TKM Grupp AS_vastus

Oliver Kips, Raul Puusepp

TKM Grupp AS

[email protected]

Teie 18.11.2024 nr

Meie 26.05.2025 nr 7-4/250015/2503762

Kogunemisvabadus erakinnistutel asuvates avalikes kohtades

Lugupeetud Raul Puusepp ja Oliver Kips

Küsisite õiguskantslerilt, kas eraomanduses oleva kinnisasja omanikul on õigus oma kinnisasjal

valimiskampaania tegemine keelata. Seoses kauplustes, kaubanduskeskustes, turgudel või nende

parklates tehtava poliitilise kihutustööga on tõesti küsimusi ja probleeme olnud. Aitäh, et

tõstatasite ühiskondlikult olulise küsimuse. Vabandan, et olete pidanud vastust kaua ootama.

Leian, et kaupluse, kaubanduskeskuse või turu maa-alal on võimalik kampaaniatelkide ja -lettide

püstitamine ning muu organiseeritud poliitiline kihutustöö keelata, samuti seada sellele tingimusi.

On täiesti mõistetav, kui eraomanik ei soovi oma kaubamärgi seostamist teatud vaadetega, samuti

see, et peljatakse klientide reaktsiooni. On ju neid inimesi, kellele valimiskampaania raames

korraldavad kohtumised ja üritused väga meeldivad, teisi, kellele üldse ei meeldi ja neid, kel on

ükskõik.

Sellised piirangud on võimalik kehtestada kodukorras. Mõistagi ei tohi kodukorras ette nähtud

reeglid minna vastuollu seadusega. Eraomanikule kuuluvatel, kuid avalikkusele avatud pindadel

tehtava poliitilise kihutustöö kohta eraldi õigusnorme ei ole. Nõnda lähtutakse korrakaitseseaduse

(KorS) üldistest normidest. Kuivõrd selles küsimuses vastanduvad erinevad põhiõigused (vt

allpool), tuleb arvestada sellega, et vaidluse tekkides võib kohus asuda õiguskantslerist erinevale,

omandiõigust piiravamale seisukohale.

Kodukorras reeglite kehtestamisel tuleb arvestada ka seda, et valimiskampaania ürituste

korraldamist tuleb lubada kõikidele sellekohast soovi avaldavatele kandideerijatele ühesugustel

tingimustel või keelata see kõikidele – vastasel korral loetakse kampaania tegemise lubamine

ilmselt keelatud annetuseks.

Järgnevalt on näidatud, milliste õigusmõistete alla praegu valimiskampaania ja muu poliitiline

kihutustöö paigutub ja kuidas õiguskantsler eeloleva järelduseni jõudis.

Juriidiliste mõistete seos praktilise poliitilise kihutustööga

Kaubanduskeskus, kauplus või turg on juriidilises mõttes eraomanduses olev, kuid avalikkusele

avatud kinnisasi ehk avalik koht.

Avalik koosolek on inimeste koos olemine avalikus kohas ühise eesmärgiga kujundada või

väljendada oma meelsust (KorS § 58 lg 2). Avaliku koosoleku korraldamise ja pidamise nõuded

2

sisalduvad KorS-s. Avalik üritus on avalikus kohas toimuv ja avalikkusele avatud lõbustusüritus,

võistlus, etendus, kaubandusüritus või muu sellesarnane inimeste koos olemine, mis ei ole

koosolek (KorS § 58 lg 3). Avalikele üritustele kehtestab reeglid kohalik omavalitsus (KorS § 59).

Valimiskampaania raames korraldatavad kohtumised ja reklaamiüritused kvalifitseeruvad KorS

mõttes enamasti avalikuks koosolekuks. Avaliku koosoleku reeglid ei kohaldu siis, kui näiteks

kandidaat liigub kaupluses, turul või kaubanduskeskuses ringi ja teeb inimestega valimistest juttu,

või kui jagatakse valimissõnumitega lendlehti. Taolisi kohtumisi tuleb harilikus inimsuhtluses

taluda, kui need ei mõju ülemäära pealetükkivalt. Kodukorraga saab keelata teisi inimesi häiriva

või omaniku õigusi kahjustava tegevuse (vt ka KorS § 55).

I. Eraomaniku õigus keelata oma kinnisasjal avaliku koosoleku pidamine

Avaliku koosoleku korraldamine ja pidamine

1. Koosolekuga seotud kohustused jagunevad koosoleku korraldamise nõueteks ja koosoleku

pidamise nõueteks. Koosoleku korraldamise nõudeid tuleb täita juba enne koosoleku algust, need

on näiteks etteteatamiskohustus, korrapidajate määramise kohustus ja keelatud koosoleku

korraldamisest hoidumine. Koosoleku pidamise nõudeid tuleb täita koosoleku toimumise ajal

(rahumeelsuse tagamine). Mõnd kohustust tuleb korraldajal täita ka veel pärast koosolekut (nt

kättesaadavus sidevahendite kaudu, koosolekukoha heakorra tagamine).1

Vastanduvad põhiõigused

2. Kui eraomanikule kuuluval kinnisasjal asuvas avalikus kohas tehakse omaniku tahte vastaselt

valimiskampaaniat, põrkuvad ühelt poolt omandipõhiõigus (Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 32

lg 1 esimene lause ja lg 2) ja teatud juhtudel ka ettevõtlusvabadus (PS § 31), teiselt poolt aga

kogunemisvabadus (PS § 47) ja sõnavabadus (PS § 45). Neid põhiõigusi reguleerivad ka kodaniku-

ja poliitiliste õiguste rahvusvaheline pakt (art 19: sõnavabadus; art 21: kogunemisvabadus),

inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (art 10: sõnavabadus; art 11: kogunemiste ja

ühingute moodustamise vabadus), inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni protokoll

nr 1 (art 1: vara kaitse) ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta (art 11: sõnavabadus; art 12:

kogunemisvabadus; art 16: ettevõtlusvabadus; art 17: omandiõigus).

3. Valimiskampaania puhul võivad olla mõjutatud erinevad põhiõigused: näiteks ei peeta

kogunemiseks (mis kuulub PS § 47 kaitsealasse) lendlehtede jagamist, mida kaitseb põhiseaduse

§ 45, isegi kui lendlehtede jagamine toimub ühiselt ja organiseeritult.2

4. Vabale ja demokraatlikule ühiskonnale on omane arvamuste paljusus. Sõnavabadus on nii

demokraatliku ühiskonna kui ka iga üksikisiku (isiksuse) arengu alus.3 Kogunemisvabadus on

sõnavabaduse erivorm4, seega saab Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) seisukohti sõnavabaduse

kohta arvestada ka kogunemisvabaduse puhul.

5. Valimiskampaaniate korraldamine demokraatlikus riigis on oluline. Kihutustööd saab teha seal,

kus liiguvad inimesed. Kihutustöö kaubanduskeskuses, selle juures asuvas parklas või turul tekitab

inimestes erinevaid reaktsioone: mõned suhtuvad sellesse vastumeelselt, teised hästi, kolmandaid

1 Vt M. Laaring. Paragrahv 60 kommentaarid, punkt 2. – Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne, lk 349. 2 Vt O. Kask. Paragrahv 47 kommentaarid, punkt 4. – Ü. Madise (toim) jt. Eesti Vabariigi põhiseadus.

Kommenteeritud väljaanne. 5., parandatud ja täiendatud väljaanne. – Juura, 2020, lk 570. 3 EIKo 5493/72, Handyside vs. Ühendkuningriik, 07.12.1976 nr 5493/72, p 49. 4 EIKomo 8191/78, Rassemblement jurassien vs. Šveits, 10.10.1979 nr 8191/78, p 3.

3

jätab see ükskõikseks. Sõnavabadus kaitseb aga mitte üksnes sellist teavet või ideid, mida peetakse

üldiselt positiivseks või kahjutuks, vaid ka selliseid, mis tekitavad inimestes vastandlikke

arvamusi.5

6. Omandipõhiõiguse kohta sätestab põhiseaduse § 32 lõike 1 esimene lause: „Igaühe omand on

puutumatu ja võrdselt kaitstud.“ Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt on igaühel õigus enda omandit

vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Kitsendused sätestab seadus. Omandit ei tohi kasutada üldiste

huvide vastaselt.

7. Ettevõtlusvabadust reguleerib põhiseaduse § 31 järgmiselt: „Eesti kodanikel on õigus tegelda

ettevõtlusega ning koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse. Seadus võib sätestada selle õiguse

kasutamise tingimused ja korra. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti

kodanikega ka Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja kodakondsuseta isikutel.“

8. Sõna- ehk väljendusvabaduse kohta sätestab põhiseaduse § 45: „Igaühel on õigus vabalt levitada

ideid, arvamusi, veendumusi ja muud informatsiooni sõnas, trükis, pildis või muul viisil. Seda

õigust võib seadus piirata avaliku korra, kõlbluse, teiste inimeste õiguste ja vabaduste, tervise, au

ning hea nime kaitseks. Seadus võib seda õigust piirata ka riigi ja kohalike omavalitsuste

teenistujatel neile ameti tõttu teatavaks saanud riigi- või ärisaladuse või konfidentsiaalsena saadud

informatsiooni ning teiste inimeste perekonna- ja eraelu kaitseks, samuti õigusemõistmise

huvides.“

9. Kogunemisvabadust reguleerib põhiseaduse § 47, mille kohaselt on kõigil õigus ilma eelneva

loata rahumeelselt koguneda ja koosolekuid pidada. Seda õigust võib seaduses sätestatud juhtudel

ja korras piirata riigi julgeoleku, avaliku korra, kõlbluse, liiklusohutuse ja koosolekust osavõtjate

ohutuse tagamiseks ning nakkushaiguse leviku tõkestamiseks. Kogunemisvabaduse alla kuulub

õigus määratleda avaliku koosoleku aeg, koht, laad ja sisu. See õigus ei ole piiramatu, vaid seda

saab põhiseaduses (§ 46) sätestatud eesmärkidel seadusega kitsendada. Välistatud on riiklik sund

koosolekul osaleda või sellest kõrvale hoiduda. Kogunemisvabaduse teostamist eraomanikule

kuuluvas avalikus kohas reguleerivad KorS, liiklusseadus (LS), asjaõigusseadus (AÕS),

võlaõigusseadus (VÕS) ja turvategevuse seadus (TurvaTS).

10. AÕS § 68 lõike 1 järgi on omand isiku täielik õiguslik võim asja üle. Omanikul on õigus asja

vallata, kasutada ja käsutada ning nõuda kõigilt teistelt isikutelt nende õiguste rikkumise vältimist

ja rikkumise tagajärgede kõrvaldamist. Sama paragrahvi lõige 2 sätestab, et omaniku õigused

võivad olla kitsendatud ainult seaduse või teiste isikute õigustega. AÕS § 89 järgi on omanikul

õigus nõuda omandiõiguse igasuguse rikkumise kõrvaldamist, isegi kui rikkumine ei ole seotud

valduse kaotusega. Kui on alust eeldada niisuguse rikkumise kordumist, võib omanik nõuda

rikkumisest hoidumist. Nõue on välistatud, kui omanik on kohustatud rikkumist taluma.

11. LS § 2 punkt 81 lubab teed kasutada liiklusvälisel otstarbel ainult tee omaniku kirjalikul loal

ja tema kehtestatud tingimustel (§ 7² lg-d 3 ja 4). Kui tee suletakse liiklusväliseks otstarbeks, peab

selleks loa saanud isik hüvitama liikluse ümberkorraldamisega seotud kulud tee omanikule. LS § 1

lõike 4 järgi ei käsitleta liiklusena liikumist ja paiknemist teel, mis on suletud liikluseks võistluste

ja massiürituste läbiviimiseks, Politsei- ja Piirivalveameti (edaspidi PPA) ning Päästeameti

korraldusel või teehoiu või muul sellisel eesmärgil.

12. Arvestada tuleb ka eraõigusest tulenevaid piiranguid. Kindlasti eeldab omaniku või valdaja

eelnevat luba füüsilise või eraõigusliku juriidilise isiku omandis oleva avalikult kasutatava ala või

5 EIKo 5493/72, Handyside vs. Ühendkuningriik, 07.12.1976 nr 5493/72, p 49.

4

ehitise (nt kaubanduskeskuse või muu avaliku funktsiooniga hoone) kasutamine avalikuks

koosolekuks.6 Teiste sõnadega, eraomanduses oleva, kuid avalikkusele avatud (avalik koht)

kinnisasja omanik saab sellel kinnisasjal kodukorraga kehtestada valimiskampaaniale (avalikud

koosolekud, lendlehtede jagamine) piiranguid. Need piirangud võivad seisneda ka kinnisasjal

avalike koosolekute pidamise keelus.

13. Riigikohus on öelnud, et igal omanikul on põhimõtteliselt õigus vallata ja kasutada oma

omandit enda äranägemise järgi ning tema õigusi piiravad üksnes teiste omanike või muude isikute

õigused või üldised huvid tervikuna (RKTKo 19.04.2011, 3-2-1-12-11, p 19; vt ka RKTKo-d

13.12.2004, 3-2-1-141-04, p 13; 11.04.2005, 3-2-1-33-05, p 13).

Avalik koht ja poolavalik koht

14. KorS § 58 lõike 2 järgi saavad avalikud koosolekud toimuda avalikes kohtades. Avalik koht

on määratlemata isikute ringile kasutamiseks antud või määratlemata isikute ringi kasutuses olev

maa-ala, ehitis, ruum või selle osa, samuti ühissõiduk. Avalik koht võib olla nii eraomandis kui ka

avalikus omandis. Kui kinnisasjal ei ole avalikku kohta, kaaluvad omandipõhiõigus (PS § 32 lg-d

1-3) ja kodu puutumatus (PS § 33) kogunemisvabaduse üles ning sellise olukorra käsitlus ei ole

siin vajalik.

15. Kui koha valdaja on kehtestanud omapoolsed nõuded ja reeglid ehk sisekorra, võib kõnelda

poolavalikust kohast. See ei ole legaaldefinitsioon. Poolavalik koht on eraõigusliku või avalik-

õigusliku isiku valduses või omandis olev koht, kuhu on ligipääs määratlemata isikute ringil, kuid

kus valdaja on kehtestanud sisekorra. Avalikust kohast eristab seda kohta asjaolu, et koha valdaja

teostab AÕS § 32 alusel aktiivselt tegelikku võimu asja üle, mis annab valdajale õiguse kehtestada

oma nõudeid ja neid jõustada.

16. Poolavalikus kohas kehtestatud sisekorra peab tegema kättesaadavaks koha kasutajatele, et see

kehtiks, sest tegu on eraõiguslikus suhtes tekkiva kohustusega. Eraõiguses tekkivatele

kohustustele kohaldatakse selles õigusharus kehtivaid õigusakte, sh VÕS § 37 lõiget 1. Selle sätte

kohaselt on tüüptingimused lepingu osa, kui tingimuse kasutaja enne lepingu sõlmimist või

sõlmimise ajal neile kui lepinguosale selgelt viitas ja teisel lepingupoolel oli võimalik nende sisust

teada saada. Seda on võimalik saavutada parklate sissesõidukohtadesse, samuti kaubanduskeskuse

sissepääsu(de)le vastavate teavituste või siltide seadmisega, teabe avaldamisega keskuse

veebilehel jms. Selline reeglite kehtestamine võimaldab eravalduse omanikul ise otsustada, keda

ja millistel alustel ta soovib enda ruumidesse lasta. Kui kehtestatud reegleid ei järgita, siis võib

õiguslikult olla tegu AÕS § 40 lõike 3 alusel valduse rikkumisega ja valdajal on õigus isik

valdusest eemaldada.7 Siin on asjakohane TurvaTS.8

Kogunemisvabaduse kitsendamise piirid

17. Eraomanikul (kelle kinnisasjal on avalik koht) on õigus sisekorraga kinnisasjal

kogunemisvabadust kitsendada, kuid need kitsendused ei ole piiramatud.

6 Vt M. Laaring. Paragrahv 67 kommentaarid, punkt 16. – Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne, lk 364. 7 „Valduse rikkumine on igasugune valdaja takistamine asja suhtes tegeliku võimu teostamisel. […] Näiteks on valdaja

nõusolekuta ühekordne kinnisasjal viibimine käsitletav valduse rikkumisena.“ – Vt I. Kull. Paragrahv 40

kommentaarid, punkt 3.3.4. – P. Varul, I. Kull, V. Kõve, M. Käerdi, T. Puri. Asjaõigusseadus I. Kommenteeritud

väljaanne. – Juura, 2014, lk 40. 8 Vt H. Timberg. Paragrahv 58 kommentaarid, punkt 3. – Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne, lk 314-315.

5

18. Kogunemisvabaduse põhiseaduslikku kaitsealasse kuuluvad ka eraomanduses olevad

kinnistud: põhiseaduse § 47 ei piira kogunemisvabaduse teostamise võimalikkust üksnes avaliku

omandiga. Seda ei tee ka seadus: KorS § 58 lõige 2 piirab avalike koosolekute läbiviimise ruumi

avalike kohtadega, need aga võivad asuda nii avalikul kui ka erakinnistul. Avalikus kohas viibijal

tuleb järgida avalikus kohas käitumise üldnõudeid (KorS § 55).

19. Kaubandus- või ostukeskuse omaniku kehtestatud kodukorra raames ette nähtud koosolekute

keelu järgimist ei saa eeldada spontaankoosoleku puhul: siin omandab kogunemisvabadus esimuse

omandiõiguse ees. KorS § 67 lõike 3 kohaselt on spontaankoosolek iseeneslikult kogunenud

koosolek, millest ei ole vaja ette teatada. Seega on spontaankoosolek koosoleku erivorm, see

toimub planeerimatult ja sellel pole konkreetselt kindlaks määratavat korraldajat. On raske ette

kujutada planeerimatult toimuvat koosolekut, mille jaoks püstitatakse telk, lava või muu

suuremõõtmeline konstruktsioon ̶ selline tegevus nõuab eelnevat korraldamist.

Spontaankoosoleku ja teatamiskohustusliku koosoleku eristamise küsimus kerkib üles ilmselt

ainult sel juhul, kui spontaankoosolek häirib tavapärast liiklust (st nõuab liikluse

ümberkorraldamist).9

20. Kui kinnisasja omanik piirab kodukorraga oma kinnisasjal avalikus kohas valimiskampaania

korraldamist, tuleb tal silmas pidada, et piirang või keeld ei tooks kaasa keelatud annetust ega

diskrimineerimist.

21. Erakonnaseadus (EKS) määratleb annetuse (selle seaduse tähenduses) järgmiselt: „Eesti

Vabariigi kodakondsusega, Eestis alalise elamisõiguse ja pikaajalise elaniku staatusega isikust

annetaja poolt vabatahtlikult oma vara arvelt erakonna tegevuse toetamiseks erakonnale või

erakonna liikmele loovutatav rahaliselt hinnatav hüve, sh teenus, kuid välja arvatud vabatahtlik

töö“ (§ 12³ lg 1). Annetus, mis ei vasta EKS § 12³ lõikes 1 nimetatud tingimustele, on keelatud (vt

keelatud annetuste avatud loetelu EKS § 12³ lg 2). Vastutuse keelatud annetuse tegemise ja

vastuvõtmise eest sätestavad EKS § 12¹⁸ ja karistusseadustiku (KarS) § 402¹.

22. Avaliku koha omaniku või valdaja õigusi tuleb hinnata tasakaalus koosolekuvabaduse

teostamisega õigusega. Piirangud ei saa kujuneda nii ulatuslikuks, et koosolekuvabaduse

teostamise võimalus muutuks illusoorseks.10

23. EIÕK artiklid 10 ja 11 ei välista ka arvamusavalduste tegemist eramaal, ilma et kogunemise

korraldajal oleks selleks luba. EIK peab võimalikuks, et teatud juhtudel võib kogunemisvabadus

kaaluda üles kogunemise koha omaniku õiguse otsustada oma omandi valdamise üle (vt Appleby

jt vs. Ühendkuningriik p-d 41-52). Kohus ei välistanud (vt p 47), et seal, kus omandile juurdepääsu

keeld välistab sõnavabaduse tõhusa teostamise või võib öelda, et see õigus puudub, võib riigil

tekkida positiivne kohustus kaitsta konventsioonist tulenevate õiguste teostamist varaliste õiguste

reguleerimisega (Marsh vs. Alabama (1946)).

24. Erakinnistu omaniku ja koosoleku korraldaja võimalik õiguslik vaidlus kodukorras kehtestatud

koosolekute keelu üle on eraõiguslik vaidlus, mida lahendab esimeses astmes maakohus.

Teadaolevalt ei ole selliseid õigusvaidlusi Eesti kohtutes seni olnud. Õigusvaidluse korral tuleb

lõppastmes kohtul igal konkreetsel juhul leida praktiline ja sobiv tasakaal vastanduvate

põhiõiguste vahel.

9 Vt M. Laaring, Paragrahv 67 kommentaarid, punktid 9 ja 12. – Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne,

lk 363. 10 Samas, punkt 17, lk 364.

6

25. Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikas on kujunenud kogunemisvabaduse ülemäärase piiramise

hindamiseks järgmised põhimõtted. Kõik need ei pruugi olla kohaldatavad valimiskampaaniale.

1) Avaliku koosoleku keelamine on eeldatavalt koosolekuvabaduse ülemäärane piiramine

juhul, kui kaubanduskeskuses leiab püsivalt aset midagi enamat kui pelgalt ostlemine:

külastajaid kutsutakse tavaliselt osalema keskuses toimuvatel erinevatel üritustel, seal

asuvad avalikud asutused jne. Teiste sõnadega, need on juhud, kui kaubanduskeskus

moodustab n-ö avaliku foorumi (public forum)11.

2) Mida tihedamalt on konkreetne koosoleku koht eraomanduses oleval kinnisasjal seotud

koosolekul osalejate eesmärgiga (sõnumiga, mida nad avalikkusele edastada tahavad) ja

on seetõttu korraldaja jaoks koosoleku kontseptsiooni oluline osa, seda tugevamalt piirab

koosoleku keeld kogunemisvabadust. Näiteks otsuses Hyde Park jt vs. Moldova (2010)

kinnitas EIK, et kogunemisel osalejad valisid oma eesmärgi saavutamiseks sobivaima

koha12. Appleby kaasuses seevastu toonitas EIK, et kaebajad valisid kaubanduskeskuse

oma arvamuse avaldamise kohaks vaid seetõttu, et jõuda võimalikult lihtsalt ja tõhusalt

võimalikult paljude inimesteni. Kohus sedastas, et kodanikualgatuse eesmärgi ja

kaubanduskeskuse vahel ei olnud märkimisväärset sisulist seost, seega ei olnud

kogunemiskoha valik kuigi kaitsmisväärne.

3) Kogunemisvabaduse piirangu intensiivsus sõltub märkimisväärselt ka sellest, kas

koosolekul osalejate jaoks on olemas alternatiivsed kogunemiskohad. Alternatiivi

olemasolu ei saa olla näilik. Tõeline alternatiiv on selline koht, mis koosoleku mõjuvust

selle eesmärgi avalikkusele edastamisel ei nõrgenda. Näiteks ei ole mingi konkreetse

kaubanduskeskuse tegevuse (teenuse või kauba pakkumise) vastu suunatud avalik

koosolek sama tõhus kohas, kus kaubanduskeskust näha ei ole. Ka Appleby kaasuses

kontrollis EIK alternatiivseid kogunemiskohti (vt p 48).

26. Avaliku koosoleku keelamisega piiratakse kogunemisvabadust ülemääraselt juhul, kui

kogunemisvabadust pole võimalik tõhusalt teostada (n-ö kaob selle õiguse tuum). Siin on määrav,

kas mingis muus kohas saab kogunejate eesmärki edastada avalikkusele sama tõhusalt.

27. Teisest küljest aga piiratakse kinnisasja omaniku omandiõigust, kui tema omanduses olevas

avalikus kohas peetakse koosolekut tema tahte vastaselt. Sõltuvalt asjaoludest on omandiõiguse

piirang erineva intensiivsusega. Omandiõiguse piirang ei tohi viia valduse kaotuseni.

Omandiõiguse piirangu intensiivsus sõltub konkreetsel avalikul koosolekul osalejate arvust ja

koosoleku kestusest: mida kauem koosolek kestab ja/või mida suurem on sellel osalejate arv, seda

11 Vt kohtunik R. Maruste osalist eriarvamust kohtuasjas Appleby jt vs. Ühendkuningriik, kus ta kritiseeris seda, et

kohus ei liigitanud kaubanduskeskust public forum’iks.

Public forum’i teooria pärineb Anglo-Ameerika õigussüsteemist, sellele on viidanud ka EIK. Ameerika Ühendriikide

Ülemkohtu arendatud public forum’i teooria kohaselt eristatakse traditsioonilist public forum’it, limited public

forum’it ja non-public forum’it. Eristamise tunnuseks on küsimus, mil määral on vastavat kohta traditsiooniliselt

kasutatud kogunemisteks ja arvamusvahetuseks. Nii peetakse public forum’iks näiteks tänavaid, väljakuid ja avalikke

parke. Limited public forum’iga on tegu, kui koht ei ole küll traditsiooniliselt, kuid on selge sättega määratud

suhtluseks. Kõik muud kohad, mis pole traditsiooniliselt ega hilisema selge sättega määratud suhtluseks

(kommunikatiivseks liikluseks – kommunikatives Verkehr), liigitatakse non-public fora’ks, kus konstitutsiooni

esimesest täiendusest tulenevaid õigusi tohib piirata, kui selleks on mõistlik põhjus. – Vt nt U.S. Supreme Court,

International Society for Krishna Consciousness vs. Lee, 26.06.1992, 505 U.S., lk 672 (678 j); M. Scharlau. Schutz

von Versammlungen auf privatem Grund. EMRK vs. Grundgesetz. – Tübingen: Mohr Siebeck, 2018, lk 157-158. 12 „Kaebajad soovisid protesteerida siseministeeriumi väidetava ahistamise vastu. Ministeeriumi ees asuv tänav oli

ilmselgelt kõige sobivam koht selle protesti läbiviimiseks“. – EIK, Hyde Park jt vs. Moldova, 02.10.2010 otsus,

nr 6991/08 ja 15084/08, p 43.

7

intensiivsemalt piirab see omandiõigust. Omandikasutuse piirangu intensiivsus võib sõltuda ka

koosoleku läbiviimise konkreetsest asukohast avalikus ruumis, näiteks kaubanduskeskuse

sissepääsu lähedal või eemal, parkla servas. Omandipõhiõiguse piirangu intensiivsust

eraomanduses oleva kinnisasja avalikus kohas vähendab see, et omanik ise on kinnisasjale lubanud

avalikkuse juurdepääsu ning on seega teatud ulatuses loobunud kontrollist kinnisasja kasutajate

üle.

28. Kui omanik on kodukorraga keelanud oma kinnistul koosolekute pidamise, kuid koosolek

jätkub ka pärast turvatöötajate esitatud nõuet, võib see viia kohtuvaidluseni. Kas ja mil määral

kohus konkreetses asjas üht või teist kriteeriumi arvestab, ei ole võimalik ette näha, sest Eestis ei

ole selle kohta kohtupraktikat. Küll aga peab kohus vastanduvate põhiõiguste vahel leidma sellise

tasakaalu, et kõiki põhiõigusi arvestataks võimalikult suurel määral.

29. Sellest hoolimata ei ole tegu põhiseadusvastase õigusselgusetusega, mis nõuaks

õiguskantslerilt õigusnormide täiendamise ettepaneku tegemist Riigikogule. Ka Riigikohus on

toonitanud, et mitte igasugune seaduse ebaselgus ja tõlgendamisvajadus ei too kaasa seaduse

põhiseadusvastasust (RKPJKo 26.02.2025, 5-24-29/14, p 63; 15.12.2005, 3-4-1-16-05, p-d 23-25).

Siiski on Riigikogul võimalik õigusnorme täiendada, nii et vastandlike põhiõiguste

tasakaalustamine oleks ettenähtavam nii kinnistuomanikele, koosolekul osalejatele kui ka

kohtutele.

II. Eelnev teatamine koosoleku pidamisest ja koosolekuteates märgitud teabe edastamine

Küsisite, kas PPA järgib kinnisasja omaniku põhiõigusi ja -vabadusi, kui ta registreerib avaliku

koosoleku erakinnistule ilma selle omaniku nõusolekuta.

30. KorS-is sätestatud PPA kohustus edastada koosolekuteates märgitud teave koosoleku pidamise

koha vahetus läheduses asuva hoone või rajatise valdajale ja avalikult kasutatava tee (mille omanik

ei ole riik, vald ega linn) omanikule ning kinnisasja omaniku eelnev kokkulepe avaliku koosoleku

korraldajaga on kaks erinevat küsimust. Eespool on juba käsitletud kinnisasja omanikule

eraõigusest ja LS-ist tulenevat kohustust omanikuga kokku leppida ja erandeid sellest nõudest.

Koosoleku pidamisest etteteatamise kohustus ja koosolekuteates märgitud teabe edastamine seda

kokkulepet ei asenda. Riik sellise kokkuleppe olemasolu ei kontrolli. See aga ei tähenda, et

kinnisasja omanikul on avalike koosolekute suhtes piiramatu talumiskohustus.

31. Põhiseaduse § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja

sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Seega peavad riigi haldusorganid (sh PPA) järgima oma

tegevuses põhiseadust ja kehtivaid seadusi. Haldusorganina ei saa PPA jätta seadust kohaldamata

ka siis, kui tema hinnangul ei ole selle säte või sätted põhiseadusega kooskõlas. KorS-i asjakohased

sätted on § 67 („Eelnev teatamine koosoleku pidamisest“) ja § 68 („Koosolekuteade“).

32. Põhiseaduse § 47 välistab avalike koosolekute puhul loa nõude. Koosolekust KorS-s nimetatud

juhtudel ette teatamise kohustus on põhiseaduspärane.

33. Avalikust koosolekust etteteatamise kohustus on väheintensiivne kogunemisvabaduse piirang,

see kaitseb aga koosoleku pidajaid ning tagab koosoleku sujuvama läbiviimise. See kohustus on

kehtestatud ka kolmandate isikute huvides, keda koosoleku pidamine võib häirida või ohustada.

Etteteatamise kohustusega antakse avalikule võimule (eelkõige politseile ja vallale või linnale)

võimalus koosolekuks valmis olla ja tagada oma kohustuste parem täitmine.

8

34. Teatamiskohustus hõlmab KorS-is vaid kitsast osa koosolekutest ja ka neist on omakorda

tehtud erandid (spontaankoosolek, kiirkoosolek). Teatamiskohustus on seotud koosolekuga, mille

puhul võib eeldada, et see võib märkimisväärselt häirida inimesi, kes koosolekul ei osale (KorS

§ 67 lg 1). Koosoleku korraldajal tuleb seega hinnata, kas kavandatav koosolek võib takistada

koosoleku toimumise kohta ümbritsevate hoonete ja rajatiste kasutamist (nt eeldavad parkimise

või lumekoristamise ümberkorraldamist). Koosolekust tuleb ette teatada, kui see võib ükskõik

millisel moel ümberkaudsete hoonete või rajatiste kasutamist takistada (nt piiratakse

meelevalduste toimumise ajaks parkimist).13

35. Teatamiskohustuse täitmine ei välista koosoleku korraldaja muid avaliku koha

kasutusõigusega seotud kohustusi: vt eespool käsitletud LS § 7² lg-id 3 ja 4 ning § 1 lg 4 ning

eraõigusest tulenevate piirangute käsitlust.

36. Kui etteteatamise nõue jäetakse täitmata, ei muuda see koosolekut keelatuks (KorS § 62) ega

anna politseile alust seda automaatselt lõpetada (KorS § 73), kui ei ilmne KorS § 73 lõigetes 1 või

2 nimetatud lõpetamise aluseid. Samas ei ole välistatud koosoleku korraldaja karistamine

koosoleku pidamise nõuete rikkumise eest KarS § 264¹ alusel14. Selleks tuleb kindlaks teha, kes

on koosoleku korraldaja ja välja selgitada, kas tegu ei olnud spontaan- või kiirkoosolekuga.

Koosolekul osalejaid ei saa karistada ainuüksi selle eest, et nad võtsid osa koosolekust, millest

jäeti õigusvastaselt ette teatamata.15

37. Koosoleku kohta peab teate esitama koosoleku korraldaja (KorS § 67 lg 1). Teates tuleb esitada

korraldatava koosoleku kohta KorS § 68 lõikes 2 nimetatud andmed. Pärast teate saamist alustab

politseiprefektuur haldusmenetlust, mille käigus hindab prefektuur teate nõuetekohasust. Kui

teade vastab nõuetele, võtab politsei teate vastu ja annab viivitamata sellest teate esitajale

kirjalikult teada. Võib järeldada, et nõuetele mittevastavat teadet vastu ei võeta ja ka sellest tuleb

koosolekuteate esitajat teavitada.

38. Seaduses pole täpsustatud, mis on teate õiguslik olemus ja sisu. KorS-i seletuskirjas on

väljendatud selget tahet muuta teatise andmine puhtinformatiivseks toiminguks, mis ei sarnane loa

andmisega.16 Erinevalt enne KorS-i kehtinud avaliku koosoleku seadusest ei ole KorS-is selgelt

sätestatud, et etteteatamata koosoleku pidamine on keelatud ning et teate vastuvõtmist ja ka vastu

võtmata jätmist saab käsitleda halduse toimingutena (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 106).

39. Kuigi koosolekuteatel ja selle vastuvõtmisel ei ole iseseisvat õigusi ja kohustusi loovat

tähendust, võib teatest saadud teave olla aluseks järgnevale haldusmenetlusele, mille käigus

otsustab politsei, kas kohaldada koosoleku korraldaja suhtes koosolekuvabadust piiravaid või

keelavaid riikliku järelevalve erimeetmeid (KorS § 69). Samas võidakse ennetavaid meetmeid

kohaldada ka sellise koosoleku korraldaja suhtes, mille kohta on politsei saanud teavet mitte

koosolekuteatest, vaid muudest allikatest. Ka teatamiskohustusliku koosoleku puhul võib

korraldajale järelevalvemeetmetega kohustuse panemine toimuda juba enne teatise väljastamist

või sellega samal ajal. Koosolekuteate registreerimine ei ole haldusakt, s.t sellega ei looda,

muudeta ega lõpetata isiku õigusi või kohustusi.17

13 Vt N. Aas. Paragrahv 264¹ kommentaarid, punkt 3.2.5. – Karistusseadustik. Kommenteeritud väljaanne. Koost.

J. Sootak ja P. Pikamäe. 5., täiendatud ja ümbertöötatud väljaanne. – Juura 2021, lk 846. 14 Vt M. Laaring. Paragrahv 67 kommentaarid, punkt 18. – Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne, lk 365. 15 Samas, punktid 3-5, 16 ja 18, lk 362, 364-365. 16 Vt korrakaitseseaduse eelnõu 49 SE seletuskiri, lk 95. 17 Vt M. Laaring. Paragrahv 68 kommentaarid, punkt 7. – Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne, lk 367.

9

40. Prefektuur annab koosolekuteatest saadud info edasi koosoleku pidamise koha valla- või

linnavalitsusele, koosoleku pidamise kohas kiirabiteenust osutavale isikule, päästeasutusele ning

koosoleku pidamise koha vahetus läheduses asuva hoone või rajatise valdajale ning avalikus

kasutuses oleva tee omanikule. Selline teavitamine on informatiivne toiming, mitte kooskõlastus

või loa taotlemine HMS-i tähenduses.

41. Liikluse ümberkorraldamise tagab koosoleku asukohajärgne vald või linn, kes võib nõuda

koosoleku korraldajalt selleks vajalikku lisateavet. LS § 7² lõige 4 näeb ette, et kui tee suletakse

liiklusväliseks otstarbeks, peab asjaomase loa saanud isik tee omanikule liikluse

ümberkorraldamisega seotud kulud hüvitama. Tee või tänava sulgemise loa taotlemiseks võib

omavalitsusüksusel olla kehtestatud erikord (nt Tallinna Linnavalitsuse 06.05.2013 määrus nr 30

„Teede ja tänavate ajutise sulgemise eeskiri“).

42. Erinevalt teatise väljastamisest on koosolekuteate registreerimine ja säilitamine üksnes

haldusesisese mõjuga toimingud.18

Küsisite veel, kas omanikul on õigus keelata enda kinnistul avaliku koosoleku pidamine, kui PPA

edastab koosolekuteate omanikule hilinenult või jätab koosolekust teavitamata.

43. Teatamiskohustus kehtib vaid väikese osa koosolekute kohta. Spontaankoosolekust ei tule ette

teatada (KorS § 67 lg 3) ja kiirkoosolekust (kiirkorras kogunenud koosolekust) ei pea koosoleku

korraldaja ette teatama KorS § 67 lõikes 1 sätestatud tähtaja jooksul (s.o hiljemalt neli tööpäeva,

kuid mitte varem kui kolm kuud enne koosoleku pidamise päeva: KorS § 67 lg 4).

44. Kiirkoosolek (vt KorS § 67 lõige 4) on tavaline koosolek, mille korraldamise vajadus on

ilmnenud kiireloomuliselt (nt vastusena konkreetsele poliitilisele otsusele, terroriaktile, välisriigi

riigipea visiidile vms). Kui nõuda kiirkoosoleku puhul etteteatamise tähtaja järgimist, läheks kaotsi

selle algne eesmärk ja aktuaalsus. Kiirkoosoleku õiguspärasus sõltub sellest, kas selle ajendit saab

pidada nii kiireloomuliseks, et see ei võimaldanud koosolekust tähtaegselt teatada.19

45. Nende avalike koosolekute puhul, mille kohta kehtib etteteatamise kohustus, tuleks

omandiõiguse teostamisel võtta lähtealuseks hea usu põhimõte kui tsiviilõiguse üldprintsiip: oma

õiguste teostamisel ja kohustuste täitmisel tuleb toimida heas usus (tsiviilseadustiku üldosa

seaduse § 138 lg 1). Näiteks kui koosoleku korraldaja teavitas seaduses sätestatud ajal PPA-d

koosoleku pidamisest, kuid PPA viivitas teates märgitud teabe edastamisega või ei andnud teavet

edasi (vt KorS § 68: „Prefektuur on kohustatud edastama […] viivitamata pärast teate saamist“),

siis paneks kinnisasja omaniku poolt avaliku koosoleku keelamine koosoleku korraldajale

vastutuse riigi ametiasutuse õigusvastase tegevuse(tuse) eest. Selline piirang ei oleks õiglane, sest

koosoleku korraldaja on tegutsenud õiguspäraselt ega saa mõjutada PPA tegevus(etus)t.

46. Selleks, et mõjutatud kinnisasja omanik saaks enne koosoleku toimumist hinnata, mis

põhjus(t)el teave avaliku koosoleku toimumisest on jõudnud temani hilinenult, peab ta saama selle

põhjuste kohta selgust PPA-lt ja korraldajalt. See nõuab aga paratamatult aega ja koosolek võib

tagasiside saamise hetkeks olla juba alanud või möödunud. Kogunemisvabaduse põhjendamatu

piiramise vältimiseks tuleks mõjutatud kinnisasja omanikul piiratud või puuduva teabe olukorras

hoiduda kaubandus- või ostukeskuse sise- või kodukorras sidumast kogunemisvabaduse keeldu

18 Vt M. Laaring. Paragrahv 68 kommentaarid, punktid 3-5, 7-10. – Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne,

lk 366-367. 19 Vt M. Laaring. Paragrahv § 67 kommentaarid, punkt 15. – Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne, lk 364.

10

PPA-lt teabe saamisega registreeritud koosoleku kohta. Juba alanud koosoleku omaniku nõudel

lõpetamine tekitaks ka täiendavaid riske.

47. Valimiskampaania võib erandlikul juhul kvalifitseeruda ka KorS mõttes avalikuks ürituseks.

Avalikku üritust eristab avalikust koosolekust eelkõige selle eesmärk, mis ei seisne meelsuse

kujundamises või väljendamises. Enamasti on ürituse eesmärgiks ja sisuks meelelahutus või

elamuse saamine sportliku hasardi, uudishimu rahuldamise või lihtsalt lõbustuse abil, samuti võib

ürituse eesmärgiks olla materiaalsete eesmärkide saavutamine.20 Teoorias tuuakse ka välja, et

erinevalt koosolekust ei pruugi üritusel viibimine olla eesmärk omaette. Kui kogunemisel on nii

koosoleku kui ürituse tunnuseid, tuleks määratlemisel võtta aluseks kogunemise valdav eesmärk,

selle ebaselguse korral tuleks kogunemist käsitleda koosolekuna (koosolekuvabaduse laiem

kaitse).21

III. Kinnisasja omanikul ei ole õigust keelata avalikku koosolekut väljaspool oma kinnisasja

Küsisite, kas omanikul on õigus keelata enda kinnistu vahetus läheduses avaliku koosoleku

pidamist, kui avalik koosolek on seostatav erakinnistu omanikuga (nt omaniku kaubamärgiga).

48. Kinnisasja omanik ei saa ära keelata väljaspool tema kinnisasja korraldatavat avalikku

koosolekut. Kinnisasja omaniku omandiõigus (valdamis-, kasutus- ja käsutusõigus) on piiratud

kinnisomandi ruumilise ulatusega (vt AÕS § 127). Koosoleku pidamiseks keelatud kohad on

kindlaks määratud KorS § 63 lõike 1 punktides 1-3. Ka ükski muu seadus ei sätesta võõra

kinnisasja vahetut lähedust koosolekuks keelatud kohana (vt KorS § 63 lg 1 p 4).

49. Samuti ei anna seadus (KorS § 69) prefektile õiguslikku alust muuta sel põhjusel koosoleku

kohta. Piiranguid (koosoleku pidamise koha või aja muutmist) võib õigustada vägivallaoht. Sellise

ohu puudumine tähendab, et piirangute õigustatavus on väga ebatõenäoline.22 Kinnistuomanikul

on võimalik jõuda koosoleku korraldajaga kokkuleppele, et koosoleku kohta muudetakse. Oma

õiguste kaitseks on kinnistuomanikul võimalik pöörduda kohtusse.

50. Eelöeldu puudutab kinnisasja omaniku õigust keelata avalik koosolek ära Teie esitatud

asjaoludel. Omaette küsimus on, kas ja kuidas võib kaubamärgi ja avaliku koosoleku seostamine

kahjustada kaubamärgi omaniku õigusi. See küsimus tuleb aga lahendada teistel alustel.

Aitäh Teile oluliste küsimuste eest. Loodetavasti on seisukohast ja selle aluseks olevatest seaduste

ja Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika selgitustest Teile abi.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Vallo Olle 693 8445 [email protected]

20 Vt korrakaitseseaduse eelnõu 49 SE seletuskiri, lk 95. 21 Samas, lk 91; vt ka M. Laaring. Paragrahv 58 kommentaarid, punkt 26. – Korrakaitseseadus. Kommenteeritud

väljaanne. 2. ümbertöötatud ja täiendatud trükk. Ü. Vanaisak (toim). – Sisekaitseakadeemia, 2025, lk 346. 22 Vt M. Laaring. Paragrahv 69 kommentaarid, punkt 4.3. – Korrakaitseseadus. Kommenteeritud väljaanne, lk 370.