Arvamuse avaldamine

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Justiits- ja digiministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust väljatöötamiskavatsuse „Kohtunike töökoormuse

ühtlustamise, asenduskohtunike ametisse nimetamise, kohtunikele lisatasu maksmise

võimaldamise jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“ kohta.

Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Villu Kõve

Riigikohtu esimees

Lisa 1: Riigikohtu märkused väljatöötamiskavatsuse „Kohtunike töökoormuse ühtlustamise,

asenduskohtunike ametisse nimetamise, kohtunikele lisatasu maksmise võimaldamise jt

ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“ kohta.

Teie 25.04.2025 nr 6-6/25-16

Meie 21.05.2025 nr

Arvamus kohtunike töökoormuse ühtlustamise, asenduskohtunike ametisse nimetamise,

kohtunikele lisatasu maksmise võimaldamise jt kohtute töö efektiivsemaks muutmise

ettepanekute väljatöötamiskavatsuse (VTK) kohta

Riigikohtus ei ole VTK kohta ühtset seisukohta. Kohtunike enamus ei toeta kohtute liitmisele

suunatud seaduseelnõu väljatöötamist kooskõlastamiseks esitatud VTK alusel (I). Vähemus

riigikohtunikest, sh Riigikohtu esimees, ja kohtu direktor toetavad põhimõtteliselt VTK-d koos

mõningate tähelepanekutega (II).

I. (Kohtunike enamuse seisukoht)

Septembris 2024 kohtute haldamise nõukojas (KHN) heaks kiidetud kohtu arengukava 2024–

2030 üks peamiseid kokkuleppeid oli enne põhimõtteliste valikute tegemist kaaluda erinevaid

võimalusi õigusemõistmise ümberkorraldamiseks (lk 5). Seda ei ole tänaseni tehtud. Kohtunike

enamusele ei ole veenev kohtute ühendamise ettepaneku aluseks olev probleemipüstitus.

Ennekõike on aga puudulik võimaliku kohtute liitmise mõjuanalüüs. Muid VTK ettepanekuid

on võimalik toetada osaliselt ja allpool (p 5) nimetatud tingimustel.

Kohtunike enamuse hinnangul on ka kohtuasutuste paljususe ja detsentraliseeritud juhtimise

tingimustes kohtusüsteemi võimalik arendada tervikliku põhiseadusliku institutsioonina –

ühtsetel alustel toimiva ja demokraatlikult juhitud organisatsiooni vaimus.

Märgime, et kohtusüsteemi ees seisvad tegelikud probleemid – menetlusaegade pikenemine,

koormuse kasv – ei sõltu kohtuasutuste arvust ega spetsialiseerumisest, vaid tulenevad

ebakõlast ressursi ja töömahu vahel. Riigikohus esitas Justiitsministeeriumile juba 2024. a

kevadel seaduseelnõude kavandid kohtusüsteemi ülesannete piiramiseks, menetlusliku

bürokraatia vähendamiseks ja kohtuvaidluste hulga vähendamiseks. Tegelike probleemide

lahendused ning kokkuvõttes menetlusosaliste õigused sõltuvad esmajoones nendest

ettepanekutest. Muu hulgas tuleb leida sisuline lahendus tarbijakrediidi vaidluste probleemile,

mitte piirduda nende ümberjagamisega maakohtute vahel.

1. VTK eesmärgid

VTK-s on peamise lähteprobleemina viidatud kohtute ebaühtlasele koormusele. Selle

põhjenduseks esitatud tabelitest nähtub aga, et valdavalt on kohtute koormus

koormuspunktidesse arvutatuna ühtlane. Mõningane erinevus on näha maakohtutes. Seegi jääb

ilmselgelt vea piiridesse, nt Harju MK süüteoasjade koormus hälbib keskmisest 9,2% ja

tsiviilasjade koormus 3,7% võrra (tabelid 2 ja 3). Tuleb silmas pidada, et statistika aluseks olev

koormusmetoodika ei põhine täppisteadusel.

VTK-s käsitatakse olulise meetmena kohtunike spetsialiseerumist, kajastades vastavaid allikaid

ebatäpselt ning ebatäielikult. Viidatud asjatundjatest toetab Damle spetsialiseerumist, kuid ta

puudutab ühtlasi mitmeid kaasnevaid probleeme, mis on jäänud VTK-s kajastamata (nt tunnel

vision, pärsitud ideede vahetus ja oht sõltumatusele jne.1 Mõõdukas spetsialiseerumine on

1 S. V. Damle, Specialize the Judge, Not the Court: A Lesson from the German Constitutional Court. – Virginia

Law Review, 91 (2005), lk 1267 – http://www.jstor.org/stable/3649438. Neile ja täiendavatele riskidele viitavad

ka Y. Buribayev jt, Advantage and Risks of the Specialization of Courts in Social and Labor Disputes. –

International Journal for Court Administration 14 (2023), lk 3 – https://iacajournal.org/articles/10.36745/ijca.477;

mh seoses keskmise menetlusaja pikenemisega S. Voigt/N. El-Bialy, Identifying the determinants of aggregate

judicial performance: taxpayers’ money well spent? – European Journal of Law and Economics 41 (2016), lk 283.

2

õigusemõistmise kvaliteedile ja jõudlusele kasulik, kuid selle vahendiga ei tohi liialdada ning

tasandada tuleb negatiivsed kõrvalmõjud.

Kohtute ühendamise eesmärgid on üksteisega olulisel määral vastuolus. Ühest küljest

soovitakse parandada õigusemõistmise kättesaadavust inimestele (see eeldab asjade arutamist

menetlusosalistele võimalikult soodsas asukohas). Teisalt püütakse saavutada vaidluste

võimalikult paindlik jaotamine kohtunikele üle Eesti valdkondliku spetsialiseerumise alusel

(koos eelmise eesmärgiga eeldaks see senisest enam istungite pidamist väljaspool kohtuniku

teenistuskohta). Kolmandaks deklareeritakse vajadust muuta kohtunikuamet atraktiivsemaks.

Ametit ei muuda atraktiivsemaks see, kui kohtunikul on küll deklaratiivselt olemas alaline

teenistuskoht, kuid see, kus ta tegelikult õigust mõistmas käima hakkab, ei ole talle ettenähtav.

Iseäranis raskendaks see töö- ja pereelu ühendamist. Teises piirkonnas õigusemõistmisega

kaasneks märkimisväärsed kulud. See tähendab, et eesmärkide osas tuleb teha arvestatavaid

kompromisse, mistõttu liitmisega taotletav positiivne mõju võib jääda kasinaks ning vajab

tagasilöökide vältimiseks või maandamiseks hoolikat analüüsi.

2. Põhiseaduslikud riskid

VTK lükkab kergekäeliselt kõrvale kohtute ühendamise põhiseaduspärasuse probleemi.

Põhiseaduses maa-, haldus- ja ringkonnakohtute puhul kasutatud mitmuse vorm ning viide

kohturingkondadele ei pruugi olla vaid grammatilised ja õigusajaloolised anomaaliad. Pigem

viitavad need teadlikule valikule detsentraliseeritud juhtimismudeli ja territoriaalse

alluvusjaotuse kasuks. PS §-d 148 ja 149 peavad vastavat liiki kohtute all silmas teatava

juhtimisautonoomiaga kohtuasutusi, mitte füüsilisi kohtumaju.

Tsentraliseerimisega kaasneb hierarhia ja autoritaarsuse kasv. Sellel on mõju kohtuniku

sõltumatusele (vt ka allpool p 3). Pole usutav, et ohud sõltumatusele, mida juhtimispädevuse

hajutamine ja tasakaalustamine aitab võimuharu siseselt vältida, on ühiskonnas toimunud

muutuste taustal vähenenud – pigem vastupidi. Territoriaalne alluvusjaotus kaitseb kohtunikke

ka teenistuskoha tahtevastase muutmise eest (vt Riigikohtu üldkogu 28.01.2025 seisukoht

Põlva kohtumaja kaasuses).

Sõltumatuse tagamiseks tuleb välistada õigusemõistmise sisuline suunamine mistahes viisil

kohtujuhtide poolt. Paraku sisaldab VTK murettekitavaid viiteid püüdlustele asuda

spetsialiseerunud osakondade kaudu kujundama kohtupraktikat, koguni „töötada välja täiesti

uus kohtute … sisulise töö juhtimise mudel [sic!]“ (lk 12). Kohtupraktika üleriigiline

ühtlustamine on Riigikohtu kui kõrgeima kohtu ainupädevuses. Seega, esimeses ja teises

kohtuastmes väärib toetust valdkondlikult spetsialiseerunud võrgustike koordineeriv tegevus,

kuid see peaks toimuma infovahetuse ja arutelude, mitte alluvuse alusel.

PS § 24 lg 1 mõte on piirata kohtuasjade kergekäelist üleandmist kohtusüsteemi sees.2 VTK

eesmärk on selle põhiseadusliku piirangu neutraliseerimine parlamendiseadusega. See lahendab

põhiseadusliku probleemi vormiliselt, mitte sisuliselt.

3. Kohtute liitmise mõjud

VTK-s ei näidata veenvalt ära, kuidas kohtute ühendamine väljapakutud viisil tegelikult suudab

lahendada probleeme, mida VTK-s mainitakse.

– https://link.springer.com/article/10.1007/s10657-014-9474-8; H. H. Bruff, Specialized Courts in Administrative

Law. – Administrative Law Review 43, lk 329. 2 J. Jäätma, Põhiseaduse § 148 lõike 1 punktide 1 ja 2 tõlgendamisest, 2024, lk 9 jj.

3

Riigikohtunike enamus leiab, et enne VTK-ga edasiminekut on tarvis juhtimisteaduslikku

eksperthinnangut kohtusüsteemi tsentraliseerimise mõjude kohta. Osaliselt mööndakse

kaasnevaid riske ka VTK-s (juhtimise kaugenemine, halvenev infovahetus, kohtunike edasi-

tagasi sõitmine, rahulolu vähenemise oht, videoistungite vajaduse kasv, lk 29). Selgitada tuleks

ennekõike järgmisi küsimusi.

- Kas juhtimispädevuste üleandmine kollegiaalsetelt organitelt (üldkogud, KHN) ja oma

tegevust vastastikku koordineerivatelt esimeestelt ainuisikulisele esimehele võib

halvendada juhtimisotsuste kvaliteeti ja koondada esimehe kätte liiga tugeva ja

tasakaalustamata võimu, mis võib hakata ohustama kohtunike sõltumatust? Iseäranis

peab kohtunik olema kaitstud juhtimispädevuse kuritarvitamise või kergekäelise

kasutamise eest tema teenistussuhet oluliselt mõjutavate otsuste puhul, nagu nt ühest

teenistuskohast teise üleviimine, sunnitud ümberspetsialiseerumine3 ja töötasu

kindlaksmääramine.

- Kas vastutuse koondamine ühe esimehe kätte tagaks tegelikkuses parema juhtimise

kohtusüsteemis kui professionaalses organisatsioonis, mille liikmetel on

põhiseaduslikult tagatud ulatuslik iseotsustamise ruum? Kas vastutuse ja

otsustuspädevuse kontsentratsioon ei pärsi ohtlikult algatusvõimet ja otsustusjulgust

üksiku kohtuniku tasandil.4 Kuidas mõjub praeguselt kaasavalt juhtimismudelilt

üleminek tsentraliseeritud juhtimisele kohtunike ja kohtuametnike motivatsiooni ja

kohtunikuameti atraktiivsust?

- Kohtusüsteemi puudutavad olulised otsused arutatakse täna läbi KHN-s paljude

asjaosaliste, sh väliste institutsioonide esindajate osavõtul. Kohtute liitmisel muutuks

paljud neist küsimustest ühe kohtuasutuse sisemisteks probleemideks, mille

lahendamise otsustaks esimees ainuisikuliselt või siis võrdlemisi kitsas ring kohtunikke

eestseisusena. Kuidas tagataks sellises olukorras otsustaja piisav informeeritus ja tema

poolt kõigi asjaolude ning põrkuvate huvide arvesse võtmine? Kuidas välditakse

tsentraliseeritud juhtimismudeli puhul ressursside koondamist Tallinnase ja tagatakse

äärealade elanike huvide arvestamine?

- Milline võiks olla kohtuasutuse optimaalne suurus, et saavutada mastaabiefekt, kuid

vältida kohtuesimehe kaugenemist kohtunikest? Kas Eesti senise kogemuse kohaselt on

juhtimisraskused pigem täheldatavad suuremates või väiksemates kohtutes?5

- Millise teaduslikult või kogemuslikult seletatava mehhanismi kaudu võimaldab

kohtuasjade ümberjagamine lahendada praegust ülekoormuse probleemi? See oleks

mõeldav, kui kohtusüsteemis töötaks hetkel mõni lüli alakoormusega. Selle kohta aga

andmed puuduvad. Pelgalt ülekoormuse ümberjaotamine ei lahenda probleemi, vaid

tõstab selle ühest üksusest teise.

- Millised on liitmise mõjud kohtusüsteemi kuluefektiivsusele arvestades kogemusi Eesti

avalikus sektoris toimunud ühendamistest (nt omavalitsusreform, Kliimaministeeriumi,

PPA ja MTA loomine, teaduskondade baasil valdkondade loomine Tartu Ülikoolis) ning

võrreldes kohtukorraldust ja selle reforme teistes riikides?6 Ebaselgeks jääb kuidas

3 Ettepanek suunata ringkonnakohtunik enda tahte vastaselt ühest kolleegiumist teise pelgalt esimehe otsusega,

pakkudes alternatiivina võimalust teenistusest lahkuda, on teravas konfliktis kohtuniku sõltumatuse ja ameti

eluaegsuse põhimõtetega (VTK, lk 13). See pädevus tuleks anda vähemalt eestseisusele. 4 Vrd M. Bovens, teoses: E. Ferlie jt (toim), The Oxford Handbook of Public Management, 2007, lk 190 jj. 5 Vt nt Eesti Kohtunike Ühingu poolt 2023. a läbi viidud küsitlus juhtimist puudutava tagasiside kohta. 6 Nt Voigti/El-Bialy (2016), lk 300 jj; W. E. Raftery, Judicial Unification And Its Impact On Efficiency. Institute

for Court Management, 2016, lk 62 – https://www.ncsc.org/__data/assets/pdf_file/0032/18878/judicial-

unification-and-its-impacts-on-efficiency.pdf; D. Lorenzani/F. Lucidi, The Economic Impact of Civil Justice

Reforms, European Commission – Economic Papers 530 (2014); –

https://ec.europa.eu/economy_finance/publications/economic_paper/2014/pdf/ecp530_en.pdf; X. Chen jt,

4

asjade jagamine vähem koormatud kohtunikele (VTK lk 8) soodustab töökoormuse

võrdsust, mis välja pakutud kava ühe põhieesmärgina.

- Kas ja kuidas on võimalik vältida bürokraatia ja kulude kasvu täiendavate üleriigiliste

juhtimistasandite (esimees, osakonnajuhataja, menetlusgrupi juht, VTK lk-d 13–14)

loomisel, arvestades, et mingil kujul tuleb õigusemõistmise kättesaadavuse tagamiseks

säilitada ka territoriaalsel liigendusel põhinevaid lülid? Juhime tähelepanu, et

täiendavate juhtimisülesannete asetamine kohtunikele eeldab üldjuhul kas lisatasu

maksmist või kohtuniku osalist vabastamist kohtuasjade lahendamisest.

- Kuigi tsentraliseerimine võib otsustamist teatud juhtudel lihtsustada, võib liigne

hierarhia pärssida informatsiooni liikumist otsustajani ning seega teisalt aeglustada

otsuseni jõudmist.7 Paindlikkuse suurenemise väide (VTK lk 7) vajab seega veenvamat,

ekspertteadmistel põhinevat kinnitust. Üleriigilised juhtimisstruktuurid suurendavad

distantsi kohtunike ja kohtuteenistujate ning juhtide vahel. Kuidas vältida sellega

kaasnevaid negatiivseid mõjusid juhtimise kvaliteedile?

- Üleriigilise tööpiirkonnaga kohtute loomisel peab kohtunik tõenäoliselt senisest enam

olema valmis arutama kohtuasju väljaspool oma alalist teenistuskohta (vt VTK lk 7).

Milline on sellega kaasnev täiendav aja- ja rahakulu?

- Millise hulga ja millist liiki kohtuasjade puhul tuleb arvestada vajadust lahendada asi

menetlusosalistele lähimas kohtumajas, milline hulk asju on võimalik lahendada

istungit korraldamata ning milliseks kujuneb kohtunike vajadus reisida asja arutamiseks

väljapoole enda tavalist teenistuskohta? VTK panustab liiga optimistlikult eeldusele, et

istungi pidamise vajadust on võimalik hinnata juba kohtuasjade jagamisel (lk-d 8 ja 10).

Vajadus istungi järele võib sageli ilmneda alles asja läbivaatamise käigus. Asja vahetu

arutamine kohtusaalis on sageli oluline menetlusosaliste õiguste kaitseks (RKHKm 3-

21-1243, p 10, RKTKo 2-17-13391, p 17). Samuti on pooli kompromissile suunata

praktiliselt võimalik vaid kohtuistungil. Kohtukorraldus ei tohi tekitada lisasurvet

istungitest loobumiseks.

- Enne eelnõu koostamisele asumist tuleks koostada näidistööjaotusplaan asjade

üleriigilise jagamise kohta. Praegusel kujul on eeldatud, et kohtute ühendamisel on

võimalik asju jagada nii, et tekib ühtlasem koormus ja spetsialiseerumine. Selleks, et

oleks kindlus, et VTK esitatud plaani on võimalik realiseerida, tuleb üleriigiline

jagamine eelnevalt „läbimängida“.

4. Alternatiivid

Kohtu enamuse hinnangul on VTK eesmärgid optimaalses ulatuses saavutatavad alternatiivsete

meetmetega.

Kohtukoormuse ja seega ka menetlusaegade ebaühtlust on võimalik tasandada teatud liiki

asjade üleriigilise jagamisega kohtute jääke arvestades, samuti kohtunike menetluslähetustega

(KS §-d 451 ja 452). VTK-st ei selgu, miks need meetmed pole töömahu ettenägematute

kõikumiste tasandamiseks piisavad. Piisav spetsialiseerumine on võimalik tagada ka

detsentraliseeritud juhtimise ja kohtuasutuste paljususe tingimustes. Näiteks Riigikohtu

halduskolleegiumi kogemus kinnitab, et spetsialiseerumisvaldkondi võib piisava tööhulga

tagamiseks olla ka rohkem kui üksuses töötavaid kohtunikke (spetsialiseeruda võib edukalt

mitmele valdkonnale –see on negatiivsete mõjude tasandamiseks lausa soovitav).

Exploring horizontal mergers in Swedish district courts using technical and scale efficiency: rejecting convexity

in favour of nonconvexity. – Annals of Operations Research (2025), 20250214. – https://doi.org/10.1007/s10479-

025-06508-92025; S. Mughan/D. Overstreet, Can Local Government Mergers Reduce Costs When Capital

Expenditures Are Low? Evidence from Court Mergers. – Urban Affairs Review 60 (2024), lk 892, 902. 7 C. Pollitt, teoses E. Ferlie jt (2007), lk 378.

5

Spetsialiseerumist toetavad valdkondlikud struktuurid ei peaks põhinema hierarhilisel

juhtimisel. Selle asemel on näidustatud pehmel koordinatsioonil põhinevad ekspertvõrgustikud.

Harva esinevate vaidlusliikide puhul on võimalik näha ette erialluvus. KHN-l on võimalik

spetsialiseerumiseks kehtestada ühtlustatud suunised (KS § 41 lg 4) ja kohtu esimehel tagada

nende täitmine (KS § 45 lg 11). Vajadusel on võimalik neid pädevusi seadusega täpsustada.

5. Muud tähelepanekud

5.1. Asenduskohtuniku instituudi loomine saab kõne alla tulla vaid kooskõlas eluaegsuse

põhimõttega (PS § 147 lg 1 ls 1). Ka asenduskohtunikule tuleb tagada kohtuniku ametikoha

säilimine kohtusüsteemis koos kõigi muude ametigarantiidega, paindlikum saab olla vaid nende

üleviimine ühest teenistuskohast teise. Vajalikud on lisagarantiid, nagu võimalus taotleda enda

üleviimist mistahes vabanevale alalisele kohtunikukohale ning asenduskohtuniku ametikoha

muutumine alaliseks teatud aja, nt 3 töötatud aasta möödudes. Seadus peaks sätestama

asenduskohtunike osakaalu ülempiiri kõigi kohtunike seast. See ei tohi ületada mahtu, mida

töökoormuse prognoosimatus tegelikult õigustab.

Asenduskohtunike alternatiivina on võimalik kaaluda ajutiselt äraolevate kohtuke palga eest

ajutiste kohtujuristide teenistusse võtmist, samuti kohtunike osakoormusega töötamise

võimaluste avardamist.

5.2. Kohtunike lisatasu on põhiseaduslikult lubatav üksnes seaduses sätestatud objektiivsete

kriteeriumite alusel. Kavandatud lisatasu võib olla vastuolus rahvusvahelistelt tunnustatud

kohtunike sõltumatuse standarditega.8

Lisatasu keskmisest suurema töökoormuse eest ei saaks töökoormusmetoodika äärmiselt

ligikaudse iseloomu tõttu olla automaatne. Pealegi ei mõõda koormusmetoodika kohtulahendite

kvaliteeti ega ühiskondlikku kandepinda. Kohtunike võrdset kohtlemist ega kohtusüsteemi

arengueesmärke ei toeta süsteem, mis premeerib jõudlust, kuid kohtleb ühetaoliselt nõrga ja

tugeva kvaliteediga tööd. Samas oleks lisatasu sidumine kohtunike töö sisulise hindamisega nt

esimehe poolt kohtunike sõltumatuse seisukohast veelgi ohtlikum. Kohtunike koormuse

(jõudluse) võrdlemisel mh nende lisatasustamise eesmärgil tuleks võtta arvesse tugitöötajate

(sekretär, jurist, konsultant) panust, See, kas eraldada suure koormusega töötavale kohtunikule

abiks rohkem juriste või kompenseerida seda lisatasuga, ei tohi objektiivsuse põhimõttest

tulenevalt jääda kohtu esimehe otsustada.

Silmas tuleb pidada, et kohtunikule peab tema vastutusele, kvalifikatsiooninõuetele ja

ametikitsendustele vastav palk olema tagatud tavapärase töökoormuse juures. Lisatasu loob

ohu, et kohtunike hakatakse adekvaatse palga teenimiseks survestama tööle ülemäärase

koormusega, luues läbipõlemise ohu. Empiiriliselt ei ole ka kindlust, et lisatasud kohtute

jõudlust oluliselt parandaks.9 Suures plaanis ei tee ülekoormatud inimesed kvaliteetset tööd ning

lõpuks nende motivatsioon kaob. Mõeldav on lisatasu täiendavate ülesannete eest, mis ei

seondu otseselt õigusemõistmisega (juhtimisfunktsioonid, valdkonna edendamine

kohtusüsteemis, omavalitsusorganid, kohtunikule lubatavad riiklikud lisategevused, nt

kuulumine Vabariigi Valimiskomisjoni).

5.3. VTK-s pakutud võimalus vabastada kohtunik ametist sobimatuse tõttu on vastuolus PS

§-ga 147. Sisuliselt kaotab pakutud muudatus kohtuniku eluaegsuse garantii. Kindlasti ei tohi

8 Vt EKo C 146/23, p 56; EN Ministrite komitee soovitus CM/Rec(2010)12 liikmesriikidele kohtunike kohta, p

55; Veneetsia Komisjon, CDL-PI(2025)003, lk 74; OECD, Istanbul Anti-Corruption Action Plan 5th Round of

Monitoring Assessment Framework, 2023, lk 44. 9 Voigt/El-Bialy (2016), lk 301; M. Bagues/B. Esteve-Volart, Performance Pay and Judicial Production: Evidence

from Spain, 2010. – https://www.manuelbagues.com/bagues%20&%20esteve-volart%20-%20judges.pdf.

6

kohtuniku vabastamise aluseks olla kellegi subjektiivne hinnang tema lahendite kvaliteedile.

Arusaamatu on, miks ei ole probleemi korral piisav lahendus distsiplinaarmenetlus või

asjakohastel juhtudel ametist vabastamine tervise tõttu (KS § 99 lg 1 p 4).

5.4. Nõustuda saab VTK-s väljendatud seisukohaga, et senisel kujul on rahvakohtunike

institutsioon ebaefektiivne. Probleemid on õiguslikud (tegevuspiirangud, vastutus (vt nt RKKK

1-23-4295/82; 1-15-6483/415), järelevalve puudulikkus), praktilised (vähene huvi,

usaldusväärsus, pikad istungisessioonid), aga ka õiguspoliitilised, kuna rahvakohtunike

süsteemi arendamine ei ole riigi jaoks olnud prioriteetne .

Arvestades praktikas kujunenud probleemide ulatust ning praegust pingelist eelarveseisu, on

rahvakohtunike institutsiooni täielik kaotamine meie hinnangul kõige lihtsam ja ökonoomsem

lahendus. Selle varjuküljeks on, et ühiskonnaliikmeid õigusemõistmisse enam üldse – mitte

üheski kohtumenetluse liigis – ei kaasata ja võimalus kontrollida kohtupidamise korrakohasust

jääb igaüheõigusena üksnes selle avalikkuse kaudu. Seadusandjal tuleb langetada

õiguspoliitiline otsustus, kas õigusemõistmise ökonoomia ja vajadus hoida kokku (s.o kasutada

kusagil mujal) avalikke vahendeid kaalub üles rahvakohtunike kaotamise tervikuna. Kui

seejuures leitakse, et oluline on säilitada rahvakohtunikud mingilgi kujul, siis on VTK-s

põhjendatult pakutud piirdumist isikuvastaste kuritegudega. Põhimõtteliselt on võimalik

kujundada rahvakohtunike institutsioon osaliselt ka spetsialistide põhiseks, s.o kaasistujad

abistavad professionaalset kohtunikku eelkõige oma eriteadmistega (nt majandus- või

küberkuriteod). See, et valdkonna asjatundjad oleksid motiveeritud sellisel kujul

õigusemõistmisesse panustama, nõuaks aga süsteemi ulatuslikku ümberkorraldamist ja

täiendavat finantseerimist.

Seoses rahvakohtunike kaotamise ettepanekuga pakutakse VTK-s maakohtus kollegiaalse

otsustamise säilitamiseks välja, et kohtu esimees võib määrata asja lahendamiseks

kolmeliikmelisele kohtukoosseisule asja erilise keerukuse või põhimõttelise tähtsuse või kui

see on õigusemõistmise huvides. Rahvakohtunike kaasamine vs. kolme professionaalse

kohtunikuga kohtukoosseis ei ole iseenesest alternatiivid, kuivõrd esimesel juhul pole

primaarne mitte kollegiaalsus iseenesest, vaid just ühiskonna tavaliikmete osalemine. Me ei ole

selle vastu, et analüüsida, kas kriminaalasju aitaks senisest kvaliteetsemalt lahendada see, kui

maakohtu esimees saaks õiguse kohtukoosseisu laiendada, ja kas tulemus oleks hinda (eelkõige

3 kohtuniku tööaeg) väärt.

II. (Riigikohtu esimehe, direktori ja riigikohtunik Urmas Volensi seisukoht)

Nagu juba märgitud, toetavad Riigikohtu kohtunike vähemus, sh Riigikohtu esimees, ja kohtu

direktor põhimõtteliselt VTK-d. Riigikohtu esimees, kohtu direktor ja riigikohtunik Urmas

Volens esitavad selle ja kohtunike enamuse arvamuse kohta ka järgmised tähelepanekud:

1. Nõustuda tuleb ja Riigikohtu seisukoht on seega ühtne rahvakohtunike kaotamise osas

(vt I 5.4).

2. Nõustuda saab ka sellega, et kohtute ühendamise eelnõu ettevalmistamisele eelnevalt

võiks vastata mitmetele olulistele ühendatud organisatsiooni tegutsemist ja efektiivsust

puudutavatele küsimustele (I 3). Siiski on tegemist pigem muredega, mida saab ja tuleb

organisatsiooni ümberkorraldamisel arvestada, kuid need suure tõenäosusega ei väära

ühendamise põhilist positiivset efekti, milleks oleks kogu kohtusüsteemi käsutuses

oleva inim- ja materiaalsete ressursside paindliku kasutamise võimaldamine

7

kohtuasjade lahendamiseks üle kogu riigi seniste kunstlike piirkondade asemel.

Kõikvõimalikud asjade ja koormuse ümberjagamise mehhanismid või kohtute osaline

ühendamine samaväärset efekti ei annaks.

3. Veebilehel kohus.ee avaldatud statistikast nähtub, et 2017. a-ga võrreldes on 2024. a-l

registreeritud uute kohtuasjade üldarv esimeses kohtuastmes langenud 6% ja teises

kohtuastmes 10%. Samas tsiviil- ja haldusasjade arv on seitsme aastaga esimeses

kohtuastmes kasvanud, vastavalt 17% ja 13%, sh viimase kolme aastaga tsiviilasjades

4% ja haldusajades 23%, süüteoasjade arv aga seitsme aastaga langenud 36%. Teises

kohtuastmes on ainult haldusasjade üldarv seitsme aastaga kasvanud (17%), vähenenud

on tsiviilasjade arv (7%) ja süüteoasjade arv (32%). Sarnased muutused kohtute

töömahtudes väljenduvad ka esimese astme koormuspunktides (ajahinnangutes).

Justiits- ja Digiministeeriumi andmetest (KHN ja kohtujuhtide nõupäeva materjalid)

nähtub, et esimese astme kohtuniku keskmine arvestuslik töökoormus kohtunikule aasta

jooksul jagatud kohtuasjade ajahinnanguna on esimese astme kohtutes viimase nelja

aastaga (2024 vs. 2020) langenud süüteoasjades 20% (1366,93 vs. 1098,31) ja

tsiviilasjades 6% (1801,57 vs. 1700,13), haldusasjades seevastu tõusnud 14% (1674,71

vs 1957,79). Teise astme kohtuniku keskmine arvestuslik töökoormus (kohtuasjade

arv/täiskoormusega kohtunikke) on sama ajaga langenud nii süüteo- (32%, 184 vs. 125)

ja tsiviilmenetluses (14 %, 148 vs. 127), tõusnud aga haldusmenetluses (37%, 138 vs.

190).

Kui koormus oleks jaotunud ühtlaselt vähemalt kohtuastme ulatuses, võimaldaks

olemasolev kohtunike ressurss, arvesse võtmata praegu ajutiselt eemalviibimisi ja

koormuse ajutisi vähendamisi (noorkohtunikel, jagamise peatamine kohtu kodukorra

alusel ametist lahkuval kohtunikul), ühtlustada esimeses kohtuastmes täiskoormusega

kohtuniku koormus tasemel mitte üle 1555 töötundi õigusemõistmist aastas ja teises

kohtuastmes tasemel mitte üle 135 uut kohtuasja aastas. Ainult ühe kohtuna

tegutsemisel ei kaasneks sellega täiendavat püsivat administreerimiskoormust

(kulutusi) töökoormuse jooksvaks ümberjagamiseks ja olulise osa kohtunikkonnast

osaajalisele tööle viimist. Nagu näitab senine kogemus erinevate maakohtute kohtunike

vahel töö ümberjagamisel, kaasneb sellega menetlusaja oluline pikenemine. Ja

vastupidi, nagu näitab Harju Maakohtu kogemus, spetsialiseerumine kiirendab

menetlust (vt KHN materjalid 2023 september). Kohtu ega kohtuniku keskmine

arvestuslik koormus, nagu ka VTK-s nimetatud, ei iseloomusta aga kohtunike tegelikku

individuaalset töökoormust. Samuti seda, mil määral kohtunike individuaalne

töökoormus erineb keskmisest ehk kui ühtlaselt on töökoormus jaotunud. Arvesse

võtmata samal aastal tööd alustanud ja töö lõpetanud kohtunike koormuseid, erines

2024. a-l esimese astme kohtunike individuaalne töökoormus oma valdkonna

keskmisest tsiviilkohtunikel 26, süüteokohtunikel 31 ja halduskohtunikel 13 tööpäeva

võrra. Kui kohtute lõikes on täiendavate jõupingutustega ja kulutustega võimalik

kohtute keskmisi koormuseid ühtlustada ka eraldi kohtutena tegutsedes, ei taga see

kohtunike individuaalse koormuse ühtlustumist ja samaaegset võimalust

spetsialiseeruda. Mistõttu sama menetlusliku efektiivsuse (menetlusaja pikkuse)

saavutamine on võimalik vaid ekstensiivselt, ennekõike kohtunike ressurssi oluliselt

suurendades. Kuid see ei lahendaks üle- ega alakoormatud kohtuniku probleemi ja oleks

ebaefektiivne ka riigieelarve vaates.

4. Kohtute ühendamise mõte oleks esmajoones tekitada paindlik kohtuasjade üle riigi

jagamise süsteem, millega oleks võimalik ühtlustada kohtunike töökoormus, vältida

asjade kuhjumist ühes kohtus, mh kohtunike ajutisel eemalviibimisel, võimaldada

8

kohtunike tõhusamat koostööd üle riigi ning huvitavate ja ka keerulisemate asjade

lahendamist kõikidele kohtunikele. Üleriigilise spetsialiseerumise kaudu oleks võimalik

perspektiivis saavutada asjade lahendamine professionaalsemalt ja seega ka kiiremini.

Väikestes kohtutes ei ole spetsialiseerimine tihti võimalik või mõistlik nagu ka

valdkonnapõhiste osakondade moodustamine. Asjade lahendamiseks võiks teha

kohtutes senistest suuremad menetlusgrupid. Territoriaalset juhtimist asendaks

valdkondlik juhtimine. Ei nõustu hirmudega, nagu oleks ühtne maakohus keskseks

juhtimiseks liiga suur. Paljudes riikides töötab ühes kohtuasutuses ka üle 200 kohtuniku.

Nt Iirimaal on esimese astme kohtu tööpiirkond üle kogu riigi. Säiliksid kohtumajad ja

kohtunikud saaksid töötada just neile sobivamates kohtutes. Kohtumajade säilimine

aitab tagada inimeste osalemise õigusemõistmises võimalikult elukoha lähedal.

Muutuste taustaks on ka asjade lahendamisel kirjaliku menetluse osakaalu oluline

suurenemine ja võimalus pidada kohtuistungeid ka kaugteel. Ei nõustu, et ainult

füüsiline istung on alati asja lahendamise parim viis, kuna see põhjustab ka kõigile enim

kulusid tihti.

5. Ei nõustu seisukohaga, justkui oleks kohtusüsteemi põhihäda rahapuudus. Riik

finantseerib kohtusüsteemi suurusjärgus 70 MEUR-iga, mis on sisuliselt samas

suurusjärgus, mis kõigi advokaadibüroode kogueelarve (2021 oli büroode kogukäive

121 MEUR, kuid sellest ca 40% võetakse partnerite poolt kasumina välja, st büroode n-

ö käitamiskulud on samuti suurusjärgus 70 MEUR). Selle juures on töötajate struktuur

hoopis erinev kohtusüsteemist, kus on oluliselt rohkem tugiteenuste (mittejuriidilisi)

inimesi, täiesti erinev on meeskondlik töökorraldus, erinevate spetsialiseerumisüksuste

arv, ülesehitus ja juhtimine. Igal juhul ei ole büroodes jõutud järeldusele, et tark oleks

teha vandeadvokaat-juristist abiline-sekretär tüüpi üksused ning siis lasta sellistel

„menetlusüksustel“ igaühel iseseisvalt mõelda välja toimiv töökorraldus, tagada

kvaliteet ja praktika ühtlustamine, kvaliteedistandardite järgimine jne. See näitab, et

adekvaatse juhtimisega on võimalik teha tööd efektiivsemalt ja kvaliteetselt, samuti

peaks seda erinevust arvesse võtma kohtusüsteemi uute inimeste värbamise puhul (sh

põlvkonnavahetuse käigus) – kui meile tuleb juurde inimesi, kes on harjunud töötama

meeskondlikult ja efektiivselt, siis neid ilmselgelt praegune kohtute juhtimismudel ei

rahulda ning nad hakkavad uuest süsteemist välja liikuma (mida me ju käesoleval aastal

juba näeme ja kardetavasti hakkame lähiaastatel veel rohkem nägema).

6. Spetsialiseerumisel põhinevate menetlusgruppide ja üldise VTK-s pakutud

juhtimismudeli eduka käivitamise eelduseks on, et kohtusüsteemis suudetakse välja

selekteerida või vajadusel juurde värvata kohtunikke, kelle isikuomadused, väärtused,

oskused ja kogemused oleksid sobilikud juhi rolli täitmiseks. Selliseid kohtunikke tuleb

juhtimise teemal süsteemiselt ja põhjalikult koolitada (ning selleks ette näha vajalik raha

eelarves ja anda neile sellistel koolitustel osalemiseks vajalikku aega jm tuge, vt kas või,

kuidas tegeleb HM koolijuhtide ettevalmistamisega. Juhi rolli valitud kohtunikud tuleb

juhtimisülesannete täitmiseks vajalikus mahus (sõltub juhitava üksuse suurusest)

vabastada tavapäraste õigusemõistmise ülesannete täitmisest ja anda neile piisavad

regulatiivsed, finantsilised jm hoovad selle töö adekvaatseks tegemiseks.

7. Ühtse kohtu efektiivse töö aluseks oleks kohtu kehtestatud tööjaotusplaan, mis

võimaldaks kohtuasjade jagamist intelligentselt juhtida. Selle kehtestaks seesama kohus

ise, mis peaks maandama ka hirmu kohtunike ebaratsionaalsest ringisõitmisest asjade

lahendamiseks. Küll võib nõustuda kohtunike enamusega, et üleriigiline tööjaotusplaan

9

tuleks läbi mängida enne VTK baasil eelnõu koostamist, et oleks veendumus

tööpiirkondade ühendamise tegelikus positiivses mõjus. Selles tuleks mh rühmitada

asjad selle pinnalt, mida oleks mõistlik lahendada n-ö kohapeal ja mida saaks jagada

üleriigiliselt. Samuti on vajalik selgus IT-võimekuse osas asjade üleriigilist jagamist

toetada. Reformi võib hirmude maandamiseks teha ka järk-järgult, nähes esmalt ette

üleriigilise asjad jaotamise teatud kategooriates ja/või alustades väiksemate kohtute

ühendamisest, pilootprojektina nt halduskohtute baasil. Ühinemise positiivne efekt

võiks maandada ka teiste kohtute hirme.

8. Kohtute ühendamise põhiseaduspärasuse küsimuse riski tuleb pigem hinnata madalaks.

Ka põhiseaduse uues ja suurimas kommentaaris on üheselt kinnitatud ühendamise

lubatavust, kuna seda ei takistaks ükski põhiseaduslikku järgu väärtus.10

9. Ei nõustu kohtunike enamuse arusaamaga justkui oleks asenduskohtuniku instituut

pakutud kujul põhiseadusega vastuolus. Selline kitsendav tõlgendus tähendaks, et

erinevalt paljudest teistest riikidest ei oleks Eestis võimalik ajutiselt nt

lapsehoolduspuhkusel viibivat või pikemalt haiget kohtunikku asendada, nagu see on

võimalik kõigis teistes organisatsioonides. Miks peaks iseenda jaoks põhiseadust nii

kitsendavalt tõlgendama? Vähemalt pensioneerunud kohtunikke saaks rakendada, kui

nad on teenistusest vabastatud, mitte aga kohtuniku ametist. Tuleb siiski möönda, et kui

riigikohtunike enamus suhtub asenduskohtuniku instituuti erakordselt konservatiivselt,

nagu on kirjeldatud käesoleva arvamuse esimeses osas, siis ei saa sellest mööda vaadata

ja teadlikult põhiseaduslikkuse riski eelnõuga võtta. Sel juhul jääb vaid olgu ka kesine

võimalus nimetada asenduskohtunikena ametisse eluaegsed, kuid kindla kohtuta ja

kohtumajata kohtunikud, n-ö rändkohtunikud, keda saaks rakendada eri kohtute töös.

10. Nõustuda saab, et kohtunike lisatasu määramise põhimõtted peaksid olema

objektiivsed ja seaduses kirjas (I 5.2). Samas ei peaks see välistama üldse koormuse

järgi lisatasu määramist. Sarnaselt muude elualadega võiks ka kohtunikul olla ka rahalist

motiivi pingutada enam, mh oodatavast enam tööd tehes, staaži või teaduskraadi

omandamise eest vms põhjusel.

11. Ei nõustu ka kohtunike enamuse kategoorilise järeldusega, nagu oleks kohtuniku

ametist vabastamine sobimatuse tõttu vastuolus PS §-ga 147 (I, 5.3). Mitte üheski

ametis ei peaks töötama inimene, kes sinna ei sobi. Teine asi on see, et sobimatus tuleb

kindlaks teha selgete kriteeriumite alusel (olgu ka nt atesteerimine nagu teadaolevalt

enamuses teistes riikides või distsiplinaarmenetlus) ning ametist vabastamise menetlus

peab olema aus ja läbipaistev ning otsuse tegemine piisavalt raske, et kohtuniku

sõltumatus ohtu ei satuks. Samas tuleb sarnaselt asenduskohtuniku regulatsiooniga

möönda, et kui riigikohtunike enamus näeb põhiseadusevastasust (isegi kui

põhjendamatult), tuleb sellega eelnõu ettevalmistamisel arvestada ning ametisse

sobimatuse tõttu ametist vabastamine kanaliseerida atesteerimisse ja/või

distsiplinaarmenetluses kohtuniku ametuist vabastamise aluste laiendamisse.

10 Vt lähemalt P. Pikamäe. § 148. – U. Lõhmus (peatoim.). Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti

Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital. 2022, komm 4–7.