Muudatusettepanekud kirikute ja koguduste seaduse muutmise seaduse eelnõule (570 UA)

Pikk 61 / 15065 Tallinn / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Hr Madis Timpson

Riigikogu õiguskomisjoni esimees

28.05.2025 nr 1-6/3151-1

Muudatusettepanekud kirikute ja koguduste

seaduse muutmise seaduse eelnõule (570 UA)

Lugupeetud Riigikogu õiguskomisjon

Siseministeerium esitab alljärgnevalt ettepanekud Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata

jäetud kirikute ja koguduste seaduse muutmise seaduse muutmiseks (570 UA; edaspidi Seadus)

koos selgitustega, mis sobivuse korral palume algatada juhtivkomisjoni

muudatusettepanekutena.

Kirja teises osas esitame mõned kommentaarid, seonduvalt Vabariigi Presidendi 24.04.2025

otsusega nr 545, mis on vajadusel võimalik lülitada juhtivkomisjoni poolt teiseks lugemiseks

koostatava seletuskirja teksti.

Käesolevas kirjas on kasutatud kirikute ja koguduste seaduse kohta ka lühendit KiKoS.

I. Muudatusettepanekud

1. Muuta Seaduse punkt 3 ja sõnastada see järgmiselt:

„3) paragrahvi 3 täiendatakse lõigetega 21 ja 22 järgmises sõnastuses:

„(21) Kirik, kogudus, koguduste liit ja klooster ei või olla põhikirja või tegevuse aluseks oleva

muu dokumendi alusel või majanduslikult seotud välisriigis asuva vaimuliku keskuse,

juhtorgani, usulise ühenduse või vaimuliku juhiga, kes kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule või

põhiseaduslikule või avalikule korrale.

(22) Käesoleva paragrahvi lõikes 21 nimetatud oht Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule

või avalikule korrale võib muu hulgas esineda siis, kui samas lõikes nimetatud vaimulik keskus,

juhtorgan, usuline ühendus või vaimulik juht õhutab, toetab või rahastab tegevust, mis on

suunatud Eesti Vabariigi iseseisvuse, territoriaalse terviklikkuse või põhiseadusliku korra

vägivaldsele muutmisele, toetab või on toetanud sõjalist agressiooni või kutsunud üles sõjale,

terrorikuriteole või mõnel muul viisil relvajõu õigusvastasele kasutamisele või vägivallale.““

Selgitus:

Täienduse suurema õigusselguse huvides on see struktuuriliselt liigendatud kahte lõikesse.

Sättest on välja jäetud usulise ühenduse keeld juhinduda välisriigis asuvast märkimisväärse

mõjuga isikust või ühendusest, mis kujutab ohtu Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või

avalikule korrale. Vabariigi President luges seda keeldu oma otsuses liiga ulatuslikuks ja

2 (5)

ebaselgeks (tõlgendades keeldu küll ekslikult selliselt, nagu see ei olevat tingimata seotud

välisriigis asuva isiku või ühenduse ohuga Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või

avalikule korrale, vaid keelatud on üldiselt juhinduda välismaisest isikust). Kuivõrd

juhindumine on usulise ühenduse enda aktiivne tegevus ühes või teises vormis, siis senises

regulatsioonis nimetatud asjaolude ilmnemisel on sellise usulise ühenduse suhtes võimalik

kohaldada KiKoSe jt õigusaktide muid sätteid (nt KiKoS § 14 lg 2 p 2), samuti

karistusõiguslikke jt meetmeid, mida on nimetanud ka Vabariigi President oma otsuses.

Lõike 21 tekstist on välja jäetud varem eraldi nimetatud lepinguline seotus – see on kaetud

mõistega „tegevuse aluseks olev muu dokument“.

Lõikes 22 on seni eelnõus olnud regulatsiooniga võrreldes veelgi konkreetsemalt sisustatud,

milline saaks olla sättega hõlmatud võimalik oht Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või

avalikule korrale. Juurde on tulnud lauseosa „õhutab, toetab või rahastab tegevust, mis on

suunatud Eesti Vabariigi iseseisvuse, territoriaalse terviklikkuse või põhiseadusliku korra

vägivaldsele muutmisele“. Selle sõnastusliku konstruktsiooni alustena on võimalik nimetada

näiteks põhiseaduse § 48 lõiget 3 ja karistusseadustiku § 231.

2. Muuta Seaduse punkt 5 ja sõnastada see järgmiselt:

„5) paragrahvi 4 täiendatakse lõigetega 11 ja 12 järgmises sõnastuses:

„(11) Usuühing ei või olla põhikirja või tegevuse aluseks oleva muu dokumendi alusel või

majanduslikult seotud välisriigis asuva juhtorgani või ühendusega, mis kujutab ohtu Eesti riigi

julgeolekule või põhiseaduslikule või avalikule korrale.

(12) Käesoleva paragrahvi lõikes 11 nimetatud oht Eesti riigi julgeolekule või põhiseaduslikule

või avalikule korrale võib muu hulgas esineda siis, kui samas lõikes nimetatud juhtorgan või

ühendus õhutab, toetab või rahastab tegevust, mis on suunatud Eesti Vabariigi iseseisvuse,

territoriaalse terviklikkuse või põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele, toetab või on

toetanud sõjalist agressiooni või kutsunud üles sõjale, terrorikuriteole või mõnel muul viisil

relvajõu õigusvastasele kasutamisele või vägivallale.““

Selgitus:

Vt selgitus muudatusettepaneku nr 1 juures.

3. Muuta Seaduse punktis 12 KikoSe § 12 lõike 12 teine lause ja sõnastada see järgmiselt:

„Eelpool nimetatud ohu hindamisel kohaldatakse käesoleva seaduse § 3 lõiget 22.“

Selgitus:

Kuna KiKoS § 3 lõikes 22 tuuakse välja mitteammendav loetelu võimalikest tegevustest, mis on

käsitatavad ohuna Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või avalikule korrale, siis on

põhjendatud teha sellele lõikele seadusesisene viide ning mitte esitada § 12 lõikes 12 uuesti

täpselt samas sõnastuses olevat regulatsiooni.

4. Jätta seadusest välja punkt 18 (KiKoSe § 20 lõike 2 muutmine).

Selgitus:

KiKoSe § 20 lõikeid 1 ja 2 muudeti tervikuna pärast põhiseaduse muudatuste vastuvõtmist

põhiseaduskomisjoni poolt menetletud KOVVS ja KiKoSe muutmise seaduse eelnõus (544 SE).

Muudatused on vastu võetud ja välja kuulutatud ning need jõustuvad 30. mail 2025. Seega ei

ole Seaduses 570 UA olev muudatus enam adekvaatne ning tuleb Seadusest välja jätta.

5. Asendada Seaduse punktis 22 sõnad „kahe kuu jooksul“ sõnadega „kuue kuu jooksul“.

3 (5)

Selgitus:

Juhul kui eeldada, et Seadus võetakse vastu, kuulutatakse välja ja jõustub 2025. aasta juunis,

siis langeks seni § 312 lõikes 1 sätestatud kahekuuline tähtaeg suvekuudele. Sellest tulenevalt

on põhjendatud nimetatud tähtaega pikendada.

Kuuekuulise rakendustähtaja osas on olemas eeskuju ja praktika KiKoSe 1993. aastal vastu

võetud redaktsiooni rakendamisest. Nimelt sisaldas see seadus rakendussätet (§ 25 lg 1), mille

kohaselt kuni nimetatud seaduse jõustumiseni Eestis registreeritud kirikutel, kogudustel ja

koguduste liitudel tuli viia oma senised põhikirjad vastavusse uue KiKoSega ja esitada need

ümberregistreerimiseks kuue kuu jooksul, arvates KiKoSe jõustumisest. Sellest analoogiast

lähtudes on ka käesoleval juhul põhjendatud rakendada samasugust tähtaega.

II. Kommentaarid seonduvalt Vabariigi Presidendi 24.04.2025 otsusega nr 545

Oluline on rõhutada, et Vabariigi President ei ole oma otsuses vaidlustanud Seaduse aluseks

olevat peamist õiguslikku konstruktsiooni, mis põhineb Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) ning

Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) sätete koostoimel.

PS § 3 lõike 1 järgi on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid Eesti

õigussüsteemi lahutamatu osa. Seda on ka EIÕK. EIÕK artikkel 11 (kogunemiste ja ühingute

moodustamise vabadus), mida kohaldatakse teiste ühingute kõrval ka usuliste ühenduste suhtes,

näeb ette, et ühingute moodustamise vabadust võib muu hulgas piirata seaduses ette nähtud

alustel, mis on demokraatlikus ühiskonnas vajalikud riigi julgeoleku või ühiskondliku

turvalisuse huvides. Ühiskondlikku turvalisust nimetab võimaliku piirangute alusena ka EIÕK

artikkel 9, mis käsitleb mõtte-, südametunnistuse- ja usuvabadust.

Vabariigi Presidendi seisukoht näitab seejuures ka järjepidevust presidendi institutsiooni

otsustustes, mis puudutavad usu- ja ühinemisvabaduse vahetut seotust, kui tegemist on usulisi

ühendusi puudutavate regulatsioonidega. President Lennart Meri 29.06.2001 otsuses nr 1112

(RTL 2001, 82, 1120), millega ta jättis välja kuulutamata KiKoSe tollase redaktsiooni, sisaldub

selgesõnaline lause: „Ühinemisvabadus, sealhulgas „Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse

konventsiooni“ (RT II 2000, 11, 57) artiklite 9 ja 11 tähenduses, on otseselt seotud religioossete

ühenduste registreerimisega ning õigusega omandada juriidilise isiku staatus.“

Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) lähtub oma praktikas selgelt sellest, et kui tegemist on

usuliste ühenduste tegevust puudutavate juhtumitega, siis tuleb EIÕK artiklit 9 tõlgendada

artikli 11 valguses (vt nt EIKo 77703/01, Svyato-Mykhaylivska Parafiya vs Ukraina,

14.06.2007, p 112).

Vabariigi Presidendi otsuses on viidatud viiele EIK lahendile seonduvalt usuvabaduse

küsimustega.

Endine EIK kohtunik õigusteadlane Rait Maruste ütles 16.05.2025 Eesti Teaduste Akadeemia

saalis õigusteadlase Uno Lõhmuse mälestusele pühendatud riigiõiguse konverentsil: „Tahan

teha kaks märkust, kuidas mõista Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendeid. Esiteks, need lahendid

kõik on alati konkreetse riigi põhised. Need tulevad riigist, millel on omad õigustraditsioonid,

omad põhjused, kes teavad seda olukorda, nii nagu nad seal seda kohapeal tunnetavad ja

mõistavad. See olukord ei ole kunagi ülekantav vahetult teise riiki või teise õigussüsteemi.

Teine märkus on see, et asjade tehiolud varieeruvad ja see järeldus on sündinud sellest

konkreetsest faktipõhisest esitusest, mis on kohtule esitatud. Ja seetõttu ei pruugi olla – see

kõlab küll natukene renegaatlikult – nii jumalakartlik Euroopa Inimõiguste Kohtu lahendite

4 (5)

suhtes, sest need on pigem siiski suunanäitajad, osundajad, aga mitte täitmisele võetavad

reeglid. Ja kui me seda arvestame, siis saame ise kohandada oma tegevust nii, nagu otstarbekas

ja mõistlik on selles üldises põhimõtete ja printsiipide reeglistikus.“

Vabariigi Presidendi otsuses nimetatud kahe lahendi puhul – EIKo 30985/96, Hasan ja Chaush

vs Bulgaaria, 26.10.2000 ja EIKo 77703/01, Svyato-Mykhaylivska Parafiya vs Ukraina,

14.06.2007 – on Eesti Vabariik alati kindlalt järginud presidendi poolt viidatud põhimõtteid nii

usuliste ühenduste autonoomia kui seesmise korraldusõiguse osas. Usulistel ühendustel on

Siseministeeriumiga ja teiste riigi institutsioonidega väga tihe ja konstruktiivne koostöö,

avaliku arvamuse uuringud on näidanud, et usuvabaduse kaitstuse taset riigis hinnatakse kõrgelt

ning ei ole esinenud selliseid kohtuvaidlusi, kus riiki oleks süüdistatud sekkumisse usuliste

ühenduste autonoomiasse või enesekorraldusõigusesse.

Samas tuleb aga silmas pidada, et ei eelpool nimetatud EIKi lahendite puhul ega ka muude EIKi

lahendite puhul ei ole tegemist olnud selliste spetsiifiliste asjaoludega, mis on hõlmatud

KiKoSe muudatuste sisuks olevate regulatsioonidega (peamiselt piiriülene administratiivne

side juhtorgani või vaimuliku keskusega, kui see juhtorgan või vaimulik keskus kujutab ohtu

riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või avalikule korrale) või selliste regulatsioonide

rakendamisega. On mõistetav, et usuvabadusel ja usuliste ühenduste autonoomial on

spetsiifiline õiguslik kaitse, kuid teisalt annab see paraku võimaluse seda suuremat õiguslikku

kaitset usuliste organisatsioonide poolt ka kuritarvitada. Sellistel juhtudel, mil seda tehakse,

peab riikidel olema õigus kohaldada asjakohaseid õiguslikke meetmeid. Tuleb juhtida

tähelepanu ka sellele, et EIÕK sisaldab artiklit 17 (õiguste kuritarvitamise keelamine), mis on

rakendatav muuhulgas sellistel juhtudel, kui usuvabadusele ja selle tugevamale kaitsele viidates

võivad usulised ühendused, sh piiriülese struktuuriga usulised ühendused, toime panna tegusid,

mis usuvabaduse olemusega õiguslikult kokku ei käi.

Sellega seonduvalt on oluline märkida, et kui presidendi otsuses viidatakse seonduvalt riigi

julgeoleku kaitse aspektidega EIKo 13.12.2001 lahendile 45701/99 Bessaraabia Metropoliitlik

Kirik jt vs Moldova, märkides, et „usuvabaduse piiramist ei saa põhjendada pelgalt hüpoteesiga,

et kirik võiks riiklikku julgeolekut ohustada“ ja „piirangu rakendamine peab sõltuma kiriku

tegelikust käitumisest“, siis, olgugi et tegelikult ei seondu see viide isegi KiKoSe uue

regulatsiooniga, vaid selle regulatsiooni hüpoteetilise rakendamisega, ei saa kindlasti jätta

tähelepanuta selles kontekstis ka mõiste „kirik“ olemuslikku ja tegelikult õiguslikult

kahetähenduslikku sisu. Osa kirikuid ja teisi usulisi ühendusi hõlmavad mitme riigi

territooriumi ning konkreetses riigis oleval selle kiriku haruorganisatsioonil võib kanooniliselt,

selle kiriku sisekorra järgi, olla tegelikult teine nimetus, kuid konkreetses riigis on ta selle riigi

seaduse järgi registreeritud kirikuna. Seega tuleb ka eespool nimetatud EIK lahendit kasutades

pidada silmas, milline on mõiste „kirik“ tähendus konkreetses kontekstis – kas kanoonilises

tähenduses, mitut riiki hõlmava struktuurina, või konkreetse riigi registrisse kantud subjektina.

KiKoSe uus regulatsioon §-s 3 vaatleb piiriüleselt tegutsevat kirikut laiemas tähenduses

tervikuna ning käsitleb just sellest lähtuva ohuga seonduvat.

Vabariigi Presidendi otsus tundub teatud osades minevat juba väljapoole KiKoSe regulatsiooni,

puudutades selle võimaliku rakendamise aspekte. On tõsi, et regulatsioon ja selle rakendamine

on seotud seeläbi, et saab anda hinnangu regulatsiooni põhiseaduspärasusele, kas see

regulatsioon on rakendatav ja kas täidesaatva võimu või kohtu kaalutlusruum on optimaalne,

kuid siiski ei ole kahele EIK lahendile viitamise põhjused lõpuni selged, kuna need osundused

annavad hinnangu hüpoteetilistele olukordadele, mis ei puuduta KiKoSe uute regulatsioonide

sisu. Siinjuures on silmas peetud EIKo 23.03.2017 lahendit 40524/08 ja 05.03.2024 lahendit

64220/19. Nende lahenditega seonduvad viited puudutaksid olukordi, kui juba peaksid

toimuma haldus- või kohtumenetlused uute regulatsioonide rakendamiseks, kuid seaduse

5 (5)

tekstist reaalselt ei nähtu ega ka sellest ei tulene ükski tsitaatides väljendatud meede ega

tegevus.

Uusi regulatsioone on muudetud õigusselgemaks nii sõnastuslikult kui normi struktuuri osas.

Kui vaadelda PS § 40 lõiget 3, KiKoS § 14 lõike 2 punkti 2 või EIÕK artikleid 9 ja 11, siis on

loetud siiani põhiseaduspäraseks ning ei ole tõstatatud küsimust, kas näiteks mõisted „tervis“

ja „kõlblus“ on piisavalt õigusselged. Uute regulatsioonide puhul, kui KiKoSe teksti on toodud

mõisted „riigi julgeolek“ ja „põhiseaduslik kord“, saab samuti asuda seisukohale, et nii

täidesaatva kui kohtuvõimu tegevuses on nende mõistete sisustamises olnud juba pikaajaline

praktika (ning tihtilugu nt mõistet „riigi julgeolek“ õigusaktides endis ka lahti ei kirjutata).

Samas on KiKoSe muudatuste puhul peetud oluliseks, et seadus sisaldaks vähemalt

mitteammendava loetelu, mida mõista ohuna riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või avalikule

korrale. See annab normi adressaadile ja rakendajale selgema ettekujutuse, mida seadusandja

on normi loomisel silmas pidanud.

Eesti riigis on usuküsimusi koordineeriva Siseministeeriumi ning usuliste ühenduste ja

usuühingute vahel väga tihe koostöö, kommunikatsioon ja konsulteerimine. Isegi kui seaduse

rakendamisel võibki tekkida normi adressaadil küsimus, kas mingi mõiste või tegevus võib teda

puudutada või mitte, on alati viimase 35 aasta jooksul seaduse tõlgendamisega seonduvalt

vastastikku konsulteeritud ning see haldusmenetluse seadusest tulenev üldine kohustus on

riigiasutusel jätkuvalt. Nii on ka selge, et kui ministeeriumile teadaolevalt võiks tekkida mõnel

usulisel ühendusel või usuühingul KiKoSe uue sätte tähenduses keelatud seos või kui

samalaadne kahtlus tekib usulisel ühendusel või usuühingul endal, siis vastastikuse suhtluse

tulemusena luuakse see selgus, kas KiKoSe § 3 või § 4 uus lõige on konkreetses kontekstis

kohaldatav norm või mitte. Ka EIK 14.06.2007 lahendi 77703/01, Svyato-Mykhaylivska

Parafiya vs Ukraina, p 115 loeb sellist asjakohast nõustamist täiesti piisavaks meetmeks, et

normi adressaat saaks oma käitumist reguleerida.

KiKoSe muudatustega ei keelustata Eestis mitte ühtegi usutunnistust, ei lõpetata mitte ühegi

kiriku, koguduse, kloostri ega koguduste liidu tegevust. KiKoSe täienduste eesmärk on luua

väärtuspõhine käitumisjuhis, mis annaks ühese selguse, milliste välisriigis asuvate

juhtimisorganite ja ühendustega ei või Eesti usulised ühendused seotud olla. Muudatused ei too

automaatselt kaasa mingite sammude vältimatust, seonduvalt sellega, kas üldse ja millises

ajaraamis võidakse algatada mõne usulise ühenduse sundlõpetamist. Juhul kui selline samm on

siiski vältimatu, siis on riigil kohustus tõendada, milles seisneb usulise ühenduse välisriigis

asuva juhtorgani või vaimuliku keskuse oht Eesti riigi julgeolekule, põhiseaduslikule või

avalikule korrale. Kogu see menetlus toimub õigusriigile kohaselt kohtumenetlusena, mitte ei

saa ühtegi juriidilist isikut sundlõpetada ei seadusandlik ega täidesaatev võim.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro

siseminister

Erik Salumäe

[email protected]