Tähelepanu juhtimine

ERAELU KAITSE JA RIIGI LÄBIPAISTVUSE EEST

Tatari 39 / 10134 Tallinn / 627 4135 / [email protected] / www.aki.ee

Registrikood 7000423

Lp Igor Taro

Siseministeerium

[email protected]

13.05.2025 nr 2.3-4/25/1521-1

Tähelepanu juhtimine

EL isikuandmete kaitse üldmääruse (IKÜM) artikkel 58 lõike 3 järgi on Andmekaitse

Inspektsioonil järelevalveasutusena mitmeid lubavaid ja nõuandvaid volitusi, milleks on ka volitus

esitada omal algatusel isikuandmete kaitsega seotud küsimustes arvamusi riigi parlamendile,

liikmesriigi valitsusele või, kooskõlas liikmesriigi õigusega, muudele institutsioonidele ja

asutustele ning samuti avalikkusele.

Eelnevast lähtuvalt peame vajalikuks juhtida tähelepanu numbrituvastuskaamerate kasutamisega

seotud probleemile.

Esmalt märgime, et enne 06.05.2009 vastu võetud politsei ja piirivalve seadust kehtinud

politseiseaduse § 51 lõike 2 alusel kehtestatud siseministri 03.10.2007 määruse nr 66 „Politsei

andmekogu asutamine ja andmekogu pidamise põhimäärus“ § 10 loetles samuti politsei ennetava

tegevuse andmestikku kantavate andmete koosseisu. Andmestik koosnes piirkondlikest

infoteadetest ja infost õigusevastase teo toime pannud alaealiste kohta. Sealjuures kanti

piirkondlike teadete osas andmekogusse andmed juhtumite või tähelepanekute kohta, mis on

seotud toimepandud või tõenäoliselt tulevikus toimepandava õigusrikkumise kohta, andmed

piirkonnas tegutsevate isikute ja ettevõtete kohta ning teave piirkonna aadresside kohta.

06.05.2009 vastu võetud politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 8 lõike 3 alusel kehtestatud

siseministri 22.12.2009 määruse nr 92 „Politsei andmekogu põhimäärus“ § 10 lõige 4 loetleb aga

juba ennetava tegevuse andmestiku andmekoosseisu ka kiirus- ja numbrituvastuskaamera teate

osas andmestikku kantavate andmetena foto sõidukist ja sõiduki registreerimismärgist, sõiduki

fotografeerimise aja ja koha ning sõiduki kiiruse.

Politsei ja piirivalveseaduse 343 SE1 seletuskirja kohaselt oli seaduse eelnõu üheks eesmärgiks

just vajadus korrigeerida politseiseaduses loetletud ülesandeid ning täpsustada politsei tegevuse

aluseks olevat riivevolitust, märkides, et avaliku korra kaitsel lubab põhiseadus isiku põhiõigusi

piirata vaid juhul, kui selleks on seaduslik alus.

Lisaks on seletuskirjas märgitud, et peale uute riikide liitumist Schengeni viisaruumiga on selgelt

kujunenud Euroopa prioriteediks ühtne sisejulgeolek ja turvalisus ning liikmesriikidel lasub

eriline vastutus valvata oma välispiire. Välispiirid on ainsad kohad, kus korraldatakse

süstemaatilist kontrolli Schengeni õigusruumi saabujate või sealt lahkujate suhtes. Kõik

liikmesriigid juhinduvad sealjuures Schengeni piirieeskirja välispiiride kontrolli reguleerivatest

sätetest. Siinkohal peab märkima, et välispiiriks ei ole ainult maismaa piiripunktid, vaid ka

rahvusvahelised lennuväljad ja meresadamad, mis olenevalt transpordivahendi

lähteriigist/sihtriigist, nõuavad välispiiri kontrollprotseduure.

1 Politsei ja piirivalveseaduse 343 SE

2 (4)

Andmekogude osas on seletuskirjas selgitatud, et eelnõu kohaselt on politseil kolm andmekogu:

politsei andmekogu, piirikontrolli andmekogu ning Schengeni infosüsteemi riiklik register.

Andmekogud olid sel hetkel praktikas kasutusel ning kehtivas õiguses olemas. Seaduse eelnõuga

põhimõttelisi ja sisulisi muudatusi andmekogude regulatsioonides ei plaanitud teha. Seaduse

tasandile tõsteti kehtivate põhimääruste vastavad sätted samas sõnastuses, mis olid kehtivates

andmekogude põhimäärustes. Seaduses täpsustati andmekogude vastutavaid ja volitatud töötlejaid

ning piirikontrolli infosüsteemis täiendati andmete saajate ringi Teabeametiga. Ülejäänud sätete

osas jäädi kehtivate põhimääruste regulatsioonide juurde.

Seega nähtub seletuskirjast, et süstemaatilise kontrolli teostamist nähakse ette üksnes välispiiridel

Schengeni õigusruumi saabujate või sealt lahkujate suhtes, sh rahvusvahelistel lennuväljadel ja

meresadamates ning puuduvad viited vajadusele viia siseriiklikult läbi süstemaatilist kontrolli

numbrituvastuskaamerate abil. Samas aga lisati 22.12.2009 vastu võetud andmekogu

põhimäärusesse sätted, mille kohaselt sellist kontrolli teostatakse ja andmeid andmekogusse

kogutakse, kuigi andmekogu asutamist lubav volitusnorm oli siis ja on ka praegu üldsõnaline ning

ei näe numbrituvastuskaamerate kasutamist ette.

2011. aastal vastu võetud ja 01.07.2014 jõustunud korrakaitseseaduse (KorS) §-ga 34 küll anti

politseile õigus ohu väljaselgitamiseks ja tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks kasutada

avalikus kohas toimuva jälgimiseks pilti edastavat või salvestavat jälgimisseadmestikku, kuid säte

ei võimalda kaamerat paigaldada olukorras, kus tegemist on alles ohu ennetamisega. Sellele on

03.05.2024 tähelepanu juhtinud ka õiguskantsler oma märgukirjas, märkides, et kaamera võib

KorS alusel paigaldada alles siis, kui on juba vähemalt tekkinud konkreetse ohu kahtlus2.

Seoses salvestusseadmetega oleme 29.08.2024 korrakaitseseaduse muutmise seaduse

väljatöötamiskavatsusele antud arvamuses samuti leidnud, et KorS alusel kohtkaamerate

paigaldamise regulatsioon vajab õigusakti tasandil täpsustamist3.

Politsei- ja Piirivalveameti põhimääruse § 1 lõike 1 järgi on Politsei- ja Piirivalveamet (PPA)

Siseministeeriumi valitsemisala valitsusasutus, kes täidab seadusest ja teistest õigusaktidest

tulenevaid ülesandeid, teostab riiklikku järelevalvet ning kohaldab riiklikku sundi seaduses

ettenähtud alusel, ulatuses ja korras ehk tegemist on avalikku ülesannet täitva riigiasutusega.

IKÜM artikkel 4 punkti 1 kohaselt on isikuandmeteks igasugune teave tuvastatud või tuvastatavate

füüsiliste isiku kohta, sealjuures on tuvastatav füüsiline isik selline isik, keda saab otseselt või

kaudselt tuvastada. Sama artikli punkti 2 järgi on isikuandmete töötlemine isikuandmete või nende

kogumitega tehtav automatiseeritud või automatiseerimata toiming või toimingute kogum, mis

tähendab, et ka numbrituvastuskaamerate kasutamisel toimub isikuandmete töötlemine ja seda

isegi olukorras, kus numbrituvastuskaameratega salvestatud fotod sõidukist ja sõiduki

registreerimismärgist ei ole andmekogus auto omaniku või kasutajaga seotud.

Arvestades, et numbrituvastuskaamerad kuuluvad ennetava tegevuse andmestikku, siis tuleb

andmestikku kuuluvate isikuandmete töötlemisel lähtuda IKÜM nõuetest. Sealjuures tuleb tagada

IKÜM artiklis 5 toodud isikuandmete töötlemise põhimõtete järgimine, milleks muu hulgas on

seaduslikkuse, õigluse ja läbipaistvuse põhimõte (artikkel 5 lõige 1 punkt a) ning eesmärgipärasuse

põhimõte (artikkel 5 lõige 1 punkt b). Nende kahe põhimõtte järgi peab isikuandmete töötlemiseks

olema alati õiguslik alus ning andmeid tohib koguda ainult täpselt ja selgelt kindlaksmääratud ning

õiguspärastel eesmärkidel.

Seega õiguspärane isikuandmete töötlemine eeldab, et töötlemine vastab IKÜM artiklis 5 loetletud

isikuandmete töötlemise põhimõtetele ning töötlemiseks on IKÜM-st tulenev seaduslik alus.

Lisaks peaks selline õiguslik alus või seaduslik meede olema selge ja täpne ning selle kohaldamine

peaks olema eeldatav isikute jaoks, kelle suhtes seda kohaldatakse.

2 03.05.2024 märgukiri nr 7-7/212350/2402585 3 29.08.2024 kiri nr 2.3-4/24/1765-2

3 (4)

Isikuandmete töötlemise seaduslikkuse alused on loetletud IKÜM artikli 6 lõikes 1. PPA puhul

saab õiguslikuks aluseks olla ennekõike artikli 6 lõike 1 punkt e, mille kohaselt on isikuandmete

töötlemine lubatud avaliku ülesande täitmiseks või avaliku võimu teostamiseks. Samas tuleb

arvestada ka IKÜM artikkel 6 lõikega 3, mis näeb ette, et kui tegemist on isikuandmete

töötlemisega avaliku ülesande täitmiseks või avaliku võimu teostamiseks, tuleb isikuandmete

töötlemise alus kehtestada siseriikliku õigusega.

IKÜM põhjenduspunktis 45 on selgitatud, et kui töötlemine on vajalik avalikes huvides oleva

ülesande täitmiseks või avaliku võimu teostamiseks, peaks töötlemise alus ja eesmärk olema

sätestatud liikmesriigi õigusaktis. Lisaks võiks nimetatud õigusaktis olla sätestatud IKÜM

üldtingimused, millega reguleeritakse isikuandmete töötlemise seaduslikkust, tingimused

vastutava töötleja kindlaksmääramiseks, töötlemisele kuuluvate isikuandmete liik, asjaomased

andmesubjektid, andmesaajad, eesmärgi piirangud, säilitamise aeg ja muud meetmed seadusliku

ja õiglase töötlemise tagamiseks. Järelikult peab isikuandmete töötlemist lubav norm sisaldama

endas kindlasti andmete töötlemise selget eesmärki, aga ka töödeldavate isikuandmete liiki,

asjaomaseid andmesubjekte ja andmete säilitamise tähtaega.

IKÜM iseenesest räägib õigusaktist laiemas tähenduses ja ei nõua määratlemist just seaduse

tasandil, kuid kuna isikuandmete töötlemine, sh nende salvestamine andmekogus kujutab endast

põhiõiguste ja -vabaduste riivet, mõjutades nii pere- ja eraelu puutumatust kui ka

informatsioonilise eneseteostuse vabadust, siis tuleneb põhiõiguste riive puhul seadusliku aluse

nõue meie põhiseadusest.

Põhiseaduse § 11 kohaselt tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. See aga

tähendab, et selline piirang peab olema kooskõlas põhiseaduse § 3 esimese lausega, mille kohaselt

teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Selle

seadusereservatsiooni põhimõtte järgi peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised

otsused langetama seadusandja. Riigikogu võib täidesaatvat võimu volitada reguleerima üksnes

vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid ning sealjuures peab seaduses sisalduv volitusnorm

olema täpne, selge ja vastavuses piirangu intensiivsusega. See aga tähendab, et ka kõik andmekogu

puudutavad olulised küsimused, milleks kindlasti on andmekogu pidamise eesmärk, töödeldavate

isikuandmete liigid, andmete säilitamise tähtajad, peavad olema reguleeritud seaduse tasandil.

Määrusega võib seaduse norme täpsustada, kuid seda üksnes selge ja täpse ulatusega volitusnormi

alusel. Sealjuures, mida intensiivsemalt isiku põhiõigusi riivatakse (nt kui suurt hulka isikuid

andmekogu hõlmab või kui tundlikud on andmed), seda üksikasjalikumad peavad olema

täitevvõimu tegutsemise aluseks olev volitusnorm ja menetlusnormid. Seega ei sobi isikuandmete

töötlemise seaduslikuks aluseks üldine volitusnorm, mis jätab kõik peamised küsimused

täitevvõimu reguleerida.

Volitusnormi täpsuse kohta on Riigikohus 19.01.2009 otsuse 3-3-85-08 punktis 18 märkinud

järgmist: Põhiseaduse § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas

olevate seaduste alusel. Määrusandluse puhul tähendab nimetatud säte täitevvõimu jaoks

kohustust järgida talle delegatsiooninormiga antud volitusi ja neid mitte ületada. HMS § 90 lg 1

kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas

volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga. Kohtupraktikas on rõhutatud, et volitusnormis

sätestatakse määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus (põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 20. detsembri 1996. a otsus asjas nr 3-4-1-3-96).

Politsei andmekogu puhul on PPVS § 8 lõike 1 kohaselt tegemist andmekoguga, kus töödeldakse

korrakaitse ja süüteomenetlusega seotud andmeid avaliku korra ja siseturvalisuse tagamiseks ehk

andmete töötlemise eesmärgiks on avaliku korra ja siseturvalisuse tagamine.

Avaliku korra mõiste on toodud korrakaitseseaduse § 4 lõikes 1, mille järgi on avalik kord

ühiskonna seisund, milles on tagatud õigusnormide järgimine ning õigushüvede ja isikute

subjektiivsete õiguste kaitstus. Leiame, et tegemist on liiga laia mõistega, et selle kaudu oleks

4 (4)

võimalik püstitada isikuandmete töötlemise selget eesmärki. Samuti on siseturvalisuse puhul

tegemist määratlemata õigusmõistega, millest ei selgu andmete töötlemise tegelik ulatus.

Andmekogu asutamise eesmärk on seaduses sätestatud volitusnormi tuum, mis peab andma

vastuse küsimusele, millisel eesmärgil ja milliste ülesannete täitmiseks andmekogu asutatakse.

Ilma selleta on raskendatud kontroll andmekogu pidamise õiguspärasuse ja isikuandmete

töötlemise ulatuse üle. Sealjuures ei saa asutamise eesmärgiks olla andmetöötlus või andmete

kogumine iseenesest, vaid andmekogu asutamise eesmärk peab volitusnormis olema piisavalt

konkreetne.

Samuti ei selgu volitusnormist, milliseid andmeid andmekogusse tohib koguda. PPVS § 10 lõikes

1 on küll loetletud andmestikud, millest andmekogu koosneb, kuid milliseid isikuandmeid ning

millisel konkreetsel eesmärgil kogutakse jääb selgusetuks. Seega pole volitusnorm selgeks

juhtnööriks täitevvõimule määrusega andmekoosseisu kehtestamiseks.

Politsei andmekogule on Andmekaitse Inspektsioon juba oma andmekogude juhendis viidanud kui

näitele halvast regulatsioonist tundliku sisuga registrile. Samuti on korduvalt probleemile

tähelepanu juhtinud Justiits- ja Digiministeerium politsei andmekogu põhimääruse muutmise

eelnõude kooskõlastamisel, märkides, et PPVS §-s 10 sätestatu peab andma selgepiirilise sisu

sellele, milliseid andmeid töödeldakse. Ministeerium on leidnud, et kui vaadata PPVS

andmekogude regulatsiooni isikuandmete kaitse aspektist laiemalt, on kokkuvõttes PPVS

regulatsioon problemaatiline. Registriandmestik on seaduse tasandil liiga ebamäärane, et

võimaldada seda määruses selgepiiriliselt sisustada. See toob kaasa liiga laia (piiritlemata)

hindamisruumi täitevvõimule. Samuti on juhitud tähelepanu sellele, et seaduses peavad muu

hulgas olema sätestatud töödeldavate isikuandmete kategooriad ning isikuandmete säilitamise

tähtajad. Põhimäärusega on võimalik neid üksnes täpsustada. Põhiseaduses väljendatud üldise

seadusereservatsiooni põhimõtte järgi peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised

otsused langetama seaduseandja.

Kokkuvõtteks teeb Andmekaitse Inspektsioon Vabariigi Valitsusele ja ministeeriumile ettepaneku

täiendada asjakohaseid õigusakte selliselt, et täitevvõimu tegutsemise aluseks olev volitusnorm

vastaks seadusreservatsiooni põhimõttele. Seaduse tasandil peab olema kindlaks määratud

andmekogu pidamise selge eesmärk, töödeldavate isikuandmete koosseis, isikuandmete vastutav

töötleja, andmete säilitamise tähtajad ning andmekogu põhimääruse volitusnormi raamid.

Seoses salvestusseadmetega leiame, et ka korrakaitseseaduse alusel kohtkaamerate paigaldamise

regulatsioon vajab õigusakti tasandil täpsustamist. Oleme sellele varasemalt juhtinud tähelepanu

29.08.2024 korrakaitseseaduse muutmise seaduse väljatöötamiskavatsusele antud arvamuses4.

Ootame Siseministeeriumilt tagasisidet hiljemalt 16. juuniks 2025.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Virve Lans

valdkonnajuht

peadirektori ülesannetes

Teadmiseks: Vabariigi Valitsus

4 29.08.2024 kiri nr 2.3-4/24/1765-2