuse mittevõimaldamise hulka?

Meile jääb arusaamatuks ka sätte eesmärk. Kui see on eelkõige

motiveerida töötajat puhkama, siis antud sõnastus ei toeta meie

hinnangul eesmärki, vaid loob täiendavat segadust töösuhetesse ja

TLS-i tõlgendamisse.

Leiame, et täna on Eestis puhkustega seonduv TLS-s hästi reguleeritud,

andes töötajale piisava õiguse saada puhkust, seda varakult planeerida

ning kui plaanid muutuvad, siis edasi lükata või muuta. Tänane TLS

aegumise tähtaeg on oluliselt paindlikum ja pikem ning soodsam

töötaja vaates kui seda lubavad teiste riikide tööõiguse regulatsioonid.

Samuti soovime rõhutada, et puhkuste planeerimine ja väljavõtmine

sõltub ka täna suuresti töötajast endast ja tema tahtest ning suuresti

leitakse poolte kokkuleppel töötajale sobiv puhkamise aeg. Samas ei

saa unustada ka tööandja vajadusi töötaja tööpanuse osas. Näiteks

peavad elutähtsa teenuse osutajad arvestama, et oleks tagatud sujuv ja

katkematu teenuse osutamine. Seega tööandjad ja töötajad on erinevad

ning seetõttu tänane paindlikkus ja poolte kokkulepe on oluline.

Näiteks välismaalt pärit töötajad aga soovivadki tihti kombineerida

oma mitme aasta puhkusepäevi kokku, et oleks võimalik viibida

pikemalt oma kodumaal.

Ettepanekud:

Teeme ettepaneku jätta TLS § 68 lg 6 teine lause eelnõust välja või

sõnastada see ringi nii, et see täidaks Euroopa Kohtu otsuse

tingimused ilma Eesti tööõigust keerulisemaks muutmata.

Üks võimalus selleks oleks sõnastada antud säte näiteks nii:

"Tööandja peab tagama töötajale igal kalendriaastal TLS § 68 lg 5

kohase puhkuse väljavõtmise võimaluse.

Kasutamata ja aeguvast põhipuhkusest teavitab tööandja töötajat

vähemalt 1 kuu enne kalendriaasta lõppemist, et töötajal oleks võimalik

poolte kokkuleppel töötajale sobival ajal kasutada."

Juhul, kui meie ettepanekut ei arvestata, siis palume seletuskirjas

selgemalt välja tuua, mida peetakse silmas sõnade all „kui tööandja

ei võimaldanud töötajal puhkust kasutada“. Eelkõige palume

seletuskirja lisada vastused järgmistele küsimustele:

 Milliseid tööandjate tegevusi käsitletakse puhkuse

mittevõimaldamisena?

 Kas eelnõu kohaselt loetakse, et tööandja ei võimaldanud

töötajale puhkust kasutada igas olukorras, kus tööandja ei

tuletanud töötajale meelde, et tal on kasutamata põhipuhkust,

mis aegub teatud tähtaja jooksul? Kas selline tõlgendus kehtib

ka olukorras, kus töötajal on võimalus põhipuhkust kasutada

endale sobival ajal teatades sellest tööandjale 14 päeva ette,

kuid töötaja ei kasuta seda võimalust ning tööandja ei teavita

töötajat kasutamata põhipuhkusest?

Kas selline tõlgendus kehtib ka olukorras, kus tööandja teeb

töötajate puhkuste graafiku, kus on kirjas detailne ülevaade iga

töötaja kasutamata ja kasutatud puhkepäevadest, töötajatele

elektrooniliselt igal ajal kättesaadavaks, kuid tööandja ei saada

igale töötajale personaalset teadet kasutamata jäänud

põhipuhkuse kohta?

 Kui sagedasti peab tööandja saatma töötajale meeldetuletusi, et

töötajal on kasutamata põhipuhkus? Kas piisab sellest, kui

tööandja teeb teavituse kord aastas, näiteks detsembris, või peab

tööandja seda sagedamini tegema?

 Kas puhkuse mittevõimaldamise all peetakse eelnõu kohaselt

silmas ka puhkuse katkestamise juhtumeid (TLS § 69 lg 5)?

 Arvestades, et TLS § 69 lõike 1 kohaselt määrab põhipuhkuse

aja tööandja, arvestades töötajate soove, mis on mõistlikult

ühitatavad tööandja ettevõtte huvidega. Seega ei pea tööandja

nõustuma kõigi töötaja puhkusesoovidega lähtuvalt

mõistlikkuse printsiiibist ja ettevõtte huvidest. Kas ka selline

olukord liigitub puhkuse mittevõimaldamise alla?

 Olukorras, kus ettevõttes töötavad inimesed, kellel on TLS § 69

lg-s 7 esinevatel juhtudel võimalus nõuda põhipuhkust sobival

ajal, kui samal ajal on ettevõttes inimesi, kellele TLS § 69 lg 7

ei kohaldu. Sellisel juhul võib juhtuda, et tööandjal tuleb

keelduda põhipuhkuse andmisest teatud perioodil teatud

töötajatele, kui samal perioodil soovivad põhipuhkust kasutada

TLS § 69 lg 7 järgi eelistatud isikud. Seega on ebaselge, kas ka

sellist juhtumit loetakse tööandja poolseks puhkuse

mittevõimaldamiseks TLS § 68 lg 6 täienduse mõistes?

1.2. Töötaja puhkuse kasutamine esimesel võimalusel

Eelnõu lisab töölepingu seaduse § 68 lg-sse 6 ka lause, et kui tööandja

ei võimaldanud töötajal puhkust kasutada, siis sellisel juhul taotleb

töötaja puhkuse kasutamist esimesel võimalusel.

Ettepanek: Palume seletuskirjas selgemalt välja tuua, mida

tähendab puhkuse kasutamine esimesel võimalusel. Näiteks tuleb

seletuskirjas välja tuua, kas tähtaeg hakkab kulgema sellest hetkest, kui

tööandja teavitab töötajat kasutamata puhkusest ja selle

Osaliselt arvestatud. Eelnõust on kustutatud töötaja kohustus puhkust

taotleda esimesel võimalusel. Antud olukorras rakendub mõistlikkuse

põhimõte, st et töötaja peaks aegumata jäänud põhipuhkuse ära

kasutama mõistliku aja jooksul. Oluline on siiski eelkõige see, et

tööandja ei käituks pahatahtlikult ning võimaldaks töötajal puhkust

kasutada aegumistähtaja jooksul.

aegumistähtajast või on see seotud muu asjaoluga. Selgus on oluline

seetõttu, et nii tööandja kui ka töötaja saaksid selgemalt aru, milline on

nõude aegumistähtaeg sellises olukorras ning kui pika perioodi eest on

tööandja kohustatud hüvitama töötajale kasutamata jäänud aegumata

põhipuhkuse rahas, kui tööleping lõpeb.

Alternatiivne ettepanek on seada konkreetsem ajaline piirang,

millal töötaja peab puhkust kasutama.

1.3. Põhipuhkuse nõude peatumine ajutise töövõimetuse ajaks

Eelnõu § 3 lisab põhipuhkuse nõude peatumise aluste loetellu ajutise

töövõimetuse aja. Seega pikeneb muudatuse jõustumisel põhipuhkuse

aegumisperiood töötaja ajutise töövõimetuse perioodi võrra, kuivõrd

töötajal ei ole võimalik sel ajal puhkust kasutada.

Muudatust põhjendatakse seletuskirjas (lk 29) vajadusega viia

töölepingu seaduse § 68 lg 6 vastavusse Euroopa Kohtu otsusega

liidetud kaasustes C-518/20 ja C-727/2038. Euroopa Kohus jõudis

viidatud lahendis järeldusele, et direktiivi 2003/88/EÜ artikliga 7 on

vastuolus riigisisene õigusnorm, mille kohaselt töötaja õigus

tasustatud põhipuhkusele – mis on omandatud võrdlusperioodil, mil

see töötaja tegelikult töötas, enne kui ta on täielikult töövõimetu või

haiguse tõttu töövõimetu ning see töövõimetus on sellest ajast alates

püsinud – võib aeguda riigisiseste õigusnormidega lubatud üleviimise

perioodi lõppedes või hiljem, kuigi tööandja ei ole sellele töötajale

õigel ajal andnud võimalust seda õigust kasutada.

Meie hinnangul läheb plaanitav muudatus kaugemale tõlgendusest,

mille andis Euroopa Kohus. Nimelt tuleneb Euroopa Kohtu otsusest,

et aegumine peab peatuma üksnes juhul, kui töötaja on kuni

aegumistähtaja lõpuni ajutiselt töövõimetu ja tal ei ole seetõttu

võimalik oma põhipuhkust kasutada. Näiteks kui töötajal jäi 2023.

aasta eest kasutamata 14 puhkepäeva, tööandja tuletab töötajale

meelde, et töötaja kasutaks puhkepäevad ära enne nende aegumist

Arvestatud. Eelnõusse on lisatud järgnev lause: Ajutise töövõimetuse

tõttu peatub puhkuse aegumine ainult juhul, kui ajutise töövõimetuse

tõttu ei ole töötajal võimalik kasutamata jäänud põhipuhkust ära

kasutada aegumistähtaja jooksul.

ning töötaja plaanib need kasutada 2024. aasta septembris, kuid jääb

2024. aasta septembris haiguslehele, mis kehtib kuni 2025. aasta

jaanuarini, siis sellisel juhul ei ole Euroopa Kohtu otsusest lähtuvalt

töötaja 2023. aasta põhipuhkus aegunud haiguslehe lõppemisel, vaid

ta saab seda kasutada ka 2025. aastal selle aja jooksul, mis ta oli

eelnevalt haiguslehel. Samas Euroopa Kohtu otsus ei puuduta meie

hinnangul olukorda, kus töötaja oli 2023. aastal igas kuus näiteks kaks

päeva haiguslehel, tal jäi 2023. aastal kasutamata 14 puhkepäeva,

tööandja tuleb töötajale meelde kasutamata puhkust ning töötaja ei ole

2024. aastal üldse haiguslehel. Sellises olukorras on mõistlik, et 2023.

aasta põhipuhkus aegub 2025. aasta 1. jaanuaril, sest tööandja on

andnud võimaluse kasutada 2023. aasta puhkust (teavitus töötajale

tehtud) ning töötajal on olud võimalik pärast haiguslehelt naasmist

oma põhipuhkust kasutada. Samas eelnõus sisalduva muudatuse

kohaselt tuleb mõlema toodud näite puhul aegumine peatada ajutise

töövõimetuse ajaks. Selline lahendus koormab ebamõistlikult

tööandjaid, kes peavad tegema iga töötaja jaoks, kes on aasta jooksul

kasvõi ühe päeva haiguslehel, eraldi arvestuse selle kohta, millal

aegub nende konkreetse aasta põhipuhkus. See pole mõistlik ning

läheb meie hinnangul kaugemale Euroopa Kohtu otsusest.

Ettepanek:

Muuta eelnõu § 3 sõnastust selliselt, et aegumine peatub ajaks, kui

töötaja on ajutiselt töövõimetu üksnes siis, kui ajutise

töövõimetuse tõttu ei ole töötajal võimalik kasutamata jäänud

põhipuhkust ära kasutada aegumistähtaja jooksul. See tähendab,

et iga ajutine töövõimetus ei peata aegumist, vaid ainult selline ajutine

töövõimetus, mis jääb aegumistähtaja lõppu.

Lisame, et praktikas saab selle sätte täitmine olema tööandjatele

keeruline, kuna nad hakkaksid saama infot erineval ajal ja erinevatest

allikatest. Kui puhkusele minekuks tuleb töötajal teha avaldus ette

ning määratleda puhkusel viibimise aeg, siis töövõimetuslehtede

ilmumine ja nende pikkus on tööandja jaoks ettearvamatu ning

erinevalt puhkusest saab tööandjale teatavaks tagantjärele, mistõttu on

seda keerulisem arvestada. See tähendab, et aegumiste ajad tuleks

kogu aeg lahtisena hoida ja jooksvalt korrigeerida. Hetkel on Eestis

puhkuste aegumise aeg juba kaks aastat.

Kui see ei tundu seadusandja jaoks piisavalt pikk aeg, siis teeme

ettepaneku kaaluda puhkuste aegumiste pikendamist selle asemel,

et nende jooksvate ja ebamäärase tähtaegadega ajutiste

töövõimetustega olukorda keerulisemaks muuta.

Tööinspektsioon

Tööinspektsioon leiab, et töölepingu seadusse on vajalik selgelt sisse

kirjutada, et tööandjal on kohustus töötajat teavitada aeguvast

põhipuhkusest. Kehtiva TLS § 68 lg 6 ja kavandatava muudatuse

sõnastusest selline selgesõnaline kohustus välja ei tule. Kohustuse

selgesõnaline väljendamine seaduses aitab tagada, et töötaja oleks

teadlik piiratud ajast, mille jooksul tal on võimalik veel põhipuhkust

kasutada enne, kui puhkus aegub.

Arvestatud. Eelnõusse on lisatud tööandja teavitamiskohustus.

Lisaks märgime, et antud eelnõust puudub rakendussäte, mis sätestaks

üheselt mõistetavalt mis ajahetkest muudatus rakenduks. Nimelt

tekkis selline õiguslikult ebaselge olukord TLS § 101 lisamisega TLS-

i, kus töösuhte osapooltel tekkis küsimus, kas olukorras, kus katseaeg

algas enne 01.08.2022 (s.o TLS § 101 jõustumist), rakendub antud

säte n-ö tagasiulatuvalt või tuleb antud sätet kohaldada vaid nendes

olukordades, kus katseaeg algas 01.08.2022 või pärast seda kuupäeva.

Mittearvestatud. Antud juhul puudub meie hinnangul vajadus

rakendussätte jaoks. Kui seaduse jõustumise ajal on töötajal puhkust,

mis hakkab aeguma ja seda kasutada ei võimaldata, siis puhkus ei aegu.

1

Avaliku teenistuse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Avaliku teenistuse seaduse1 (ATS) muutmise eesmärk on luua selge ja toimiv õigusruum,

parandada avaliku teenistuse kohanemis- ja konkurentsivõimelisust ning aidata kaasa riigi

ressursside otstarbekale kastutamisele. Ajal, mil riik peab tulema toime kasvava survega

avaliku sektori kulutustele, on eriti tähtis parandada riigi rahanduse kvaliteeti. Selleks luuakse

eelnõuga reeglid ametiasutuste töötajatele tehtavate väljamaksete kohta ning parandatakse

kulutuste läbipaistvust läbi sisulisema palkade avalikustamise. Muudatuste eesmärgiks on ka

aidata kaasa avalike teenistujate võrdsele kohtlemisele määral, mille ulatuses on neid võrdselt

kohelda võimalik ning parandada tööjõu liikumist. Muudatustega hõlbustatakse nii

ametiasutuse sisest kui ka avaliku teenistuse ülest liikumist, toetatakse riigiasutuste omavahelist

koostööd, oskusteabe vahetust ning mitmekesistatakse riigi poolt väljaõppe saanud

professionaalide karjäärivõimalusi avalikus teenistuses. Muudatusettepanekute juures võetakse

arvesse kehtiva avaliku teenistuse seaduse lähteväärtused – avatus, läbipaistvus, paindlikkus,

professionaalsus, efektiivsus, asjatundlikkus ja usaldusväärsus.

ATS jõustus 1. aprillil 2013. a ja selle eesmärgiks on avatud, läbipaistev, mõjus, tõhus,

kohanemis- ja konkurentsivõimeline ning ühtne avalik teenistus. Nende eesmärkide

saavutamiseks loobuti Eesti avalikus teenistuses sellistest karjäärisüsteemi elementidest, mis

tagasid ametkonnale võrreldes töötajatega stabiilsema teenistussuhte ja suuremad sotsiaalsed

garantiid ning lähendati avaliku teenistuse regulatsiooni töölepingu omale. Kehtiv ATS

reguleerib avaliku teenistuse korraldust, ametniku õiguslikku seisundit ning ametniku õiguseid

ja kohustusi. Ametiasutuses töölepingu alusel töötavate isikute töösuhteid reguleerib

töölepinguseadus2 (TLS), kuid ATSis sätestatud juhtudel võib ATSi sätteid kohaldada ka riigi

ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse töötajatele. Suurim 2013. aasta ATSiga

kaasnenud muudatus oli eristada avalikus teenistuses teenistujad, kes teostavad avalikku võimu,

nendest teenistujatest, kes täidavad tugifunktsioone. Reformi tulemusena on täna ametiasutuses

teenistuses ATS regulatsioonile alluvad ametnikud ja TLS alusel töötavad töötajad.

Probleemiks on osutunud samas ametiasutuses tööl olevate ametnike ja töötajate erinev

kohtlemine. Erinevat kohtlemist tekitab nii erinev õiguslik raamistik, avaliku teenistuse

põhiväärtuste ebaühtlane rakendamine ning ka teadmatus, kas ja kuidas avaliku teenistuse

töötajale avaliku teenistuse põhiväärtuseid rakendada. Kuigi osa erisustest on õiguslikult

põhjendatud ja neid eelnõuga ei muudeta, on ilmnenud, et töötaja tööülesannete ja ametniku

ametikoha ülesannete muutumise ning nende vastutuse omavahelise segunemise tõttu ei ole

jäika eristamist töötaja ja ametniku vahel õnnestunud hoida ning kohati on selline eristamine

osutunud ebavajalikuks.

Eeltoodust tulenevalt laiendatakse eelnõuga ATSi regulatsiooni ka ametiasutuste töötajatele

eetikat, tähtajalist töölepingut, tähtajalist üleviimist ja palgakorraldust puudutavas osas. Lisaks

on mõneti jäigaks osutunud ATSi arengu- ja hindamisvestluste ning katseaja regulatsioon.

Selles osas muudetakse eelnõuga sätteid paindlikkumaks ja vähem formaalseks, et vastata

organisatsioonide vajadustele.

Ametiasutustega töölepingulises suhtes olevale töötajale makstakse palka riigieelarvest ja

1 RT I, 27.09.2024, 3 2 RT I, 02.05.2024, 28

2

ühiskonna jaoks esindab töötaja samuti ametiasutust ja laiemalt riiki. Peamise erinevusena on

töötajatele võimalik pakkuda paindlikumaid tingimusi, näiteks töö tasustamist puudutavas osas.

Samas ametnikele ei ole võimalik seaduses sätestatust paindlikumaid tingimusi kohaldada.

Taoline erinev kohtlemine mõjutab otseselt avalike teenistujate motivatsiooni ja pühendumust.

Vaadates avalikku teenistust tervikuna, tuleb arvestada, et organisatsiooni edukale toimimisele

aitavad kaasa usaldusväärse sisekliima loomine, töö õiglane tasustamine ja kohaldatavad

ergutused või muud positiivse mõjutamise vahendid.

Põhjendamatud erisused tekitavad täiendavat bürokraatiat asjaajamisel ja tugiteenuste töös

(erinevate põhimõtetega sobivad andmebaaside arendused), mis lisaks lisatööle koormab ka

riigieelarvet ja kasvatab administratiivse töö mahtu. Avaliku teenistuse töötajate fookusesse

võtmine on seotud avatuse, läbipaistvuse ja avaliku huvi järgimise väärtusega. Samad väärtused

on aluseks nii Euroopa Liidu haldusruumi põhimõtetele kui ka teiste demokraatlike riikide

avalikele teenistustele. Ametiasutuste töötajatele makstakse töötasu riigieelarvelistest

vahenditest, mille õiguspärane ja otstarbekas kasutamine on avalikkuse huviorbiidis. Seetõttu

aitab muudatus kaasa ka riigieelarveliste vahendite kasutamise läbipaistvusele.

Ühtsema ja paindlikuma avaliku teenistuse töökultuuri ja õiguskeskkonna saavutamiseks tuleb

ajakohastada ATSi. ATSi uuendamine aitab lisaks eelnevale vähendada asutusesisest

bürokraatiat, suurendada õigusselgust ning luua võimalused omavahelise koostöö ja

karjäärialase liikumise edendamiseks. ATSi kohaselt hõlmab avalik teenistus nii ametiasutuse

suhet ametnikuga kui ka suhet töötajaga ning seetõttu on eelnõu fookuses nii ametiasutuse

töötaja kui ka praktikas problemaatiliseks osutunud ATSi sätted.

Lisaks sisaldab eelnõu Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammist 2023–2027 (edaspidi VVTP)

tulenevaid ATSi muudatust, mis näeb ette kohustuse kehtestada kantslerite ja asekantslerite

maksimaalseks ametiaja pikkuseks kahekordne ametiaeg ning muuta osakonnajuhatajate

lepingud tähtajaliseks.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Avaliku teenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu on koostanud

Rahandusministeeriumi riigihalduse osakonna nõunikud Elis-Ketter Müürsepp (tel. 5304 5154,

[email protected]) ja Maris Lanno (teenistussuhe peatatud). Töölepingu seadust

puudutavad muudatused on koostanud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi

töösuhete ja töökeskkonna töösuhete poliitika juht Maria-Helena Rahumets ja Liis Tõnismaa.

Eelnõu juriidilist kvaliteeti kontrollis Rahandusministeeriumi personali- ja õigusosakonna

nõunik Marge Kaskpeit (tel 5885 1423 [email protected]), keelelise kontrolli tegi sama

osakonna keeletoimetaja Sirje Lilover (tel 5885 1468, [email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga ega Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

Eelnõuga muudetakse:

1) ATSi redaktsiooni RT I, 27.09.2024, 3;

2) Avaliku teabe seaduse3 (AvTS) redaktsiooni RT I, 09.01.2025, 21;

3) TLS redaktsiooni RT I, 23.12.2024, 6;

3 RT I, 30.12.2024, 5

3

4) Töötuskindlustuse seaduse4 (TKindlS) redaktsiooni RT I, 06.07.2023, 111;

5) Vabariigi Valitsuse seaduse5 (VVS) redaktsiooni RT I, 30.12.2024, 4;

6) Võrdse kohtlemise seaduse (VõrdKS) redaktsiooni RT I, 22.10.2021, 11

Eelnõu vastuvõtmiseks on vajalik Eesti Vabariigi põhiseaduse § 104 punktist 8 tulenevalt

Riigikogu koosseisu häälteenamus, kuna eelnõuga muudetakse Vabariigi Valitsuse seadust.

2. Seaduse eesmärk

2.1. Eelnõu eesmärgid

Eelnõu eesmärgid saab jagada kolmeks:

1) laiendada teatud avaliku teenistuse regulatsiooni nõudeid ametiasutuste töötajatele;

2) ühtlustada ATSi sätteid TLSi sätetega osas, kus erinev regulatsioon ei ole põhjendatud;

3) leida lahendus praktikas kerkinud probleemidele.

2.2. Eelnõu väljatöötamise senine menetlus ja osapoolte kaasamine

Valdkonna asjatundjate ja praktikute võimalikult laiapõhjaline kaasamine on olnud üks

eesmärke, et teha kindlaks ATSi muutmisvajadus ja edasised suunad.

Vabariigi Valitsuse 2022–2023 tegevusprogrammis oli üheks tegevuseks analüüsida avaliku

teenistuse ajakohastamise vajadusi ja võimalusi. Analüüsi läbiviimise eest vastutas

Rahandusministeerium ning kaasatud olid nii Justiitsministeerium, Riigikantselei tippjuhtide

kompetentsikeskus kui ka teised valdkonna spetsialistid.

Avaliku teenistuse ajakohastamise analüüsi peamine eesmärk on anda ülevaade, millised on

olemasolevad ja võimalikud tuleviku väljakutsed avalikus teenistuses ning tuua välja suundade

valikud avaliku teenistuse arendamiseks. Probleemkohtade kaardistamiseks kasutati

veebiküsimustikku (sihtgrupiks tippjuhid, keskastmejuhid, personalitöötajad ja KOV

personalivaldkonna vastutavad isikud), individuaal- ja fookusgrupiintervjuusid ning kaardistati

välisriikide kogemusi (sh EUPAN võrgustik). Juhtimiskvaliteedi analüüsi viis läbi

Riigikantselei tippjuhtide kompetentsikeskus ning õigusloome analüüsidesse olid kaasatud nii

Justiitsministeerium kui ka õiguseksperdid erasektorist.

Analüüsi tulemustest nähtub, et avaliku teenistuse kõige suuremaks väljakutseks on ametnike

ja töötajate rollide ning tegevuspiirangute hägustumine, sest praktikas puudub kohati vajadus

nii rangelt ametnike ja töötajate eristamiseks. Samuti on praktikas ilmnenud ootus ATSi

suuremale paindlikkusele, mis muu hulgas hõlmaks paremaid rotatsiooni võimalusi töötajate ja

ametnike vahel ning ühtsemat lähenemist teenistussuhete vormistamisele.

Rahandusministeeriumil on tulenevalt ATS §-st 9 ülesanne analüüsida avalikku teenistust

reguleerivate õigusaktide rakendamise praktikat, nõustada neis küsimustes ametiasutusi ning

vastata märgukirjadele ja selgitustaotlustele. Selle tegevuse käigus on lisaks kogutud

väärtuslikku teavet ATSiga seotud probleemkohtade ja väljakutsete osas. Eeltoodut arvestades

on nii avaliku teenistuse analüüsist kui ka praktikast tõusetunud probleemide tõttu tekkinud

vajadus vaadata üle teatud ATSi sätted, sealhulgas ametniku eetikat, avalikke- ja sisekonkursse,

katseaega, arengu- ja hindamisvestlust, ametniku tähtajalist üleviimist, palgakorraldust ja

teenistusest vabastamist puudutavad sätted.

4 RT I, 06.07.2023, 111 5 RT I, 30.12.2024, 4

4

2023. aasta sügisel saatis Rahandusministeerium kooskõlastamisele ATSi muutmise seaduse

eelnõu väljatöötamiskavatsuse (edaspidi ka VTK). Selles esitati arutamiseks eelnõu võimalikud

põhilahendused ning see esitati kooskõlastamiseks kõigile ministeeriumidele, Riigikantseleile,

Õiguskantsleri Kantseleile, Riigikogu Kantseleile, Riigikohtule, Vabariigi Presidendi

Kantselei, Eesti Linnade ja Valdade Liidule, Teenistujate Ametiliitude Keskorganisatsioonile,

Riigi- ja Omavalitsusasutuste Töötajate Ametiühingute Liidule ning Eesti Ametiühingute

Keskliidule. Samuti tutvustati VTK-d 27. septembril 2023. a avaliku sektori personalijuhtidele

ja 2. oktoobril 2023. a kohalike omavalitsuse personalitöötajatele.

Tagasisidest VTKle selgus, et arvamuse esitajatel on väga erinevad ning kohati vastandlikud

ootused ATSi muutmise osas. Osa kooskõlastajatest soovisid ATSi muutmist paindlikumaks ja

tänastele vajadustele paremini vastavaks. Osa arvamustest keskendus pigem soovile säilitada

kehtiv regulatsioon ja jätta ATS muutmata ning esitati ka arvamusi avaliku teenistuse

mahukamaks ümberkorraldamiseks. Arutamiseks esitatud ATSi võimalikest

muudatusettepanekutest esitati enim arvamusi VVTPga seotud keskastmejuhtidele tähtajalise

teenistus- ja töösuhte kehtestamisele. Samuti pöörati kooskõlastuskirjades mitmel korral

tähelepanu ATSis sätestatud palgakomponentide ametiasutuste töötajatele kohaldamisega

seotule ning ametiasutuste töötajate palkade avalikustamisega seotud küsimustele. Eelnõu

koostamise eel on esitatud ettepanekud läbi töötatud ning eelnõu koostamisel arvesse võetud.

Kõik väljatöötamiskavatsusele esitatud ettepanekud on nähtavad eelnõude infosüsteemis.

2024. aasta kevadel saatis Rahandusministeerium kooskõlastamisele ATSi muutmise seaduse

ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu, millele ametiasutustest saatsid oma ettepanekud

kõik ministeeriumid, Riigikantselei, Riigikogu Kantselei ja Vabariigi Presidendi Kantselei.

Sotsiaalpartneritest saatsid oma arvamuse Eesti Linnade ja Vallade Liit ning Kaubandus- ja

Tööstuskoda. Sarnaselt VTKle saabunud tagasisidega, oli enamik arvamusi seotud tähtajaliste

teenistussuhete sisseseadmisega avalikus teenistuses. Lisaks olid mitmed arvamused seotud

ametiasutuse töötaja töökohale avaliku konkursi korraldamise nõudega ning ametiasutuse

töötaja palga aktiivse avalikustamisega. Tagasisidest lähtuvalt on eelnõus muudetud juhtide

tähtajalisuse regulatsiooni, loobutud töökohale avaliku konkursi nõudest ning palkade

avalikustamise osas isikustatud palga avalikustamine asendatud nii ametniku kui töötaja

nimega seostamata palga avalikustamisega.

Rohkete ja paljuski vastandlike arvamuste tõttu tutvustas Rahandusministeerium eelnõu

Vabariigi Valitsusele 16. jaanuari 2025. a kabinetiistungil. Valitsusele tutvustati

kooskõlastamisele esitatud eelnõu ja tagasisidest lähtuvaid võimalikke alternatiive. Eelnõu

lähtub Vabariigi Valitsuse suunistest, mille kohaselt loobutakse esialgses eelnõus sisaldunud

ametiasutuste töötajatele avaliku konkursi nõude kehtestamisest, kitsendatakse tähtaegsete

teenistussuhetega hõlmatud keskastmejuhtide ringi, loobutakse nõudest avalikustada

ametiasutuste töötajate palgad nimedega seostatult ja luuakse uus teenistusest vabastamise alus.

Eelnõu koostamisel on lähtutud ATSi senisest süstemaatikast. Peetud arutelud ja avaliku

teenistuse ajakohastamise analüüs on näidanud, et üldjoontes on kehtiv ATS sisse töötatud ja

rakendatav. Seaduse senist struktuuri oluliselt kohendada vaja ei ole ning mahukaid uusi

õigusinstrumente seadusesse sisse ei viida. Eelnõuga ei tehta seadusesse nii põhimõttelisi

muudatusi, mis tooks kaasa vajaduse töötada välja uus terviktekst. Uue tervikteksti koostamise

riskiks on senise tõlgendus-, rakendus- ja kohtupraktika kadumine ning see tooks kaasa senise

seaduse alusel vastu võetud aktide kehtetuks tunnistamise ja uute kehtestamise vajaduse.

Eeltoodud põhjustel kahjustaks uue tervikteksti loomine põhjendamatult õiguskorra stabiilsust

ning ei ole kooskõlas hea õigusloome tavaga.

5

2.3. Eelnõu vastavus Eesti Vabariigi põhiseadusele

2.3.1. Ametiasutuse töötajate palgakorraldus ja teenistujate palga avalikustamine

2.3.1.1. Eelnõuga ühtlustatakse ametiasutuste töötajatele palga maksmine ametnikele palga

maksmisega. Sellega seoses laienevad ametiasutuse töötajatele ATS §-d 61, 63 ja 65, mille

kohaselt on ka ametiasutuse töötajate palgal kindlad komponendid, neile laieneb palgajuhend

ning ametiasutuse töötaja palk avalikustatakse teenistuskoha põhiselt isikustamata kujul

avaliku teenistuse kesksel veebilehel.

Kuna ATSi muudatuse kohaselt kehtestatakse lisanõuded ametiasutuste töötajate töötasu

kujunemisele ja maksmisele ning avalikustamisele, on siin puutumus PS §-st 19 tuleneva

privaatautonoomia põhimõttega, täpsemalt tegutsemisvabaduse ja enesemääramisõiguse

erijuhu – lepinguvabadusega, samuti PS §-ga 26, millega sätestatakse õigus eraelu

puutumatusele. Seetõttu on oluline hinnata riive kooskõla põhiseadusega. Põhiseaduse § 11

kohaselt tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Sellised piirangud

peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja

vabaduste olemust.

I. Põhiõiguse kaitseala riive

Kaitseala on PS § 19 lõikest 1 tulenev privaatautonoomia põhimõtte enesemääramisõiguse

erijuht – lepinguvabadus. Tööõiguses kehtib lepinguvabaduse põhimõte (VÕS § 1 lõike 1 ja §

5 koostoimes §-dega 8 ja 9, TLS § 2)6. Tööleping on töötaja ja tööandja vaheline kokkulepe,

millele laieneb lepinguvabadus, mis muu hulgas hõlmab ka vabadust kokku leppida tehingu

tingimustes.

Põhiõiguse riive: Ametiasutusega töölepingulises suhtes olevale töötajale kohaldatakse

reeglina TLSi, arvestades, et eelnõukohaste muudatuste jõustumisel sätestab ATS ametiasutuse

töötajale mõned erireeglid võrreldes TLSiga. Kehtiv TLS § 2 sätestab põhimõtte, mille kohaselt

TLSi sätted on poolkohustavad, mis tähendab, et seaduses sätestatust ei või töötaja kahjuks

kõrvale kalduda, välja arvatud juhtudel, kui töötaja kahjuks kõrvale kalduva kokkuleppe

võimalus on seaduses sõnaselgelt lubatud. Seega piiratakse TLS-ga lepinguvabadust eelkõige

töötaja kaitseks. Eelnõuga nähakse ATS § 61 lõikes 8 ette, et ametiasutuse töötajale

tööülesannete täitmise eest töötasu maksmisel kohaldatakse samasuguseid palgakomponente

(põhipalk, muutuvpalk ja lisatasu) ja piiranguid kui ametnikele. Seetõttu ei ole ametiasutuse

töötajad vabad oma palgakomponentides ja muutuvpalga suuruses tööandjaga kokku leppima

võrreldes nende töötajatega, kellele kohaldatakse ainult TLS-i. Sellega piiratakse ametiasutuse

töötaja vaba eneseteostuse õigust.

II. Riive põhiseaduslik õigustatus

Piiriklausel

PS § 19 lõike 1 kohaselt on igaühel õigus vabale eneseteostusele. Selle sätte piiriklausel on

toodud lõikes 2 – igaüks peab oma õiguste ja vabaduste kasutamisel ning kohustuste täitmisel

austama ja arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning järgima seadust. Põhiseaduse

kommentaaride kohaselt võib seda pidada nii lihtsaks kui ka kvalifitseeritud piiriklausliks7.

Lõike lõpus sisalduv fraas „ning järgima seadust“ toimib seadusereservatsioonina ning

tähendab, et õigust vabale eneseteostusele saab piirata üksnes seadusega. Riigikohus on § 19 lg

6 Riigikohtu 15. juuni 2020. a otsus tsiviilasjas nr 2-18-7821, p 18 7 H. Vallikivi. PS § 19 kommentaarid, p 16. – Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, viies,

parandatud ja täiendatud väljaanne. Justiitsministeerium: 2020. https://pohiseadus.ee/sisu/3490

6

1 nimetanud lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõiguseks ning nõustunud, et seda võib piirata

mis tahes põhjusel, mis ei ole PS-ga otseselt keelatud (RKPJKo 17.12.2019, 5-19-40/36, p

53; RKÜKo 14.05.2014, 3-2-1-79-13, p 28; RKTKo 13.01.2010, 3-2-1-152-09, p 11)8.

Arvestades ülaltoodut on võimalik piirata seadusega ametiasutuse töötajate lepinguvabadust.

Antud juhul puudutab see seda, et palga kokkulepetes tuleb arvestada ATS §-ga 61. Eelnõuga

lisatava ATS § 61 lõike 8 kohaselt peab ametiasutus lähtuma nimetatud paragrahvist ka

ametiasutuse töötajale tööülesannete täitmise eest töötasu maksmisel.

Eesmärk ja selle legitiimsus

Eelnõu eesmärk on ühtlustada ametnike ja ametiasutuse töötajate palgakorraldust eelkõige

põhjusel, et mõlemaid makstakse riigieelarvest, mistõttu on avalikkusel kõrgendatud huvi

maksumaksja raha kasutamisele. Muudatuse eesmärk on tagada, et asutused kasutaksid avaliku

sektori rahalisi vahendeid säästlikult ja otstarbekohaselt. Avaliku sektori rahaliste vahendite

optimaalne kasutamine teenib avalikke huve ning on vajalik avalike ressursside hea haldamise

eesmärgi saavutamiseks.

Eelnõu eesmärgiks on ka ametiasutuste palgasüsteemide läbipaistvuse ning võrreldavuse

suurendamine, mis aitab kaasa sisemise õigluse tagamisele. Ametiasutuste palgasüsteem

koosneb põhipalgast, muutuvpalgast ja lisatasudest. Sealjuures on muutuvpalga maksmisele

piirangud – kehtiva seaduse kohaselt võib muutuvpalka kalendriaasta jooksul põhipalgale

juurde maksta kuni 20 protsenti aastasest põhipalgast, v.a eelnõuga lisatakse võimalus, et

erakorralistel juhtudel 30 protsenti. Ka ei või kehtiva seaduse kohaselt maksta selliseid

lisatasusid või toetusi, mille maksmine ei tulene seadusest. Samuti luuakse ametiasutuse

töötajatele võrreldavalt ametnikega põhipalga garantii, mis toob töötajatele kaasa

palgakindlusele ja annab kindluse sissetuleku stabiilsuse osas.

Proportsionaalsus

Eesmärk on sobiv, kuna asutustes tehakse järjest vähem vahet ametniku ja töötaja staatusel

ning pigem ühtlustatakse nende töötingimustesse puutuvat. Arvestada tuleb, et praktikas

kehtestab juba praegu suur osa ametiasutustest palgajuhendiga ametnikule palga ja töötajale

töötasu määramise ning maksmise korra ühes ja samas dokumendis.

Palgasüsteem muutub läbipaistvamaks ja võrreldavamaks ametnike palga kujunemisega.

Vajalikkus. Arusaadavalt riivab ametiasutuste töölepingulistele töötajatele kohalduvate

selliste palgareeglite, millest kõrvale kaldumine ei ole lubatud, töötaja õigusi võrreldes TLSis

sätestatuga. Eelkõige seetõttu, et TLS ei sea mingeid piiranguid, välja arvatud töötasu

miinimummäära osas, töötasu suuruse kujunemisele. Lepinguvabadus on tegutsemisvabaduse

ja enesemääramisõiguse erijuht. Selle aluseks on PS § 19 lõikest 1 tulenev privaatautonoomia

põhimõte, vt ka Riigikohtu 6.01.2015 otsus nr 3-4-1-34-14, p 41, PS § 19 kommentaarid, p 59.

Lepinguvabadus hõlmab muu hulgas vabadust kokku leppida lepingu tingimustes, sh

töölepingu puhul palgas – millest see koosneb ja kuidas seda arvutatakse.

Riik on sekkunud siin sellega, et on kehtestanud palgale alammäära, millest madalamat töötasu

ei või töötajale maksta (TLS § 29 lõikes 6). See kehtib kõigile töötajatele Eestis ning eelnõust

8 Ibid. 9 H. Vallikivi. PS § 19 kommentaarid, p 5. – Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, viies,

parandatud ja täiendatud väljaanne. Justiitsministeerium: 2020. https://pohiseadus.ee/sisu/3490

7

tulenevalt (ATS § 34 täiendamine lõikega 3) hakkab kehtima ka ametnikele. Ametiasutuse

töötajad on ametiasutusega töölepingulises suhtes ja sellest tulenevalt lepitakse töötasu kokku

vastavalt TLSis sätestatule. TLS ei näe ette töötasu kohustuslikke osasid ega määratle nende

sisu. Töölepingulises suhtes on pooled vabad otsustamaks selle üle, millistest osadest töötasu

koosneb ning kuidas kujuneb töötasu ja selle võimalikud komponendid. TLS tähenduses on

oluline, et töötasu on tasu, mida makstakse töö tegemise eest ning makstav tasu ei tohi olla

väiksem kui töötasu alammäär. Seega, kui ametniku palk kujuneb ja koosneb üksnes seaduses

sätestatud komponentidest, siis ametiasutuste töötaja töötasu kujunemisele ei ole kehtivate

õigusaktidega ühtegi piirangut seatud. Õiguskantsler on aga juhtinud tähelepanu järgnevale:

ATS § 61 lg 6 ei laiene küll kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse töötajatele, kuid neile

sotsiaalsete garantiide kehtestamisel tuleks arvestada sellega, et töötajate teenistustingimused

ei peaks olema oluliselt paremad avaliku võimu teostamise vastutust ja seadusest tulenevaid

piiranguid kandvate ametnikega võrreldes10.

Eelnõu kohaselt ei saa maksta ametiasutuse töötajale sellist lisatasu või toetust, mille maksmine

ei tulene seadusest. Sätte eesmärgiks on kaotada erinevused ametiasutuste vahel. Ametiasutuse

töötajate palk kujuneb vastavalt teenistusgruppidele ja -tasemetele ning nendele vastavatele

tööväärtuspunktidele. Teenistuskohtade liigitamise aluseks on määrus „Riigi ametiasutuste

teenistuskohtade koosseisude kehtestamise kord, teenistuskohtade klassifikaator ja

teenistuskohtade liigitamise kord“11, mis näeb ette riigi ametiasutustele kohustuse hinnata oma

teenistuskohti lähtuvalt ühtsest teenistuskohtade klassifikaatorist (seob teenistusgrupid,

teenistustasemed ja tööväärtuspunktid terviklikuks mudeliks). Tulemused aitavad

positsioneerida sarnast tööd tegevad teenistujad ja nende palgatasemed omavahel, andes nii

sisendi asutusiseste palgaotsuste tegemiseks. Suur osa asutustest on juba täna võtnud

kasutusele nii ametnikele kui töötajatele kohalduva palgajuhendi, millest lähtutakse palga

kujundamisel.

Teisalt teenib ühtsete kohustuslike palgakomponentide sätestamine avalike vahendite

läbipaistvuse ja eesmärgipärase kasutamise eesmärki, aidates seeläbi vältida maksumaksja raha

ebaotstarbekat kasutamist. Siiski tuleb pidada töö tasustamise reeglite kehtestamist, eesmärgiga

tagada avalike ja maksumaksja vahendite otstarbekas kasutamine, tööd tegeva inimese

põhiõiguste ja -vabaduste ning maksumaksja ja tervikuna avalikkuse põhjendatud

tasakaalupunktiks.

ATS § 61 lõige 5 paneb piirid muutuvpalgale (palga ebaregulaarne osa, mida võib maksta

tulemuspalgana, lisatasuna täiendavate teenistusülesannete täitmise eest või preemiana

erakordsete teenistusalaste saavutuste eest), mida kalendriaasta jooksul võib juurde maksta

kuni 20% aastasest põhipalgast, eelnõu lubab tõsta seda määra 30%-ni erakorralistel asjaoludel.

See, et seadus paneb paika ametiasutuse töötajate palga piirid, ei tähenda, et palgatingimused

halvenevad. Pigem suurendab see töötajate palgakindlust ja annab kindluse sissetuleku

stabiilsuse osas, kuna aasta kogupalgas on põhipalga püsiv osa võrreldes muude tasuliikidega

piisavalt suur ning palgasüsteem muutub senisest selgemaks ja arusaadavamaks. Ka

kokkuleppel ei pruugi töötaja ikkagi seda palka saada, mida ta tegelikult oleks soovinud.

Töötaja palk kujuneb üldises võrdluses ametnike palkadega ning vastavalt riigieelarve

võimalustele. Kuna töötajate palk ei vähene, siis ei teki puutumust omandipõhiõigusega (PS §

32).

10 Õiguskantsleri 06.02.2017 märgukiri nr 6-7/170116/1700511 ametnike koondamisel ühinemislepingus

ettenähtud hüvitiste kohta 11 Vabariigi Valitsuse 8. novembri 2011. a määrus nr 92 „Riigi ametiasutuste teenistuskohtade koosseisude

kehtestamise kord, teenistuskohtade klassifikaator ja teenistuskohtade liigitamise kord“

8

Lahenduseks ei oleks töötajatele eraldi palgasüsteemi tegemine, kuna need komponendid,

millest palk koosneb ametnikele, sobivad ka töötajatele. Eraldi palgasüsteemiga kaoks ka

võrreldavus. Lisaks nõuaks eraldi palgasüsteemi välja töötamine ressurssi. Ühtne süsteem on

siin pigem oodatav, sest seni on koheldud teatud sarnastel positsioonidel olijaid erinevalt,

näiteks on sõltunud osakonna juhataja palgasüsteem sellest, kas ta on töötaja või ametnik.

Ühtsust, palgasüsteemi läbipaistvust ja võrreldavust on kõige parem ja mõistlikum tagada, kui

töötajate palga puhul lähtutakse samadest sätetest, kui ametnikel.

Mõõdukus. Riive on mõõdukas. Tööandjad võivad üldjuhul töötajaga kokku leppida

igasugustes palgasüsteemides, kuid alati ei sõltu töötaja tahtest, milliseks palgasüsteem

lõplikult kujuneb. Riigi ametiasutuses on selliseks „tööandja“ poolseks surveks seaduse alusel

kehtestatav ühtne palgasüsteem. Kuigi osades riigiasutustes on juba ametnikele ja töötajatele

kehtestatud see ühiselt, siis eelnõuga pannakse see kohustus kõigile, mistõttu laieneb ühtne

palgasüsteem kõigile ametiasutuse töötajatele.

Kokkuvõtteks. Kuigi ametiasutuse töötajal on piiratud otsustusõigus enda palga kujunemisel,

saab ta tänu selgele ja läbipaistvale palgakorraldusele vastu arusaadavalt kujuneva töötasu.

Eelnõust tulenevalt töötingimused ei halvene ning muudatuse eesmärk on saavutatav

kavandatava regulatsiooniga, ilma et see oluliselt riivaks privaatautonoomiat. Seega on abinõu

sobiv.

I. Põhiõiguse kaitseala riive

Kaitseala: PS § 26 sätestatakse igaühe õigus eraelu puutumatusele.

Põhiõiguse riive:

Kehtiva õiguse kohaselt avalikustatakse ametnike puhul palgaandmed koos ametniku nimega

(AvTS § 28 lõike 1 punkt 25, ATS § 65). Ka ametiasutuse töötaja palk on avalik tulenevalt

AvTS § 36 lõike 1 punktist 9. Nimetatud sätte kohaselt ei tohi ametiasutus asutusesiseseks

kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada eelarvest töölepinguga töötavatele isikutele makstud

töötasude ning muude tasude ja hüvitiste kohta. Kehtivas regulatsioonis on ametiasutuse

töötajate erinevus ametnikega selles, et kõigi ametnike palgad avalikustatakse veebilehel, kuid

töötaja palk avaldatakse teabenõudjale teabenõude korras ning ühtset ja üldist avalikustamist

veebis ei ole.

Andmete võimaliku pahatahtliku kasutamise takistamiseks ja eraelu puutumatuse kaitsmiseks

on palkade avalikustamisel piiratud avalikustatavaid isikuandmeid, kuid säilib avaliku

teenistuse palgakorralduse läbipaistvus. Sisuliselt jääb avalikkusel ligipääs alles infole, millest

nähtub ametiasutuses töötavatele teenistujatele makstavad tasud. Eelnõu kohaselt muutub

ametiasutuse töötajate vaates passiivne töötasu avalikustamine aktiivseks avalikustamiseks,

kuid töötajate nimesid välja toomata. Ametnike puhul enam nimesid välja ei tooda.

Palgaandmed avalikustatakse teenistuskoha põhiselt isikustamata kujul (eelnõu kohane ATS §

65 lõige 3). Seega astutakse teenistujate palkade avalikustamisel samm tagasi.

II. Riive põhiseaduslik õigustus

Piiriklausel

PS § 26 teine lause sätestab eraelu puutumatuse piiriklausli. Teise lause kohaselt võib sekkuda

perekonna- ja eraellu tervise, kõlbluse, avaliku korra või teiste inimeste õiguste ja vabaduste

kaitseks, kuriteo tõkestamiseks või kurjategija tabamiseks. Paragrahvi 26 teises lauses on seega

9

sätestatud kvalifitseeritud seadusereservatsioon, mis lubab eraelu riivata üksnes seadusega või

seaduse alusel ja § 26 teises lauses kindlaks määratud põhjustel.

Kuna tegemist on kvalifitseeritud reservatsiooniga, siis ei ole võimalik õigustada eraellu

sekkumist muul põhjusel.

Eesmärk

Avaliku teenistuse palgakorralduse ja eelarve kasutamise läbipaistvus. Eesmärk on anda

avalikkusele liigipääs infole, millest nähtuvad ametiasutuses töötavatele teenistujatele

makstavad tasud, kuid teha seda vähem riivavamalt, kui praegu, st isikustamata kujul. Ühtlasi

teenib see eelarve läbipaistvuse eesmärki. Palkade avalikustamine aitab ka tagada, et töötaja

valikul, töötasu suuruse määramisel ja lisatasude maksmisel lähtuvad ametiasutused lubatud

kaalutlustest.

Proportsionaalsus

Sobivus. Abinõu on sobiv, kuna teenistujate palgaandmete avalikustamine võrreldes kehtiva

olukorraga muutub isikute nimede mitte avaldamise tõttu vähem riivavaks. Kuivõrd alles jääb

info ametiasutuse ja teenistuskoha kohta, on avaliku teabe seaduse alusel isikul võimalik

ametiasutuse poole selgituste saamiseks pöörduda.

Palkade isikustatud avalikustamisel põrkuvad kaks vastandlikku põhiõigust - õigus saada

teavet riigiasutuselt tema tegevuse kohta ja riigiasutuste töötajate õigus eraelu puutumatusele

(PS § 26). Euroopa Kohus on leidnud, et maksumaksjatel ja avalikkusel tervikuna on

demokraatlikus ühiskonnas õigus olla informeeritud valitsemissektori tulude kasutamisest,

eelkõige personalikulude valdkonnas. Sellise teabe koondamine aruandesse aitab kaasa

avalikule diskussioonile üldist huvi pakkuvas küsimuses ja teenib seega avalikke huve.12

Kiiresti muutuvas digiühiskonnas ning aina tundlikumaks muutuvat isikuandmete ja eraelu

puutumatuse teemat arvestades on kerkinud küsimus ametnike ja ametiasutuse töötajate

isikuandmete avalikkuse ja kättesaadavuse kohta. Avaliku teabe seaduses jõustus 2021. aasta

lõpus muudatus, mille kohaselt, kui seaduse alusel avalikustatava ja isikuandmeid sisaldava

teabe üldiseks kasutamiseks andmine kahjustab isiku eraelu puutumatust, antakse see üldiseks

kasutamiseks viisil, mis ei kahjusta isiku eraelu puutumatust oluliselt (AvTS § 31 lg 8).

Viidatud paragrahvi selgituse kohaselt seletuskirjas anti muudatusega teabevaldajale võimalus

hinnata, kas piirata sellisel juhul avalikustamisele kuuluva ja isikuandmeid sisaldava teabe

üldiseks kasutamiseks andmist täies mahus ja sellist teavet üldiseks kasutamiseks mitte anda¸

piirata sellise teabe üldist kasutamist osaliselt ja anda selline teave üldiseks kasutamiseks

näiteks anonüümsel või pseudoanonüümsel kujul või anda selline teave üldiseks kasutamiseks

küll isikustatud kujul, kuid ilma andmeteta, mille üldiseks kasutamiseks andmine kahjustab

oluliselt isikute eraelu puutumatust. Masinloetav andmetöötlus võimaldab kokku segada eri

infokilde nii hästi avalikust sektorist, ühis- ehk sotsiaalmeediast kui ka mujalt, näiteks inimeste

harjumusi koos nende kontaktandmetega ning infokilde kogudes võidakse taaskasutaja teabes

sisalduvaid isikuid siiski tuvastada. Esitatud põhjendused on asjakohased ka avalike

teenistujate palgaandmete avalikustamisel.

Hindame, et ametnike ja ametiasutuse töötajate palkade avalikustamine senisel kujul on liigselt

teenistujate eraelu puutumatust riivav. Ka on keeruline leida sellele PS § 26 kvalifitseeritud

piiriklausliga kooskõlas olevat õigustust.

12 Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C-465/00, C-138/01 ja C-139/01

10

Vajalikkus. Abinõu on vajalik, kuna avalikustamise eesmärk saavutatakse vähem riivavamal

moel kui seni. Ametiasutuse töötajate palga puhul avaldatakse regulaarselt küll rohkem

andmeid, kui varem, kuid seda tehakse teenistuskoha põhiselt ja need ei ole isikustatud.

Kolmest avalikustamise moodusest – 1) nagu praegu ametnikel, mil avalikustatakse töötasu

nimeliselt, 2) nagu praegu töötajatel, mil avalikustatakse töötasu teabenõude korras ja 3) nagu

eelnõus, mil töötasud avalikustatakse teenistuskoha põhiselt, on viimane kõige vähem eraelu

puutumatust riivav.

Mõõdukus. Riive on vähene, kui seda üldse on. Jääb siiski võimalus, et kuigi avalikult ei ole

otseselt võimalik isikustamata palgaandmeid hiljem konkreetse isikuga uuesti kokku viia, võib

siiski, teades teenistuja teenistuskohta, aimata tema töötasu. Kuigi see jääb oletuse tasemele,

võib see siiski väikese riive kaasa tuua. Üldises plaanis aga sekkumine isiku eraellu väheneb.

Kokkuvõtvalt, eespool toodud arvesse võttes, on Rahandusministeeriumi hinnangul eelnõuga

tehtavad muudatused olulise tähtsusega ja proportsionaalsed. Ametnike ja ametiasutuste

töötajate palgaandmete avalikustamine riiva enam oluliselt eraelu puutumatust.

2.3.2. Keskastmejuhi teenistussuhte tähtaegsus

Eelnõuga täiendatakse ATS § 23 lõiget 2 punktiga 2¹ ja §-ga 23¹ selliselt, et riigisekretärile,

ministeeriumi kantslerile, asekantslerile, Riigikogu direktorile, valitsusasutuse juhile ja tema

asetäitjale vahetult alluv juht (nn keskastmejuht, üldiselt osakonna juhataja ja talituse juhataja)

nimetatakse ametisse või temaga sõlmitakse tööleping viieks aastaks.

I. Põhiõiguse kaitseala riive

Kaitseala: PS § 29 kohaselt on Eesti kodanikul õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja

töökohta. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra.

Tegemist on ühe fundamentaalseima põhiõigusega, mis võimaldab igaühel realiseerida oma

isiksust.

Põhiõiguse riive:

PS § 29 riivatakse sellega, et seadusega piiratakse osakonnajuhatajate ja talituse juhatajate

teenistussuhte pikkust viie aastaga. Juhul, kui isik soovib peale tähtaja möödumist jätkata samal

ametikohal, tuleb tal kandideerida avalikul konkursil.

II. Riive põhiseaduslik õigustus

Piiriklausel

Tegemist lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega.

Eesmärk:

Muudatuse eesmärgiks on võimaldada keskastmejuhtidele uusi arengu – ja karjäärivõimalusi

ning aidata kaasa rotatsioonisüsteemi paremale toimimisele. Võimalus töötada erinevates

riigiasutustes ja erinevatel ametikohtadel võib aidata kaasa koostöö edendamisele, ühtsete

väärtuste kujundamisele ning valitsussektori kui terviku tunnetamisele. Kehtiva seaduse

kohaselt nimetatakse määratud ajaks ametisse riigisekretär, ministeeriumi kantsler, asekantsler,

Riigikantselei direktor, valitsusasutuse juht, Konkurentsiameti juht ja Konkurentsiameti

maksejõuetuse teenistuse juhataja, kes määratakse samuti ametisse viieks aastaks. Nimetatud

süsteem on end õigustanud. Seega laiendatakse seda keskastmejuhtidele, kelleks põhiliselt on

osakonnajuhatajad ja talitusejuhatajad.

11

Eeldatavasti tõstab keskastmejuhtide tähtaegne teenistussuhe nende pädevust, kui nad soovivad

oma karjääri edendada. Samuti avab see uusi karjäärivõimalusi, sest võimalikke teenistuskohti,

millele kandideerida, tuleb juurde. Karjäärivõimaluste laiendamine avaldab positiivset mõju

järelkasvule ja avab karjäärivõimalusi vertikaalseks liikumiseks nii noortele kui ka teistele

muudel positsioonidel töötavatele teenistujatele.

Proportsionaalsus:

Sobivus

Tähtajaline ametisse nimetamine on sobiv, et võimaldada keskastme juhtidele uusi

karjäärivõimalusi ja arendada pädevust. Võimalik on ka, et isik ise ilma välise surveta otsustab,

millal karjääris edasi liigub ja kas üldse. See aga ei taga, et isikul tekkiks tõuge areneda. Juhi

soovimatus areneda pärsib ka temale allutatud struktuuriüksuse arengut.

Vajalikkus

Seadusega on vaja sätestada tingimused keskastme juhtide teenistuskohtadele, kui soovitakse

ülaltoodud eesmärkide saavutamist.

Mõõdukus

Kuna avalikus teenistuses täidetakse kõik ametikohad ja üldiselt ka töökohad konkursi korras,

siis on see isiku vabatahtlik ja informeeritud valik kandideerida sellisele kohale, millele

nimetatakse määratud ajaks. Sellisel juhul ta ei saa ka teenistuskohale asudes oodata, et

teenistustähtaeg oleks määramata. Teenistussuhte tähtaegsusega ei võeta isikult üldse

võimalust keskastmejuhina töötada. Seega sekkutakse küll isiku õigusesse vabalt valida

töökohta, kuid seda ajalises mõttes. Viis aastat on piisav aeg, et ühest küljest keskastmejuht

saaks end oma teenistuskohal tõestada ja ka teisest küljest saaks oma edasist karjääri ja

isiklikku elu planeerida ja korraldada.

Küll aga võib juba ametis olevatel keskastmejuhtidel olla õiguspärane ootus, et nende

teenistuskoht on tähtajatu, kuna kui nad sellele kandideerisid ja valituks osutusid, siis see seda

oli. Samuti on nad hakanud seda õigust, olla tähtajatul teenistuskohal, kasutama (erinevalt

nendest, kes sellel kohal ei tööta ja tulevikus kandideerivad keskastmejuhi kohale).

Keskastmejuhtide ülesanded ja ootused ametikoha täitjale on teistsugused kui teenistujale, kes

ei täida juhtimisega seotud ülesandeid. Teenistussuhte tähtaegsusega liigituvad nad pigem

juhtide kategooriasse. Ka asutuste hierarhias kuulub osakonna juhataja tavaliselt nn laiendatud

juhtkonda, kellega poliitilise tasandi ametnikud infot vahetavad nii „ametlikel“ koosolekutel

kui sageli ka otse13. Osakonna juhataja äraolekul asendab tihti talitusejuhataja

osakonnajuhatajat. Seega muutuvad eelnõuga ootused nendele ametikohtadele sarnasemaks

tippjuhtide ametikohtadega.

PS §-s 10 sätestatud demokraatliku ja sotsiaalse õigusriigi põhimõttest tuleneb Euroopa

õigusruumis tunnustatud õiguse üldpõhimõtete kehtivus Eesti õiguses. Põhiseaduse mõtte

kohaselt on Eesti õiguse üldpõhimõtteks õiguspärase ootuse printsiip. See peab andma igaühele

õiguse tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima.14 Õiguspärase ootuse

põhimõte peab kindlustama, et igaühel oleks võimalus kujundada oma elu mõistlikus ootuses,

et õiguskorraga talle antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsena ega muutu

13 Vt ka R. Vinni. Ministeeriumi poliitilise ja administratiivse juhtimise piiritlemine ning korrastamine. Tellija

Riigikontroll. 2007. P 4.1, lk 8 ja p. 4.2.2, lk 15.

https://www.riigikontroll.ee/LinkClick.aspx?fileticket=1683IRJc6_0%3D&tabid=149&mid=765&language=et-

EE 14 Riigikohtu 30.09.1994 otsus RKPJKo III-4/1-5/94

12

rabavalt ebasoodsas suunas.15 Samas on kohtud leidnud, et õiguspärase ootuse põhimõte ei

tähenda, et: "[…] isikute õiguste piiramine või soodustuste lõpetamine on üldse lubamatu.

Õiguspärase ootuse põhimõte ei nõua kehtiva regulatsiooni kivistamist – seadusandja võib

õigussuhteid vastavalt muutunud oludele ümber kujundada ning sellega paratamatult

halvendada mõnede ühiskonnaliikmete olukorda" (RKPJKo 3-4-1-20-04, p 1416).

Ka ATSi on varem väga põhimõtteliselt reformitud, mis on toonud kaasa ametnikele

ebasoodsaid tagajärgi – nt on eristatud ametnikud ja töötajad, kaotatud on lisapuhkuse päevad

staaži eest, lõpetatud riikliku vanaduspensioni suurendamiseks teenistusstaaži alusel staaži

lisandumisel selle arvestamine. Seega ei ole alust oodata, et ametnike või ametiasutuste

töötajate teenistustingimusi rohkem ei muudeta.

Ka avalik huvi on, et avalikus teenistuses oleksid juhtivatel teenistuskohtadel pädevad ja

kvalifitseeritud teenistujad. Ministeeriumi põhiülesandega tegelevates osakondades toimub

poliitiliste valikute ettevalmistamine ja analüüs. Osakonnajuhatajate roll on seetõttu oluline, et

eriti ministeeriumides, kus asekantsleri roll on nõrgem, peetakse osakonnajuhatajaid

võtmeisikuteks poliitika väljatöötamisel ja elluviimise jälgimisel17. Ka talituse juhatajatel on

oluline roll valdkonnapoliitika kujundamisel. Seega on nende ametikoht sarnane tippjuhi

ametikohaga, mis on tähtajaline ametikoht.

Tagamaks õiguspärase ootuse printsiibi järgimine, luuakse eelnõuga ATSi üleminekusätted,

mille kohaselt antakse keskastmejuhtide piisav üleminekuaeg muudatustega kohanemiseks.

See tähendab, et on sätestatud kindlad jätkuvad õiguse realiseerimise võimalused kui ka

üleminekuperiood vastava ametikoha tähtaegsuse muudatuse osas. Üleminekusätte kohaselt

loetakse 2026. aasta 1. jaanuaril teenistuses olev keskastmejuht ametisse nimetatuks kuni 2030.

aasta 31. detsembrini. Senistele andmetele tuginedes on alust arvata, et selleks ajaks on suur

osa muudatusega hõlmatud keskastmejuhtidest vahetunud ning puudub vajadus mitmes astmes

üleminekuks. Täiendavalt on jäetud ametiasutusele võimalus nimetada keskastmejuht

täiendavalt kaheks aastaks teenistusse. Koostoimes tagab üleminekusäte piisava aja ja

paindlikkuse muudatuse elluviimiseks.

Kokkuvõttes hindame, et riive ei ole intensiivne ning on proportsionaalne. Hindame

keskastmejuhtide teenistussuhte tähtaegsust sobivaks, et saavutada ülaltoodud eesmärke.

2.3.3. Koondamisel teenistusstaaži arvestamine viimase ametikoha järgselt

Eelnõuga muudetakse ATS § 101 lõiget 1 ja tehakse muudatus teenistusest vabastamisest

etteteatamise sättes. Kehtiva ATS § 101 lõike 1 kohaselt oleneb koondamise tõttu teenistusest

vabastamise etteteatamise tähtaeg ametniku avaliku teenistuse staažist. Avaliku teenistuse

staaž hõlmab kogu teenistussuhte kestust avalikus teenistuses. TLS § 97 sätestab töölepingu

erakorralise ülesütlemise etteteatamistähtajad. TLS § 97 lõike 2 kohaselt sõltuvad töölepingu

lõppemisest etteteatamise tähtajad töötaja ja tööandja vahelise töösuhte kestusest. Praktikas on

ilmnenud, et kogu avaliku teenistuse staaži arvestamine koondamisest etteteatamisel on teatud

juhtudel asutuste jaoks liialt koormav. Koondamise olukorras erinev etteteatamistähtaeg

15 Pikamäe, P. Ootused-lootused ehk õiguspärase ootuse põhimõte põhiseaduslikkuse järelevalve praktikas.

Juridica 2019. Nr 9. Lk 697-710 ja RKPJKo 3-4-1-24-11, p 50. 16 Riigikohtu 02.12.2004 otsus nr 3-4-1-20-04 17 Vt ka R. Vinni. Ministeeriumi poliitilise ja administratiivse juhtimise piiritlemine ning korrastamine. Tellija

Riigikontroll. 2007. P. 4.2.2., lk 15.

https://www.riigikontroll.ee/LinkClick.aspx?fileticket=1683IRJc6_0%3D&tabid=149&mid=765&language=et-

EE

13

ametnike ja töötajate puhul on põhjendamatu ja sama ametiasutuse sees ka sisemist õiglust

riivav. Seetõttu on kavandatava muudatuse eesmärgiks muuta ATSi selliselt, et koondamise

korral on etteteatamise tähtaeg seotud konkreetses ametiasutuses teenistuses oldud ajaga.

I. Põhiõiguse kaitseala riive

Kaitseala: PS § 10 – PS II. peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused ei välista muid

õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja

vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele.

Õigusriigi põhimõtte alamkategooria on õiguskindluse printsiip, mille alapõhimõtteks on

õiguspärase ootuse põhimõte18.

Põhiõiguse riive: PS § 10 kaitseala riivatakse sellega, et alates 1996. aasta 1. jaanuarist, mil

jõustus esimene avaliku teenistuse seadus, on arvestatud koondamise tõttu etteteatamisel

tähtaega üldise staaži järgi avalikus teenistuses (tookordse ATS-i § 130). Eelnõuga seda

muudetakse ning ette hakatakse teatama staaži järgi viimases ametiasutuses. Seega võib

ametnikul, kes on olnud küll kaua aega avalikus teenistuses, kuid erinevates ametiasutustes,

olla ette teatamise tähtaeg lühem, mis vähendab kindlustunnet. Kui ametnikku soovitakse

koondada lühema aja jooksul kui etteteatamise tähtaeg, siis makstakse ametnikule palka iga

etteteatamistähtajast puudu jäänud tööpäeva eest. Staaži lühenedes väheneb ka sellisel juhul

makstav tasu.

II. Riive põhiseaduslik õigustus

Piiriklausel puudub, seega on tegemist nullreservatsiooniga põhiõigusega.

Eesmärk

Muuta koondamise korral etteteatamise tähtaja arvestamisel aluseks olev staaži arvestus

sarnaseks töötajatega, st aluseks ei võeta üldist staaži avalikus teenistuses, vaid viimases

ametiasutuses. Eesmärk kohelda sarnases olukorras ametnikke ja töötajaid võrdselt. Ka on

eesmärk muuta ametnike koondamine paindlikkumaks ja ametiasutusele ametniku

ametiasutuses oldud aja suhtes nii ajaliselt kui eelarveliselt proportsionaalsemaks.

Proportsionaalsus

Sobivus

Sellega, et ametnikel arvestatakse koondamisel teenistusstaaži samamoodi kui töötajatel

viimase asutuse järgi, saavutatakse võrdne kohtlemine. Kaob ametiasutuse jaoks

ebaproportsionaalne ja koormav olukord, et lühikest aega ametis olnud ametnikul oleks ette

teatamise tähtaeg kogu avalikus teenistuses oldud staaži järgi, mis võib olla oluliselt pikem. Kui

ametnik on olnud pikalt teenistuses ühes ametiasutuses, siis tema jaoks olukord ei muutu.

Vajalikkus

Võimalik on ka üldiselt lühendada koondamisest ette teatamise tähtaegu, kuid see mõjutaks

negatiivselt kõiki ametnikke, ka neid, kes on pikalt olnud ametis ühes ametiasutuses. Lisaks

seaks see ametnikud halvemasse olukorda kui töötajad. Kuna vähem koormavat abinõu ei ole,

on eelnõuga pakutud lahendus vajalik.

Mõõdukus

18 Pikamäe, P. Ootused-lootused ehk õiguspärase ootuse põhimõte põhiseaduslikkuse järelevalve praktikas. Juridica 2019, 9. Lk. 700.

14

Eelnõuga nähakse ette, et vastavat muudatust hakatakse kohaldama nende suhtes, kes võetakse

teenistusse arvates eelnõu seadusena jõustumisest. Ametnikele, kes on seaduse jõustumise ajal

avalikus teenistuses ja kellel on tekkinud õiguspärane ootus, et rakendatav seadus jääb kehtima,

näeb eelnõu ette ülemineku sätted, mille kohaselt nendele kohaldatakse koondamise korral

praegu kehtivat seadust. Seega põhiõiguse riivet ei ole.

Kokkuvõtteks – kuna eelnõuga nähakse ette üleminekusätted juba teenistuses olevatele

ametnikele, ei riivata koondamisest ette teatamise tähtaja arvestamisel viimase ametikoha

teenistusstaaži järgi nende õigusi.

2.3.4. Koondamisel teenistusse jäämise eesõiguse muutumine – võrdsete

teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele vastavuse korral alla seitsmeaastast

last kasvava ametniku eelistamise asemel alla kolmeaastast last kasvatava ametniku

eelistamine

Eelnõuga muudetakse ATS § 90 lõiget 5. Seni kehtiva ATS § 90 lõike 5 kohaselt kui

koondamisel tuleb valida vähemalt kahe sarnaseid teenistusülesandeid täitva ametniku vahel,

siis on koondamise korral teenistusse jäämise eelisõigus isikul, kelle haridus, töökogemus,

teadmised ja oskused vastavad teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele enim. Kui

nimetatud kriteeriumi alusel ei ole võimalik ametnikke eristada, on teenistusse jäämise

eelisõigus kõigepealt ametnikul, kes kasvatab alla seitsmeaastast last, ja seejärel ametnike

esindajal või ametnikul, kelle õigustatud ootus vajab suuremat kaitset, arvestades ka ametniku

ülalpeetavate arvu.

Eelnõuga jäetakse eesõigus alla seitsmeaastast last kasvatava ametniku asemel alla

kolmeaastast last kasvatavale ametnikule.

I. Põhiõiguse kaitseala riive

Kaitseala: PS § 10 – PS II. peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused ei välista muid

õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja

vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele. Õigusriigi

põhimõtte alamkategooria on õiguskindluse printsiip, mille alapõhimõtteks on õiguspärase

ootuse põhimõte19.

Põhiõiguse riive: PS § 10 kaitseala riivatakse sellega, et ametnike koondamise korral on seni

olnud alla seitsmeaastast last kasvataval ametnikul olnud ametisse jäämise eesõigus, juhul kui

kaks sarnaseid teenistusülesandeid täitvat ametnikku on olnud võrdsed oma hariduse,

töökogemuse, teadmiste ja oskuste poolest. Seega said ka vahemikus üle kolmeaastast kuni alla

seitsmeaastast last kasvatavad ametnikud eeldada, et koondamise korral on neil eesõigus jääda

ametisse.

II. Riive põhiseaduslik õigustus

Piiriklausel § 10 puhul puudub, seega on tegemist nullreservatsiooniga põhiõigusega.

Eesmärk

19 Pikamäe, P. Ootused-lootused ehk õiguspärase ootuse põhimõte põhiseaduslikkuse järelevalve praktikas.

Juridica 2019, 9. Lk. 700.

15

Muudatuste eesmärgiks on lähendada ametnikele ja töötajatele lapse kasvatamise korral ette

nähtud eeliseid koondamisel. Töölepingu seaduse § 89 lõike 5 kohaselt töölepingu

ülesütlemisel koondamise tõttu majanduslikel põhjustel on tööle jäämise eelisõigus töötajal, kes

kasvatab alla kolmeaastast last. ATS § 90 lõike 5 korral on eelisõigus juhul, kui kahel ametnikul

on samasugused haridus, töökogemus, teadmised ja oskused, alla seitsmeaastast last kasvataval

ametnikul. Viimastel aastatel on riigiasutuste tegevust pidevalt ümber korraldatud, riigi

keerulise majandusliku olukorra tõttu otsitakse pidevalt kärpe ja kokkuhoiu kohti. Sellega

seoses on muudatuse eesmärgiks paindlikkuse suurendamine asutuste ümberstruktureerimise

korral ametnike vabastamisel.

Proportsionaalsus

Sobivus

TLS kohaselt on majanduslikel põhjustel koondamise korral tööle jäämise eelis alla 3-aastast

last kasvataval vanemal (TLS § 89 lõige 5). ATS kohaselt on koondamise korral olnud eelis

alla 7-aastast last kasvataval vanemal, juhul kui sellel vanemal on sarnaseid teenistusülesandeid

täitva kolleegiga samasugused haridus, töökogemus, teadmised ja oskused. Nii töötajate kui

ametnike puhul jäävad eelisseisu alla 3-aastast last kasvatavad vanemad. PS § 27 kohaselt on

oma laste kasvatamine ja nende eest hoolitsemine eelkõige vanemate kohustus. Paragrahvi 27

lõiget 3 võiks tõlgendada nii, et see kohustab hoolitsema (sh last ülal pidama) lapse eest kuni

lapse täisealiseks saamiseni20. Siiski on võimalik riigil ja kohalikel omavalitsustel toetada

lapsevanemaid laste kasvatamisel pakkudes kas kaitset või abi (PS §-d 27 ja 28) või riigil PS §

29 lõikest 4 tulenevalt töötingimuste kehtestamise kaudu. Olenemata, mis vormis inimene

töötab, teenib ta sagedasti endale seekaudu igapäevast elatist, mis aitab kaasa inimese

võimalusele end rakendada vabalt valitud tegevusalal ja tagada võimalused inimväärseks

elatiseks21. Kuigi kõik lapsevanemad vajaksid turvatunnet, et suudavad oma järeltulijad üles

kasvatada, ei saa eeldada ja oodata, et kõik tööandjad, sh riik ja kohalik omavalitsus tööandjana

sellist toetust kuni lapse täisealiseks saamiseni pakkuda suudavad. Seega on oluline toetada ja

kaitsta eelkõige vanemaid, kes vajavad oma staatuse tõttu erilist kaitset. Laste

vanusevahemikku 1 – 3 eluaastat loetakse väikelapseeaks. Isiksuse arengus peetakse kolme

esimest eluaastat oluliseks ja otsustava tähtsusega perioodiks. Olulisteks tegevusteks muu

hulgas on lapsega üheskoos aja veetmine ja lapsega rääkimine.22 Ka TLS § 93 lõike 1 kohaselt

ei või tööandja üles öelda koondamise tõttu, kes on vanemapuhkusel. Vanemapuhkust on

võimalik saada kuni lapse 3-aastaseks saamiseni. Tõenäoliselt on uut tööd võimalik otsida ja

leida sellises vanuses lapse kõrvalt keeruline ja pinges vanem ei ole ka sellises vanuses lapsele

hea ja arendav kaaslane. Koolieelne iga jääb vahemikku 3/4 – 6/7 eluaastat. Sellel ajal muutub

laps sotsiaalsemaks ja tema eneseregulatsioon areneb23. Nelja- kuni seitsmeaastase lapse

vanema eelistamine ametnikest lapsevanemate korral annab nendele küll turvatunde ametikoha

säilimise suhtes kuni lapse kooli minekuni, kuid see seab tööandjad sundolukorda asutuste

ümberkorralduste puhul, kus sellist lapsevanemat ei saa koondada. Arusaadavalt riivavad

palgatöötajate, aga ka muus vormis tööd tegevate isikute kaitseks kehtestatavad kohustuslikud

miinimumnõuded eraõigusliku ettevõtja ettevõtlusvabadusõigust (PS § 31), sest piiravad tema

õigust otsustada, kellega ja mis tingimustel ta töösuhteid loob, hoiab ja lõpetab […] Töötamise

miinimumnõudeid tuleb üldjuhul siiski pidada ettevõtja ja tööd tegeva inimese põhiõiguste ja

vabaduste põhjendatud tasakaalupunktiks. Et see nii oleks, tuleb neid nõudeid kehtestades

20 Jaanimägi, K. Paron, K. Aru, A. Muller, K. PS § 27 kommentaarid, p 33. – Eesti Vabariigi põhiseadus.

Kommenteeritud väljaanne, viies, parandatud ja täiendatud väljaanne. Justiitsministeerium: 2020 21 Henberg, A. Muller, K. PS § 29 kommentaarid, p-d 24 ja 25. – Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud

väljaanne, viies, parandatud ja täiendatud väljaanne. Justiitsministeerium: 2020 22 Kurg, L. Lapse arengu toetamine. Avatud e-kursus lapsehoidjatele. Lapseea perioodid. Väikelaps. 23 Kurg, L. Lapse arengu toetamine. Avatud e-kursus lapsehoidjatele. Lapseea perioodid. Koolieelik.

16

hinnata, kas üks või teine tingimus on eluliselt siiski vajalik arvestades tööturu olemust ja selle

osapoolte õigusi ja huve24. Samamoodi tuleb riigi või kohaliku omavalituse kui tööandjale

tingimuste seadmisel hinnata, millised ootused on ametiasutuste tegutsemisele ja ametikohtade

täitmisele ning millised peaksid olema ametnike või mõne ametnike rühma õigused ja huvid.

Ka ametiasutuste puhul ei tohiks nendele tingimuse kehtestamine olla ebaproportsionaalne ja

liigselt koormav. Ametiasutusel võib olla vajadus oma tegevust ümber korraldada ning selle

käigus ka ametnikke koondada. Muudatusega suureneb paindlikkus asutuste

ümberstruktureerimise korral ametnikke koondamisel, kui esimese kriteeriumi alusel –

eelistuse tegemine selle järgi, kumma haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad

teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele enim – ei ole olnud võimalik ametisse jääjat

kindlaks teha. Järgmise kriteeriumi – teatud vanuses laste vanemate korral väheneb sihtrühm,

keda eelistada tööle jäämisel, kuna 4–7-aastaseid lapsi kasvatavad vanemad ei jää enam

eelisseisu.

Vajalikkus

Abinõu on vajalik, sest võimaldab ametiasutuste ümberstruktureerimisel paindlikumalt

koondada ametnikke. Suuremate ümberkorralduste ja struktuurimuudatuste käigus võib

ametnike koondamise jäikus olla asutusele koormav, kuna takistab ümberkorralduste

elluviimist ja pikendab nende kulgu. Seda eesmärki on võimalik saavutada ka näiteks selliselt,

et kõigilt ametnikelt, kaasa arvatud ka 1 – 3-aastast last kasvatavatelt vanematelt võetakse

eelised ära. Seda lahendust ei saa siiski pidada tõsiselt võetavaks, kuna see seaks ametnikud

võrreldes töötajatega ebasoodsamasse ja ebavõrdsesse olukorda ning riivaks õiguskindlust

veelgi tugevamalt.

Mõõdukus

Abinõu on mõõdukas, sest sellega taotletav eesmärk kaalub üles põhiõiguse riive. Arvestades

riigieelarve pingelist olukorda viimastel aastatel, mille käigus otsitakse pidevalt kokkuhoiu ja

kärpekohti, tuleb leida ametiasutustele võimalusi ka paindlikuks töökorralduseks. Siiski võib

kaaluda riive vähendamiseks ülemineku sätete kehtestamist (mida eelnõus hetkel ei ole), mille

kohaselt ametnik, kellel on juba laps sündinud, võiks koondada seni kehtinud sätete kohaselt.

See ei laieneks olukorrale, kus isik küll on juba teenistuses, kuid laps sünnib pärast ATS

muutmise jõustumist.

Üldiselt ei tule ametiasutustes koondamisi väga palju ette, sest ametikohti on niigi optimeeritud

ja riigi funktsioneerimiseks vajalik töö on vaja ära teha. Siiski on viimastel aastatel koondamisi

ette tulnud rohkem. Sellele vaatamata puudutab koondamine ikkagi väikest osa ametnikest.

Sealjuures ei ole teatud vanuses laste olemasolu koondamisel ametisse jäämise esimene eeldus.

Alles kui teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele vastavad mõlemad ametnikud ühe

palju, hakatakse vaatama laste olemasolu. Seega neid olukordi on veelgi harvem.

ATS § 90 lõike 5 muutmisel võib tekkida lisaks PS § 12 võrdsuspõhiõiguse riive, kuna kuigi

eesmärk on lähendada eesõigustatud töötajate ja ametnike tingimusi töö või ametikoha

koondamisel, siis ametnikel ei ole alla 3-aastaste laste kasvatamine ainus kriteerium. Kui

võrrelda neid kahte lapsevanemate gruppi, siis ametniku puhul peab tema enne seda olema

vähemalt võrdne teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele vastamises võrreldes

teiste sarnaseid teenistusülesandeid täitvate ametnikega. See tähendab, et kui teine ametnik on

hariduse, töökogemuse, teadmiste ja oskuste alusel teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud

nõuetele rohkem sobivam, siis laste olemasolu ei hakata kaalumagi. Kuid töötajate puhul

24 Henberg, A. Muller, K. PS § 29 kommentaarid, p 26. – Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud

väljaanne, viies, parandatud ja täiendatud väljaanne. Justiitsministeerium: 2020

17

eelistatakse lihtsalt alla 3-aastast last kasvatavad vanemad. Seda võib õigustada sellega, et kuigi

ametnike ja töötajate töötingimused lähenevad järjest enam, siis kõik tingimused ei peagi

ühesugused olema. Ametiasutustes on ametnikele kõrgemad ootused ja nõuded ning kui juba

kahe ametniku vahel peab valima, siis asutuse huvides on, et jätkaks ametnik, kelle haridus,

töökogemus, teadmised ja oskused vastavad teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud

nõuetele enim.

Võrdsuspõhiõiguse riive võib ilmneda ka ametnike gruppide vahel, kellest ühtedel on alla 3-

aastased lapsed (kehtiva ATS järgi alla 7-aastased lapsed) ja teistel nendest vanemad lapsed.

Esimestel arvestatakse koondamisel laste olemasolu ja teistel mitte. Seda on võimalik õigustada

ülaltoodud analüüsis „Sobivuse“ osas toodud põhjendustega.

Kokkuvõtteks

Hindame, et kuigi eelnõuga tehtavad muudatused riivavad üle 3-aastast last kuni alla 7-aastast

last kasvatavaid ametnikest vanemaid, on abinõu proportsionaalne.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb seitsmest paragrahvist, millest kuue esimesega muudetakse ATSi, AvTSi,

TLSi, TKindlS,VVSi ja VõrdKSi ning seitsmes on seaduse jõustumine.

Eelnõu §-ga 1 tehakse muudatused ATSi.

ATS § 2 lõike 1 täiendamine teise lausega. Muudatuse kohaselt täiendatakse seaduse

kohaldamisala reguleerivat sätet uue lausega, mis täpsustab, millises ulatuses kohaldub ATS

ametiasutuste töötajatele. Avaliku teenistuse üldise põhimõtte kohaselt korraldab ametiasutuse

ametniku ja töötaja teenistust ametiasutuse juht või tema volitatud isik. Sama põhimõte kehtib

ka töölepingu seaduses, mis tähendab, et töötaja töötamist korraldab asutuse või ettevõtte juht

või tema volitatud isik. Ametiasutusega töölepingulises suhtes olevale töötajale kohaldatakse

reeglina TLSi, arvestades, et eelnõukohaste muudatuste jõustumisel sätestab ATS ametiasutuse

töötajale mõned erireeglid võrreldes TLSiga. TLS § 2 sätestab põhimõtte, mille kohaselt TLSi

sätted on poolkohustavad, mis tähendab, et seaduses sätestatust ei või töötaja kahjuks kõrvale

kalduda, välja arvatud juhtudel, kui töötaja kahjuks kõrvale kalduva kokkuleppe võimalus on

seaduses sõnaselgelt lubatud. Seega TLS § 2 ei välista ega piira teistsuguse regulatsiooni

kehtestamist eriseadustega. TLSi ja töösuhteid reguleerivate eriseaduste normide vastuolu

korral tuleb lähtuda üldnormi ja erinormi suhtest, mis tähendab, et vastuolu või erinevuse korral

kuulub kohaldamisele erinorm.

Näiteks on juba praegu mootorsõidukijuhi töö- ja puhkeaeg ning töötasu arvutamise ja

maksmise erisused reguleeritud TLSi asemel liiklusseaduses ja laevapere liikmete tööaeg

meretöö seaduses. Ametniku ja ametiasutuste töötajate teatud määral ühesuguste nõuete

kohaldamise vajadust ja ametiasutuste töötajatele TLSist erinevate nõuete sätestamist on

vajalikus peetud ka teistes töösuhteid reguleerivates eriseadustes. Ametiasutuse töötajatele on

erinõuded kehtestatud julgeolekuasutuste seaduse25 (JAS), politsei ja piirivalve seaduse26

(PPVS), päästeteenistuse seaduse27 (PäästeTS) ja vangistusseadusega28 (VangS). Näiteks on

julgeolekuasutuste seaduses sätestatud töötajale erinõuded tööle võtmise, töötaja

25 RT I, 14.03.2023, 25 26 RT I, 06.07.2023, 64 27 RT I, 06.07.2023, 69 28 RT I, 06.07.2023, 114

18

terviseseisundi, tervisekontrolli ja kehalise ettevalmistuse kontrolli osas. Samuti on

julgeolekuasutuste seaduses sätestatud, et töötaja ei või reeglina töötada teise tööandja juures,

osaleda streigis ega kuuluda erakonda. Päästeteenistuse seaduses on eriregulatsioon

päästeteenistuja töö- ja puhkeaja ning valveaja osas. Politsei ja piirivalve seaduses on erisätted

töötaja tööle võtmise kohta. Eeltoodust nähtuvalt võivad eriseadused näha ette nii TLSist

erineva kui ka vähem soodsa regulatsiooni.

Avalikus teenistuses on ATSist mõjutatud riigi ametiasutuste ja KOVide ametnikud ning

töötajad. Viimase viie aasta lõikes on teenistujate üldarvud püsinud stabiilsena. Kokku töötab

avalikus teenistuses ca 28 000 inimest, kellest riigi ametiasutustes ca 6000 ametnikku, 9000

eriteenistujat ja 7000 töötajat. KOVides töötab 3000 ametnikku ja 2500 töötajat.

Kuigi kehtiva ATS § 2 lõike 1 kohaselt kohaldatakse ATSi seaduses sätestatud juhtudel riigi ja

kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse töötajale, on käesolevas eelnõus peetud vajalikuks

selguse ja ülevaatlikkuse huvides välja tuua, millised sätted konkreetselt töötajatele laienevad.

ATS § 2 lõike 1 järgi kohaldatakse riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse

töötajatele ATSi eetikat (§ 12), tähtajalist töölepingut (§ 23¹), tähtajalist üleviimist (§ 33),

puhkust (§ 43) ja palgakorraldust (§-d 61, 63 ja 65) puudutavas osas. 2013. aasta ATSiga viidi

avalikku võimu toetavate funktsioonidega ametikohal olnud ametnikud üle töölepingulisele

suhtele. Ametniku mõiste kitsendamise kaudu vähenes ametnike arv oluliselt. Praktikas on aga

ilmnenud, et ametiasutustes on üheks suuremaks personalipoliitiliseks väljakutseks kujunenud

ametnike ja töötajate rollide ning tegevuspiirangute hägustumine. Ka on praktikas ilmnenud, et

kohati puudub vajadus nii rangelt ametnike ja töötajate eristamiseks. Kuivõrd ühiskonna jaoks

esindab töötaja samuti ametiasutust (laiemalt ka riiki), on teatud ATSi sätete kohaldamine

töötajatele otseselt seotud avaliku huvi, avatuse ja läbipaistvuse väärtuste kandmisega avalikus

teenistuses. Kohaldamisala kujundamisel on võetud arvesse, et avalike vahendite õiguspärane

kasutamine on avalikkuse huviorbiidis ja ametiasutuse töötajaga seotud kulud kantakse

riigieelarvest.

Parema arusaadavuse ja kooskõla huvides muudetakse ATS § 3 lõiget 2. ATS § 3 lõiget 2

muudetakse ja sätestatakse, et ametiasutuste töötajate töösuhetele ametiasutuses kohaldatakse

töölepingu seadust ja teisi töösuhteid reguleerivaid seadusi ATSist tulenevate erisustega. TLSi

ja ATSi normide vastuolu korral tuleb lähtuda üldnormi ja erinormi suhtest, mis tähendab, et

vastuolu või erinevuse korral kuulub kohaldamisele erinorm ehk ATS.

Eelnõuga muudetakse ATS § 12, laiendades eetikat puudutava regulatsiooni ka töötajatele.

ATSi §-s 12 tehakse muudatused selleks, et kujundada ametnikueetika ümber avaliku teenistuse

eetikaks. Selleks asendatakse ATS §-s 12 läbivalt sõna „ametnikueetika“ sõnadega avaliku

teenistuse eetika“, sõnad „ametnike põhiväärtuste“ sõnadega „ametnike ja ametiasutuste

töötajate põhiväärtuste“ (ATS § 12 lõige 1), sõnad „ametnike eetikakoodeks“ sõnadega

„avaliku teenistuse eetikakoodeks“ (ATS § 12 lõige 4 ja lõike 5 punktid 1 ja 4) ning lisatakse

„ametiasutuse töötaja“ (ATS § 12 lõike 5 punkt 2, lõige 7 ning lõike 8 sissejuhatav osa ja

punktid 2 ja 3).

Tugev eetika on hea valitsemistava oluline osa. Iga avalik teenistuja on osa suuremast

süsteemist, mille ühine eesmärk on ühiskondliku huvi teenimine. Kehtivas ametniku

eetikakoodeksis on nimetatud hea ametniku olulisimad väärtused ning nendeks on

seaduslikkus, inimesekesksus, usaldusväärsus, asjatundlikkus, erapooletus ning avatus ja

koostöö. Põhiväärtused on täpsemalt lahti seletatud ametniku eetikakoodeksis29.

29 Ametniku eetikakoodeks, heaks kiidetud ametnikueetika nõukogu poolt 11. märtsil 2015. a

19

Kuigi ametniku eetikakoodeksi järgimine on kohustuslik eelkõige ametnikele, eeldatakse juba

praegu, et samu põhimõtteid järgivad ka töölepingu alusel riigitööl olevad inimesed (eetika

nõukogu seisukoht, mis on ära märgitud eetikakoodeksis ja mitmete asutuse sisekordades).

Näiteks on ka VangS-s ette nähtud ametnike ja töötajate ühine vanglateenistuse eetikakoodeks,

mille kehtestab valdkonna eest vastutav minister. Eetikakoodeks sisaldab väärtuseid, mis on

iseloomulikud avalikule teenistusele tervikuna. Eetika on olulisel määral seotud ka

korruptsiooni ennetamisega, seejuures hõlmab korruptsioonivastane seadus juba täna lisaks

ametnikele ametiasutuse töötajad. Ametiasutustes reaalselt kõigile avalikele teenistujatele

ühesuguselt rakenduvad eetikastandardid vastavad ühiskondlikule ootusele, et kõik avalikud

teenistujad on oma tegevuses eetilised. Ühtsete eetika põhimõtete poole liigutakse Euroopa

Liidus, kus Euroopa Komisjon on vastu võtnud ettepaneku luua katusorganisatsiooni eetika

jaoks.

Eelnõu kohaselt hakkab avaliku teenistuse eetika kohalduma ametnikele ja ametiasutuste

töötajatele. ATS § 7 lõige 1 avab ametniku mõiste ja selle kohaselt on ametnik isik, kes on

riigiga või kohaliku omavalitsuse üksusega avalik-õiguslikus teenistus- ja usaldussuhtes. Kõik

teenistujad, kes ei teosta avalikku võimu, vaid teevad üksnes avaliku võimu teostamist toetavat

tööd, on kehtiva seaduse järgi ametiasutuse töötajad, kellega sõlmitakse ATS § 7 lõike 4

kohaselt tööleping. Kuigi ametiasutuse töötaja teeb üldjuhul avaliku võimu teostamist toetavat

tööd, on töötajate ülesanded, nende seos avalike ülesannete täitmisega ja avaliku huviga erinev.

Mõnel töökohal on märkimisväärne roll näiteks avalike rahaliste vahendite kasutamisel (nt

raamatupidajal, hanke- või finantsjuhil) või riigi toimimiseks vajalike muude ülesannete

täitmisel (näiteks IT- või infoturbejuhil).

Küll kohalike omavalitsuste kontekstis, kuid kohaldatavana ka valitsusasutuste puhul, leidis

Riigikohus 17.04.2020 otsuses nr 5-19-45: Seega ei tõmba kehtiv seadus selget piiri

ametiasutuse ametnike ja töötajate vahel, vaid jätab kohaliku omavalitsusüksuse volikogule

võrreldes varasemaga suurema võimaluse määratleda ametiasutuse struktuuris teenistuskoht

kas ametniku või töötaja kohana. Samamoodi on ametiasutuse kaalutlusotsus, kuidas jaotatakse

struktuuris teenistuskohad ameti- ja töökohaks. Ametiasutuste detsentraliseeritusse põhimõttest

lähtuvalt ei pruugi olla mõistlik ATS § 7 toodud loetelude kinnise või täpsemana esitamine ja

seega teenistuskohtade jaotamisel ametiasutuste kaalutlusõiguse vähendamine nullini.

Rahandusministeerium küll jälgib teenistuskohtade jaotust ning teeb vastavaid järelpäringuid,

kuid lõppastmes on ja peaks olema teenistuskohtade jaotus ametiasutuse pädevuses.

Arvestades, et ametiasutustel on suhteliselt lai kaalutlusruum oma tegevuse korraldamisel ja

sellest johtuvalt ka teenistuskohtade määratlemisel, on mõistlik seaduse tasandil reguleerida

valdkonnad, mis peaksid ühetaoliselt kohalduma nii ametnikule kui ametiasutuse töötajale.

Valitud valdkondades ühtse regulatsiooni kehtestamine kaitseb avalikke huve. Avalikku võimu

teostaval või sellega vahetult seotud oleval isikul peab olema ühiskonna usaldus. Samas paneb

avalikkus sellistele isikutele kõrgemad eetilised nõudmised, millest tulenevalt kannavad nemad

ka suuremat vastutust riigi ning rahva ees.

ATS § 16 täiendamine uue lõikega 42 annab ametiasutustele suurema paindlikkuse

värbamisel. Selleks, et avalikku teenistusse värbamisel oleks paindlikkust, on eelnõusse lisatud

ametnikule sihtpakkumise (konkursita värbamine) tegemise võimalus kindlatel tingimustel

(ajutine töö, osaline tööaeg või erilist pädevus eeldav teenistuskoht). Lisatava lõike kohaselt

võib konkursi jätta korraldamata, kui selleks on põhjendatud alus. Põhjendatud aluse olemasolu

võib eeldada, kui:

1) täidetavad teenistusülesanded on ajutise iseloomuga;

20

2) teenistuskoha ülesanded eeldavad osalise tööajaga töötamist ja osaline tööaeg ei ületa 20

tundi seitsmepäevase ajavahemiku jooksul (töökoormus 0,5);

3) täidetaval teenistuskohal töötamiseks on vajalik eriline pädevus.

ATS § 16 lisatava lõikega 61 tehakse võimalikuks tippjuhi asendamine sisekonkursi või

tähtajalise üleviimise korras. Lõike 6¹ sõnastuse kohaselt võib emapuhkusel, isapuhkusel,

lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel viibiva riigisekretäri, ministeeriumi kantsleri,

asekantsleri, Riigikantselei direktori, ameti ja inspektsiooni peadirektori ja teiste käesoleva

seaduse § 10 lõike 2 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruses nimetatud valitsusasutuste

juhti vaba ametikoha täitmiseks määratud ajaks korraldada sisekonkursi või täita ametikoht

ametniku tähtajalise üleviimise teel. Muudatuse eesmärgiks on lihtsustada tippjuhi vanemlikest

kohustustest tingitud ajutise eemalviibimise korral asendaja leidmine.

ATS § 16 sätestab tippjuhtide osas üldise konkursi korraldamise kohustuse ja selle kohaselt

täidetakse avaliku teenistuse tippjuhi ametikoht ainult avaliku konkursi korras. Avalik konkurss

annab kõigile võrdsed võimalused asuda avaliku teenistuse ametikohale. Tippjuhtide puhul on

eraldi rõhutatud ATS § 10 lõike 2 alusel antud määruse kehtestamisel, et oluline on kindlustada

suurem juurdepääs tippjuhi ametikohtadele. Avalikke konkursside üldiseks eesmärgiks on

ühest küljest kaitsta kandidaatide õigusi läbi võrdsete võimaluste andmise ning kompetentsusel

põhineva valiku. Teisalt toimib avalik konkurss avaliku huvi kaitsjana tagades, et avalik haldus

toimib efektiivselt ja asjatundlikult. ATSis on ette nähtud erandid konkursist loobumiseks, kas

ametikoha spetsiifikast või erilisest usaldussuhtest tulenevalt riigisekretäri, ministeeriumi

kantsleri, Vabariigi Presidendi Kantselei direktori ja Vabariigi Presidendi nõuniku ametikoha

täitmisel, kuid need erandid ei kohaldu teistele tippjuhtidele (näiteks asekantslerile).

ATS ei erista vaba ametikohta ajutiselt vabast ametikohast ja vaba ametikohana tuleb käsitleda

ka ametikohta, mis on ajutiselt täitmata. Seega, kui asutuses vabaneb tippjuhi ametikoht ja

ametiasutus asub tavapärases korras vaba ametikohta täitma, saab valida kahe lahendusvariandi

vahel – kas avalik konkurss või puuduva ametniku ülesannete täitmine. Tippjuhtide puhul on

ajutine asendamine ilma avalikku konkurssi korraldamata lubatud maksimaalselt kuus kuud 12-

kuulise perioodi ehk aasta jooksul. Juhul kui tippjuhi avaliku võimu teostamise õigus peatatakse

pikemaks perioodiks kui kuus kuud (nt lapsehoolduspuhkuse ajaks), tuleb vabanenud

ametikoha täitmiseks korraldada avalik konkurss ja konkursi võitnud kandidaat nimetada

ametikohale ajutiselt äraoleva ametniku asendajana.

Tippjuhi ajutise puudumise korral on sätestatud puuduva ametniku ülesannete täitmise

maksimaalseks ajaks kuus kuud aasta jooksul. Taolise piirangu kehtestamine ATSis on otseselt

seotud jäiga avaliku konkursi nõude rakendamisega tippjuhtidele. Lisaks väärtustele, mida

avalik konkurss kannab, tuleneb see nõue OECD ja teiste rahvusvaheliste organisatsioonide

soovitustest Eestile, et vastata seeläbi Euroopa standarditele.

Eesti avalik teenistus põhineb kompetentsusel ja avatusel ning seega tuleb ka edaspidi üldise

reeglina nii tippjuhi kui ka teiste ametikohtade täitmisel eelistada avalikku konkurssi. Tavalise

ametikoha täitmisel on ametiasutusel valida, kas korraldada avalik konkurss, sisekonkurss, viia

ametnik tähtajaliselt üle (rotatsioon) või anda puuduva ametniku ülesanded täitmiseks teisele

ametnikule. Tippjuhi rolli ja olulisust arvestades on võimalused ametkoha täitmiseks jäigemad

ja piirduvad avaliku konkursi või teise ametniku poolt puuduva ametniku ülesannete täitmisega.

Samas vajab värbamise süsteem teatud paindlikkust ning seda ka tippjuhti puudutavas osas.

Eeldatavasti on suurem paindlikkus vajalik just tippjuhi ajutise äraoleku ajaks. Sellest

tulenevalt luuakse seaduses võimalus, mille kohaselt võib tippjuhi ametikoha täita sisekonkursi

või tähtajalise üleviimise korras, kui nn asendatav tippjuht viibib emapuhkusel, isapuhkusel,

lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel. Selliselt laiendatakse küll võimalusi tippjuhi

21

ajutiseks asendamiseks, kuid ei kaugeneta oluliselt kompetentsusel ja avatusel põhinevast

värbamis- ja valikuprotseduurist. Eelnõu koostamisel peeti oluliseks piirata tippjuhi

ametikohale sisekonkursiga või tähtajalise üleviimisega asendaja otsimise võimalust nn

vanemapuhkusega, sest sel juhul on asenduse aeg seadusega piiratud ning täna on selline

eemalviibimine ainuke ATSis nimetatud tähtaja kulgemist peatav äraolek.

ATSi § 17 lõigetega 1 ja 2 tehtava muudatusega lühendatakse avaliku konkursi tähtaega 14

kalendripäevalt seitsmele tööpäevale. ATSi kohaselt ei tohi kandidaatide taotluste esitamise

tähtaeg olla lühem kui 14 kalendripäeva, kuid pärast 2013. aasta seaduse jõustumist on

tööpakkumised läbi erinevate kanalite kandidaatidele paremini ja kiiremini kättesaadavad.

Samuti on viimaste aastate kriisid näidanud vajadust muuta värbamiskorraldust kiiremaks ja

paindlikumaks.

Kuna ATS 2. peatüki 2. jagu kohaldatakse edaspidi ka ametiasutuse töötajate värbamisele, siis

peavad asutused tulenevalt ATS § 18 lõikest 8 laiendama ametiasutuse ametnike värbamise ja

valiku täpsemat korda ka ametiasutuse töötajate värbamisele ja valikule. Ühtlasi muudetakse

Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2012. a määrust nr 113 „Ametnike värbamise ja valiku kord“

ümber nii ametnike kui töötaja põhiseks värbamise korraks.

ATS 2. peatüki 3. jao pealkirjast jäetakse välja viide ametnikule, kuna jagu hakkab

reguleerima ka ametiasutuse töötajatesse puutuvat. Jao uueks pealkirjaks on „Teenistusse

võtmise kord“. Muudatus on vajalik, kuna VVTP-st tulenevalt täiendatakse 2. peatüki 3. jagu

sättega, millega kehtestatakse ametiasutuse struktuuriüksuse juhile tähtajalise töölepingu

sõlmimise kord.

Eelnõuga muudetakse ATS § 23 ja täiendatakse seadust uue §-ga 231. Muudatused on seotud

VVTPst tuleneva ülesandega sätestada osakonnajuhatajatele tähtajalised teenistussuhted.

Eelnõu kohaselt nimetatakse määratud ajaks ametikohale riigisekretärile, ministeeriumi

kantslerile, asekantslerile, Riigikogu direktorile, valitsusasutuse juhile ja tema asetäitjale

vahetult alluv juht.

Kuigi VVTP kasutab sõna „osakonnajuhataja“, ilmneb valitsusasutuste struktuuridest, et

võrreldava taseme juhte nimetatakse väga erinevalt. Ministeeriumide struktuurides on lisaks

osakonnale levinud ka talitused ning mõnel juhul allub talitus kas otse asekantslerile või kuulub

talitus küll osakonna koosseisu, kuid osakonnajuhataja ametikoht on pikaajaliselt täitmata ja

osakonnajuhataja tööd teeb asekantsler. Riigi personali ja palgaarvestuse andmekogu andmetel

on osakonnajuhatajal keskmiselt 12,6 alluvat (minimaalselt 2 ja maksimaalselt 56 alluvat) ja

talituse juhil 21,5 alluvat (minimaalselt 2 ja maksimaalselt 161 alluvat).

Riigi personali ja palgaarvestuse andmekogu andmetest ilmneb, et keskastmejuhte nimetatakse

veel juhtivspetsialistiks, vanemspetsialistiks, auditijuhiks, direktori asetäitjaks, üksuse juhiks,

valdkonnajuhiks või juhatajaks. Erineva määratluse taga on ilmselt organisatsioonide väga

erinev suurus, mis riigi väiksusest tulenevalt on eriti silmapaistev. Näiteks võib keskastmejuht

suures ametiasutustes juhtida kümnete või isegi sadade inimeste tööd, samas kui väiksemas

asutuses võib alluvate arv jääda paari-kolmeni.

Selleks, et tagada eelnõu seadusena jõustumisel ühetaoline kohtlemine ja võrdsed võimalused,

täiendatakse eelnõu § 23 lõiget 2 punktiga 2¹ ning kehtestatakse viieaastane teenistustähtaeg

riigisekretärile, ministeeriumi kantslerile, asekantslerile, Riigikogu direktorile, valitsusasutuse

juhile ja tema asetäitjale vahetult alluvale juhile (nn keskastmejuht).

22

Keskastmejuhtide tähtajalisust on pikemalt analüüsitud nii eelviidatud avaliku teenistuse

ajakohastamise analüüsis kui ka selle lisas „Keskastmejuhtide tähtajaliste teenistussuhete

uuring 2022“.

Ministeeriumide kantslerid, valitsusasutuste juhid, asekantslerid ja Riigikantselei direktorid on

juba tähtaegselt ametisse nimetatud. Eelnõu § 23 lõike 2 punktiga 2¹ kehtestatakse sarnane

eriregulatsioon ka keskastmejuhtidele. Kehtivast seaduse kohaselt ei kohaldata tähtaegseid

teenistussuhteid valitsusasutuse juhi asetäitjale. Kuivõrd eelnõuga hakatakse tähtajalisi

teenistussuhteid kohaldama ka keskastmejuhtidele, on mõistlik hakata tähtaegseid

teenistussuhteid kohaldama ka valitsusasutuse juhi asetäitjale. Tähtaegse teenistussuhte

laialdasem kasutuselevõtt avalikus teenistuses avab uusi arengu – ja karjäärivõimalusi ning

aitab kaasa rotatsioonisüsteemi paremale toimimisele. Võimalus töötada erinevates

riigiasutustes ja erinevatel ametikohtadel võib aidata kaasa koostöö edendamisele, ühtsete

väärtuste kujundamisele ning valitsussektori kui terviku tunnetamisele.

Eelnõuga täiendatakse ATS § 23 lõikega 21, mis annab kohalikele omavalitsustele õiguse

teatud ametikohtadel ametnik ametisse nimetada määratud tähtajaga. Lisatava lõike kohaselt

võib kohaliku omavalitsuse üksus ühetaoliselt ja võrdsetel tingimustel valla- või linnavalitsuse

struktuuriüksuse juhi, valla või linna ametiasutuse juhi ja tema asetäitja ning neile vahetult

alluva juhi nimetada ametikohale viieks aastaks. Kui kohalikus omavalitsuses nimetatakse juht

teenistusse määratud tähtajaga, kuulub kohaldamisele ATS § 23 lõige 3. Viidatud sätte kohaselt

loetakse ametnik ametikohale nimetatuks määramata ajaks, kui ametnik nimetatakse samale

ametikohale määratud ajaks järjest rohkem kui kaks korda või kui tema teenistustähtaega

pikendatakse rohkem kui üks kord viie aasta jooksul. Lisatava sätte kohaselt saab kohalik

omavalitsus ametnikke määratud tähtajaks ametisse nimetada vaid ühetaoliselt ja võrdsetel

alustel, mis tähendab, et kohalik omavalitsus peab otsustama, kas ta nimetab kõik lõikes 21

nimetatud ametisse tähtajaliselt või on ametnikud teenistuses tähtajatult. Lisatava lõike alusel

ei ole võimalik nimetada üksikut ametniku teenistusse määratud ajaks, kui samal ajal teised

kommenteeritavas lõikes nimetatud ametnikud on teenistuses tähtajatult.

Eelnõuga täiendatakse ATS § 23 lõiget 3 viitega sama paragrahvi lõike 2 punktile 2¹, mis on

viide valitsusasutuste keskastmejuhtidele. Seega laieneb keskastmejuhtidele põhimõte, et kui

neid on samale ametikohale nimetatud määratud ajaks järjest rohkem kui kaks korda või kui

tema teenistustähtaega pikendatakse rohkem kui üks kord viie aasta jooksul, loetakse

struktuuriüksuse juht ametikohale nimetatuks määramata ajaks.

Eelnõuga täiendatakse ATS § 23 lõiget 4, mille kohaselt peatub riigisekretärile, ministeeriumi

kantslerile, asekantslerile, Riigikantselei direktorile ja valitsusasutuse juhile alluva juhi

(keskastmejuhi) teenistustähtaja kulgemine ajaks, kui ametnik viibib emapuhkusel,

isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel. Kehtiva seaduse järgi on

teenistustähtaja peatumine ette nähtud riigisekretärile, ministeeriumi kantslerile, asekantslerile,

Riigikantselei direktorile ja valitsusasutuse juhile. ATS läbivateks põhimõteteks on pere- ja

lastesõbralikkus ning võrdne kohtlemine. Nimetatud põhimõtetest tulenevalt ei tohiks määratud

tähtajaga teenistusse nimetatud ametnikke, kes on sunnitud teenistusest eemal olema

vanemapuhkuse tõttu, seada ebavõrdsesse olukorda ametnikega, kes on töölt eemal seoses lapse

kasvatamisega.

Eelnõuga täiendatakse ATS § 23 lõiget 5, selliselt, et nähakse ette maksimaalselt kahekordne

ametiaeg riigisekretärile, ministeeriumi kantslerile, asekantslerile, Riigikantselei direktorile ja

valitsusasutuse juhile. Muudatus on seotud VVTPst tuleneva ülesandega.

23

ATSis on sätestatud kahe järjestikuse ametiaja piirang riigi julgeoleku volitatud esindaja juhile

ja Konkurentsiameti peadirektorile. Kahekordse ametiaja piirang on JAS-ga kehtestatud ka

julgeolekuasutuse juhtidele. Ametiaja piirangu kehtestamise üheks eesmärgiks on takistada

asutuse poliitilist ja/või majanduslikku mõjutamist, kehtestades sõltumatuse tagamiseks kohase

rotatsiooni. Eeltoodud põhjusel on kehtestatud näiteks Konkurentsiameti peadirektori

ametikohale kahekordse ametiaja piirang, mis eelnõu muudatuste kohaselt saab kaetud ATS §

23 lõike 2 punktiga 3 ja muudetud lõikega 5, nii et eraldi viidet Konkurentsiameti peadirektorile

ei ole enam vaja teha.

Võrdse kohtlemise ja rotatsioonisüsteemi tagamiseks kehtestatakse kahekordse ametiaja

piirang ministeeriumi kantslerile, asekantslerile, riigisekretärile, Riigikantselei direktoritele ja

valitsusasutuse juhtidele, kelle puhul juba kehtiv ATS näeb ette viieaastase ametiaja.

Kahekordse ametiaja piirangut kehtestav muudatus võib mõjutada tippjuhtide leibkondade

toimetulekut ja majanduslikke otsuseid, kuna ametiaja lõppedes peavad nad ametist lahkuma

ning võivad mingiks perioodiks ilma jääda sissetulekust. Samas on tippjuhtidel aega planeerida

oma tööd ja tegevust viis kuni kümme aastat, mis peaks olema mõistlik aeg asjakohaste

muudatuste või toimingute tegemiseks.

Avalik konkurss ministeeriumi kantsleri, asekantsleri, Riigikantselei direktori, ameti ning

inspektsiooni peadirektori ja ATSi § 10 lõike 2 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruses

nimetatud valitsusasutuse juhi ametikohale kuulutatakse välja vähemalt kuus kuud enne isiku

teenistustähtaja möödumist. Sätte eesmärgiks on pakkuda ametisolevale isikule tuleviku suhtes

kindlustunnet, kas ja millisel ametikohal tema teenistus tähtaja möödumisel jätkub ning vältida

olukorda, kus teenistustähtaja möödumisest tuleneva ebakindluse tõttu tippjuhi motivatsioon

langeb ning ta otsib võimalusi avalikust teenistusest lahkuda.

ATS § 23 lõike 2 punktiga 7 nimetatakse ametisse viieks aastaks Konkurentsiameti

peadirektor. Kuna aga Konkurentsiameti peadirektor on ATS § 23 lõike 2 punktis 3 nimetatud

valitsusasutuse juht, kellele laiendatakse eelnõuga kahekordse ametiaja piirangut, jäetakse

nimetatud sättest ja paragrahvi lõikest 5 välja eraldi viide Konkurentsiameti peadirektorile.

Kuna ATS § 23 kohaldub ametniku ametikohale, täiendatakse seadust §-ga 231, mis näeb

tähtajalised töösuhted ette ametiasutusega töölepingulises suhtes olevale riigisekretärile,

ministeeriumi kantslerile, asekantslerile, Riigikogu direktorile, ametiasutuse juhile ja tema

asetäitjale vahetult alluvale juhile. Sarnaselt määratud teenistustähtaja ametnike kohta

sätestatule, nähakse ta tähtaegse töölepinguga töötajale ette tähtaegse töölepingu sõlmimise

piirang ja tähtaja kulgemise peatumine väikelapse kasvatamise ajaks. Tähtaegsete töölepingute

sõlmimise piirangu osas tehakse viide TLS § 10 lõikele 1, mille kohaselt, kui ametiasutuse ja

töötaja on tähtajalise töölepingu sõlminud järjest rohkem kui kaks korda või kui tema tähtajalist

lepingut on pikendanud rohkem kui üks kord viie aasta jooksul, loetakse töösuhe algusest peale

tähtajatuks.

Ka sätestatakse eelnõuga erand TLSi kohaldamisest ja ametiasutuse töötajatele ei maksta TLS

§ 100 lõike 3 kohast hüvitist. Küll aga järgitakse tähtajalise töölepingu tööandja poolt

erakorralise ülesütlemise korral ATS § 101 sätestatud etteteatamise korda (koondamisest

etteteatamise kord) ja töötajale makstakse ATS § 102 nimetatud hüvitist. TLS § 100 lõike 3

kohaselt maksab tööandja tähtajalise töölepingu ülesütlemisel majanduslikul põhjusel, välja

arvatud tööandja pankroti väljakuulutamisel või pankrotimenetluse raugemisel, töötajale

hüvitist ulatuses, mis vastab töötasule, mida töötajal oleks olnud õigus saada lepingu tähtaja

saabumiseni. Eelnõuga viiakse ametiasutuse töötaja palga kujunemine ATSi kohaldamisalasse

ja ATS ei võimalda määratud ajaks teenistusse nimetatud ametniku ennetähtaegsel

24

vabastamisel hüvitist maksta. Kuivõrd ametiasutuse töötajate ja ametnike palk kujuneb ühtsetel

alustel, on mõistlik ka töösuhte lõpetamisega seotud hüvitistele samasuguste reeglite loomine.

Eelnõuga muudetakse ATSi §-s 24 sisalduvat katseaja regulatsiooni ning paragrahvi 24 lõike

4 punktid 4 ja 5 tunnistatakse kehtetuks. Nimetatud lõigete kehtetuks tunnistamise tulemusena

on katseaega võimalik kohaldada ka Vabariigi Valitsuse või peaministri poolt ametikohale

nimetatavale ametnikule ning asekantslerile, Riigikantselei direktorile ja valitsusasutuse juhile.

ATS § 25 täiendatakse lõikega 4, millega vähendatakse isiku, kes soovib asuda ametikohale,

halduskoormust. Muudatuse kohaselt ei pea isik ATS § 25 lõike 1 punktides 3–5 nimetatud

andmeid ja dokumente esitama, kui need on kättesaadavad seaduse alusel asutatud

andmekogust ning isik on andnud kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis nõusoleku

asjakohaste andmete edastamiseks. Esitatavate andmete juures tehtav muudatus, mis võimaldab

ametiasutusel saada vajalikud andmed kätte andmekogudest, on kooskõlas riigihalduses juba

valitseva põhimõttega, mille kohaselt ei küsita isikult teavet, mille ta kord juba riigile selle

erinevate organite kaudu esitanud on.

Eelnõuga tunnistatakse kehtetuks ATS § 26 lõike 1 punkt 8. Muudatuse tulemusena

loobutakse ametikohale nimetamise haldusaktis teenistusstaaži märkimisest. Kavandatav

muudatus on seotud ATS §-s 101 tehtava muudatusega. Kehtiva ATS § 101 kohaselt sõltub

ametnikule koondamise tõttu teenistusest vabastamisel etteteatamise tähtaeg sellest, kui pikk

on ametniku teenistusstaaž avalikus teenistuses kokku. TLS § 97 kohaselt sõltub töölepingu

erakorralise ülesütlemise korral etteteatamistähtaeg sellest, kui kaua on töötaja töösuhe

tööandja juures kestnud. Koondamise olukorras erinev etteteatamistähtaeg ametnike ja töötajate

puhul on põhjendamatu ja sama ametiasutuse sees ka sisemist õiglust riivav. Seetõttu on

kavandatava muudatuse eesmärgiks muuta ATSi selliselt, et koondamise korral on

etteteatamise tähtaeg seotud ametiasutuses teenistuses oldud ajaga. ATS § 101 muudatusest

tuleneb ka ATS § 26 muudatus, sest kui koondamisest etteteatamine ei oma enam seost

teenistusstaažiga, ei ole ka ametikohale nimetamise haldusaktis vaja märkida teenistussuhte

kestust avalikus teenistuses ega eraldi avaliku teenistuse staaži dokumentidega koguda.

Kavandatav muudatus ei ole vastuolus eriseadustega, sest eriseadustes sätestatud pensionistaaž

on seotud eriteenistuses töötamisega, mida juba täna kogutakse eraldi ja eriseaduste alusel.

Muudel juhtudel ei ole teenistusstaaž oluline, kuna enam ei ole võimalik suurendada

vanaduspensioni teenistusstaaži alusel (ATS § 133 lõiked 3 ja 4). Vanaduspensioni

määramiseks vajalik info on Sotsiaalkindlustusametis olemas ning ametikohale nimetamise

käskkirjas teenistusstaaži kestuse või puudumise märkimine ei mõjuta seda.

ATS §-s 30 tehakse muudatused arengu- ja hindamisvestluste regulatsioonis. ATS § 30 lõike

1 muudatus võimaldab asutustel vestluste formaate kohandada organisatsioonidesse sobivaks.

Töötulemuste hindamine ja järgmise perioodi eesmärkide läbirääkimine on jätkuvalt olulised

ja vajavad tähelepanu, nagu ka ametniku arenguvõimaluste kaardistamine. Samas on ametniku

arengu- ja hindamise seisukohalt kaasaegsemaid ja paremini eesmärki saavutavaid võimalusi

ning sellest tulenevalt muutub arengu- ja hindamisvestluste korraldus paindlikumaks. Arengu-

ja hindamisvestluste puhul loobutakse nõudest pidada neid vestlusi kord aastas ja asendatakse

nõudega pidada neid regulaarselt. Samuti loobutakse ATS § 30 lõikes 2 toodud loetelust, mille

esinemisel võib arengu- ja hindamisvestluse edasi lükata järgmisesse aastasse.

Eelnõuga täiendatakse ATSi § 33 ja sellega muudetakse ametniku tähtajalise üleviimise

regulatsiooni. Tähtajalise üleviimise sättes täpsustatakse võimalust liikuda ameti- ja töökoha

vahel, loobutakse tähtaegse üleviimise ühekordse pikendamise piirangust ning luuakse alus

tähtaegse üleviimise ennetähtaegseks lõpetamiseks nii avalikule teenistujale kui vastuvõtvale

ametiasutusele. Praktikas on ilmnenud, et tähtajalise üleviimise regulatsioon vajab täpsustamist

25

ja lihtsustamist, mistõttu täiendatakse kavandatava muudatusega tähtajalise üleviimise sätet

eelnimetatud muudatustega. Ka avaliku teenistuse ajakohastamise analüüsi käigus leiti, et

tähtajalise üleviimise regulatsioonil on potentsiaali ja oluline roll kriisidega või muude

eriolukordadega toimetulekul. See võimaldab teenistusse võtmisest kiiremini avalikul

teenistujal ametiasutuste vahel liikuda ning selliselt võib asutustel tekkida võimekus paremini

reageerida mõnele eriorukorrale või -vajadusele. Laiendades ametikohale tähtajalise üleviimise

võimalust ka ametiasutuste töötajatele, suureneb oluliselt isikute ring, kes tähtajaliselt ameti- ja

töökohtade vahel liikuda saavad.

ATS § 33 pealkirja täiendatakse selliselt, et paragrahv oleks kohaldatav ka ametiasutuse

töötajatele.

ATS § 33 täiendatakse lõikega 10¹, millega täiendatakse seadust tähtajalise üleviimise

ennetähtaegse lõpetamise alustega. Lisatava lõike kohaselt võib tähtajalise üleviimise enne

tähtaja lõppu vastuvõtva ametiasutuse algatusel lõpetada kahel uuel alusel. Eelnõu kohaselt on

tähtajalise üleviimise ennetähtaegne lõpetamine võimalik, kui ilmnevad või tekivad asjaolud,

mis välistaksid tema teenistusse võtmise tulenevalt käesoleva seaduse § 14 lõikest 1 või 2 või

§-st 15. Lisaks on tähtajalise üleviimise ennetähtaegne lõpetamine võimalik, kui ilmneb

asjaolusid, mida ei olnud varem võimalik ette näha ja mille tõttu ei ole võimalik enam

teenistussuhet jätkata. Kehtiva seaduse kohaselt on tähtajalise üleviimise ennetähtaegne

lõpetamine võimalik vaid kõigi osapoolte nõusolekul. Praktikas on see aga ebapiisavaks

osutunud, sest alati ei ole võimalik ega mõistlik sellisele kolmepoolsele kokkuleppele

jõudmine. See tähendab, et ei ole mõistlik ametnikult eeldada teenistussuhte jätkamist

vastuvõtvas asutuses, kui mingite oluliste asjaolude tõttu ei ole teenistussuhte jätkumine

võimalik. Ka ei saa vastuvõtvalt asutuselt nõuda tähtajaliselt üleviidud ametnikuga

teenistussuhte jätkamist, kui see näiteks paneb ohtu asutuse võime oma ülesandeid täita.

Eeltoodud põhjustel täiendatakse tähtajalise üleviimise ennetähtaegse lõpetamise regulatsiooni.

Ka uue ennetähtaegse lõpetamise aluse kasutamisel tuleb siiski lähtuda ennetähtaegse

lõpetamise etteteatamise tähtaegadest, et saatev asutus saaks oma tegevust vastavalt kujundada,

sealhulgas vajadusel vabastada üleviidud ametniku asendaja teenistusest.

ATSi täiendatakse lõikega 14, mille kohaselt, kui tähtajalise üleviimise seaduses nimetatud

eesmärkidest tulenevalt viiakse ametnik tähtajaliselt üle ametiasutuse töötaja töökohale,

kohaldatakse sellisele üleviimisele käesolevas paragrahvis sätestatud korda, arvestades

töölepingu seaduses sätestatud erisusi. Muudatus annab aluse ja menetluskorra juhtudeks, kui

ametnik viiakse üle töötaja töökohale. Ametniku üleviimine töötaja töökohale ei saa toimuda

täpselt samamoodi nagu ametniku tähtaegne üleviimine teisele ametikohale ja seetõttu on

sättesse lisatud viide TLSile.

ATS § 33 täiendatakse lõikega 15 mis tekitab võimaluse liikuda ka valitsusasutuse hallatavasse

asutusse, avalik-õigusliku juriidilise isiku juurde, riigi osalusega äriühingusse, rahvusvahelisse

organisatsiooni või Euroopa Liidu institutsiooni, asutusesse või organisse. Tähtajalist üleviimist

rakendatakse ATS kohaselt ametnike motiveerimiseks, pädevuse suurendamiseks

(teenistusülesannete paremaks täitmiseks, kogemuste saamiseks) ja ametiasutuste vahelise

koostöö edendamiseks. Tähtajaline üleviimine annab teenistujatele väärtuslikke kogemusi.

Näiteks, kui peamiselt poliitika kujundamisega seotud teenistujad liiguvad teise asutusse, on

neil võimalik saada väärtuslike kogemusi õigusaktide vahetul rakendamisel ja samas on

õigusaktide rakendamisega seotud teenistujatel võimalik kogeda poliitika kujundamisega

seotut. Töölepingu seadus ei näe otseselt ette tähtajalise üleviimise regulatsiooni, kuid tänane

seadusandlus ei piira selle toimimist kokkuleppel. See tähendab, et pooled võivad kokku

leppida töösuhte peatumise ja töötaja võib kokku leppida teise tööandjaga tähtajalise töösuhte

kui see vastab tähtajalisuse tunnustele. Selle raames aga ei lähe üle senised töösuhte õigused

26

ega kohustused, näiteks ei jätku puhkusearvestus vastuvõtvas asutuses. Sätte loomisega

nähakse ette võimalus edaspidi ka ametnikku tähtajaliselt üle viia avaliku sektori asutustesse

säilitades talle seniks samaväärse teenistuskoha saatvas asutuses ja rakendades senist ATS § 33

lõikes 13 sätestatut.

ATS § 33 täiendamine lõikega 16 on üleviimist puudutav suurim muudatus. Sellega nähakse

ette võimalus ametiasutuse töötaja tähtajaliseks üleviimiseks ametniku ametikohale või töötaja

töökohale. Piiranguna on ette nähtud, et selline üleviimine on võimalik, kui töötaja on

ametiasutusse tööle võetud avaliku konkursiga. Avalik konkurss annab kõigile võrdsed

võimalused asuda avaliku teenistusse. Avaliku konkursi tulemusena tuleb valik kandidaatide

seast teha lähtuvalt kandidaadi haridusest, töökogemusest, teadmistest ja oskustest ning valida

tuleb kandidaat, kes eelpoolnimetatud kriteeriume arvesse võttes suudab teenistusülesandeid

täita parimal võimalikul viisil. Avaliku konkursi eesmärgiks on kaitsta nii kandidaatide õigusi

läbi võrdsete võimaluste andmise ning kompetentsusel põhineva valiku kui ka avalikku huvi

selle kaudu, et avalik haldus toimiks efektiivselt ja asjatundlikult.

Töö- ja ametikohtade vaheline liikumine suurendab avaliku teenistuse siseseid

karjäärivõimalusi oluliselt. Koostoimes eelpool kirjeldatud muudatusega aitab muudatus ühest

küljest lahendada avalikus teenistuses tekkinud tööjõuga seotud probleeme, samas säilitab

avatuse ja võrdsete võimaluste põhimõtted. Ametikohale liikudes tuleb töötaja nimetada

tähtajaliselt ametisse ametnikuna ning sellest tekib liikuvale isikule ka avaliku võimu

teostamise õigus. Sarnaselt on lahendatud ametniku asendamine töötaja poolt kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse30 (KOKS) §-s 542. Viidatud paragrahvi kohaselt võib teatud

juhtudel töölepingu alusel töötav isik asendada sama ametiasutuse puuduvat ametnikku.

Asendav töötaja peab vastama ametnikule ja asendatavale ametikohale esitatavatele nõuetele

ning asendaja nimetatakse asendamise ajaks ametnikuna teenistusse.

Kehtiva ATSi järgi ei saa töötajat tähtajaliselt viia üle ametniku ametikohale, kuna ametnikule

kui avaliku võimu teostavale isikule on esitatud kõrgemad nõudmised ja ka piirangud. Selline

keeld on aga osutunud liiga piiravaks, eriti kuna ametnike ring kitsenes 2013. aasta ATSi

jõustumisega märgatavalt. Eelnõukohase muudatuse järgi, kui töötaja liigub tähtajaliselt

ametniku ametikohale, tuleb ta selleks (määratud) ajaks ametisse nimetada. Ametisse

nimetamisel annab isik ka ametivande ning tähtajalise üleviimise perioodil laienevad talle

ametnikule seatud piirangud (streigikeeld ja korruptsioonivastasest seadusest tulenevad

piirangud). Tähtajalise üleviimise korral asub töötaja teisele ametikohale määratud ajaks ja seda

tähtaega võib kõigi osapoolte nõusolekul üks kord pikendada.

Seaduse 4. peatüki pealkirja muudetakse selliselt, et peatüki pealkirjas kajastuksid ka

ametiasutuste töötajad. Muudatuse kohaselt saab 4. peatüki pealkirjaks „Ametniku ja

ametiasutuse töötaja õigused“ (senine pealkiri oli „Ametniku õigused“). Muudatus on seotud

ATSi §-s 43 tehtava muudatusega, mille kohaselt kehtestatakse ametiasutuse töötaja

põhipuhkuse pikkuseks 35 kalendripäeva.

ATS § 39 lõikes 6 tehakse muudatus ületunnitöö hüvitamise põhimõttes, ühtlustades ATSi

TLSiga ja edaspidi hüvitatakse ületunnitöö vaikimisi vaba ajaga. Eelnõu kohaselt hüvitab

ametiasutus ületunnitöö vaba ajaga ületunnitöö ajaga võrdses ulatuses, kui ei ole kokku lepitud

ületunnitöö hüvitamist rahas. Ületunnitöö hüvitamisel rahas tuleb maksta ametnikule 1,5-

kordset põhipalka. Ületunnitöö rahas hüvitamisel jääb tasumäär kehtiva seadusega võrreldes

samaks. Kehtiva ATSi järgi hüvitab ületunnitöö, makstes ametnikule 1,5-kordset põhipalka või

võimaldades ametniku taotlusel talle täiendavat vaba aega ületunnitööga võrdses ulatuses.

30 RT I, 30.06.2023, 28

27

Ületunnitöö hüvitamisel esimeseks eelduseks vaba aja andmise seadmine täidab eelkõige

tervisekaitse, sh vaimse tervise väärtustamise eesmärki. Tööaja piirangud on kehtestatud töö

tegija tervise ja ohutuse kaitseks ning piisav puhkeaeg on vajalik töövõime säilitamiseks ja

tööjõu taastootmiseks. Seetõttu nähaksegi eelnõuga ette eeldus ületunnitöö hüvitamiseks vaba

ajaga. Kui ametiasutus soovib ületunnitöö hüvitada rahas, tuleb tal see eraldi ametnikuga kokku

leppida.

ATS §-s 49 on sätestatud ametniku sotsiaalseid tagatised hukkumise, surma ja töövõime

vähenemise korral. ATS § 49 lõiget 12 täiendatakse selliselt, et hüvitamisele kuuluksid ka

muud raviga seotud kulud. Kehtiva ATS § 49 lõike 12 kohaselt, kui ametnik on saanud viga

või haigestunud seoses teenistusülesannete täitmisega tema vastu toimepandud ründe, tema

poolt süüteo tõkestamise, päästesündmuse lahendamise või ohu tõrjumise tagajärjel, kannab

tema ravi- ja ravimikulud riik. Praktikas on aga ilmnenud, et ainult ravi- ja ravimikulude

katmine jääb liiga kitsaks, sest hüvitis ei hõlma endas raviga seotud sõidu- ja majutuskulude

katmise võimalust ega ka saatja sarnaseid kulusid. Seetõttu on esinenud juhtumeid, kus sõidu-

ja majutuskulud on osutunud märksa suuremaks kui raviga seotud kulud. Kui

teenistusülesandeid täites viga saanud ametnik ei suuda kanda sõidu- ja majutuskulusid, tekib

risk, et kuigi viga saanud ametniku ravi hüvitab riik, ei ole ametnikul seda ravi võimalik saada,

sest tal ei ole võimalik liikuda ravi saama. Tavapärane praktika aga on, et kui kahju tekkis

seoses tööandja kasuks töö tegemisega, siis kannab kahju tekkimise riski tööandja. Sarnaselt

kaetakse teenistusülesannete täitmise tõttu viga saanud isiku kulud kaitseväeteenistuse

seaduse31 (KVTS) § 193 alusel. Muudatus on vajalik, et anda eelnimetatud isikutele kindlus, et

riik tööandjana tagab neile või nende lähedastele võimalikult lähedase olukorra taastamise

olukorrale, mis oli enne töövõime kadu.

Sätte teise lausega täpsustatakse, milliseid kulusid loetakse raviga seotud muudeks kuludeks.

Selle kohaselt loetakse raviga seotud muudeks kuludeks eelkõige sõidukulu raviasutusse ja

tagasi, piiratud liikumisvõime korral ühe saatja sõidukulu raviasutusse ja tagasi, statsionaarsel

ravil viibimise korral sõidukulu raviasutusse ja tagasi ning majutuskulu raviasutuse asukohas.

Sotsiaalministeerium on varasemalt nii tervishoiuteenustega kui tööturuteenustega32

seonduvalt analüüsid sõidu- ja majutuskulu olulisust teenuse kasutamisel ja kättesaadavusel

ning jõudnud järeldusele, et teenuste kättesaadavuse tagamise ja kasutamise oluliseks osaks on

sõidukulude ja muude raviga seotud kulude hüvitamine. Samuti on levinud praktika, et

vähenenud töövõimega inimestele suunatud teenuste või tööturuteenustel osaledes on

seadusega33 ette nähtud sõidu- ja majutuskulude hüvitamise regulatsioon. Avaliku teenistuse

rakenduspraktika tasandil on asutused sellele pidevalt tähelepanu juhtinud, et arvestades sõidu-

ja majutuskulude osakaalu, tuleb teenistujatel nii mõnigi kord majanduslikel põhjustel ravi

saamisest loobuda. See aga ei täida sätte eesmärki ega taga sotsiaalset kindlust

teenistusülesandel viga saanud teenistujale.

Eelnõuga täiendatakse ATS § 49 lõike 14 punkti 1, täpsustades, et ametnikule ei laiene

sotsiaalsed tagatised hukkumise, surma ja töövõime vähenemise korral, kui ta on süüteo toime

pannud tahtlikult. Kehtiva ATSi kohaselt ei ole hukkunud ametniku lähedastel õigust

hüvitisele, kui ametnik pani toime süüteo. Praktikas on aga ilmnenud, et ATSi sõnastus on

mitmeti tõlgendatav ja ei arvesta süütuse presumptsiooni printsiibiga. Eristada tuleb süütegu

ettevaatamatusest ja tahtlikku tegu. Süütegu on seaduses sätestatud karistatav tegu ning süüteod

jagunevad kuritegudeks ja väärtegudeks. Süüteo toimepanemise tuvastamise pädevus on

31 RT I, 20.02.2024, 3 32 https://skytte.ut.ee/sites/default/files/2022-08/osaraport_5_terve_th_organisatoorne_mudel.pdf 33 https://www.riigiteataja.ee/akt/129122015033?leiaKehtiv

28

kohtuvälisel menetlejal või kohtul. Kui ametnik teenistusülesannete täitmisel hukkub,

algatatakse küll menetlus, kuid see lõpetatakse kriminaalmenetluse seadustiku34 (KrMS) § 199

lõike 1 punkti 4 ja § 200 alusel, sest kahtlustatav või süüdistatav on surnud ja see välistab

kriminaalmenetluse. Kriminaalmenetluse käigus võib küll leida tuvastamist, et hukkunud

ametnik pani õnnetusjuhtumi ajal toime rikkumise, kuid hukkunud ametnikku ei saa süüdi

mõista. Kui ka kriminaalmenetluse ajal tuvastatakse õnnetuse ajal rikkumise toimepanemine,

ei tähenda see, et tegemist on süüteoga, sest iga rikkumine ei ole süütegu. ATSi sõnastusest

„on toime pannud süüteo“ ei tulene üheselt, kas välistuse eelduseks on süüteo toimepanemises

süüdi tunnistamine, kuid vaadates ATSi sõnastust süstemaatiliselt, on seal läbivalt soodustuse

ilmajäämine seotud süüteo tuvastamisega kohtu poolt. Nii sätestab ATS, et ametnik kaotab

õiguse ametniku vanaduspensioni suurendusele teenistusstaaži alusel, kui ta on kohtus süüdi

mõistetud ja otsus on jõustunud. Kui aga jaatada seda, et hüvitise määramise eelduseks ei ole

ametniku süüdimõistmine, vaid lihtsalt süüteo toimepanemise fakt, siis tekib küsimus, kas

hukkunud ametniku omaksed peaksid taotlema väärteomenetluse või kriminaalmenetluse

läbiviimist. KrMS kohaselt jätkatakse kriminaalmenetlust, kui seda rehabiliteerimise eesmärgil

taotleb surnud kahtlustatava või süüdistatava esindaja. Kui aga kedagi ei ole süüdi mõistetud,

siis puudub sellisel kriminaalmenetlusel alus. On väheusutav, et seadusandja mõte oli, et niigi

oma lähedase kaotuse pärast kannatav perekond peaks veel lisaks kannatama vintsutusi, mille

tooks endaga kaasa kohtumenetlus. PS § 22 lõike 1 kohaselt ei tohi kedagi käsitada kuriteos

süüdi olevana enne, kui tema kohta on jõustunud süüdimõistev kohtuotsus.

Eelnõuga täiendatakse ATS § 61 lõiget 5 ning võimaldatakse erakorralistel asjaoludel maksta

kalendriaasta jooksul muutuvpalka kuni 30% ametniku aastasest põhipalgast. Seni oli lubatud

muutuvpalka maksta 20% ametniku aastasest põhipalgast. Eelnõu § 61 lõikega 5 tehtav

muudatus on seotud seadusesse lisatava uue §-ga 1348. Viimase kohaselt analüüsib

rahandusminister hiljemalt 2028. aastal muutuvpalga piirmäära muutmisega kaasnevat mõju ja

esitab Vabariigi Valitsusele vajaduse korral ettepaneku regulatsiooni muutmiseks.

Järelhindamine võimaldab hinnata, kas muudatus on täitnud oma eesmärgi ja muutuvpalka on

suurendatud piirmäära ulatuses välja makstud vaid kooskõlas palgajuhendiga ja erakorralistel

juhtudel. Samuti analüüsitakse milline on olnud selle mõju sihtrühmale ja eelarvele. Analüüsi

käigus hinnatakse ka tehtud muudatuste ümbervaatamise vajadust. ATS § 65 lõike 4 kohaselt

kehtestatakse palgajuhend kooskõlastatult Rahandusministeeriumiga ning seega on

Rahandusministeeriumil võimalik analüüsida avalikku teenistust reguleerivate õigusaktide

rakendamise praktikat (ATS §-st 9 tulenev ülesanne).

ATS § 61 täiendatakse lõikega 8 ning selle kohaselt kohaldatakse töötajatele töötasu

maksmisele samasid sätteid (sh kindlaks määratud palgakomponendid), mis ametnikele.

Eelnõuga kehtestatakse avaliku teenistuse valdkonda puudutavad vajalikud erisused TLSist kui

töösuhete üldseadusest. Eelnõu kohaselt hakatakse edaspidi ATS § 63 lõikest 1 tulenevalt

palgajuhendit kohaldama ka ametiasutuse töötajatele. Lisatava lõike teise lause kohaselt võib

ametiasutuse töötaja töötasu vähendada üksnes ATSis sätestatud alustel ja korras. Töötasu

vähendamise täpsustus on vajalik, et vältida olukorda, kus töötajate töötasu vähendamiseks on

kahe alust – TLS § 37 ja ATS § 61. Muudatus tagab, et töötaja töötasu vähendamine on

võimalik üksnes ATSis sätestatud alusel.

Ametiasutuste töötajatele kohalduva palgajuhendi, milles nähakse ette palga maksmise ja

määramise kord, sealhulgas ööajal ja riigipühal teenistusülesannete täitmise, ületunnitöö ning

valveaja eest makstava tasu arvestamise kord, kehtestamist lubav volitusnorm on sätestatud

PäästeS-s, PPVS-s ning JAS-s. Paljudes teistes ametiasutustes on ühtne palgajuhend

kehtestatud töösisekorra eeskirjana.

34 RT I, 06.07.2023, 49

29

Vt ka sätete PS-le vastavuse analüüsi seletuskirja 2. osas „Seaduse eesmärk“.

2022. aastal oli avalikus teenistuses keskmine kogupalk 2072 eurot (+11,9%) kuus. Riigi

ametiasutustes oli kogupalk 2138 eurot ning KOV ametiasutustes 1821 eurot. Eesti keskmine

kogupalk 2022. aastal 1685 eurot (+ 8,9%). Riigieelarve üldisest vaatest moodustavad tööjõu-

ja majandamiskulud suurusjärgu 2 644 mln eurot ja on üks mahukamaid kuluartikleid. Seetõttu

on igati ootuspärane, et eelarvevahendeid kasutatakse läbipaistvalt ja seaduspäraselt.

Eelnõu kohaselt täiendatakse seadust uue §-ga 641, mis puudutab palga tagastamise nõude

aegumist. Lisatava paragrahvi kohaselt aegub ametiasutuse nõue palga ja muude

teenistussuhtest tulenevate rahaliste nõuete tagastamiseks 12 kuu jooksul arvates ajast, mil

ametnik on saanud palka, palga ettemakse või muud käesolevas seaduses nimetatud hüvitist

või tasu. Samasisuline säte sisaldub TLS §-s 39, mis reguleerib töötaja suhtes töötasu

tagasinõude õiguse aegumise. Palga tagastamise nõue tuleb eelkõige kõne alla, kui ametiasutus

on ametnikule kandnud ekslikult üle palgast suurema summa raha või on teinud ametnikule

ettemakse. Uus säte sätestab aegumistähtaja vaid tööandja jaoks ja selle kohaselt on

ametiasutusel õigus palgast tulenevaid nõudeid esitada 12 kuu jooksul arvates ajast, mil

ametnik on saanud palka või palga ettemakse. ATSis sätestatud palgaregulatsioon tugineb muu

hulgas palgakindluse põhimõttele, mille kohaselt peab selleks, et ametnik teeks otsuseid

erapooletult, tal olema kindlus sissetuleku stabiilsuse osas. Sellega seoses väärib kaitset ka

ametniku usaldus, et palgaga seotud nõuded aeguvad mõistliku aja jooksul. Kuivõrd TLSis on

tööandja poolne töötasu tagastamise nõude aegumistähtaeg 12 kuud, on mõistlik sama

aegumistähtaeg sätestada ka ATSis.

Kehtivate normide kohaselt reguleerib avaliku võimu kandja õigust nõuda isikult õigusliku

aluseta avalik-õiguslikus suhtes üleantud asja või raha tagastamist riigivastutuse seaduse35

(RVastS) § 22 lõige 3. Viidatud sätte kohaselt võib avaliku võimu kandja isikult nõuda

õigusliku aluseta avalik-õiguslikus suhtes üleantud asja või raha tagastamist eraõiguses

sätestatud alustel ja korras. Alusetu rikastumine on sätestatud võlaõigusseaduse36 (VÕS) 52.

peatükis. RVastSst tuleneva kahju hüvitamise sätete kohaldatavuse suhtes on Riigikohus on

leidnud, et riigivastutuse seadus on avaliku võimu vastutust reguleeriv üldseadus, mille

reguleerimisalasse kuulub avaliku võimu kandjate tekitatud kahju hüvitamine niivõrd, kuivõrd

see ei ole reguleeritud eriseaduses37. Riigikohus on selgitanud ka lähemalt alusetust

rikastumisest tuleneva nõude aegumist38. Alusetust rikastumisest tuleneva nõude

aegumistähtaeg on kolm aastat ajast, mil õigustatud isik sai teada või pidi teada saama, et tal on

alusetust rikastumisest tulenev nõue. Kuna võlaõigusseaduse alusetu rikastumise sätted ei

kehtesta aega, millest alates muutub alusetust rikastumisest tulenev nõue sissenõutavaks, tuleb

kohaldada kohustuste täitmise üldregulatsiooni mille kohaselt juhul, kui kohustuse täitmise

aega ei ole kindlaks määratud ja see ei tulene ka võlasuhte olemusest, on võlausaldajal õigus

nõuda kohustuse täitmist pärast selle täitmiseks mõistlikult vajaliku aja möödumist. Mõistlik

aeg eelnimetatud tähenduses algab alusetust rikastumisest tuleneva võlasuhte tekkimisest.

Kohustuse täitmiseks mõistlikult vajalik aeg sõltub muuhulgas sellest, millal alusetult

rikastunud isik sai või pidi teada saama alusetust rikastumisest tulenevast kohustusest.

Eelnõuga muudetakse ATS § 65 selliselt, et edaspidi kuuluvad isikustamata kujul

avalikustamisele ametnike ja töötajate palgad, lisades juurde tööväärtuspunktid, mis võimaldab

teenistuskohti sisuliselt võrrelda. Ametnike palkade avalikustamisel kehtib täna aktiivse

35 RT I, 11.03.2023, 86 36 RT I, 04.07.2024, 18 37 Riigikohtu 22.03.2011 otsus nr 3-3-1-85-09, p 110 38 Riigikohtu 20.12.2011 otsus nr 3-2-1-134-11

30

avalikustamise põhimõte, mille kohaselt peab asutus avalikustama andmed veebilehel.

Ametiasutuse töötajate töötasud aga avalikustatakse passiivselt ehk teabenõude korras. Kuna

avalikustamise nõue hõlmab vaid ametnikke ja jätab fookusest välja üha suureneva

töötajaskonna, on läbipaistvuse tagamiseks oluline avalikustamise nõudeid ühtlustada ning

võrreldavamaks muuta. Ametnike palkade avalikustamise eesmärk on tagada ametiasutuste

palgasüsteemide läbipaistvus, õiglane tasustamine ja palkade võrreldavus. Samuti on palkade

avalikustamise mõtteks vältida avaliku raha kuritarvitamist ja korruptsiooni. Lisaks on

maksumaksjatel ja avalikkusel tervikuna demokraatlikus ühiskonnas õigus olla informeeritud

valitsemissektori tulude kasutamisest, eelkõige personalikulude valdkonnas. Sellise teabe

koondamine aruandesse aitab kaasa avalikule diskussioonile üldist huvi pakkuvas küsimuses ja

teenib seega avalikke huve.

Samas ei aita ülalnimetatud eesmärkidele kaasa palkade nimedega seostatult avalikustamine.

Kindla isikuga seostatud palk ei ole avaliku teenistuse personalikuludest ülevaate saamiseks

oluline, küll aga riivab selline palga avalikustamine eraelu puutumatust. Ka Riigikohus on

leidnud, et teabe aktiivsel avalikustamisel tuleb eelistada tõlgendust, mille puhul ei esineks

eraelu riivet ja avaldada teave mitteisikustatud kujul.39 Senise korra järgi avalikustatud teave

sisaldab isikuandmeid, mille üldiseks kasutamiseks andmine võib oluliselt kahjustada

andmesubjekti(de) eraelu, s.t riivata ebaproportsionaalselt PS § 26 tulenevat põhiõigust

perekonna- ja eraelu puutumatusele. Kiiresti muutuv digiühiskond on muutnud avalikult

kättesaadavaks suurel määral erinevat informatsiooni, mis teeb võimalikuks inimesest

põhjaliku profiili koostamise. Ka tuleb arvestada, et erinevate andmelekete oht on püsiv, mis

võimaldab isiku kohta teabe kogumisel kasutada nii riigi poolt avalikustatud andmeid kui ka

andmeid, mis on andmelekke tõttu avalikuks saanud.

Praktikas on ilmnenud, et kehtiv palkade avalikustamise süsteem ei taga sisulist palkade ja

teenistuskohtade võrreldavust. Tagamaks teenistus- ja töökohtade sisuline võrreldavus, tuuakse

avalikustamise metoodikasse sisse ka tööväärtuspunktid või nende puudumisel teenistuskoha

klassifikatsioon (ATS § 65 lõiked 4 ja 5). Ametniku ja töötaja kohta avalikustatakse ka edaspidi

asutuse veebilehel andmed vastavalt AvTS § 28 lõike 1 punktile 6, millega nähakse ette

kohustus avalikustada ametnike ees- ja perekonnanimed, hariduse ja eriala, telefoninumbrid

ning elektronpostiaadressid. Vt ka palkade avalikustamise vastavust PS-le analüüsist

seletuskirja 2. osast „Eelnõu eesmärk“.

Eelnõuga muudetakse ATS § 87 lõiget 1 ning sätestatakse, et kui ametnik soovib enda

algatusel teenistusest lahkuda, tuleb selline avaldus esitada kirjalikku taasesitamist võimaldavas

vormis. Kehtiv ATS § 87 lõige 1 näeb teenistusest vabastamise taotlusele ette kirjaliku vormi

nõude. See tähendab eelkõige, et vastavalt tsiviilseadustiku üldosa seadusele40 (TsÜS) peab

taotlus olema allkirjastatud kas omakäeliselt või elektrooniliselt, sealhulgas digitaalallkirjaga.

ATSi eelnõu 193 SE seletuskirjas41 (lk 56) ei ole teenistusest vabastamise taotluse kirjaliku

vormi nõudmise eesmärki välja toodud ega vorminõude eiramise tagajärgi selgitatud. Samas on

ATSis kirjalikku vormi ja kirjalikku taasesitamist võimaldavat vormi iseenesest selgelt

eristatud (võrdluseks näiteks ATS § 33 lõige 3 punkt 1 ja § 98 lõige 3). Avaliku teenistuse

seaduse käsiraamatus42 on samuti rõhutatud kohustust järgida seaduses sätestatud vormi, kuid

pole selgitatud vorminõude eesmärki ja selle rikkumise tagajärgi. Võrreldes ATSi sätteid

töölepingu ülesütlemise regulatsiooniga, on TLS § 95 lõike 1 kohaselt vorminõuet rikkudes

39 RKPJKm 19.05.2009, nr 3-4-1-1-09, p 19. 40 RT I, 06.07.2023, 98 41 Kättesaadav: https://www.riigikogu.ee/download/b1b20dda-27c1-400f-8f8c-299de3df8ea6 42 K. Lang, I. Pärnamägi, E. Sarapuu. Avaliku teenistuse seaduse käsiraamat. Justiitsministeerium: 2013.

https://www.fin.ee/media/1977/download

31

tehtud töölepingu ülesütlemise avaldus küll tühine, kuid sama sätte kohaselt tuleb töölepingu

ülesütlemisavaldus esitada üksnes kirjalikku taasesitamist võimaldavat vormis, mis on oluliselt

vähem range. Kohus on leidnud, et ATS § 87 lõikes 1 on kirjaliku vormi nõudel eeskätt

tõenduslik eesmärk.43

Kehtiva ATSi ja kohtupraktika järgi saab täna ametnik esitada vaid allkirjastatud avalduse

teenistusest lahkumiseks, kuid selle järgi puudub praktiline vajadus. Samuti ei toeta

allkirjastatud taotluse esitamise võimalust teatud riigi infosüsteemid ning seetõttu suureneb

töökoormus. Eeltoodud põhjustel asendatakse teenistusest lahkumise avaldusel kirjalik vorm

kirjalikku taasesitamist võimaldava vormiga. TsÜS § 79 kohaselt peab tehing, millele on

seaduses sätestatud kirjalikku taasesitamist võimaldav vorm, olema tehtud püsivat kirjalikku

taasesitamist võimaldaval viisil ja sisaldama tehingu teinud isikute nimesid, kuid ei pea olema

omakäeliselt allkirjastatud. Kirjalikku taasesitamist võimaldava vormi väärtuseks on, sarnaselt

kirjaliku vormiga, tõendusfunktsioon, küll aga kirjaliku vormiga võrreldes veidi leebem.

Eelnõuga muudetakse ATSi § 90 lõiget 5 ja § 100 lõiget 1. Muudatuste eesmärk on ühtlustada

ATSis sätestatud koondamise eelisõiguseid TLSis sätestatud koondamise eelisõigustega.

Praktikas on ametiasutustel koondamise olukorras keeruline rakendada kahte erineva sisuga

normi olenevalt sellest, kas koondada tuleb ametnik või töötaja. Lähtudes sellest, et ametnike

ja ametiasutuste töötajate ülesanded on üksteisele lähemal kui varem ning sisuline eristamine

enamasti väga keeruline, ei ole mõistlik tagada last kasvatavale ametnikule suuremat kaitset kui

last kasvatavale töötajale. Paragrahvi 90 lõige 5 reguleerib teenistusse jäämise eelisõigust

juhuks, kui on vähemalt kaks sarnaste teenistusülesannetega ametnikku, kellest vähemalt üks

jääb pärast koondamist teenistusse samal ametikohal. Kehtiva seaduse kohaselt on

koondamissituatsioonis teenistusse jäämise eelisõiguse järjekord järgmine: 1) esmalt on

eelisõigus isikul, kelle haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad teenistusülesannete

täitmiseks kehtestatud nõuetele enim; 2) kui esimese kriteeriumi alusel ei ole võimalik

ametnikke eristada, on teenistusse jäämise eelisõigus esmalt ametnikul, kes kasvatab alla

seitsmeaastast last; 3) kui eelnevate kriteeriumide alusel ei ole ikka võimalik ametnikke

eristada, on eelisõigus ametnike esindajal või ametnikul, kelle õigustatud ootus vajab suuremat

kaitset, arvestades seejuures ametniku ülalpeetavate arvu. Muudatuse kohaselt, kui ametnikke

ei ole võimalik eristada haridus, töökogemus, teadmised ja oskused vastavad

teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele vastavuse järgi, on teenistusse jäämise

eelisõigus senise seitsmeaastast last kasvatava ametniku asemel alla kolmeaastast last

kasvataval ametnikul. Sarnane kaitse on töötajatele ette nähtud TLS § 89 lõikes 5, kuid erinevalt

ATSist, kus esimese kriteeriumina on tööle jäämise eesõigus ametnikul, kes teenistusülesannete

täitmisega tuleb kõige paremini toime, näeb TLS eelisõiguse ette töötajate esindajale ja

töötajale, kes kasvatab alla kolmeaastast last.

ATS § 100 lõike 1 muudatusega loobutakse keelust vabastada koondamise, ettenägematute

asjaolude ilmnemise või töövõime vähenemise tõttu ametnik, kes kasvatab alla kolmeaastast

last. Kehtima jäävad keeld eelnimetatud alusel vabastada teenistusest ametnik, kes on rase,

kellel on õigus emapuhkusele, kellel on õigus isapuhkusele või kellel on õigus

lapsendajapuhkusele. Praktikas on ilmnenud, et ATSis sätestatud teenistusse jäämise eelisõigus

ja teenistusest vabastamise piirangud on äärmiselt jäigad. Samuti on tekitanud praktikas

probleeme, et töölepingu seaduse § 89 lõike 5 kohaselt töölepingu ülesütlemisel koondamise

tõttu on tööle jäämise eelisõigus töötajal, kes kasvatab alla kolmeaastast last. Seega on

ametiasutused ümberstruktureerimiste korral kohtlema töötajaid ja ametnikke erinevalt, sest

ametniku puhul annab tööle jäämise eelisõiguse alla seitsmeaastane laps ja alla kolmeaastast

43 Tallinna Ringkonnakohtu 10.11.2022 otsus nr 3-20-1977

32

last kasvatavat ametnikku ei tohi koondada. Samas töölepingu lõpetamisel koondamise tõttu on

ainus sarnane kaitse tööle jäämise eelisõigus alla kolmeaastast last kasvataval töötajal. ATS

toetab jätkuvalt laste- ja peresõbralikkust ning teenistusest vabastamise põhjuseks ei saa olla

väikelapse kasvatamine. Sarnane säte on kehtestatud ka TLS §-ga 93.

ATSi täiendatakse §-ga 911 ning luuakse uus ametniku algatusel teenistusest lahkumise alus.

Lisatava paragrahvi kohaselt vabastatakse ametnik teenistusest katseajal tema enda algatusel,

kui ta leiab katseaja jooksul, et ei soovi teenistussuhet ametiasutusega jätkata. Ametniku

algatusel katseajal teenistusest vabastamisele kohaldatakse ATS §-s 87 lõigetes 1 ja 4–6

sätestatud korda. See tähendab, et ametnik peab katseajal teenistusest vabastamiseks esitama

kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis taotluse vähemalt 15 kalendripäeva enne soovitud

vabastamise päeva. Kokkuleppel ametniku teenistusest vabastamise õigust omava isikuga võib

ametniku teenistusest lahkumise korral kohaldada lühemat etteteatamistähtaega. Teenistusest

vabastamiseks esitatud taotlusest võib ametnik loobuda üksnes tema ametisse nimetamise

õigust omava isiku nõusolekul.

Muutmisvajadus on tekkinud sellest, et ametnikul ei ole võimalik katseajal teenistusest lahkuda

nii, et talle säiliksid sotsiaalsed tagatised nagu näiteks töötuskindlustushüvitis. Katseaja

regulatsiooni eesmärk on vältida ametikohtade täitmist selleks mittesobivate isikutega.

Katseajal peab ametnik, kelle suhtes on teenistusse nimetamisel kohaldatud katseaega,

arvestama, et tema teenistussuhe on seadusega vähem kaitstud võrreldes määramata ajaks

ametisse nimetatud isikute teenistussuhtega. Selleks, et tagada ametkohtade täitmine selleks

kõige sobivamate isikutega, on mõistlik täiendada seadust ka sellise katseaja lõpetamise sättega,

mille saab ametnik omal soovil esitada. Ka tänase regulatsiooni kohaselt saab ametnik katseaja

lõpuvestluses küll näiteks asuda seisukohale, et tema eelnev ettevalmistus pole ametikohal

töötamiseks piisav, kuid asutus võib leida, et ametniku töökogemus on piisav ja lugeda katseaeg

edukalt lõpetatuks. Sel juhul, kui ametnik ikkagi ei pea võimalikuks teenistussuhet jätkata, tuleb

tal esitada avaldus teenistusest vabastamiseks omal soovil. Kui ametnik vabastatakse

teenistusest omal soovil, ei ole talle tagatud töötuskindlustushüvitis, samas kui ametiasutus

vabastab ametniku teenistusest katseaja ebarahuldavate tulemuste tõttu, on isikul õigus

töötuskindlustushüvitisele.

Muudatus aitab seadusandluse kooskõlla viia ka praktikaga. Töötukassa on juba kehtivate

õigusaktide rakendamisel jaatanud isiku õigust töötuskindlustushüvitisele, kui teenistussuhe

lõppes katseajal.

Eelnõuga täiendatakse seadust uue §-ga 961, millega luuakse alus teenistusest vabastamiseks

poolte kokkuleppel. VTK ja eelnõu kooskõlastamisel ning eelnõu tutvustamisel juhiti korduvalt

tähelepanu vajadusele täiendada ametniku teenistusest vabastamise regulatsiooni. Lisatava

sätte kohaselt võivad ametnik ja ametiasutus leppida kokku, et ametnik vabastatakse

teenistusest. Sellise teenistusest vabastamise saavad ametnik ja ametiasutus kokku leppida, kui

ametniku ja tema vahetu juhi koostöö ei laabu. Ka on uue vabastamise kohaldamiseks vajalik,

et ametnikule oleks vabastamisele eelnevalt antud mõistlik tähtaeg puuduste kõrvaldamiseks,

kuid ametnik ei ole puudusi tähtaja jooksul kõrvaldanud. Ametiasutuse kohustuseks jääb

ametniku ametialase koolitamise korraldamine, kui ametniku vahetu või kõrgemalseisev juht

peab võimalikuks koolituse tulemusel puudusi mõistliku aja jooksul kõrvaldada ning kui

koolitus ei põhjusta ametiasutusele ebaproportsionaalselt suuri kulutusi. Mõistlikust ajast

koostöö parandamiseks võib loobuda, kui ametnik on selleks andnud kirjalikku taasesitamist

võimaldavas vormis nõusoleku. Sellisel juhul, kui ka ametnik tajub, et koostööd ei ole võimalik

jätkata, ei ole osapooli mõtet sundida nn lepitusmenetlusele ja kui ametnik annab kirjalikku

taasesitamist võimaldavas vormis nõusoleku, siis ei pea enne teenistusest vabastamist proovima

koostööd parandada.

33

Kokkuleppel ei või ametnikku teenistusest vabastada enne kuue kuu möödumist alates

ametniku ja tema vahetu juhi koos töötamise algusest. Kuue kuu pikkune koostöötamise ja

ametniku nõusoleku nõue kaitseb mõlema poole ja avaliku teenistuse kui terviku huve, et otsus

teenistusest vabastada ei oleks ülemäära rutakas ning oleks kooskõlas ametniku

neutraalsuskohustusega (ametnik peab tegema otsuseid, kohaldama seadusi erapooletult),

sealhulgas kohustusega valida teenistusülesandeid täites lahendus, mis kaitseb parimal

võimalikul viisil ühelt poolt igaühe õigusi ja vabadusi ning teiselt poolt avalikku huvi. Enne

ametniku teenistusest vabastamist tuleb talle anda võimalus osaleda vestlusel. Vestluse

kokkuvõte vormistatakse kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis ja edastatakse

ametnikule arvamuse andmiseks.

Lisatava paragrahvi lõikega 6 nähakse ette kohustus järgida kokkuleppel teenistusest

vabastamise osas koondamise korral kohaldatavat teenistusest vabastamisest etteteatamise

korda ja maksta ametniku ühe kuu keskmise palga ulatuses hüvitist teenistusest vabastamise

eest. Etteteatamistähtaeg on aeg ametnikule ümberkohanemiseks ja uue töökoha leidmiseks.

Rahvusvahelise põhimõtte kohaselt on mõistliku etteteatamisaja peamine eesmärk anda isikule

vaba aega uue töö otsimiseks enne olemasoleva töö-või teenistussuhte lõppemist ehk ajal, millal

ametnik saab veel palka.

Eelnõuga muudetakse seaduse § 101 lõiget 1 ja tehakse muudatus teenistusest vabastamisest

etteteatamise sättes. Kehtiva ATS § 101 lõike 1 kohaselt oleneb koondamise tõttu teenistusest

vabastamise etteteatamise tähtaeg ametniku avaliku teenistuse staažist. Avaliku teenistuse staaž

hõlmab kogu teenistussuhte kestust avalikus teenistuses. ATS § 101 lõike 1 kohaselt teatatakse

ametnikule, kes vabastatakse teenistusest koondamise tõttu, sõltuvalt ametniku teenistusstaažist

koondamisest ette 15–90 kalendripäeva. TLS § 97 sätestab töölepingu erakorralise ülesütlemise

etteteatamistähtajad. TLS § 97 lõike 2 kohaselt sõltuvad töölepingu lõppemisest etteteatamise

tähtajad töötaja ja tööandja vahelise töösuhte kestusest. Praktikas on ilmnenud, et kogu avaliku

teenistuse staaži arvestamine koondamisest etteteatamisel on teatud juhtudel asutuste jaoks

liialt koormav. Näiteks olukorras, kui ametnik on ametiasutuses tööl olnud kuus kuud, kuid

tema staaž avalikus teenistuses kokku on üle 10 aasta ja ametiasutusel tekib vajadus ametikoht

koondada, tuleb koondamisest teatada ette 90 kalendripäeva. Eriti suuremate ümberkorralduste

ja struktuurimuudatuste puhul raskendab pikk etteteatamistähtaeg ümberkorralduste läbiviimist

ja pikendab nende kulgu.

Koondamise olukorras erinev etteteatamistähtaeg ametnike ja töötajate puhul on põhjendamatu

ja sama ametiasutuse sees ka sisemist õiglust riivav. Seetõttu on kavandatava muudatuse

eesmärgiks muuta ATSi selliselt, et koondamise korral on etteteatamise tähtaeg seotud

ametiasutuses teenistuses oldud ajaga. ATS § 101 muudatusest tuleneb ka ATS § 26 muudatus,

sest kui koondamisest etteteatamine ei oma enam seost teenistusstaažiga, ei ole ametikohale

nimetamise haldusaktis vaja märkida teenistussuhte kestust avalikus teenistuses ega eraldi

avaliku teenistuse staaži dokumentidega koguda. Kavandatav muudatus ei ole vastuolus

eriseadustega, sest eriseadustes sätestatud pensionistaaž on seotud eriteenistuses töötamisega,

mida juba täna kogutakse eraldi ja eriseaduste alusel.

Eelnõuga täiendatakse seaduse rakendussätete peatükki jaoga 12. Uues jaoks on viis

paragrahvi, mis on seotud käesoleva eelnõu rakendamisega.

Uue ATS § 1346 eesmärgiks on reguleerida, mis saab kehtivate töölepingutega siis, kui

jõustuvad ATSi muudatused. Paragrahv 1346 sätestab üldised reeglid, mille kohaselt

senikehtinud töölepingutele kohaldatakse pärast eelnõu seaduse jõustumist lisaks TLSile ka

ATSi asjakohaseid sätteid. Kehtivaid töölepinguid ei pea kohustuslikus korras ümber

34

vormistama ja kui töölepingu tingimus on pärast eelnõu seadusena jõustumist vastuolus

ATSiga, kohaldatakse lepingutingimuse asemel ATSis sätestatut. Eeltoodu aga ei välista

nõudeid, mis on tekkinud enne 2026. aasta 1. jaanuari. Üldise õiguspõhimõtte kohaselt

kohaldatakse seni kehtinud seadust asjaoludele ja toimingutele, mis on tekkinud või tehtud enne

uue seaduse jõustumist. Lisatava paragrahvis sätestatakse ka, et kui töölepingu tingimus on

pärast 2026. aasta 1. jaanuari vastuolus käesoleva seaduse sättega, kohaldatakse

lepingutingimuse asemel käesolevas seaduses sätestatut.

Lisatava ATS § 1347 näol on tegemist rakendussättega, milles nähakse ette, kuidas hakkab

kulgema määramata ajaks teenistusse võetud keskastmejuhi teenistustähtaeg. Eelnõukohase

muudatuse jõustumise muutub keskastmejuhi teenistuskoht tähtajaliseks ehk nimetatakse

ametisse määratud tähtajaks (viieks aastaks). Kuivõrd kehtiva seaduse alusel on keskastmejuhid

ametisse nimetatud määramata ajaks ning seega vajab seadus rakendussätet teenistussuhete

ümberkujundamise kohta. Seaduse jõustumise päeval eelnimetatud ametikohtadel ametis

olevatel ametnikel on õigustatud ootus, et teenistussuhe riigiga uute reeglite kehtestamisel

jätkub mõistliku aja jooksul.

Rakendussätte kohaselt loetakse 2026. aasta 1. jaanuaril teenistuses olev ATS § 23 lõike 2

punktis 2¹ nimetatud juht (keskastmejuht) ametisse nimetatuks kuni 2030. aasta 31.

detsembrini. Senistele andmetele tuginedes on selleks ajaks suurem osa keskastmejuhtidest

ametikohta vahetanud ja esimese viieaastase tähtaja saabumine ei tekita ebaproportsionaalselt

suurt personali liikumist. Andmaks suuremat paindlikkust, antakse rakendussättega

ametiasutusele õigus keskastmejuhi teenistustähtaja lõppedes nimetada ametikohale täiendavalt

kaheks aastaks.

Eelnõuga seadusesse lisatava ATS § 1348 sätestab ametiasutustele kohustuse viia töölepingulise

keskastmejuhiga sõlmitud tähtajatu tööleping ATSi § 231 nõuetega kooskõlla hiljemalt 2026.

aasta 31. detsembriks. ATSi §-ga 231 kehtestatakse ametiasutuste töölepingulistele

struktuuriüksuste juhtidele viieaastase tähtajaga töölepingud. Aastane periood üleminekuks on

ette nähtud, et ametiasutused saaksid tähtajatud töölepingud üle vaadata ja keskastmejuhtidele

kehtestatud tähtajalistele töösuhtega kooskõlla viia.

Eelnõuga seadusesse lisatava ATS §-ga 1349 nähakse ette teenistusest vabastamisest

etteteatamise erisus. Lisatava sätte kohaselt teatakse ametnikule, kes on 2026. aasta 1. jaanuaril

ametnikuna avalikus teenistuses, koondamise tõttu teenistusest vabastamisest ette enne 2026.

aasta 1. jaanuari kehtinud avaliku teenistuse seaduse § 101 sätestatud korras.

Lisatava ATS §-ga 13410 nähakse ette analüüsikohustus seoses eelnõuga tehtava muutuvpalga

piirmäära suurendamisega. Lisatava paragrahvi kohaselt analüüsib valdkonna eest vastutav

minister hiljemalt 2028. aastal 2025. aasta 1. jaanuaril jõustunud ATS § 64 lõike 5 muudatusega

kaasnevat mõju ja esitab Vabariigi Valitsusele vajaduse korral ettepaneku regulatsiooni

muutmiseks. Analüüsi eesmärk on hinnata, kas ja kuidas on muutuvpalga piirmäära

suurendamine mõjutanud muutuvpalga maksmist. Avaliku teenistuse palgasüsteemi

aluspõhimõteteks on palgakindlus ja palgasüsteemi läbipaistvus. Palgakindlus ehk kindlus

sissetuleku stabiilsuse ees on vajalik, et ametnik teeks otsuseid erapooletult. Muutuvpalk on

palga ebaregulaarne osa ning see ei tohiks olla tavapärane lisatasu. Muutuvpalga maksmine

annab ametiasutuse juhile paindlikkust ja võimalust rakendada põhipalga kõrval lisanduvaid

meetmeid kvalifitseeritud ja heade töötulemustega ametnike motivatsiooni tõstmiseks.

Kehtiva ATSi kohaselt on muutuvpalga piirmäär kuni 20 protsenti ametniku aastasest

põhipalgast. Eelnõuga täiendatakse muutuvpalga regulatsiooni selliselt, et erakorralistel

asjaoludel võib kalendriaasta jooksul muutuvpalka ametniku põhipalgale lisaks maksta kuni 30

35

protsenti ametniku aastasest põhipalgast, kui ametiasutus on sellised muutuvpalga maksmise

tingimused palgajuhendis sätestanud. Hindamaks, kas ja kuidas erakorralisteks juhuks

ettenähtud suurem muutuvpalga piirmäär täidab seaduses nimetatud eesmärki ja erakorralistest

vajadustest tingitud suuremat vajadust paindlikkuse järgi, analüüsib valdkonna eest vastutav

minister (eelnõu koostamise ajal rahandusminister44) kahe aasta möödudes muudatusega

kaasnenud mõju ja eelarvevahendite kasutamist.

Eelnõu §-ga 2 muudetakse AvTSi.

Kuna eelnõu §-ga 1 tehtavate ATS muudatuste kohaselt ühtlustatakse ametnike ja töötajate

palkade avalikustamine (ATS § 65 täiendamine), siis tuleb teha muudatused ka AvTS-s.

Kehtiva AvTS § 36 lõike 1 punktist 9 tulenevalt ei tohi ametiasutus asutusesiseseks

kasutamiseks mõeldud teabeks tunnistada eelarvest töölepinguga töötavatele isikutele makstud

töötasude ning muude tasude ja hüvitiste kohta. Ametnike palgad avalikustatakse aga tulenevalt

AvTS § 28 lõike 1 punktist 25.

Eelnõuga muudetakse AvTS § 28 lõike 1 punkti 25 selliselt, et lisataks ametnikule on

teabevaldaja kohustatud avalikustama riigi ja kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse

töötaja palga ja teenistusülesannetega seonduva muu tulu. Vt lähemalt seletuskirja käesoleva

osa ATS § 65 täiendamise selgitusi.

Eelneva muudatusega on seotud AvTS § 36 lõike 1 punkti 9 muutmine. Punktist jäetakse välja

viide eelarvest töölepinguga töötavatele isikutele makstud töötasude ning muude tasude ja

hüvitiste kohta, kuna töötajate töötasude avalikustamine hakkab toimuma ametnikega

ühtemoodi AvTS § 28 lõike 1 punkti 25 alusel.

Eelnõu §-ga 3 muudetakse TLS § 68 lõiget 6, mis reguleerib puhkuse aegumist. Nimetatud

paragrahvi lõikesse 6 lisatakse põhipuhkuse aegumise peatumise alusena ajutise töövõimetuse

aeg, kuid ainult juhul, kui ajutise töövõimetuse tõttu ei ole töötajal võimalik kasutamata jäänud

põhipuhkust ära kasutada aegumistähtaja jooksul. See tähendab, et puhkusenõude aegumine ei

peatu iga kord, kui töötaja on ajutiselt töövõimetu. Seadus reguleerib puhkuse aegumise

peatumist olukorras, kus ajutise töövõimetuse tõttu ei saa inimene oma aeguvat puhkust

kasutada. Näiteks kui töötajal on puhkus planeeritud septembrisse, kuid ta on pikalt töövõimetu

(nt september-detsember) ning tema puhkus aegub selle aja jooksul. Samas võib olla ka

olukord, kus töötajale jääb pärast töövõimetuslehel olemist veel aega detsembris puhkust

kasutada, kuid see ei ole võimalik (nt ei sobi see töötajale või tööandjal ei ole võimalik puhkust

võimaldada). Kirjeldatud olukordades jääb töötaja haiguse tõttu ilma võimalusest puhata,

mistõttu on põhjendatud puhkuse aegumise peatumine selleks perioodiks. Töötaja peaks

kasutamata jäänud põhipuhkuse ära kasutama mõistliku aja jooksul pärast ajutise töövõimetuse

perioodi lõppu.

Nimetatud põhimõte tuleneb Euroopa Kohtu praktikast. Ühendatud kaasustes C‑518/20 ja

C‑727/20 jõudis Euroopa Kohus järeldusele, et direktiivi 2003/88/EÜ artikliga 7 on vastuolus

olukord, kus töötaja õigus kasutada põhipuhkust, mis on omandatud perioodil, mil töötaja

tegelikult töötas, enne töövõimetuks jäämist, võib aeguda siseriiklikus õiguses ette nähtud

aegumisperioodi lõpus, kuigi tööandja ei ole töötajale õigel ajal andnud võimalust puhkust

kasutada. Kuivõrd Eestil on kohustus rakendada direktiivi 2003/88/EÜ ja selle tõlgendusi, tuleb

44 Peaministri 12.08.2024. a korraldus nr 88 „Ministrite pädevus ministeeriumi juhtimisel ja ministrite

vastutusvaldkonnad“, RT III, 14.08.2024, 1

36

TLS regulatsioon viia Euroopa Kohtu praktikaga vastavusse. Seega pikeneb edaspidi

põhipuhkuse aegumisperiood töötaja ajutise töövõimetuse perioodi võrra, kui ajutine

töövõimetus takistab töötajal puhkuse kasutamist enne selle aegumist.

Lõikes 7 sätestatakse uus põhimõte, mille kohaselt tööandja teavitab töötajat kasutamata ja

aeguvast puhkusest ette selliselt, et töötajal oleks võimalik puhkust kasutada aegumistähtaja

jooksul. Tööandja kohustus töötajat teavitada aeguvast põhipuhkusest on oluline, et töötaja

oleks teadlik piiratud ajast, mille jooksul tal on võimalik veel põhipuhkust kasutada enne, kui

puhkus aegub. Selleks, et töötaja saaks ka päriselt puhkust kasutada, tuleb teda põhipuhkuse

aegumisest teavitada selliselt, et töötajale oleks selgelt arusaadav, kui palju tal on puhkust

kasutamata, millal kasutamata puhkus aegub ja et puhkuse kasutamine oleks ka võimalik enne

aegumistähtaja lõppu. Näiteks piisab teavituseks vajaliku informatsiooni kuvamisest mõnes

keskkonnas, kus on näha puhkusearvestus, kui see keskkond on tööajatele igal ajal ligipääsetav.

Lisaks on oluline, et töötajat teavitatakse puhkuse aegumisest piisav aeg ette. Piisav aeg võib

olla erinev, olenevalt sellest, kui palju on töötajal puhkust kasutamata. Teavitus tuleb teha

aegsasti, et töötaja saaks puhkuse kasutamist ette planeerida.

Paragrahvi 68 täiendatakse ka lõikega 8, mille kohaselt põhipuhkuse nõue ei aegu ühe aasta

jooksul arvates selle kalendriaasta lõppemisest, mille eest puhkust arvestatakse (TLS § 68 lg

6), kui tööandja ei võimaldanud töötajal puhkust kasutada. Aegumata jäänud puhkuse

kasutamisest teatab töötaja tööandjale 14 kalendripäeva ette kirjalikku taasesitamist

võimaldavas vormis kui pooled ei ole kokku leppinud teisiti.

Muudatus lähtub Euroopa Kohtu otsusest C-120/21. Nimetatud otsuses jõudis Euroopa Kohus

järeldusele, et direktiivi 2003/88/EÜ artikliga 7 on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, mille

kohaselt töötaja õigus põhipuhkusele aegub seaduses sätestatud aegumisperioodi lõpus, kuigi

tööandja ei ole töötajale tegelikult andnud võimalust puhkust kasutada. Euroopa Kohus on

selgitanud, et tööandja peab end kaitsma kasutamata tasustatud põhipuhkuse tõttu esitatud

hilinenud taotluste eest sellega, et ta järgib tal töötaja suhtes lasuvat kohustust anda teavet ja

kutsuda üles, mis tagab õiguskindluse, ilma et piirataks töötaja õigust puhkusele.

Sätte eesmärk on tagada töötajatele võimalus puhkust kasutada olukorras, kus tööandja

pahatahtlikult ei ole seda aegumistähtaja jooksul töötajale võimaldanud. Puhkuse

mittevõimaldamisena ei käsitleta nt olukordi, kus puhkus katkestatakse või puhkust ei ole

võimalik anda töötaja soovitud ajal, kuid puhkust võimaldatakse kasutada muul ajal. Sisuliselt

on tegemist olukorraga, kus töötaja on aktiivselt avaldanud soovi puhkust kasutada, kuid

tööandja ei võimalda talle puhkuse kasutamist kogu aegumistähtaja jooksul. Seega ei rakendu

lõikes 8 sätestatu, kui töötaja ise puhkuse kasutamiseks soovi ei avalda. Näiteks kui tööandja

on töötajat teavitanud aeguvast puhkusest ning töötaja ei esita tööandjale avaldust puhkuse

kasutamiseks aegumistähtaja jooksul, siis aegub puhkus vastavalt TLS § 68 lõikes 6 sätestatule.

Kui tööandja ei võimalda siiski töötajal puhkust kasutada ning seetõttu puhkus aegumistähtaja

jooksul ei aegu, tuleb töötajal aegumata jäänud puhkuse kasutamiseks tööandjale oma soovist

kirjalikku taasesitamist võimaldavas vormis 14 kalendripäeva ette teatada, kui pooled ei ole

teisiti kokku leppinud. Aegumata jäänud puhkus tuleks töötajal ära kasutada mõistliku aja

jooksul.

37

Kui tööandja ei võimalda töötajal puhkust kasutada ning töösuhe lõpeb, on töötajal õigus saada

hüvitist kasutamata jäänud aegumata põhipuhkuse eest TLS § 71 alusel.

Eelnõu §-ga 4 tehakse muudatused TKindlS-sse. Kehtiva TKindlS § 141 järgi on

koondamishüvitist õigus saada töötajal, kelle töösuhe selle tööandjaga on kestnud vähemalt viis

aastat ja kelle tööleping on üles öeldud koondamise tõttu või kes on töölepingu üles öelnud TLS

§ 37 lõike 5 alusel, või ametnikul, kelle teenistusstaaž on vähemalt viis aastat ja kelle

teenistussuhe on lõpetatud avaliku teenistuse seaduse § 90 alusel. Seega koondamishüvitise

määramisel võetakse ametnike puhul võetakse arvesse kogu ametniku teenistusstaaž avalikus

teenistuses. Töötajale koondamishüvitise määramisel võetakse aluseks selle töösuhte kestus,

mis on lõppenud koondamise tõttu või TLS § 37 lõike 5 alusel. Ametniku puhul kogu

teenistusstaaži arvesse võtmine võib viia ebavõrdse olukorrani, eriti mitme järjestikuse

koondamise korral lühikese ajaperioodi sees. Näiteks, kui aasta jooksul koondatakse üle 10-

aastase teenistusstaažiga ametnik kahest ametikohast, võetakse mõlemal korral

koondamishüvitise arvutamisel aluseks teenistusstaaž üle 10 aasta. TKindlS § 142 lõike 1 punkti

2 kohaselt makstakse kindlustushüvitist koondamise korral ametnikule, kelle teenistusstaaž on

kestnud üle kümne aasta – kahe kuu keskmise palga ulatuses. Toodud näite puhul tekib kehtiva

seaduse alusel ametnikul õigus koondamishüvitisele mõlema koondamise korral kahe kuu eest,

ehk kokku maksab Eesti Töötukassa hüvitist nelja kuu eest. Töölepingu alusel töötanud töötaja

puhul võetakse aga aluseks töösuhte kestus viimase tööandja juures.

Eelnevalt tulenevalt ja seoses eelnõuga tehtud ATS § 101 lõikes 1 tehtava muudatusega,

muudetakse TKindlS selliselt, et edaspidi arvestatakse ametnikule koondamishüvitise

maksmisel ametniku teenistussuhte kestust selles ametiasutuses, kust ta koondati.

Töölepingulistele töötajatele kohaldub samasugune regulatsioon juba täna.

Eelnõu §-ga 5 tunnistatakse kehtetuks VVS § 49 lõike 1 punkt 6. Viidatud punkti kohaselt

on ministeeriumi juhina ministri pädevuses nimetada ametisse ja vabastada ametist kantsleri

ettepanekul ministeeriumi osakonnajuhataja, Välisministeeriumis peadirektori või sõlmida ja

lõpetada temaga tööleping või anda selleks volitus kantslerile. Kuivõrd eelnõuga sätestatakse

ametiasutustes ja sealhulgas ka ministeeriumides tähtaegsed teenistus- ja töösuhted

keskastmejuhtidele, on oluline näha ette ka meetmed, mis aitavad vältida ametnike

politiseerumist. ATS § 51 lõike 2 kohaselt peab ametnik oma teenistusülesandeid täitma

(tegema otsuseid, kohaldama seadusi) erapooletult (neutraalsuskohustus), sealhulgas valima

teenistusülesandeid täites ühelt poolt igaühe õigusi ja vabadusi ning teiselt poolt avalikku huvi

(seotus avaliku huviga) parimal võimalikul viisil arvestava lahenduse. Ametniku

neutraalsuskohustusest tulenevalt ei tohi ametnik ametiasutuse suhtes ja haldusesiseselt oma

teenistusülesannete täitmise raames kestvalt ja aktiivselt toetada ühe kindla erakonnapoliitilise

nägemuse edendamist. Ametnik ei või olla erapoolik, vaid peab säilitama võime arvestada ka

erinevate osapoolte huvidega. Ametniku neutraalsuskohustus ja seotus avaliku huviga ei ole

üksnes ametniku teenistuskohustus, vaid see kuulub iga õigusriiklikest kaalutlustest lähtuva

haldusmenetluse hulka.45

Ametnike erapooletuse tagamiseks jäetakse ministeeriumi osakonnajuhataja ametisse

nimetamine ja ametist vabastamine ning töölepingu sõlmimine ja selle lõpetamine kantsleri

pädevusse. VVS § 53 lõike 5 kohaselt nimetab kantsler ametisse ja vabastab ametist

ministeeriumi koosseisu kuuluvad ametnikud või sõlmib ja lõpetab töötajatega töölepingu, välja

arvatud need, kelle nimetab ametisse ja vabastab ametist või kellega sõlmib ja lõpetab

45 K. Lang, I. Pärnamägi, E. Sarapuu. Avaliku teenistuse seaduse käsiraamat. Justiitsministeerium: 2013.

https://www.fin.ee/media/1977/download, § 51 kommentaar.

38

töölepingu minister. Ministri pädevusse jääb ministrile vahetult alluva nõuniku ametisse

nimetamine ja ametist vabastamine või temaga töölepingu sõlmimine ja lõpetamine.

Eelnõu §-ga 6 muudetakse võrdse kohtlemise seaduse § 15 lõiget 2 täiendades seda teise

lausega, mille kohaselt ei kohaldata soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinikule

katseaega.

Eelnõu §-ga 7 nähakse ette eelnõu jõustumine 1. jaanuaril 2026. aastal. Seadus jõustub sellel

kuupäeval, et jätta piisav vahemik seaduse vastuvõtmise ja jõustumise vahele, et osapooled

saaksid end muudatustega kurssi viia ja oma tegevuse kooskõlla viia.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõuga defineeritakse uus termin tööväärtuspunktid. Mõiste võetakse kasutusele ATS § 65

lõigetes 4 ja 5. Seoses ametiasutuse töötajate töötasu avalikustamisega avalikustatakse ka

ametiasutuse töötaja teenistusgrupp ja -tase ning nendele vastavad tööväärtuspunktid.

Tööväärtuspunktid on ameti- või töökoha töö kvantitatiivne punktiline väärtus, mis tuleneb

ATS § 10 lõike 1 punkti 4 alusel läbiviidud teenistuskohtade liigitamisest ja nende hindamisest.

Tööväärtuspunktid aitavad erineva sisu ja vastutusega töid omavahel võrreldavaks muuta.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu on puutumuses Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/88/EÜ tööaja

korralduse teatavate aspektide kohta (ELT L 299, 18/11/2003, lk 0009 – 0019) rakendamisega.

Kuivõrd Eestil on kohustus rakendada direktiivi 2003/88/EÜ ja selle tõlgendusi, viiakse TLS §

68 lõike 6 regulatsioon Euroopa Kohtu praktikaga vastavusse. Täpsemaid selgitusi vt

seletuskirja 3. osast eelnõu § 3 – TLS muutmise kohta.

Selleks, et jääks seaduse vastu võtmise ja jõustumise vahele piisav vacatio legis, jõustub seadus

1. jaanuaril 2026. a.

6. Seaduse mõjud

Seadusega kavandatavad muudatused avaldavad mõju valdavalt vaid riigiasutustele

töökorraldusele, kuludele ja tuludele.

Eelnõu seadusena vastuvõtmisel puudub mõju keskkonnale, haridusele, kultuurile, spordile,

infotehnoloogiale ja infoühiskonnale, siseturvalisusele ning riigikaitsele ja välissuhetele.

Muudatused on suunatud avalikele teenistujatele (ametnike ja ametiasutuste töötajate)

kohalduva regulatsiooni ühtlustamisele. Samuti vastavad muudatused väljakujunenud

praktikale ametiasutuste sisemise töökorralduse osas. Enamik muudatustest mõjutab

riigiasutuste töökorraldust seoses ametiasutuste töötajatele mõnede ATSi normide

kohaldamisega. Muudatused ei mõjuta sihtrühma toimimist olulisel määral ja kavandatavad

muudatused saab ellu viia tavapärase töö käigus.

2022. aastal oli avalike teenistujate arv 27 935. Teenistujate osakaal Eesti tööealisest

elanikkonnast (15–74-aastased) on olnud stabiilselt 2,8%. Riigi ametiasutustes 22 418

teenistujat ning KOV ametiasutustes 5 517 teenistujat.

39

Riskide või ebasoovitavate mõjude kaasnemine on ebatõenäoline, sest muudatused jälgivad

ATSi aluspõhimõtteid ning suurendavad läbipaistvust, ühetaolisust ja avalike vahendite

eesmärgipärast kasutamist.

Kavandatav muudatus 1: Ametnikueetika ümberkujundamine avaliku teenistuse

eetikaks

Muudatuse kohaselt laiendatakse ATSis reguleeritud ametnikueetika kohaldamisala ja eetika

nõuded hakkavad kohalduma ka ametiasutuste töötajatele. Kuigi ametniku eetikakoodeksi

järgimine on kohustuslik ametnikele, eeldatakse juba täna, et samu põhimõtteid järgivad ka

töölepingu alusel avalikus teenistuses olevad inimesed.

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele. Muudatusest mõjutatud sihtrühm on

ametiasutuste töötajad (7798 isikut 31.12.2022 seisuga) ja ametnikueetika nõukogu.

Kavandatav muudatus kasvatab ühiskonna usaldust avalike teenistujate suhtes. Samuti on

muudatus kooskõlas ühiskonna ootusega avaliku teenistuse läbipaistvusele, avatusele ning

kõrgendatud eetilistele ja moraalsetele nõuetele. Muudatusel puuduvad ebasoovitavad mõjud,

sest kuigi kehtiva seaduse järgi eetika järgimine ametiasutuste töötajatele kohustuslik ei ole, on

uuringus „Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses“46 välja toodud, et ametnikud ja ametiasutuste

töötajad on küllaltki üheselt veendunud, et ametniku eetikakoodeksis toodud väärtused kehtivad

kõigile avalikus teenistuses töötavatele inimestele, olenemata nende ametniku- või

töötajastaatusest. Ühtne eetika raamistik tugevdab läbi eetilise käitumise demokraatiat ja

usaldust ametiasutuste vastu, aitab ära hoida korruptsiooni ja ebaeetilist käitumist ning

kinnistada head valitsemistava. Ühtsete eetika põhimõtete poole liiguvad ka Euroopa Liidu

institutsioonid tervikuna, luues uue katusorganisatsiooni eetika jaoks.

Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega kaasnev mõju on üldiselt

positiivne, kuna kasvatatakse avalikkuse usaldust avalike teenistujate ja seeläbi riigiasutuste

vastu tervikuna.

Kavandatav muudatus 2: Palka puudutavate sätete kohaldamine ametiasutuste

töötajatele

Muudatuse kohaselt hakatakse ATSis sätestatud palka ja palgakomponente puudutavaid

reegleid kohaldama ka ametiasutuste töötajatele.

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm

on ametiasutuste töötajad (7798 isikut 31.12.2022 seisuga).

Muudatus loob avalike teenistujate jaoks ühtsed töö tasustamist puudutavad alused ning sellest

tulenevalt muutub ametiasutuste töötajate palgakorraldus selgemaks ning läbipaistvamaks.

Ametiasutuse töötajale võivad ametnikuga võrreldes kohalduda soodsamad töö tasustamise

tingimused, kuid töö tasustamisel ei ole põhjendatud ametnike ja töötajate sedavõrd oluline

eristamine. ATSi järgi on ametnike teenistusülesanded suurema mõju ja vastutusega, mistõttu

ei tohiks nad palgapositsioonil olla kehvemas seisus kui töötajad, kelle töö peaks avaliku võimu

teostamist vaid toetama. Palgakorralduse ühtlustamine aitab tagada ametnike ja töötajate võrdse

kohtlemise ametiasutuse sees ning seeläbi tõuseb avalike teenistujate motivatsioon.

46 Eesti Rakendusuuringute Keskus Centar. Rollid ja hoiakud avalikus teenistuses, 2017. Kättesaadav aadressilt

2017_Rollid_ja_hoiakud_avalikus_teenistuses.pdf (centar.ee)

40

Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatuse tulemusena võib väheneda avaliku

sektori atraktiivsus tööandjana töötajate jaoks, sest ATSis sätestatud palga maksmisega seotud

sätete rakendamisel ei ole neis küsimustes enam töötajatel võimalik tugineda TLSi sätetele, mis

annavad suurema vabaduse palga ja sellega seotud tasude maksmisel. Samas näitab iga-aastane

palgastatistika, et üldjoones koheldakse ametnikke ja töötajaid võrdselt, mistõttu ei pruugi

muudatusel avaliku teenistuse atraktiivsusele negatiivset mõju.

Kavandatav muudatus 3: Ametnike ja töötajate palgaandmete avalikustamine isikuga

seostamata kujul

Eelnõuga kavandatakse palkade avalikustamise osas kahte muudatust – aktiivselt hakatakse

avalikustama ka ametiasutuste töötajate töötasusid ning edaspidi avalikustatakse palgad ja

töötasud teenistuskoha põhiselt isikustamata kujul. Vahendid avalikus teenistuses tasude

maksmiseks tulevad riigieelarvest ning nende kasutus peab olema läbipaistev ja

eesmärgipärane. Euroopa Kohus on leidnud, et maksumaksjatel ja avalikkusel tervikuna on

demokraatlikus ühiskonnas õigus olla informeeritud valitsemissektori tulude kasutamisest,

eelkõige personalikulude valdkonnas. Sellise teabe koondamine aruandesse aitab kaasa

avalikule diskussioonile üldist huvi pakkuvas küsimuses ja teenib seega avalikke huve.47

Eelnõuga täiendatakse avalikustatavaid andmeid ning paremaks teenistuskohtade võrdlemiseks

avaldatakse koos palgaandmetega ka tööväärtuspunktid või nende puudumisel (nt kohaliku

omavalitsuse ükstuste puhul) ametinimetus vastavalt Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni

rahvusvahelisele ametite klassifikaatorile.

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm

on ametiasutuste töötajad (7798 isikut 31.12.2022 seisuga).

Kehtiva ATSi järgi avalikustatakse aktiivselt vaid ametnike palk. ATSi seletuskirjast nähtub, et

ametnike palkade avalikustamisega sooviti lahendada pikaaegset probleemi, mille kohaselt ei

olnud palgasüsteem avalikkusele läbipaistev ja arusaadav. Ametnike palkade avalikustamisel

astuti suur samm läbipaistvama palgakorralduse suunas. Arvestades töötajate hulka avalikus

teenistuses, moodustab aga töötajatele makstav palk märkimisväärse osa kogu avaliku

teenistuse eelarve kuludest. Kuivõrd vahendid avalikus teenistuses tasude maksmiseks tulevad

otseselt riigieelarvest ning nende kasutus peab olema läbipaistev ja eesmärgipärane, on mõistlik

näha ametnikele ja töötajatele ette ühesugused avalikustamise tingimused.

Trendina on oluline märkida, et avalikus teenistuses sõlmitakse üha enam töölepinguid ja

vähem nimetatakse ametnikke ametisse. Statistilistest andmetest nähtub, et 2017. aastal oli ühe

ametniku kohta 0,6 töötajat ja 2021. aastal 0,72 töötajat. Märkimist väärib, et viimase 5 aasta

kokkuvõttes on ametnike ametikohtade arv vähenenud 837 võrra ja töötajate töökohtade arv

suurenenud 116 võrra.

Kiiresti muutuvas digiühiskonnas ning aina tundlikumaks muutuvat isikuandmete ja eraelu

puutumatuse teemat arvestades on kerkinud küsimus ametnike ja ametiasutuse töötajate

palgaandmete avalikkuse ja kättesaadavuse kohta. Avaliku teabe seaduses jõustus 2021. aasta

lõpus muudatus, mille kohaselt, kui seaduse alusel avalikustatava ja isikuandmeid sisaldava

teabe üldiseks kasutamiseks andmine kahjustab isiku eraelu puutumatust, antakse see üldiseks

kasutamiseks viisil, mis ei kahjusta isiku eraelu puutumatust oluliselt (AvTS § 31 lg 8).

Viidatud paragrahvi seletuskirja kohaselt anti muudatusega teabevaldajale võimalus hinnata,

kas piirata sellisel juhul avalikustamisele kuuluva ja isikuandmeid sisaldava teabe üldiseks

kasutamiseks andmist täies mahus ja sellist teavet üldiseks kasutamiseks mitte anda¸ piirata

47 Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C-465/00, C-138/01 ja C-139/01

41

sellise teabe üldist kasutamist osaliselt ja anda selline teave üldiseks kasutamiseks näiteks

anonüümsel või pseudoanonüümsel kujul või anda selline teave üldiseks kasutamiseks küll

isikustatud kujul, kuid ilma andmeteta, mille üldiseks kasutamiseks andmine kahjustab oluliselt

isikute eraelu puutumatust. Masinloetav andmetöötlus võimaldab kokku segada eri infokilde

nii hästi avalikust sektorist, ühis- ehk sotsiaalmeediast kui ka mujalt, näiteks inimeste

harjumusi koos nende kontaktandmetega ning infokilde kogudes võidakse taaskasutaja teabes

sisalduvaid isikuid siiski tuvastada. Esitatud põhjendused on asjakohased ka avalike

teenistujate palgaandmete avalikustamisel.

Andmete võimaliku pahatahtliku kasutamise takistamiseks ja eraelu puutumatuse seisukohalt,

on eelnõuga palkade avalikustamisel piiratud avalikustatavaid isikuandmeid, kuid suureneb

avaliku teenistuse palgakorralduse läbipaistvus, sest edaspidi avalikustatakse ka töötajate

palgad. Avalikkusel jääb alles ligipääs infole, millest nähtub ametiasutuses töötavatele

teenistujatele makstavad tasud. Kuivõrd kättesaadavaks jääb info ametiasutuse ja teenistuskoha

kohta, on avaliku teabe seaduse alusel huvitatud isikul võimalik ametiasutuse poole selgituste

saamiseks pöörduda.

Muudatuse kohaselt lisatakse võrreldavuse tagamiseks avalikustatud palga juurde ka

tööväärtuspunktid või nende puudumisel (nt kohaliku omavalitsuse ükstuste puhul)

ametinimetus vastavalt Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni rahvusvahelisele ametite

klassifikaatorile. Tööväärtuspunktid aitavad näha, kas palgatasemelt sarnased teenistuskohad

on ka vastutuselt sarnased ehk võrrelda võrreldavaid teenistuskohti. Tööväärtuspunktide või

ametite klassifikaatorite lisamine ei too kaasa eraldi halduskoormust, kuivõrd on klassifikaatori

kasutamine nõutud kõikide töötamiste registreerimisel Maksu- ja Tolliametis ning

tööväärtuspunktid kasutusel valitsusasutustes lähtuvalt Vabariigi Valitsuse 8. novembri 2012.

a määrusest nr 92 „Riigi ametiasutuste teenistuskohtade koosseisude kehtestamise kord,

teenistuskohtade klassifikaator ja teenistuskohtade liigitamise kord“.

Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Mõju avaldub peamiselt ametiasutuste

töötajatele, sest muudatuse tulemusena muutuvad läbipaistvuse huvides aktiivselt

avalikustatavaks ka töötajate palgad. Kehtiva seaduse järgi avalikustatakse töötajate palgad, kui

selle kohta esitatakse teabenõue. Seni avalikustati töötaja töötasu koos töötaja nimega, kuid

muudatuse kohaselt nime enam töötasu juures ei näidata. Nähtavaks jääb teenistuskoht ja

tööväärtuspunktid. Avalikustamine suurendab palgakorralduse läbipaistvust ning annab

võimaluse võrrelda avaliku teenistuse tasusid ülejäänud tööturu osaliste tasudega. Avalike

teenistujate töötasude avalikustamise eesmärk on riigivara kasutamise läbipaistvus ja

korruptsiooni vältimine. Kui inimene asub avalikku teenistusse töötajana, peab ta arvestama, et

avalikule sektorile on omased suurem avalikkuse tähelepanu, eelarvevahenditest tingituna

piiratumad läbirääkimisvõimalused töötasu suuruse üle, õigusnormidest tulenevad nõuded ja

piirangud tööle. Isikuga seostamata avalikustamine vähendab eraelu puutumatuse riivet ja riski

andmete pahatahtlikuks töötlemiseks.

Kavandatav muudatus 4: Katseaja ja ületunnitöö põhimõtete ühtlustamine TLSiga ning

arengu-ja hindamisvestluse regulatsiooni lihtsustamine

Muudatuse tulemusena ühtlustatakse avalikus teenistuses katseaja ja ületunnitöö hüvitamise

regulatsioon TLSiga ning lihtsustatakse arengu- ja hindamisvestluste korda.

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm

on ametnikud ja ametiasutuste töötajad (kokku 27 935 isikut 31.12.2022 seisuga).

42

Kavandatava muudatuse tulemusena liigutakse nii ühtsema kui ka paindlikuma töösuhete

regulatsiooni poole. Ajal, kui riigi- ja erasektori koostöö on pidevas laienemises ning inimeste

liikuvus avaliku ja erasektori vahel on suurem kui kunagi varem, on põhjendatud ühtlustada

ametnikele kehtestatud nõudeid töötajatele suunatud nõuetega. Seda toetab ka Eesti avaliku

teenistuse väga kõrge avatuse tase, mis tähendab, et avalikku teenistusse on võimalik siseneda

kõigil tasemetel ja liikumine avalikust teenistusest sisse või välja on lihtne.

Ühtlustamisel on silmas peetud, et ühiskonna ootused avalikele teenistujatele erinevad ootustest

erasektori töötajatele. Kavandatavate muudatustega vähendatakse ATSi ja TLSi erisusi

valdkondades, mille puhul erisused ei ole põhjendatud. Muudatused, mis on mõeldud

ühtlustamaks ATSi regulatsiooni TLSi regulatsiooniga (katseaega ja ületunnitööd puudutavad

muudatused), annavad ametiasutustele võimaluse suuremaks paindlikkuseks. Samuti toetavad

muudatused avaliku teenistuse detsentraliseerituse põhimõtet, mis võimaldab ametiasutustele

suhteliselt suure vabaduse enda eripärast lähtuva süsteemi kujundamisel.

Arengu- ja hindamisvestluste korra lihtsustamine võimaldab asutustel vestluste formaate

kohandada paremini organisatsioonidesse sobivaks. Töötulemuste hindamine ja järgmise

perioodi eesmärkide läbirääkimine on jätkuvalt olulised ja vajavad tähelepanu, nagu ka

ametniku arenguvõimaluste kaardistamine. Samas on ametniku arengu- ja hindamise

seisukohalt kaasaegsemaid ja paremini eesmärki saavutavaid võimalusi ning sellest tulenevalt

jääb arengu- ja hindamisvestluste korraldus täielikult asutuse otsustada.

Ületunnitöö tegemist puudutab muudatus, mille kohaselt näeb ATS edaspidi ette eelduse

ületunnitöö hüvitamiseks vaba ajaga. Tööaja piirangu eesmärgist lähtuvalt täidab ületunnitöö

hüvitamine vaba aja andmisega ületunnitööga võrdses ulatuses eelkõige tervisekaitse eesmärki.

Tööaja piirangud on kehtestatud töötaja tervise ja ohutuse kaitseks ning piisav puhkeaeg on

vajalik töövõime säilitamiseks ja tööjõu taastootmiseks.48

Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei ole ebasoovitavaid mõjusid

oodata ja ebasoovitavate kõrvalmõjude avaldumise risk on madal. Kuivõrd kavandatavad

muudatused on suuremalt jaolt korrastavat laadi ja personalitööd lihtsustavad, ei kaasne

nendega olulisi mõjusid. Samuti ei kaasne ühiskonna jaoks kavandatava muudatusega olulisi

mõjusid.

Kavandatav muudatus 5: Avalikul konkursil minimaalse taotluste esitamise tähtaja

lühendamine

Eelnõukohase muudatuse kohaselt lüheneb avalikul konkursil taotluste esitamise tähtaeg 14-lt

kalendripäevalt seitsmele tööpäevale.

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm

on avalikku teenistusse kandideerijad ja ametiasutuste personalitöötajad.

2022. aastal toimus 5549 konkurssi, millega sooviti täita 6529 teenistuskohta. Ametisse

nimetati või tööleping sõlmiti 4995 inimesega. Kõigist 5549-st personaliotsingust olid 4003

(72,1%) avalikud konkursid, 873 (15,7%) sisekonkursid ning 673 (12,1%) konkursita

värbamised. Konkurssidest luhtus ligi 24% ehk 554 konkurssi. Värbamiste käigus jäi täitmata

1564 kohta. 2022. aastal osales avalikel ja sisekonkursidel kokku 48 344 inimest. 2023. aastal

korraldati avalikku teenistusse värbamiseks 5043 konkurssi. Kõigist 5043-st personaliotsingust

48 E. Käärats, T. Treier, S. Suder, M. Pihl, M. Proos, M. Koks, U. Saar. Töölepingu seadus. Selgitused

töölepingu seaduse juurde. Sotsiaalministeerium: 2021. https://sm.ee/media/1908/download, TLS § 44 selgitus.

43

olid 3491 (69%) avalikud konkursid, 516 (10%) sisekonkursid ning 1036 (21%) konkursita

värbamised. Enim ehk 67% (692 otsingut) kõikidest konkursita värbamistest viidi läbi

Kaitseministeeriumi ja Siseministeeriumi valitsemisalades.

Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei kaasne olulisi mõjusid.

Tänapäevased kanalid vaba ametikoha ja sellele korraldatava konkursi kohta on muutunud

inimestele väga ligipääsetavaks ning asjakohane info jõuab võimalike kandideerijateni rutem.

Muudatus võimaldab ametiasutusel kohaldada ka pikemat kandideerimise tähtaega.

Kavandatav muudatus 6: emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või

vanemapuhkusel viibiva tippjuhi ametikoha täitmine sisekonkursi või tähtajalise

üleviimise korras

Muudatusega nähakse ette võimalus täita emapuhkusel, isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või

vanemapuhkusel viibiva tippjuhi ametikoht sisekonkursi või tähtajalise üleviimise korras.

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest on mõjutatud eelkõige

tippjuhid (peaaegu 100 isikut). Vähesel määral ka ametnikud ja ametiasutuste töötajad (kokku

27 935 isikut 31.12.2022 seisuga).

Eesti avalik teenistus põhineb kompetentsusel ja avatusel ning sellest tulenevalt tuleb tippjuhi

ametikoht reeglina täita avaliku konkursi korras. Luues võimaluse täita tippjuhi ametikoht

sisekonkursi või tähtajalise üleviimise korras, kui nn asendatav tippjuht viibib emapuhkusel,

isapuhkusel, lapsendajapuhkusel või vanemapuhkusel, suurendab paindlikkust tippjuhi

ajutiseks asendamiseks, oluliselt kaugenemata kompetentsusel ja avatusel põhinevast värbamis-

ja valikuprotseduurist. Tippjuhi ametikohale sisekonkursiga või tähtajalise üleviimise teel

asendaja otsimise võimalust piiratakse nn vanemapuhkusega, sest sel juhul on asenduse aeg

seadusega piiratud ning täna on selline eemalviibimine ainuke ATSis nimetatud tähtaja

kulgemist peatav äraolek.

Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei kaasne olulisi mõjusid.

Muudatus suurendab ametiasutuste paindlikumat töökorraldust.

Kavandatav muudatus 7: Koondamisest etteteatamise tähtaja sidumine ametiasutuses

töötatud ajaga

Muudatuse tulemusel sõltub ametnikule koondamisest etteteatamise aeg sellest, kui kaua on

ametniku teenistussuhe selle ametiasutusega kestnud.

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm

on ametnikud (19 000 isikut 31.12.2022 seisuga).

Kehtiva ATS § 101 kohaselt sõltub ametnikule koondamise tõttu teenistusest vabastamisel

etteteatamise tähtaeg sellest, kui pikk on ametniku teenistusstaaž avalikus teenistuses. Seevastu

aga TLSi kohaselt sõltub töölepingu erakorralise ülesütlemise korral etteteatamistähtaeg sellest,

kui kaua on töötaja töösuhe vastava tööandja juures kestnud. Etteteatamistähtaeg on aeg

inimesele ümberkohanemiseks ja uue töökoha leidmiseks. TLSi selgitustes on märgitud, et

44

töösuhte lõppemisest etteteatamise tähtaeg on ülesütlemist pehmendav meede, mille eesmärk

on anda töötajale teada töösuhte lõppemisest ning võimaldada talle aega uue töö otsimiseks.49

Praktikas on selgunud, et väga pika avaliku teenistuse staažiga ametnike puhul on koondamisest

etteteatamise tähtaeg suhteliselt pikk ka siis, kui isik on viimases ametiasutuses töötanud

oluliselt vähem aega. Tänaseks ei ole ilmnenud mõjuvaid põhjuseid, miks ametnikule

koondamisest etteteatamisel peaks lähtuma ametniku kogu avaliku teenistuse staažist.

Koondamise olukorras erinev etteteatamistähtaeg ametnike ja töötajate puhul on põhjendamatu

ja sama ametiasutuse sees ka sisemist õiglust riivav.

Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei kaasne olulisi mõjusid.

Muudatuse tulemusena väheneb koondamisest etteteatamise tähtaeg nende ametnike jaoks,

kelle teenistusstaaž avalikus teenistuses on pikem, kui asutuses, kus ta koondamise ajal töötab.

Muudatus võib mõjutada koondatavate ametnike leibkondade toimetulekut ja majanduslikke

otsuseid, kuna koondamise korral võivad nad ilma jääda sissetulekust, millega nad on

arvestanud pikemaks ajaks. Samuti lüheneb aeg, mil neil on võimalik uut tööd otsida või oma

elu ümber korraldada. Samas tuleb arvestada, et koondatud ametnikul on õigus

koondamishüvitisele töötuskindlustuse seaduse alusel, mida olenevalt staaži pikkusest

makstakse ühe kuni kahe kuu keskmise palga ulatuses. Selle aja jooksul on võimalik otsida uut

töökohta ning töökoha otsimise ajaks on tagatud ka piisav sissetulek.

Kavandatav muudatus 8: Ametniku ja töötaja tähtajaline üleviimine teisele ameti- või

töökohale ja võimalus tähtajalise üleviimise erakorraliseks lõpetamiseks

Muudatusega tekib ametiasutuse töötajal võimalus töötada tähtajalise üleviimise korras teisel

ametikohal ning seadust täiendatakse alusega tähtajalise üleviimise erakorraliseks

lõpetamiseks.

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm

on ametnikud ja ametiasutuste töötajad (kokku 27 935 isikut 31.12.2022 seisuga).

Tähtajalist üleviimist puudutavate muudatuste eesmärk on võimaldada avaliku teenistuse sees

lisaks ametniku kohalt ametniku kohale liikumisele ka ameti- ja töökohtade vahelist liikumist.

Omavahelise liikuvuse olulisus tuleb välja näiteks kriisides või eriolukordadega toimetuleku

tagamisel. Teisalt vastab avaliku sektori ülene ja tõhus liikumine inimeste ootustele

karjäärivõimaluste kohta, sest just karjäärivõimaluste puudumist on hinnatud peamiseks

põhjuseks avalikust teenistusest lahkumisel. Sestap peab personalipoliitika suunduma

suuremale karjääritegevuste toetamisele asutuste üleselt ning üheks võtmeteguriks selles on

ametiasutuste töötajate ja ametnike omavaheline liikumine. Statistika näitab, et tähtajalise

üleviimise võimalusi kasutatakse Eestis pigem vähe, alla 0,1% ametnikest on ATSi alusel aasta

lõikes liikunud. Võrdluseks saab tuua Austraalia, kus personaliplaneerimist ja arendamist

toetatakse keskselt ja süsteemselt, ning kus on 2021. aastal ajutist liikumist kasutanud 20,4%

teenistujatest. Taoline liikumine aitab avaliku teenistuse siseste karjääripöörete tegemisel ning

toetab teenistujate edasi- ja ümberõpet. Ka aitab seaduse tasandil valdkonna määratlemine

tagada ühtsed hüved, näiteks säilitada ametikoha ja töökoha vahel liikudes puhkuse- ja muude

tasude arvestuse, mis praegu võimalik ei ole.

49 E. Käärats, T. Treier, S. Suder, M. Pihl, M. Proos, M. Koks, U. Saar. Töölepingu seadus. Selgitused

töölepingu seaduse juurde. Sotsiaalministeerium: 2021. https://sm.ee/media/1908/download, TLS § 97 selgitus.

45

Võimalus tähtajalise üleviimise erakorraliseks lõpetamiseks võib suureneda tähtajaliselt

üleviidud avaliku teenistuja ebakindlust, sest üleviimist on vastuvõtva asutuse poolt võimalik

erakorraliselt lõpetada. Kohtupraktika kohaselt on töösuhe kui usaldussuhe töötaja ja tööandja

vahel ja kui üks lepingu pooltest ei vasta ootustele, ei saa sundida teist poolt koostööd jätkama.

Ka ametnikul on avaliku võimu kandjaga eriline usaldussuhe ning pole põhjust eeldada, et

eeltoodud põhimõte ei kohalduks. Kui osapoolte koostöö ei laabu, on asutusel ja avalik

teenistujal mõistlik otsida sellele lahendus, et tagada hea töökeskkond. Muudatuse kohaselt ei

saa tähtajalist üleviimist erakorraliselt lõpetada ilma mõjuva põhjuseta.

Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei kaasne olulisi mõjusid.

Muudatus lihtsustab ametiasutuste töökorraldus ja parandab liikuvust avaliku teenistuse sees.

Eelnõu seadusena vastuvõtmine võib kaasa tuua vähese regionaalse mõju, kuna tähtajaliselt

võib KOV ametnike üle viia riigi asutustesse ja vastupidi riigiametnikke KOV asutustesse.

Ühest küljest paraneb mõlemal juhul ametnike kompetents ja nad teevad edaspidi oma töös

professionaalsemaid otsuseid. KOV ametnikud võivad saada kogemuse poliitikakujundamises

ja õigusaktide välja töötamises ning riigiametnikud õigusaktide vahetus rakendamises. Teisest

küljest on võimalik mõnel KOV-il leida määratud ajaks endale kõrge kvalifikatsiooniga

ametnik, kes püsivalt sellele kohale tulla ei sooviks ja koha täitmine kvalifitseeritud ametnikuga

oleks muidu keeruline. Seeläbi paraneb kohalik elu.

Kavandatav muudatus 9: Raviga seotud kulude (eelkõige sõidu- ja majutuskulude)

hüvitamine teenistusülesannete täitmisel viga saanud ametnikule ja vajadusel tema

saatjale ning hüvitise maksmist puudutava välistuse täpsustamine

Teenistusülesannete täitmisega tema vastu toimepandud ründe, tema poolt süüteo tõkestamise,

päästesündmuse lahendamise või ohu tõrjumise tagajärjel viga saanud ametniku ravi- ja

ravimikulud kannab riik. Muudatusega täiendatakse raviga seotud kulude hüvitamise osa sõidu-

ja majutuskulude hüvitamise kohustusega. Muudetakse ka õnnetusjuhtumi tagajärjel hukkunud

ametniku lähedastele hüvitise maksmise alust ning muudatuse kohaselt ei ole õnnetusjuhtumi

tagajärjel hukkunud ametniku lähedastel hüvitisele õigust, kui ametnik pani õnnetusjuhtumi

ajal toime tahtliku süüteo.

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm

on ametnikud, eelkõige eriteenistujad (eriteenistujatest ametnikke on teenistuses 9057).

Kehtiva ATSi kohaselt kannab teenistusülesannete täitmisega tema vastu toimepandud ründe,

tema poolt süüteo tõkestamise, päästesündmuse lahendamise või ohu tõrjumise tagajärjel viga

saanud ametniku ravi- ja ravimikulud riik. Hüvitis ei hõlma endas raviga seotud sõidu- ja

majutuskulude katmise võimalust ega ka saatja sarnaseid kulusid. Tavapärane praktika aga on,

et kui kahju tekkis seoses tööandja kasuks töö tegemisega, siis kannab kahju tekkimise riski

tööandja.

Tahtluse kriteeriumi lisamine õnnetusjuhtumi tagajärjel hukkunud ametniku lähedastele

hüvitise maksmiseks võtab arvesse süütuse presumptsiooni printsiibi ja vähendab mitmeti

tõlgendatavust.

Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Muudatusega ei kaasne olulisi mõjusid.

Muudatuste eesmärk on saavutada olukord, mis on võimalikult lähedane olukorrale, mis eelnes

ametniku teenistusülesannete täitmise tõttu saadud vigastusele või hukkumisele. Muudatus võib

suurendada asutuste kulutusi, kuid samas mõjub muudatus positiivselt nende isikute

motivatsiooni, kelle töö kätkeb endast ohtu teenistusülesannete täitmise tõttu töövõimet kaotada

46

või hukkuda. Sarnaselt kaetakse teenistusülesannete täitmise tõttu viga saanud isiku kulud

kaitseväeteenistuse seaduse § 193 alusel. Muudatus on vajalik, et anda eelnimetatud isikutele

kindlus, et riik tööandjana tagab neile või nende lähedastele võimalikult lähedase olukorra

võrreldes olukorraga, mis oli enne töövõime kadu.

Kavandatav muudatus 10: avaliku teenistuse struktuuriüksuste juhtide teenistus- ja

töösuhte muutmine tähtajaliseks ning tippjuhtidele kahekordse ametiaja piirangu

seadmine

Muudatusega kehtestatakse avaliku teenistuse tippjuhtidele kahekordse ametiaja piirang ning

nähakse struktuuriüksuste juhtidele ette tähtajalised teenistus- ja töösuhted.

Muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste töökorraldusele ja muudatusest mõjutatud sihtrühm

on avalikus teenistuses olevad keskastmejuhid, avaliku teenistuse personalitöötajad ja

tippjuhtide kompetentsikeskus (4 isikut).

Tähtajaline töösuhe soodustab keskastmejuhtide liikumist. Juhtide suurem mobiilsus võib

mõjuda positiivselt nende enda motivatsioonile ja pühendumisele ning töö tulemuslikkusele ja

eesmärgistatusele. Tähtajalisuse laiem rakendamine võib mõjuda positiivselt arenguvõimaluste

pakkumisele, sh aitab mitmekesise kogemuse omandamine valmistuda tippjuhi rolliks ning

tõsta riigi kui tööandja mainet, võimaldades omandada riigisektoris erinevaid kogemusi ja teha

karjääri.

Ametiaja piirangu kehtestamise üheks eesmärgiks on takistada asutuse poliitilist ja/või

majanduslikku mõjutamist, kehtestades sõltumatuse tagamiseks kohase rotatsiooni. Nii

järjestikuse ametiaja piirangu kui struktuuriüksuse juhi tähtajalisuse juures tuleb arvestada, et

need juhid võivad hilisemalt minna riigi jaoks kaduma. Seega tuleks asutustel hinnata, kas ja

millist teenistus- või töösuhet on neil võimalik teenistujaga jätkata, et säilitada kompetents ja

hoida kogenud eksperte valdkonnas.

Mõju avaldumine ja hinnang mõju olulisusele: Tähtajalise teenistus- ja töösuhte kehtestamine

avalikus teenistuses võib avaldada mõju avaliku teenistuse keskastmejuhtide ameti- ja

töökohtade atraktiivsusele. Kogu avalikus teenistuses on ainuüksi keskastmejuhte kokku ligi

770. Muudatus suurendab seoses vabaneva ametikoha täitmisega korraldatava konkursiga

ametiasutuste töökoormust ja sellega kaasnevad konkursiga korraldamisega seotud kulud (nt

konkursikuulutuse avaldamine). 2022. aastal viis Riigikantselei riigi avaliku teenistuse

tippjuhtide leidmiseks läbi 23 avalikku konkurssi ja tippjuhtide ametikohtadele kandideeris

kokku 150 kandidaati. Samuti võib suureneda värbava asutuse töökoormus oluliselt, kui

üheaegselt lõppeb mitme keskastmejuhi teenistustähtaeg või tööleping ja neile ametikohtadele

tuleb samal ajal värvata inimesi. Värbava asutuse koormuse optimeerimiseks luuakse võimalus

pikendada nende keskastmejuhtide, kelle teenistussuhe muutub tähtaegseks seaduse

jõustumisel, teenistustähtaega kahe aasta võrra. Muudatus tagab ametiasutusele vajaliku

paindlikkuse ja võimaluse tööd optimaalselt korraldada. Senise statistika jätkudes on suurem

osa muudatusega hõlmatud keskastmejuhtidest teenistuskohta vahetanud ning see vähendab

olulisel määral esimese teenistustähtaja saabumisega kaasnevat koormust ametiasutustele.

Kahekordse ametiaja piirang ning tähtaegne teenistus- ja töösuhe võib mõjutada juhtide

leibkondade toimetulekut ja majanduslikke otsuseid, kuna ametiaja lõppedes peavad nad kas

ametist lahkuma või uuesti kandideerima ning neil puudub kindlus jätkamise võimaluste osas.

Sellest tulenevalt võivad nad mingiks perioodiks ilma jääda sissetulekust. Seega on muudatusel

sotsiaalsed mõjud. Samas on muudatusest mõjutatud juhtidel aega planeerida oma tööd ja

47

tegevust vähemalt viis aastat, mis peaks olema mõistlik aeg asjakohaste muudatuste või

toimingute tegemiseks.

Muudatus avaldab ka mõningast regionaalset mõju, sest ka KOV-s võib valla- või linnavalitsuse

struktuuriüksuse juhi, valla või linna ametiasutuse juhi ja tema asetäitja ning neile vahetult

alluva juhi nimetada ametikohale viieks aastaks.

Kavandatav muudatus 12: puhkuse aegumine peatub ajaks, kui töötaja on ajutiselt

töövõimetu ning töötaja põhipuhkus ei aegu, kui tööandja ei võimalda puhkust kasutada

Muudatuse kohaselt peatub puhkuse aegumine ajaks, kui töötaja on ajutiselt töövõimetu.

Samuti lisandub seadusesse põhimõte, et töötaja põhipuhkus ei aegu, kui tööandja ei võimalda

töötajal puhkust kasutada.

Sotsiaalne, sealhulgas demograafiline mõju

Mõjutatud sihtrühm: töötajad, sh. ametnikud

Muudatusest mõjutatud sihtrühm, avalduva mõju kirjeldus ja mõju olulisus

Muudatus mõjutab kõiki töölepingu ja teenistuslepingu (k.a avalik teenistus) alusel töötavaid

palgatöötajaid, keda oli 2023. aastal ligikaudu 610,4 tuhat, moodustades kõikidest tööealistest

61%. Sihtrühma suurust saab pidada suureks.

2023. aastal registreeriti Tervisekassa andmetel veidi üle 425 tuhande ajutise töövõimatuse

juhtumi, mis toimusid ligikaudu 242,6 tuhande isikuga (kuna antud statistika sisaldab kõiki

kindlustatud isikuid, mitte ainult töölepingu ja teenistuslepingu alusel töötavaid, on

muudatusest mõjutatud isikute arv mõnevõrra väiksem). Keskmine juhtumi pikkus ehk ajutise

töövõimetuse kestus oli 15,3 päeva. Muudatuse kohaselt peatuks puhkuse aegumine ajaks, kui

töötaja on ajutiselt töövõimetu. See aitab ära hoida olukordi, kus töölt eemal viibiv töötaja

kaotaks võimalikud kogunenud puhkusepäevad, kuna ei saa neid haiguse tõttu kasutada. Samuti

annab see haigestunud töötajale kindlustunde, et ajutise töövõimetuse ajal ei pea ta muretsema

oma puhkepäevade aegumise üle ning saab keskenduda tervenemisele. Kehtiva korra järgi

viiakse kasutamata puhkuseosa üle järgmisesse kalendriaastasse ja põhipuhkuse nõue aegub

ühe aasta jooksul arvates selle kalendriaasta lõppemisest, mille eest puhkust arvestatakse. Seega

on töötaja puhkusepäevade aegumise ajaks need juba välja teeninud ning ei peaks ajutise

töövõimetuse tõttu nendest ilma jääma. Muudatusega luuakse võrdsed õigused kõigile

põhjusega töölt eemal viibivatele töötajatele – kehtiva seaduse alusel peatub puhkusepäevade

aegumine ajaks, kui töötaja kasutab rasedus- ja sünnituspuhkust, lapsendaja puhkust ning

lapsehoolduspuhkust, samuti kui töötaja on ajateenistuses või asendusteenistuses.

Muudatusega lisandub seadusesse ka põhimõte, et töötaja põhipuhkus ei aegu, kui tööandja ei

võimalda töötajal puhkust kasutada. Sellega kindlustatakse õigus põhipuhkusele kõikidele

töötajatele ning vähendatakse võimalust, et tööandja saaks töötaja puhkusepäevadega

manipuleerida.

Muudatus toob sihtrühmale kaasa positiivse mõju, kuna selle eesmärk on võrdsustada töötajate

õiguseid olenemata tööst eemal viibimise põhjusest või tööandja otsustest. Puhkuse aegumise

peatumine annab ajutiselt töövõimetutele töötajatele võimaluse keskenduda tervenemisele ning

võib ära hoida enneaegse tööle naasmise. Seega on muudatusel positiivne mõju ka töötajate

tervisele.

Ebasoovitavate mõjude risk

48

Ebasoovitavaid mõjusid ei tuvastatud.

Kokkuvõttev hinnang

Muudatus mõjutab sihtrühma positiivselt, sest selle peamine eesmärk on luua töötajatele

võrdsed õigused põhipuhkusele. Muudatusest mõjutatud sihtrühm on suur ning mõju ulatus on

keskmine. Mõju sagedus on sihtrühma jaoks väike, kuna tõenäosus, et puhkuse aegumine ja

ajutine töövõimetus langevad ühte ajaraami, on üsna väike.

Mõju majandusele

Mõjutatud sihtrühm: tööandjad

Muudatusest mõjutatud sihtrühm, avalduva mõju kirjeldus ja mõju olulisus

Muudatus mõjutab kõiki tööandjaid, kelle töötajad töötavad töölepingu ja teenistuslepingu (k.a

avalik teenistus) alusel. Ettevõtteid, kes on Maksu- ja Tolliameti andmetel 2023. aastal

maksnud tööjõumaksu ja makseid on ligikaudu 128 000, moodustades kõikidest ettevõtetest ja

asutustest 69%. 2023. aastal registreeriti Tervisekassa andmetel veidi üle 425 tuhande ajutise

töövõimatuse juhtumi, mis toimusid ligikaudu 242,6 tuhande isikuga ning keskmine juhtumi

pikkus ehk ajutise töövõimetuse kestus oli 15,3 päeva.

Muudatuse kohaselt peatuks puhkuse aegumine ajaks, kui töötaja on ajutiselt töövõimetu.

Kehtiva seaduse alusel peatub puhkuse aegumine ajaks, kui töötaja kasutab rasedus- ja

sünnituspuhkust, lapsendaja puhkust ning lapsehoolduspuhkust, samuti kui töötaja on

ajateenistuses või asendusteenistuses. Seega luuakse muudatusega võrdsed õigused kõikidele

töötajatele, kes on olenemata põhjusest sunnitud ajutiselt töölt eemal viibima. Puhkuse

aegumise peatumine võib ära hoida ka olukorra, kus töötaja asuks tööle tagasi enneaegselt.

Samuti annab muudatus töötajatele paremad võimalused oma puhkuse täies mahus

kasutamisele, mis aitab kaasa töötaja tööjõu taastamisele ning seeläbi on muudatusel positiivne

mõju ka töötajate tervisele ja heaolule. Tööandjate jaoks on oma töötajate hea tervis ja võrdne

kohtlemine kahtlemata oluline, kuna see loob stabiilsema töökeskkonna.

Muudatusega lisandub seadusesse ka põhimõte, et töötaja põhipuhkus ei aegu, kui tööandja ei

võimalda töötajal puhkust kasutada. Sellega kindlustatakse õigus põhipuhkusele kõikidele

töötajatele ning vähendatakse võimalust, et tööandja saaks töötaja puhkusepäevadega

manipuleerida.

Muudatus toob sihtrühmale kaasa positiivse mõju, kuna selle eesmärk on võrdsustada töötajate

õiguseid ning aitab ära hoida võimalikke vaidlusi, mis võib puhkuse aegumisel töötaja ja

tööandja vahel tekkida.

Ebasoovitavate mõjude risk

Ebasoovitavaid mõjusid ei tuvastatud.

Kokkuvõttev hinnang

Muudatus mõjutab sihtrühma positiivselt, kuna selle peamine eesmärk on luua töötajatele

võrdsed õigused. Muudatusest mõjutatud sihtrühm on suur ning mõju ulatus on keskmine. Mõju

sagedus on sihtrühma jaoks väike, kuna tõenäosus, et puhkuse aegumine ja ajutine töövõimetus

langevad ühte ajaraami, on üsna väike.

49

7. Seaduse rakendamisega seotud tegevused, vajalikud kulud ja seaduse rakendamise

eeldatavad tulud

Seaduse rakendamiseks ei ole vaja riigil teha ümberkorraldusi.

Samuti toob ametiasutustele kulusid kaasa struktuuriüksuste juhtidele tähtaegse teenistus- ja

töösuhte kehtestamine. Muudatus suurendab seoses vabaneva ametikoha täitmisega

korraldatava konkursiga ametiasutuste töökoormust ja sellega kaasnevad konkursiga

korraldamisega seotud kulud (näiteks konkursikuulutuse avaldamine).

Kokkuhoidu peaks riigile tooma aga see, et koondamisel ei arvestata enam isiku tööstaaži

avalikus teenistuses, vaid üksnes viimase tööandja juures. Konkreetselt kokku hoitavaid

vahendeid ei ole võimalik välja tuua.

8. Rakendusaktid

Eelnõu jõustumisel seadusena on vaja muuta Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2012. a määrust

nr 113 „Ametnike värbamise ja valiku kord“ ümber nii ametnike kui töötaja põhiseks värbamise

korraks. Samuti on nendel asutustel vaja muuta ATS §-st 63 tulenevat palgajuhendeid, kes ei

ole selles veel sätestatud juhiseid ametiasutuse töötajate palkadele.

9. Seaduse jõustumine

Seadus jõustub 2026. aasta 1. jaanuaril.

10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitati eelnõude infosüsteemis EIS kooskõlastamiseks ministeeriumidele,

Riigikantseleile, Õiguskantsleri Kantseleile, Riigikogu Kantseleile, Riigikohtule ja Vabariigi

Presidendi Kantseleile. Eelnõu saadeti arvamuse avaldamiseks Eesti Linnade ja Valdade

Liidule, Teenistujate Ametiliitude Keskorganisatsioonile, Riigi- ja Omavalitsusasutuste

Töötajate Ametiühingute Liidule ja Eesti Ametiühingute Keskliidule. Kõik ministeeriumid

kooskõlastasid eelnõu märkustega, v.a Sotsiaalministeerium, kes kooskõlastas märkusteta.

Kooskõlastamise tulemused on nähtavad Eelnõude Infosüsteemis. Kooskõlastamisel esitatud

märkustega arvestamise tabel on lisatud seletuskirjale. ________________________________________________________________________

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Justiits- ja Digiministeerium

Avaliku teenistuse seaduse ja teiste

seaduste muutmise seaduse eelnõu

Austatud minister

Esitame kooskõlastamiseks avaliku teenistuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse

eelnõu, mis on kättesaadav õigusaktide eelnõude elektroonilise kooskõlastamise süsteemi

EIS vahendusel https://eelnoud.valitsus.ee/.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Jürgen Ligi

rahandusminister

Lisad:

1. ATS_EN_05.05.2025.docx

2. ATS_SK_28.04.25.docx

3. ATS_Kooskolastustabel.docx

Elis-Ketter Müürsepp 5304 5154

[email protected]

Meie 12.05.2025 nr 1.1-10.1/2257-1