Kiri

Endla 10a / 10122 Tallinn / tel 667 2000 / faks 667 2001 / [email protected] / www.ttja.ee

Registrikood 70003218

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Suur-Ameerika 1

10122, Tallinn

Meie 30.05.2025 nr 2-2/2025/0621

Arvamus reklaamiseaduse ja isikuandmete

kaitse seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta

Austatud Liisa-Ly Pakosta

Täname võimaluse eest avaldada arvamust reklaamiseaduse ja isikuandmete kaitse seaduse muutmise seaduse eelnõule (edaspidi eelnõu) ning seletuskirjale (edaspidi seletuskiri). Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet (edaspidi TTJA) on eelnimetatud eelnõu ja seletuskirjaga tutvunud ning soovib esitada omapoolse arvamuse ja tähelepanekud. 1. TTJA peab põhjendatuks ja toetab eelnõu eesmärki tagamaks Euroopa Parlamendi ja Nõukogu

määruse (EL) 2024/900 poliitreklaami läbipaistvuse ja suunamise kohta (edaspidi

poliitreklaami määrus või määrus) nõuetekohase ja mõjusa rakendamise, kuid palub

arvestada järgnevate ettepanekutega.

2. Eelnõu § 1 punktiga 1 täiendatakse reklaamiseadust § 30 lõigetega 21 ja 22 järgmises

sõnastuses:

„(21) Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet teostab riiklikku järelevalvet Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määruse EL 2024/900 poliitreklaami läbipaistvuse ja suunamise kohta

(ELT L, 20.03.2024) artiklites 5–17, 20 ja 21 sätestatud kohustuste täitmise üle.

„(22) Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet on riiklik kontaktpunkt Euroopa Parlamendi

ja nõukogu määruse EL 2024/900 artikli 22 lõike 9 tähenduses.“ Seega nimetatakse eelnõuga

TTJA poliitreklaami määruse artikli 22 lõigete 3 ja 4 tähenduses pädevaks järelevalve

asutuseks (v.a määruse artiklite 18 ja 19 osas) ja artikli 22 lõike 9 tähenduses riiklikuks

kontaktpunktiks.

3. TTJA hinnangul on riigi ressursside efektiivsemaks kasutamiseks ja tulemuslikumaks

määruse rakendamiseks oluline poliitreklaami määruse pädevuste jaotamisel arvestada

asutuste seniseid pädevusi, teadmisi ja võimekust. Seetõttu teeb TTJA vastavalt

alltoodud põhjendustele ja selgitustele ettepaneku määruse pädevuste eelnõust erinevalt

jaotamiseks.

4. Poliitreklaami määrusega kehtestatud nõuded on keskendunud poliitreklaami rahastamise

allikate ja tasutud summade läbipaistvusele, samuti muu teabe avaldamisele reklaami tellija

kohta. Eelnõu eesmärk on tagada määruse nõuetekohane ja mõjus täitmine, poliitreklaami

teenuste vaba liikumine ja poliitreklaami läbipaistvus.

2 (6)

5. Eelnõu seletuskirja punktis 3 on selgitatud, et TTJA on poliitreklaami määruse kohaseks

sobivaks järelevalveasutuseks, kuivõrd TTJA teostab täna järelevalvet reklaamiseadusest

(edaspidi RekS) tulenevate nõuete täitmise üle ning omab seega pädevusi ja ekspertteadmisi

nii reklaamivaldkonnas tegutsevate osapoolte nõustamiseks kui ka järelevalve teostamiseks.

TTJA hinnangul erinevad aga poliitreklaami määrusest tulenevad järelevalveülesanded

oluliselt RekS-i nõuete üle järelevalve teostamisest. RekS-i üle järelevalve teostamisel

hinnatakse reklaamis esitatud teabe vastavust RekS-is ette nähtud nõuetele, s.t toimub

avalikustatud reklaamis esitatud sisu hindamine. Poliitreklaam ei ole reklaam reklaamiseaduse

tähenduses. TTJA ei teosta reklaamimise taustal toimuvate protsesside (nt reklaamide

rahastamise) üle järelevalvet. Poliitreklaami määruses on aga olulisel kohal just reklaamide

rahastamisega seonduvad nõuded ning nende nõuete täitmise üle järelevalve teostamisel täna

TTJA-l piisavat kogemust ei ole.

6. Erakondade rahastamist Eestis reguleerib erakonnaseadus (edaspidi EKS). Kusjuures EKS-is

kehtestatud erakondade, valimisliitude ja üksikkandidaatide tegevuse vastavust sätestatud

nõuetele (sh erakondade rahastamisega seotud nõuetele) kontrollib Erakondade Rahastamise

Järelevalve Komisjon (edaspidi ERJK). ERJK teostab ka täna kontrolli erakondade

rahastamise ning selle läbipaistvusnõuete järgimise üle, muu hulgas on erakonnad kohustatud

esitama ERJK-le oma rahastuste kohta kvartaalselt aruandeid (EKS § 121 jj). ERJK näol on

tegu spetsiaalselt erakondade ja valimiskampaaniate rahastamise tegevuse järelevalveks

loodud komisjoniga ning nende tegevuse fookus on suunatud just erakondadele ja

valimiskampaaniatele. See annab ERJK-le spetsiifilised teadmised poliitmaastikust ning

erakondade rahastamisest, mis on poliitreklaami määruse tõhusaks rakendamiseks

kriitilise tähtsusega.

7. Kuigi mitmetes Euroopa Liidu liikmesriikides nähakse poliitreklaami määruse

järelevalveasutusena ette meediaregulaatorit, siis väärib märkimist, et erinevalt ülejäänud

liikmesriikidest ei ole Eestis ega Soomes meediaregulaatoril parlamendi poolt ametisse

nimetatavat nõukogu. Kõigis teistes liikmesriikides (v.a Eesti ja Soome) langetab

meediaregulaatori otsused vastav nõukogu, mis koosneb reeglina parlamendi või vastava

parlamendi komisjoni poolt määratud valdkonna ekspertidest ja/või parlamendis esindatud

erakondade poolt nimetatud liikmetest (sarnane tänase Eesti Rahvusringhäälingu nõukogu

mudeliga). Taoline mudel aitab tagada otsustusprotsessis laiema esindatuse ja legitiimsuse ent

samuti otsuste sõltumatuse. TTJA on aga ministeeriumi valitsusalas tegutsev valitsusasutus,

kus otsuseid teeb ametisse nimetatud peadirektor või tema volitatud ametnik. Arvestades

määruse eesmärki nimetada pädevateks asutusteks igasugusest välisest sekkumisest või

poliitilisest survest täielikult sõltumatud asutused, tuleks pädevuste jagamisel eelistada

selliseid asutusi või institutsioone, mis oma otsustusprotsesside mitmeliikmelisusega suudavad

tõhusamalt täieliku sõltumatuse tagada.

8. Esitame eelnõuga TTJA-le määratud poliitreklaami määruse asjakohaste artiklite osas

järgmised tähelepanekud.

8.1. Määruse artikli 5 kohaselt on liikmesriigil kohustus kontrollida valimistele eelneva kolme

kuu jooksul poliitreklaami tellija päritolu. Määruse artikkel 5 keelab muu hulgas

kolmandate riikide sponsorite reklaamiteenuste osutamise kolm kuud enne valimisi. TTJA

hinnangul peaks artikli 5 sätestatud nõuete järgimise üle järelevalve teostamine olema

ERJK pädevuses, kuivõrd tellija päritolu kontrollimisel on tegemist oma iseloomult EKS-

s sätestatud erakondade rahastamise kontrolliga (nt keelatud annetuste tuvastamine).

ERJK-l on laialdane kogemus ja volitused tegeleda just poliitika rahastamisega seotud

riskidega, sealhulgas võimaliku välissekkumisega. Lisaks on ERJK-l piisavad teadmised

ja võimalused, et keelatud rahastamisi tuvastada. TTJA ei pea vajalikuks ega riigi

3 (6)

ressursside efektiivseks kasutamiseks põhjendatuks juba olemasolevaid

järelevalvefunktsioone dubleerida.

8.2. Määruse artiklid 6-10 ei vaja järelevalve teostamist. Artikkel 6 viitab poliitreklaami

teenuste läbipaistval osutamisel teiste määruse sätete kohustuslikkusele. Reaalset

järelevalvet saab teostada viidatud kohustuslikele sätetele. Artiklist 7 tulenev teabevahetus

toimub reklaamiteenuse osutaja ja tellija vahel reklaami avaldamise eelselt ning

teabevahetus on nõuetekohaselt toimunud juhul, kui avalikustaja esitab reklaami

läbipaistvusteate. Seega on artikkel 7 täidetud, kui on täidetud artikkel 12. Artikkel 8 omab

juhendavat funktsiooni, selgitades milliseid elemente tuleb poliitreklaami

kindlakstegemisel arvestada. Artikli 9 kohaselt säilitatav teave on vajalik määruse teiste

sätete üle järelevalve teostamiseks ning teavet peaks saama järelevalve raames nõuda

vastava sisunõude üle järelevalvet tegev asutus. Artiklist 10 tuleneb avaldaja kohustus

järgida, et avaldatakse üksnes sellist poliitreklaami, mille kohta on esitatud nõutud teave.

Piisava teabe olemasolu ja õigsust saab kontrollida läbipaistvusteate esitamise kohustuse

kaudu.

8.3. Määruse artikkel 11 näeb ette poliitreklaami läbipaistvus- ja märgistusnõuded. Sätte

kohaselt peab poliitreklaam olema vastavalt märgistatud ja sisaldama läbipaistvusteadet,

teavet tellija, reklaamiga seotud valimiste, rahvahääletuse, seadusandliku või

regulatiivse protsesside ja kasutatud suunamismeetodite kohta. Kuivõrd artiklis 11 on

ette nähtud nõuded reklaamimisel avaldatud teabe üle ilma esitatud teabe sisulise õigsuse

kontrollita, siis sarnaneks nimetatud artikli üle järelevalve teostamine TTJA tänaste

ülesannetega reklaami järelevalves, nt finantsteenuse reklaamis ette nähtud kohustusliku

teabe esitamise kontrolliga.

8.4. Määruse artikli 12 kohaselt peab poliitreklaamidel olema juurdepääsetav

läbipaistvusteade, mis sisaldab artikli lõikes 1 loetletud teavet ning mis peab olema täielik,

täpne, ajakohane ning kergesti leitav ja mõistetav. Läbipaistvusteade peab artikli 12 lõike

1 kohaselt sisaldama poliitreklaami rahastamisega seotud teavet. Artiklis 12 nimetatud

teabe täielikkuse ja täpsuse hindamine nõuab sisulist rahastamise kontrolli, mistõttu on

säte otseselt seotud ERJK senise pädevusega erakondade rahastamise järelevalves ning

nende tulude ja kulude hindamises. TTJA leiab, et ERJK-l võiks põhjendatud juhtudel olla

õigus nõuda lisateavet summade suuruse ja nende päritolu kohta või tellida reklaami

avalikustaja auditeerimine. Samas ei ole TTJA-l täna pädevusi ega kogemust, mis hõlmaks

erakondade (või teiste reklaami tellijate) rahastamisega seotud kontrollide läbi viimist.

8.5. Määruse artikli 13 lõige 2 näeb ette väga suurte digiplatvormide ja väga suurte

internetipõhiste otsingumootorite kohustuse poliitreklaami kohta teabe avaldamisega nii

enda kui Euroopa andmehoidlas. Määruse artikli 13 lõike 4 kohaselt peavad reklaami

avaldajad (v.a väga suured digiplatvormid ja väga suured internetipõhised

otsingumootorid), kes avaldavad reklaami internetipõhiselt, avaldama reklaami Euroopa

poliitreklaami andmehoidlas. Selliste nõuete täitmise üle järelevalve teostamisel on tegu

formaalse kontrolliga sellest, kas vastav teave on esitatud või mitte ning see sarnaneb

TTJA tänaste ülesannetega.

8.6. Määruse artikliga 14 luuakse poliitreklaami avaldajatele aruandluskohustus teenuse eest

saadud tasude ja kasutatud suunamismeetodite kohta. TTJA hinnangul, ning nagu ka

poliitreklaami määruses on viidatud, on Eestis teenuse eest saadud tasude osas pädev

järelevalvet teostama ERJK. Samuti on erakonnad ka täna kohustatud ERJK-le

rahastamise kvartaliaruandeid esitama. ERJK peaks suunamismeetodite kasutamise osas

jagama teavet ka AKI-ga. Lisaks on ERJK-l juba täna olemas ka infosüsteem, mille kaudu

kogutakse ja avalikustatakse erakondade rahastamisega seotud aruandlust. Seda süsteemi

4 (6)

saaks laiendada ka poliitreklaami määruse nõuete täitmiseks. Sarnaste kohustuste täitmisel

ühtse süsteemi kasutamine toetab ühtlasi riigi ressursside efektiivsemat kasutamist ning

bürokraatia vähendamist.

8.7. Määruse artikli 15 kohaselt peavad poliitreklaami avaldajad looma mehhanismi

ebaseaduslikust poliitreklaamist teavitamiseks. Poliitreklaami avaldajatel tuleb tagada

teadete menetlemine ja kaebustele õigeaegne vastamine. Nõude üle järelevalve teostamine

on oma iseloomult sarnane TTJA pädevusse kuuluva digiteenuste määrusest tulenevate

järelevalvekohustustega.

8.8. Määruse artikkel 16, millega on loodud pädevatele asutustele teabe nõudmise õiguslik

alus, ei vaja järelevalveasutuse määramist, vaid annab kõigile liikmesriigi määratud

järelevalveasutustele erimeetme järelevalve teostamiseks.

8.9. Määruse artikkel 17, millega on loodud teistele huvitatud isikutele teabe nõudmise õigus,

ei vaja järelevalveasutust. Huvitatud isik saab oma õigusi vajadusel kaitsta kohtus.

8.10. Määruse artikkel 20, mis reguleerib internetipõhise poliitreklaami suunamist või

reklaamiedastust käsitleva teabe edastamist muudele huvitatud isikutele, ei vaja

järelevalveasutust. Huvitatud isik saab oma õigusi kaitsta kohtus.

8.11. Määruse artikli 21 kohaselt peab poliitreklaami teenuse osutaja, kellel pole liidus

asukohta, määrama liidus esindaja. Liikmesriigis määratakse asutus, kes kogub teavet

nende territooriumil registreeritud esindajate kohta ja teeb selle kättesaadavaks

masinloetavas internetipõhises registris. TTJA-l tänasel päeval artiklis 21 ette nähud

andmete kogumiseks ja avaldamiseks sobivat registrit ei ole.

8.12. Määruse artikli 22 lõike 9 kohaselt määravad liikmesriigid kontaktpunkti, kes osaleb

Euroopa Liidu tasandil kontaktpunktide infovahetuses ning toetab ja hõlbustab tõhusat

koostööd. Kuivõrd poliitreklaami määruses sätestatud meetmed on vajalikud selleks, et

toetada avatud ja õiglast poliitilist arutelu ja poliitkampaaniaid, vabu ja õiglasi valimisi

või rahvahääletusi ning võidelda desinformatsiooni ja ebaseadusliku sekkumise,

sealhulgas kolmandatest riikidest lähtuva sekkumise vastu, siis võiks TTJA hinnangul

kontaktpunkti ülesandeid kanda Riigi valimisteenistus (edaspidi RVT), kes jälgib

valimiste üldist seaduspärasust. RVT-l on hetkel esinevatest pädevustest tulenevalt

valimiste läbiviimisest keskne ülevaade, olles samas valimisseadusest tulenevate

ülesannete täitmisel iseseisev. Alternatiivselt RVT kontaktpunktiks määramisele oleks

TTJA eelnevaid ettepanekuid arvestades sobivaks kontaktpuntiks ka ERJK. ERJK omab

enim igapäevast kokkupuudet ja ülevaadet erakondade rahastamisest, mis on määruse

üheks põhiliseks reguleerimisvaldkonnaks.

9. Täiendavalt juhib TTJA tähelepanu eelnõu seletuskirja punktis 6.3 väljatoodust järgmisele:

„peale juriidiliste isikute kehtestatakse eelnõuga rikkumisest tulenevad sanktsioonid ka

füüsilistele isikutele. Sanktsioonide eesmärk on ennetada rikkumisi. Karistusmäärad on

seejuures proportsionaalsed isiku sissetulekuga, mistõttu mõjutavad need isikuid rikkumistest

hoiduma ning rikkumise väljaselgitamiseks ja kõrvaldamiseks järelevalveasutusega koostööd

tegema.“ Seejuures on seletuskirjas täielikult tähelepanuta jäetud põhiseaduse § 48 neljas

lause, mille kohaselt võib ainult kohus õiguserikkumise eest ühingut, liitu või erakonda

trahvida. Seega ei ole erakondade ja valimisliitude trahvimine poliitreklaami määruse nõuete

rikkumise puhul põhiseadusega kooskõlas. Küll aga ei piira põhiseadus füüsiliste isikute

trahvimist.

10. Eeltoodud punktidele tuginedes leiab TTJA, et mitmed eelnõuga TTJA pädevusse antud

poliitreklaami määruse artiklid on juba osaliselt kaetud ERJK-le ette nähtud

järelevalvefunktsioonidega või on ERJK olemasolevate järelevalve tegevuste tõttu selleks

5 (6)

sobivam, kui TTJA. Sellest tulenevalt teeb TTJA ettepaneku määrata eelnõu § 1 punktis

1 jaotatud poliitreklaami määruse järelevalvepädevused alljärgnevalt:

„(21) Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet teostab riiklikku järelevalvet Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määruse EL 2024/900 poliitreklaami läbipaistvuse ja suunamise

kohta (ELT L, 20.03.2024) artiklites 11, 13 ja 15 sätestatud kohustuste täitmise üle.

(22) Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon teostab riiklikku järelevalvet Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määruse EL 2024/900 poliitreklaami läbipaistvuse ja suunamise

kohta (ELT L, 20.03.2024) artiklites 5, 12 ja 14 sätestatud kohustuste täitmise üle.

11. Arvestades käesoleva arvamuse punktis 8.12 toodut teeb TTJA ettepaneku määrata eelnõu

§ 1 punktis 1 jaotatud poliitreklaami määruse kontaktpunkt alljärgnevalt:

„(23) Riigi valimisteenistus on riiklik kontaktpunkt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse

EL 2024/900 artikli 22 lõike 9 tähenduses.“

Arvestades käesoleva arvamuse punktis 8.12 toodut teeb TTJA alternatiivselt ettepaneku

määrata eelnõu § 1 punktis 1 jaotatud poliitreklaami määruse kontaktpunkt järgmiselt:

„(23) Erakondade Rahastamise Järelevalve Komisjon on riiklik kontaktpunkt Euroopa

Parlamendi ja nõukogu määruse EL 2024/900 artikli 22 lõike 9 tähenduses.“

12. Poliitreklaami puhul on määruse kontekstis tegu väga laia mõistega. Poliitreklaamiks on

tavapärased valimiste perioodil nähtavad välireklaamid ja trükireklaamid, mis jäävad silma

igale kodanikule. Täiendavalt on poliitreklaami mõistega aga hõlmatud ka näiteks järgmiselt

esitatud teave: veebibännerid ja muu internetis leitav reklaam, kampaaniasaidid ja valimisteks

loodavad maandumislehed; poliitikute poolt tehtavad valimistega seotud

sotsiaalmeediapostitused nii erakonna kanalil kui ka kandidaadi isiklikul kanalil või

mõjuisikute kontodel postituste, lugude (ing k stories) ja videotena, samuti sponsitud

reklaamidena; otsepostitused isikute e-posti aadressile või telefoninumbrile SMS-i teel;

jagatavad tooted ja kingitused, nt kirjutusvahendid, helkurid, õhupallid, pudeliveed, lipud jm,

millele on kantud erakonna logo ja/või kandidaadi number ning mille eesmärk on mõjutada

valimiste tulemust; sõidukitele, nt bussile kantud erakonna reklaam ja kandidaatide näod,

nimed ja numbrid; poliitikute eraomandis olevad sõidukid, millele on kleebitud kandidaadi

nimi ja number.

13. Lisaks formaalsele teabe avaldamise nõude täitmisele hõlmab määrus endas ka poliitreklaami

kohta avaldatud teabe õigsuse kontrolli. Avatud ja demokraatlikus ühiskonnas on oluline, et

kodanikud saaksid oma arvamuse kujundamiseks poliitiliste küsimuste kohta kontrollitavat

teavet. Nii saavad kodanikud teadlikult osaleda avalikus arutelus ning väljendada oma tahet

vabade ja ausate poliitiliste protsesside kaudu, mille tagamiseks on oluline läbipaistvuse ja

avaldatud teabe õigsuse kontrollimine.

14. Eelnõu koostamisel arvestades TTJA käesolevas arvamuses tehtud ettepanekuid

pädevuste ja kontaktpunkti määramisel, on vajalik TTJA-le tagada lisanduvate

ülesannete täitmiseks lisarahastus kahe (2,0) täiendava ametikoha loomiseks. Üks

ametikoht keskenduks järelevalvemenetluste õigusliku kvaliteedi tagamisele, teine ametikoht

keskenduks läbipaistvusaruannete kontrollile.

15. Võttes arvesse eelnõuga TTJA-le lisatavaid ülesandeid palub TTJA eelnõu seletuskirjas

täpsustada asutuse täiendavat ressursivajadust ning selle tagamise viisi.

Lugupidamisega

6 (6)

(allkirjastatud digitaalselt)

Kristi Talving

peadirektor

Koostajad:

Diana Lints; [email protected]

Grete Leesmann; [email protected]