ERAELU KAITSE JA RIIGI LÄBIPAISTVUSE EEST

Tatari 39 / 10134 Tallinn / 627 4135 / [email protected] / www.aki.ee

Registrikood 70004235

Lp Katrin Jõesalu

[email protected]

Teie 22.04.2025 Meie 19.05.2025 nr 2.3-8/25/1255-3

Vastus selgitustaotlusele

Andmekaitse Inspektsioon (AKI) sai Teie pöördumise seoses rahvaalgatuse allkirjastanud isikute

hääleõiguslikkuse kontrollimise võimalusega rahvastikuregistrist.

Nimelt näeb kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 32 lõige 1 ette, et vähemalt

ühel protsendil hääleõiguslikest valla- või linnaelanikest on õigus teha kohaliku elu küsimustes

valla- või linnavolikogu või -valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või kehtetuks

tunnistamiseks algatusi, mis võetakse arutusele hiljemalt kolme kuu jooksul. Algatus esitatakse

valla- või linnavalitsusele vastava eelnõuna, millele lisatakse allkirjadega varustatud algatuse

esitajate nimekiri ning kui algatatud küsimus kuulub volikogu pädevusse, esitab valitsus selle

ühe kuu jooksul volikogule lahendamiseks koos omapoolse seisukohaga (KOKS § 32 lg 2). Kui

omavalitsusel on kohustus vähemalt 1% hääleõiguslike elanike algatus lahendamiseks võtta (kui

küsimus kuulub volikogu pädevusse), siis ei ole seda ülesannet ilma isikuandmeid töötlemata

võimalik täita.

Kirjutate, et kuna üldjuhul on rahvaalgatusele allkirja andnuid hulgal, mille puhul ükshaaval

hääleõiguslikkuse kontrollimine kohaliku omavalitsuse poolt oleks ebamõistlikult

ressursimahukas, siis oleks võimalik teha rahvaalgatusele allkirja andnute hääleõiguslikkuse

kindlakstegemiseks automatiseeritud kontrolli. See tähendab, et kohalik omavalitsus saab esitada

Siseministeeriumile taotluse, milles soovib KOKS § 32 kohase rahvaalgatuse esitanud isikute

hääleõiguslikkuse kontrollimist kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 5

tingimustel. Vastuse saab anda jah/ei kujul st ei väljastata näiteks elukoha aadressi jm.

Eeltoodust tulenevalt palute AKI seisukohta sellest, kas KOKS § 32 ja KOVVS § 5 alusel võiks

siiski kohalikul omavalitsusel olla alus rahvaalgatuse allkirjastanute hääleõiguslikkuse

kindlakstegemiseks töödelda isikuandmeid1.

AKI möönab, et praegune KOKS-i regulatsioon on puudulik osas, mis puudutab kohaliku

omavalitsuse õigust töödelda isikuandmeid, sh seadusega pandud kohustuste täitmiseks.

Isikuandmete kaitse üldmääruse (IKÜM) art 6 lg 3 täpsustab, et siseriiklik õiguslik alus võib

määrata üldtingimusi, mis reguleerivad vastutava töötleja poolt isikuandmete töötlemise

seaduslikkust, töötlemisele kuuluvate andmete liiki, asjaomaseid andmesubjekte, üksuseid,

kellele võib isikuandmeid avaldada, ja avaldamise põhjuseid, eesmärgi piirangut, säilitamise

aega ning isikuandmete töötlemise toiminguid ja -menetlusi, sealhulgas meetmeid seadusliku ja

1 Pöördumises viidatakse AKI varasemale seisukohale, et KOKS § 32 ei saa olla isikuandmete töötlemise aluseks kuna ei reguleeri, kas ja kellel on hääleõiguslikkuse kontrollimiseks isikuandmete töötlemise õigus

2 (3)

õiglase töötlemise tagamiseks. Eesti Vabariigi Põhiseaduse (PS) § 3 lõikes 1 sätestatud

seaduslikkuse põhimõtte kohaselt on avalik võim õigustatud tegutsema üksnes siis, kui

õigusnormid näevad ette nii pädevuse kui ka volituse. PS § 26 sätestab, et riigiasutused,

kohalikud omavalitsused ja nende ametiisikud ei tohi kellegi perekonna- ega eraellu sekkuda

muidu, kui seaduses sätestatud juhtudel ehk põhiõigusi riivav ametiasutuse tegevus peab

tuginema seadusega sätestatud õiguslikule alusele.

Riive aluseks olev säte peab olema seda täpsem, mida intensiivsem on õigusriive (RKPJKo

26.02.2025, 5-24-29, p 63).

Õigusselgus eeldab seaduste ja muude õigusaktide piisavat selgust ja arusaadavust määral, mis

tagab isikule mõistliku võimaluse riigi tegevust ette näha ja kohandada oma tegevust sellele

vastavalt. Mitte igasugune selgusetus või tõlgendamisvajadus ei too aga kaasa seaduse

põhiseadusvastasust. Õigusselgusetu on olukord üksnes juhul, kui normide tõlgendamisel

tekkinud vastuolusid ei ole võimalik mõistlikult kõrvaldada ka normide eesmärki ja

kujunemislugu, teisi õigusakte, õiguse üldpõhimõtteid jms arvesse võttes ning selline selgusetus

takistab seadusest tulenevate kohustuste kindakstegemist ja täitmist (RKPJKo 19.12.2019, 5-19-

38/15, p-d 68 ja 71). Sarnast põhimõtet toetab ka IKÜM, mille pp 41 kohaselt peab õiguslik alus

või seadusandlik meede olema selge ja täpne ning selle kohaldamine peaks olema eeldatav isikute

jaoks, kelle suhtes seda kohaldatakse.

KOKS §-s 32 ettenähtud hääleõiguslikkuse kontrollkohustus tähendab eelkõige formaalset

kontrolli, mida teeb valla- või linnavolikogu rahvaalgatuse allkirjastanud isikute puhul,

kontrollides, kas nende rahvastikuregistrijärgne elukoha aadress vastab formaalselt KOVVS § 5

lg-s 1 sätestatud nõuetele ehk asub vastavas vallas või linnas. Tulenevalt KOKS seletuskirjas

antud selgitusest § 32 juurde, et „ainult esitajate nimekiri ei ole piisav, et KOV ametnikud saaksid

teostada rahvastikuregistri kaudu kontrolli, kas allkirja andnud on konkreetses KOVis

hääleõiguslikud. Selleks on tarvis, et oleks välja toodud lisaks ka inimeste isikukoodid“, on selge,

et seadusandja eeldas, et selle kohustuse täitmiseks peab KOV kontrollima rahvastikuregistri

andmed. KOKS § 32 sõnastus on seejuures piisavalt selge, et rahvaalgatust allkirjastanud isikud

saaksid eeldada enda andmete kontrollimist, kuna hääleõiguslikkuse nõue on nimetatud sättes

selgelt välja toodud.

KOV-i õigust teha andmete õigsuse formaalset kontrolli on Riigikohus tunnistanud ka nt

28.09.2021 kohtuotsuses nr 5-21-12, selgitades, et kohus ei näe midagi põhiseadusvastast selles,

kui seadusandja on KOVVS regulatsiooni kujundades kandideerijate elukohanõude osas ette

näinud üksnes valimiskomisjonide formaalse kontrolliõiguse, mis seisneb õiguses kontrollida

kandidaadi kandideerimisavalduses deklareeritud elukoha kokkulangevust rahvastikuregistri

andmetega (vt viidatud otsuse p 23).

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium 26.02.2025 otsuses nr 5-24-29, kinnitas, et

kehtiv õigus võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel kontrollida isiku elukoha andmete õigsust

rahvastikuregistris (vt punktid 53-59). Asjakohased sätted ei ole õiguslikult ebaselged üksnes

seetõttu, et seadusandja ei ole kehtestanud eriregulatsiooni ning menetluse läbiviimiseks tuleb

lisaks kohaldada haldusõiguse üldosa õigusakte (HMS ja RVastS). Seejuures leidis kohus, et

rahvastikuregistri ebaõige kande parandamisele järgnevad õigusriived ei ole intensiivsed, sest

keegi ei pea saama oma õigusi rajada valeväidetele. Nimetatud kohtuotsus käsitles

rahvastikuregistri andmete sisult kontrolli, mis on oma olemuselt intensiivsem riive, kui andmete

formaalne kontroll. Seisukohta, et KOV-il on õigus teostada nii formaalset kui ka teatud juhtudel

sisulist elukoha õigsuse kontrolli, kinnitas ka õiguskantsler 18.03.2025 vastuses nr 14-

1/250456/2501912.

Ühtlasi viidatakse KOKS seletuskirjas sellele, et „andmete kontrollimisel peaks juhinduma HMSi

§ 14 lõikest 3, mille järgi haldusmenetluses esitatud taotlus peab vastama taotluse esitamise

hetkel esitatud nõuetele. Ehk siis kontrolli tuleb teha algatuse esitamise aja andmete järgi. Ehk

3 (3)

seadusandja viitab selgelt sellele, et rahvaalgatuse puhul on tegemist taotlusega HMS § 14 mõttes

ning seega rahvaalgatuse menetlemine peab toimuma haldusmenetlust reguleerivate sätete alusel.

See omakorda tähendab, et KOV-il on ka haldusmenetluse põhimõtetest tulenevalt kohustus

veenduda, et esitatud taotlus vastab seaduses sätestatud nõuetele.

Eeltoodust tulenevalt, vaadates konkreetselt KOKS §-ga 32 ettenähtud kohustuse sisu ja sätte

eesmärki, arvestades õiguskantsleri seisukohta ja Riigikohtu praktikat, peab AKI vajalikuks oma

seisukoha täpsustada ning nõustuda sellega, et tulenevalt KOKS §-st 32, KOVVS §-st 5

koosmõjus haldusõiguse üldosa õigusaktidega on KOV-il on õigus ja kohustus teha

rahvaalgatuse esitanud isikute andmete osas formaalset kontrolli rahvastikuregistri andmete

põhjal. Seejuures peab AKI vajalikuks rõhutada, et järgida tuleb IKÜM art-s 5 sätestatud

põhimõtteid, eelkõige minimaalsuse ja eesmärgipärasuse põhimõtet, ehk töödelda ainult need

andmed, mis on vajalikud kohustuse täitmiseks.

AKI leiab, et pöördumises pakutud lahendus, et Siseministeerium vastab linna päringule jah/ei

kujul, on kooskõlas eelnimetatud minimaalsuse ja eesmärgipärasuse põhimõtetega ning on

proportsionaalne meede KOKS §-s 32 nimetatud kohustuse täitmise tagamisel.

Loodame, et meie selgitustest on abi.

Lugupidamisega

Irina Meldjuk

jurist

peadirektori volitusel