Kiri

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-1

Otsuse kuupäev 2. juuni 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Julia Laffranque,

Vahur-Peeter Liin, Juhan Sarv ja Nele Siitam

Kohtuasi Kalapüügiseaduse § 56 lõigete 3 ja 4 põhiseaduspärasuse

kontroll

Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 10. jaanuari 2025. a otsus asjas

nr 3-24-695

Menetlusosalised Riigikogu

Peipus Grupp OÜ

Põllumajandus- ja Toiduamet

Õiguskantsler

Regionaal- ja põllumajandusminister

Justiits- ja digiminister

Vabariigi Valitsus

Keskkonnaamet

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

1. Tunnistada kalapüügiseaduse § 56 lõiked 3 ja 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks

osas, milles need näevad ette püügivõimaluse vähendamise põhjusel, et kalapüügiseaduse § 711

lõikes 1 sätestatud rikkumiste eest on karistatud muud isikut kui kalapüügiloa saanud isikut

ennast.

2. Mõista Eesti Vabariigilt Peipus Grupp OÜ kasuks menetluskulu katteks välja 1600 eurot.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaamet (KeA) karistas 11. oktoobril 2023 kahte Peipus Grupp OÜ (kaebaja) kalapüügiloa

alusel kala püüdnud kalurit väärteo korras kalapüügiseaduse (KPS) § 81 lõike 1 järgi rahatrahviga.

Kalurid püüdsid 20. juulil 2023 keeluga hõlmatud Peipsi järve osal kala lubatust väiksema

silmasuurusega avaveemõrraga. Kalureid karistati erinevate tegude eest, sest nad käisid järvel eraldi

ja üksteisest sõltumatult.

5-25-1

2(11)

2. Põllumajandus- ja Toiduamet (PTA) tegi 8. veebruaril 2024 otsuse, millega vähendas KPS § 56

lõigete 3 ja 4 alusel kaebaja ajaloolise püügiõiguse põhjal arvutatud kalapüügivõimalusi Peipsi järvel

2024. ja 2025. aastaks. Otsuse järgi tingis püügiõiguse vähendamise asjaolu, et kahte kaebaja

püügiloa alusel tegutsenud kalurit karistati KPS § 711 lõike 1 punktis 4 nimetatud kalapüügi nõuete

tõsise rikkumise eest. Otsuse kohaselt vähendati kaebaja 2024. aasta püügivõimalusi

avaveevõrkudega 43 võrra, kaldavõrkudega üheksa võrra, ääre- või avaveemõrdadega kuue võrra ning

põhjanootadega ühe võrra. Püügivõimaluste vähendamine 2025. aastal arvutatakse pärast kaebaja

2025. aasta püügivõimaluste selgumist.

3. Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse PTA otsuse tühistamiseks. Kaebaja palus tunnistada

KPS § 56 lõiked 3 ja 4 põhiseadusvastaseks ning jätta kohaldamata.

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 10. jaanuari 2025. a otsusega haldusasjas nr 3-24-695 kaebuse,

tühistas PTA otsuse ning tunnistas KPS § 56 lõiked 3 ja 4 Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-ga 14

vastuolus olevaks osas, milles need ei võimalda PTA-l teha otsust jätta kehtivate väärteokaristuste

olemasolu korral püügivõimalus vähendamata. Kohus edastas otsuse põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluse algatamiseks Riigikohtule.

5. Kutselise kalapüügi loa omaja püügiõiguse kaheks aastaks 10% võrra vähendamine on

proportsionaalne, arvestades sellega kaitstava õigushüve kaalu. Kalavarud on põhiseaduse järgi

kõrgelt väärtustatud rahvuslik rikkus (PS § 5) ning nende kaitseks tuleb võtta senisest tõhusamaid

abinõusid. Ka Euroopa Komisjon on andnud Eestile märku, et meil seni kasutusel olevad meetmed ei

ole piisavad. Püügiloa omaja vastutusele võtmine on efektiivsem kui üksnes kalurite ja kaptenite

karistamine. Püügiõiguse vähendamine iseenesest ei riiva ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust

(PS § 31).

6. Kalavarude kaitseabinõu kohaldamisel peab olema siiski tagatud püügiloa omaja põhiõigus

korraldusele ja menetlusele ning sellel põhinev õigus heale haldusele (PS § 14). Õigus heale haldusele

hõlmab isiku õigust tutvuda tema juhtumit puudutava teabega, õigust olla ära kuulatud, õigust nõuda

haldusorganilt põhistatud otsust ja õigust vaidlustada haldusorgani otsust.

7. Kaebaja ei olnud väärteomenetlustes menetlusosaline, seega ei saanud ta seal vastuväiteid esitada

ega karistusi vaidlustada. Samas ei ole KPS § 56 lõikeid 3 ja 4 võimalik tõlgendada PTA-le

otsustusruumi jätvatena. Õigusliku tagajärje kohaldamisel ei saa PTA ühelgi juhul arvesse võtta

väärtegude asjaolusid ega püügiloa omaja vastuväiteid. See riivab püügiloa omaja õigust korraldusele

ja menetlusele ja seeläbi ka materiaalset ettevõtlusvabadust.

8. Riivet ei õigusta menetluse ökonoomsus. Püügiloa omaja pole menetluse objekt, tal peab olema

võimalus esitada seisukoht ja PTA peab saama jätta meetme kohaldamata. PTA oleks pidanud

vastama ka küsimusele, kas mõrdade suud olid suletud või mitte ja kas viimasel juhul on meetme

kohaldamine põhjendatud. Vajaduse korral tuleb teha koostööd KeA-ga.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

9. Maaelukomisjon viitab PTA, Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi ning KeA erinevatele

seisukohtadele küsimuses, kas PTA-l oli vaidlusaluse otsuse tegemisel kaalutlusõigus, ning toonitab,

et kalapüügiseaduse muutmisel soovis seadusandja PTA-le osas olukordades kaalutlusõiguse anda.

5-25-1

3(11)

10. Samas on oluline, et püügiloa omaja teeks kõik endast oleneva, et tema loa alusel tegutsev isik ei

paneks toime kalapüügi nõuete tõsiseid rikkumisi. Püügiloa omaja saab valida, kellele ta annab

kalapüügiõiguse, seega peab ta olema valmis kaasvastutuseks loa alusel toime pandud rikkumiste eest.

Kui Riigikohus leiab, et KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on vastuolus PS §-ga 14, kaalub komisjon normide

täpsustamist.

11. Rikkumisi menetleb KeA ning PTA ei saa KeA väärteootsuseid hiljem haldusmeetme

kohaldamisel kontrollida.

Peipus Grupp OÜ

12. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on vastuolus PS §-dega 14, 31 ja 32 ning tuleks tunnistada kehtetuks.

13. Ajalooline püügiõigus kuulub omandipõhiõiguse (PS § 32) kaitsealasse. Seega püügiõiguse

vähendamine riivab omandipõhiõigust. Samuti riivab meede ettevõtlusvabadust (PS § 31).

Püügiõiguse vähendamine ei ole sobiv meede ebaseadusliku kalapüügi piiramiseks, sest karistatakse

isikut, kes pole rikkumist toime pannud. Rikkuja saab aga edasi tegutseda teise juriidilise isiku all.

Abinõu ei ole ka vajalik, sest rahatrahvid ja nende suurendamine ning järelevalve tõhustamine

võimaldaksid kalavarusid kaitsta sama efektiivselt, aga koormaksid püügiloa omajat vähem. Lisaks

pole abinõu mõõdukas, sest sellest tuleneb ebaproportsionaalselt raske tagajärg püügiloa omajale.

Püügiõiguse vähendamisega võib kaasneda väga suur saamata jäänud tulu. Samuti tuleb püügiõiguse

vähendamise tõttu esmalt kalureid ja kapteneid tööpuuduse pärast koondada, pärast kahte aastat pole

aga enam vajalikku tööjõudu taastunud püügiõiguse kasutamiseks.

14. Püügiõiguse vähendamine riivab õiguspärast ootust, kahjustades kalapüügi pikaajalist

planeerimist ja investeerimist, ning õigust menetlusele PS § 14 mõttes. Puuduvad ka mõistlikud

mehhanismid kahju kompenseerimiseks.

15. Kalapüügiloa omaja saab kaluri või kapteni rikkumisest teada alles siis, kui väärteootsus on juba

jõustunud, s.o tal ei ole võimalik vaidlustada rikkumise toimumist ega selle asjaolusid. Ka

riigiasutused pole samal seisukohal, kas PTA-l on kaalutlusõigus ning kas püügiloa omaja tuleb

kaasata väärteomenetlusse.

Põllumajandus- ja Toiduamet

16. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on põhiseadusega kooskõlas. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on imperatiivsed ning

PTA-l ei ole meetme kohaldamisel kaalutlusruumi, kui kaluri või kapteni karistamise kohta on

jõustunud otsus väärteo- või kriminaalasjas. Kui PTA saaks haldusmenetluses hakata hindama

kalapüügiloa omaja vastuväiteid KeA jõustunud väärteootsustele, tekiks olukord, kus haldusorgan

hindab väärteomenetluste õiguspärasust ning võib lõppastmes asuda seisukohale, et väärteokoosseis

puudub. See riivaks oluliselt õiguskindlust ja õigusrahu ega oleks kooskõlas põhiseadusega.

17. KPS-i muudatuste eelnõu arutelude põhjal ei saa väita, et seadusandja selge soov või eesmärk oli

anda PTA-le meetme rakendamisel kaalutlusõigus. Riigikohtu halduskolleegium on märkinud, et ka

kaalutlusõiguseta regulatsioon võib rakendamisel anda proportsionaalse tulemuse – seda juhul, kui

seadusandja on selle kehtestamisel ise proportsionaalsust kaalunud (RKHKo 17.03.2003,

3-3-1-11-03, p 43). Kaalutlusõiguse puudumine ei too praegusel juhul kaasa haldusmeetme

ebaproportsionaalsust. Seadusandja on leidnud, et püügiõiguse automaatsest vähendamisest tulenev

põhiõiguste riive on proportsionaalne abinõu loodusvarade ja -ressursside säästliku kasutamise

tagamiseks ning looduskeskkonna säästmiseks. Need on põhiseadusest (PS §-d 5 ja 53) tulenevad

legitiimsed eesmärgid.

5-25-1

4(11)

18. Riive ei ole väga intensiivne ega ulatuslik. Püügiõigust vähendatakse kaheks aastaks ja üksnes

10%, samas võrdselt efektiivsed alternatiivsed meetmed puuduvad.

Õiguskantsler

19. Vaidlusalused sätted on vastuolus PS §-st 14 tuleneva korraldus- ja menetluspõhiõigusega,

PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadusega ning PS § 23 lõikes 3 sätestatud topeltkaristamise keeluga.

20. Püügipiirangu eesmärgiks ei ole ohtu ära hoida, vaid see väljendab riigi hukkamõistu toimepandud

rikkumisele, kusjuures piirangu eesmärk on tekitada varalise mõju kaudu isikule kahju. Seetõttu näib

meede sisu poolest olevat karistus. Karistusseadustiku olulistest põhimõtetest hiilitakse kõrvale, kui

karistus sätestatakse näilise haldusmeetmena. Isiku karistamise menetluses tuleb talle tagada

põhiseaduses ette nähtud asjakohased õigused. Praegu ei ole aga ettevõtjale tagatud isegi neid õigusi,

mis tal põhiseaduse kohaselt peaks olema haldusmeetme rakendamisel, näiteks toimikuga

(sh menetluses kogutud tõenditega) tutvumise õigus, ärakuulamisõigus ning õigus vaidlustada otsust,

millega on kindlaks tehtud tegevuse õigusvastasus.

21. Menetleja ei saa ka kaaluda, mil määral ja kas üldse püügiõigust piirata, kui väärteoasjas on olemas

jõustunud karistusotsused. Riigikohus on sarnastel asjaoludel leidnud, et Riigikogu peab

täitevvõimule andma võimaluse arvestada mitmesuguste asjaoludega, et isiku vabadusse sekkumine

oleks põhjendatud ja kooskõlas õigusrikkumise asjaoludega, ning menetleja kaalutlusõigust välistav

norm ei ole proportsionaalne (vt RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00). Seetõttu on KPS § 56 lõiked 3

ja 4 vastuolus PS §-dega 14 ja 31.

22. 1. novembril 2023 jõustus karistusseadustiku (KarS) § 14 muudatus, millega laiendati juriidilise

isiku karistusõigusliku vastutuse aluseid. Uue KarS § 14 lõike 1 järgi võib juriidilise isiku vastutuse

kaasa tuua ka see, kui tegu pannakse toime juriidilise isiku õiguslikke kohustusi rikkudes. Võib arvata,

et kui KarS-i oleks selliselt muudetud juba enne kalapüügiseaduse muutmist, siis ei oleks KPS-i

haldusmeetmega täiendatud.

23. Põhiseadus võimaldab süüteo tõttu haldusmenetluses ettenähtud loa ära võtta või peatada, kuid

sealjuures tuleb tagada, et see ei oleks olemuslikult puhtalt repressiivse iseloomuga, vaid mõeldud

isikust lähtuva ohu ärahoidmiseks. Ühtlasi peab see oht olema piisavalt suur, et kaaluda üles

ettevõtlusvabaduse piirang.

24. Ajaloolist püügiõigust ei saa käsitada PS § 32 ehk omandipõhiõiguse piiranguna. Kalad ei ole

enne püüdmist kellegi omand, mistõttu ei saa püügiõiguse piiramine omandiõigust riivata.

25. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on sõnastatud ühemõttelise kohustusena, ilma kaalutlusõiguse või

eranditeta. Seega ei ole võimalik vaidlusaluseid norme tõlgendada selliselt, et PTA võib jätta

kalapüügiõiguse siiski ka vähendamata. Põhiõiguse piiramisel kaalutlusõiguse olemasolu või

puudumine peab tulenema seadusest.

Regionaal- ja põllumajandusminister

26. Vaidlusalused sätted on põhiseadusega kooskõlas. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 ei ole sõnastatud

imperatiivselt. PTA-l on erakorraliste asjaolude esinemisel kaalutlusruum ja õigus jätta meede

kohaldamata. Selline on maaelukomisjoni protokollidest nähtuvalt olnud ka seadusandja tahe.

5-25-1

5(11)

27. Kui leida, et kaalutlusõigus puudub, ei ole sätted siiski tingimata põhiseadusvastased. Seadusandja

võib ise jõuda kaalumise tulemusel põhjendatud järelduseni, et põhiõigused ja -vabadused on tagatud

ka menetleja kaalutlusõiguseta. Vaidlusalused sätted toovad püügiõiguse vähendamise kaasa üksnes

kahe või enama kalapüüginõuete tõsise rikkumise korral.

28. Eelnev väärteomenetlus tagab nii füüsilise kui juriidilise isiku õigused. Kui kutselise kalapüügi

loa alusel püüdev kalur (kes ise ei ole ettevõtjast loaomaja) tabatakse keeluajal kala püüdmas, on

ilmnenud väärteo tunnused ning kui ei esine väärteomenetluse seadustiku (VTMS) § 29 järgseid

väärteomenetlust välistavaid asjaolusid, tuleks väärteomenetlus algatada nii füüsilise isiku (st kaluri)

kui ka juriidilise isiku (st loaomaja) suhtes. Algatamine ei pruugi tingimata lõppeda süüdimõistva

väärteootsusega, kuid sel juhul oleks juriidilisele isikule kui menetlusalusele isikule tagatud kõik talle

VTMS-is ettenähtud õigused.

Justiits- ja digiminister

29. Vaidlusalused sätted on kaalutlusõiguse puudumise tõttu vastuolus PS §-st 14 tuleneva

põhiõigusega korraldusele ja menetlusele ning sellel põhineva õigusega heale haldusele.

30. Kaalutlusõiguse puudumine võib viia põhiõiguste ülemäärase ja ebaproportsionaalse piiramiseni.

PTA otsus püügiõigusi vähendada riivab vähemalt kaebaja õigust tegutseda vabalt valitud tegevusalal,

ettevõtlusvabadust ja omandipõhiõigust. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 ei sisalda kaalutlusõigust.

Seadusandja pööras seaduseelnõu menetlemise käigus tähelepanu kavandatavate normide

imperatiivsusele, kuid vastuvõetud seaduse tekstist kaalutlusõigust ei nähtu. Normid ei ole selles osas

õigusselgusetud, sest kaalutlusõiguse puudumine on üheselt selge.

31. Jälgitav on seadusandja loogika, et tõsistele rikkumistele peavad järgnema tõsisemad järelmid.

Põhiseaduspärane ei pruugi olla olukord, kus väärteokaristus määratakse füüsilisele isikule,

püügivõimaluse vähendamise meedet kohaldatakse aga juriidilise isiku suhtes ja seda ilma

kaalutlusõiguseta. Alati jääb võimalus, et juriidiline isik ei ole kaasatud väärteomenetlusse ning ta ei

saa seal enda seisukohti avaldada. Kaalutlusõiguse puudumise tõttu ei ole võimalik ka

püügivõimaluse vähendamisel arvesse võtta selle isiku seisukohti, kelle õigusi see puudutab.

Keskkonnaamet

32. Vaidlusalused sätted on põhiseadusega kooskõlas. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on sõnastatud

imperatiivselt ja kaalutlusõigust välistavana. Samas ei too igasugune kaalutlusõiguse välistamine alati

kaasa sätte vastuolu põhiseadusega. Riigikogu maaelukomisjon analüüsis püügiõiguse mahu

vähendamise proportsionaalsust põhjalikult ning leidis, et kavandatud meede on sobiv, vajalik ja

mõõdukas kalavarude kaitse eesmärgi tõhusamaks tagamiseks.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTTED

33. Kalapüügiseaduse § 56 lõiked 3 ja 4:

„§ 56. Püügivõimaluse ja lubatud aastasaagi vähendamine

[---]

(3) Kui kutselise kalapüügiloa saanud isikul või tema kalapüügiloa alusel kala püüdnud kaluril

või kaptenil on kokku ühel ja samal veekogul, veealal või maakonnas toimepandud käesoleva

5-25-1

6(11)

seaduse § 711 lõikes 1 nimetatud kalapüüginõuete tõsiste rikkumiste eest rohkem kui üks kehtiv

karistus väärteo või kuriteo eest, antakse talle viimase karistuse jõustumisele järgneval kahel

kalendriaastal kalapüügiluba iga sama veekogu, veeala või maakonna õiguspäraselt omandatud

püügivõimaluse kasutamiseks 10 protsendi võrra vähendatud ulatuses.

(4) Käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud juhul, kui ettevõtja püügivahendite arvuna

omandatud püügivõimalus on väiksem kui 10, antakse talle viimase karistuse jõustumisele

järgneval kahel kalendriaastal kalapüügiluba iga sama veekogu, veeala või maakonna

õiguspäraselt omandatud püügivõimaluse kasutamiseks ühe võrra vähendatud ulatuses.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

(I) Asjassepuutuvus

34. Konkreetse normikontrolli menetluses võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega

vastuolus olevaks sellise õigustloova akti või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis

oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse

(PSJKS) § 9 lõike 1 ja § 14 lõike 2 esimese lause tähenduses. Asjassepuutuv on säte, mis on kohtuasja

lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks

kohus asja lahendades otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (RKÜKo 28.10.2002,

3-4-1-5-02, p 15; RKÜKo 15.03.2022, 5-19-29/38, p 49; viimati RKÜKo 14.05.2025, 3-22-246/31,

p 23).

35. Kaebaja esitas halduskohtule taotluse tühistada PTA otsus, millega vähendati KPS § 56 lõigete 3

ja 4 alusel kaebaja ajaloolise püügiõiguse alusel arvutatud kalapüügivõimalusi Peipsi järvel 2024. ja

2025. aastaks. Püügivõimalusi vähendati, sest kahte kaebaja püügiloa alusel kala püüdnud kalurit

karistati KPS § 711 lõikes 1 nimetatud tõsiste kalapüüginõuete rikkumiste eest.

36. Kolleegium nõustub halduskohtu seisukohaga, et KPS § 56 lõike 3 kohaldamiseks ei pea olema

korduvalt karistatud sama isikut, vaid meedet kohaldatakse, kui kõigi sättes nimetatud isikute peale

on kokku kalapüüginõuete tõsiste rikkumiste eest rohkem kui üks kehtiv karistus. Ühtlasi tuvastas

halduskohus, et kaebaja püügiloa alusel tegutsenud kalurid panid rikkumised toime eraldi ja üksteisest

sõltumatult, mistõttu puudub põhjus kahelda selles, et tegemist oli karistusõiguslikult mitme teoga

(teomitmusega), mitte ühe väärteo kaastäideviimisega. Seega on täidetud eeldused kaebaja suhtes

KPS § 56 lõigetes 3 ja 4 sätestatud haldusmeetme kohaldamiseks.

37. Ühtlasi nõustub kolleegium halduskohtuga selles, et vaidlusalused sätted on imperatiivsed ega

anna PTA-le kaalutlusõigust haldusmeetme kohaldamata jätmiseks. Sätete sõnastus näeb karistuste

olemasolul ette automaatse püügivõimaluse vähendamise.

38. KPS § 56 lõigete 3 ja 4 kehtetuse korral ei oleks saanud kaebaja püügivõimalust tema kalurite

rikkumise tõttu vähendada ning kohtul olnuks võimalik asja lahendades otsustada teisiti. Seega on

sätted asjassepuutuvad osas, milles need näevad ette püügivõimaluse vähendamise olukorras, kus

KPS § 711 lõikes 1 sätestatud rikkumiste eest on karistatud muud isikut kui püügiloa omajat ennast.

(II) PS § 14 riive põhiseaduspärasuse kontroll

39. PS § 31 sätestab õiguse tegeleda ettevõtlusega, selle kaitsealasse kuulub kogu tulu saamise

eesmärgil toimuv tegevus (RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p 12). Ettevõtlusvabaduse tuum on riigi

kohustus mitte teha põhjendamatuid takistusi ettevõtluseks ja seda vabadust riivab iga abinõu, mis

5-25-1

7(11)

takistab, kahjustab või kõrvaldab mõne ettevõtlusega seotud tegevuse (RKPJKo 28.04.2000,

3-4-1-6-00, p 11). Ettevõtlusvabaduse kaitseala on riivatud juba siis, kui avalik võim mõjutab seda

vabadust ebasoodsalt (viidatud 3-4-1-1-02, p 12). PS § 9 lõike 2 kohaselt laieneb ettevõtlusvabadus

ka juriidilistele isikutele.

40. KPS § 30 lõike 1 järgi võib kutselise kalapüügi õiguse saada äriregistris ettevõtjana registreeritud

isik. Kutselise kalapüügi eesmärgiks on teenida tulu, mistõttu on tegemist PS § 31 kaitsealasse

kuuluva tegevusega. KPS § 51 lõige 1 defineerib ajaloolise püügiõiguse. Ajalooline püügiõigus võtab

KPS § 50 lõikes 1 sätestatud püügivõimaluste jaotamisel arvesse varasemal kolmel aastal omandatud

püügivõimalusi. Seega on ajaloolise püügiõigusega loodud kutselise kalapüügi loa omajatele

õiguspärane ootus, et neil on tulevikus võimalik saada püügivõimaluste jaotamisel sama proportsioon

kõigist püügivõimalustest nagu varasematel aastatel. Haldusaktiga KPS § 50 lõikes 1 ja § 51 lõikes 1

sätestatuga võrreldes kutselise kalapüügi loa omaja püügivõimaluse vähendamine kahjustab tema

ettevõtlusega seotud tegevust. Ettevõtja võimalus tulu teenida sõltub otseselt sellest, kui palju tal on

võimalik kala püüda. KPS § 56 lõigetes 3 ja 4 sätestatud haldusmeetme kohaldamine riivab seega

kaebaja PS §-st 31 tulenevat ettevõtlusvabadust.

41. Ehkki KPS § 56 lõiked 3 ja 4 riivavad ettevõtlusvabadust, kontrollib kolleegium esmalt, kas

kaebajale on tema suhtes toimuvas haldusmenetluses tagatud õigus korraldusele ja menetlusele

(PS § 14) ning võimalus pöörduda enda õiguste kaitseks kohtusse (PS § 15 lõike 1 esimene lause). Ka

halduskohus on sätete vastuolu näinud just PS §-ga 14. KPS § 56 lõigete 3 ja 4 vastuolu tuvastamisel

menetluslike põhiõigusega ei ole teiste asjakohaste põhiõiguste võimaliku riive ja rikkumise täiendav

kontrollimine asjassepuutuva sätte põhiseaduspärasuse hindamiseks vajalik.

42. PS § 14 sätestab riigi kohustuse tagada isikute õigused ja vabadused. Õiguste ja vabaduste

tagamine ei tähenda üksnes, et riik hoidub põhiõigustesse sekkumast. PS § 14 sisaldab nii seadusandja

objektiivset kohustust kehtestada normid kui ka isiku subjektiivset õigust nõuda selliste normide

kehtestamist, mis piisava tõenäosusega ja piisaval määral tagaks põhiõiguste teostumise ning kaitse

(RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 99). Õiglane peab olema nii kohtu- kui ka haldusmenetlus

(RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 16). Haldusõiguse valdkonnas konkretiseerib PS §-st 14

tulenevat õigust korraldusele ja menetlusele õigus heale haldusele. Viimati nimetatud õigusele vastab

riigi kohustus luua haldusõiguse valdkonnas isikute õiguste ja vabaduste (sh põhiõiguste) kaitseks

tõhusad menetlused, milles on isikutele muude õiguste seas tagatud õigus tutvuda oma juhtumit

puudutava teabega, õigus olla ära kuulatud, õigus nõuda haldusorganilt põhistatud otsust ja õigus seda

vaidlustada (RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p-d 43 ja 44). Eelnimetatud ärakuulamisõiguse

eesmärk on esiteks kohelda menetlusosalist subjekti, mitte objektina. Teiseks aitab see kaasa

menetlustulemuse õigsuse saavutamisele, täiendades haldusorgani uurimisprintsiipi. Nii tuleneb

ärakuulamisõigusest õigus esitada nii faktilisi kui ka õiguslikke väiteid, mis võivad mõjutada

haldusmenetluse tulemust, ning haldusorganil lasub kohustus nende arvesse võtmata jätmisel esitada

põhjendused.

43. PS § 14 on soorituspõhiõigus, mis PS § 9 lõike 2 kohaselt laieneb ka juriidilistele isikutele. Õigust

korraldusele ja menetlusele riivab õigustloov akt, mis ei taga isikule hea halduse põhimõttele

vastavaid õigusi või tagab need puudulikult.

44. Kaebaja üks põhiväide on, et tegelikult kalurid väärtegu toime ei pannud. Kaebajat ennast väärteo

eest ei karistatud. Kaebaja püügiloa alusel tegutsenud kalurite suhtes toimunud väärteomenetluses ei

olnud kaebaja menetlusosaline VTMS §-de 16 ja 18 tähenduses (vt ka RKÜKo 16.05.2008,

3-1-1-88-07, p-d 26–28). Seetõttu ei laienenud kaebajale ka VTMS §-s 19 sätestatu, sh õigus olla

väärteoasja arutamise juures, anda ütlusi ning esitada tõendeid ja taotlusi.

5-25-1

8(11)

45. Tulenevalt KPS § 2 lõikest 4 kohaldatakse KPS-i alusel toimuvas haldusmenetluses

haldusmenetluse seadust (HMS). Seega kohaldub KPS § 56 lõigete 3 ja 4 alusel püügivõimaluse

vähendamise menetlusele ka HMS § 40 lõige 3, mis lubab teatud tingimustel haldusmenetluse läbi

viia menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata. Praegusel juhul ei olnud täidetud ükski

viidatud sättes nimetatud tingimustest, mistõttu oli PTA kohustatud andma kaebajale võimaluse enne

püügivõimaluse vähendamise otsuse tegemist esitada oma arvamus ja vastuväited (HMS § 40 lõige 1).

Seeläbi on seadusandja esmapilgul taganud kaebaja võimaluse olla tema suhtes toimuvas

haldusmenetluses ära kuulatud.

46. Väärteomenetluses tehtud otsus on KPS § 56 lõigete 3 ja 4 järgi haldusorganile siduv. Teisisõnu,

väärteomenetluses tuvastatut ei saa PTA ümber hinnata sõltumata sellest, kas ja milliseid asjaolusid

menetlusosalised ärakuulamise käigus rikkumiste kohta esile toovad või PTA haldusorganina välja

selgitab. KPS § 711 lõikes 1 nimetatud rikkumiste eest rohkem kui ühe kehtiva karistuse olemasolu

toob automaatse järelmina igal juhul kaasa püügivõimaluse vähendamise KPS § 56 lõigetes 3 ja 4

nimetatud määrades. Vaidlusaluste sätete tõttu ei olnud PTA-l võimalik kaebaja arvamusest ja

vastuväidetest hoolimata teha muud otsust kui püügivõimalusi vähendada.

47. Eeltoodust tulenevalt puudus kaebajal menetluslik võimalus (nii väärteo- kui ka

haldusmenetluses) esitada õiguslikke ja faktilisi väiteid rikkumiste toimepaneku kohta. Kuna

halduskohus analüüsis praeguses kohtuasjas kaebaja püügivõimaluste vähendamise haldusmenetluse

põhiseaduspärasust, piirdub ka kolleegiumi analüüs haldusmenetlusega.

48. Kaebaja õigust heale haldusele riivab olukord, kus kaebaja arvamus ja vastuväited rikkumiste

toimepaneku kohta ei saa mõjutada tema põhiõigusi piirava haldusmenetluse tulemust (vt p 40)

(vt ka RKÜKo 27.06.2005, 3-4-1-2-05, p 33). Igasugune norm, mis riivab õigust tõhusale menetlusele,

ei ole aga tingimata põhiseadusvastane, kui riive kaalub üles mõni muu põhiõigus või oluline

põhiseaduslik väärtus.

49. Kuivõrd õigust heale haldusele riivab vaidlusaluste sätetega kehtestatud haldusmeetme

kohaldamine, on haldusmeetme eesmärk laiendatav ka PS §-st 14 tuleneva põhiõiguse riivele.

Haldusmeetme eesmärk on kalapüügiseaduse muutmise seaduse eelnõu (SE 136, XIV Riigikogu)

seletuskirja kohaselt mh kutselise kalapüügi loa omaja vastutuse laiendamine olukorras, kus on toime

pandud korduvad tõsised kalapüüginõuete rikkumised. PS § 5 järgi on Eesti loodusvarad ja

loodusressursid rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. PS § 53 kohaselt on igaüks

kohustatud säästma elu- ja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis ta on keskkonnale tekitanud.

Riigikohus on varem kinnitanud, et kuivõrd keskkonnakaitselised põhimõtted tulenevad

põhiseadusest, saab pidada legitiimseks eesmärki mõjutada ettevõtjaid loodusvarasid ja -ressursse

säästvamalt kasutama, sest kui ettevõtjal lubatakse rahvuslikku rikkust oma ettevõtluses ära kasutada,

omandab ettevõtja rahvusliku rikkuse arvel majandusliku hüve (RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13,

p-d 63 ja 64). Põhiseaduse kaitse all olevate loodusvarade ja -ressursside alla kuuluvad kahtlemata ka

kalavarud. Eesmärk tagada kalavarude säästlik kasutamine ja tõkestada kuritarvitusi on legitiimsed.

50. Püügivõimaluse vähendamise korrast nähtub ka seadusandja eesmärk muuta kalavarude kaitse

menetlus võimalikult ökonoomseks. PTA vähendab püügiloa omaja püügivõimalust seaduses

sätestatud ulatuses alati, kui KeA on teda teavitanud vähemalt kahest kehtivast väärteokaristusest.

Menetlusökonoomia on Riigikohtu praktika kohaselt põhiseaduslik väärtus ja sellena mh PS § 14 riive

eesmärgina legitiimne (RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 20; viimati RKPJKo 02.11.2013,

5-23-34/9, p 41).

51. Põhiõiguste riive peab PS § 11 kohaselt olema taotletava eesmärgi suhtes ka sobiv, vajalik ja

mõõdukas. Kahtlemata aitab menetlusökonoomia tagamisele kaasa see, kui seadusandja on täpselt

5-25-1

9(11)

sätestanud, millise otsuse haldusorgan peab tegema. Seega on riive menetlusökonoomia tagamiseks

sobiv. Samuti on riive vajalik, kuivõrd vähemintensiivsed riived ei tagaks samasugust efekti

menetlusökonoomia saavutamisel. Samas ei ole riive mõõdukas. Tegemist on kaebaja õiguse väga

intensiivse riivega, kuivõrd sisuliselt ei olnud kaebajal võimalik ei haldusmenetluses ega sellele

eelnenud väärteomenetluses esitada faktilisi ja õiguslikke väiteid kalapüüginõuete tõsiste rikkumiste

toimumise ehk asjaolu kohta, mis annab automaatse aluse tema põhiõigusi piirava haldusakti

andmiseks. Menetlusökonoomia ei saa õigustada seda, et isikul välistatakse täielikult tema

põhiõigustesse sekkumise aluseks olevate asjaolude kohta vastuväidete ja neid kinnitavate tõendite

esitamine.

52. Kalavarude kui rahvusliku rikkuse kaitse on oluline eesmärk. Rikkumiste vaidlustamise piiramine

aitab kaasa kalavarude kaitsele, sest kalapüüginõuete korduva rikkuja püügivõimalust saab rikkumiste

toimepanemise asjaoludest sõltumata igal juhul vähendada. Ka ei nähtu meedet, mis saavutaks

kalavarude kaitse vähemalt sama kvaliteediga, kuid koormaks püügiloa omajat vähem. Seega on

rikkumiste vaidlustamise piiramine sobiv ja vajalik kalavarude kaitse eesmärgi saavutamiseks.

KPS § 56 lõiked 3 ja 4 saavad kaitsta kalavarusid seeläbi, et mõjutavad kalapüügi loa omajaid võtma

meetmeid, et vältida kalapüüginõuete rikkumisi. Püügivõimaluste vähendamine kompenseerib

rikkumisega tekitatud kahju. Seega on oluline, et rikkumised oleks ka tegelikult toime pandud. Ühelt

poolt on PS § 14 riive intensiivne, kuivõrd püügiõiguse omaja ei saa rikkumise toimumise kohta

esitada üldse vastuväiteid. Teisalt ei soodusta vastuväidete esitamise võimatus selle kindlakstegemist,

kas rikkumine ka tegelikult toimus. Selliselt aitab haldusmenetluses seisukohtade esitamise piirang

üksnes vähesel määral kalavarusid kalapüüginõuete rikkumise eest kaitsta. Sellest tulenevalt ei saa

taotletava eesmärgi suhtes mõõdukaks pidada piirangut, mis välistab täielikult kaebaja võimaluse oma

seisukohti esitada selliselt, et need saavad haldusorgani otsust mõjutada.

53. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et kaebaja PS §-st 14 tuleneva õiguse riive on

ebaproportsionaalne ja põhiseadusvastane.

(III) PS § 15 lõike 1 esimese lause riive põhiseaduspärasuse kontroll

54. Kohtusse pöördumise õiguse kaitse peab olema lünkadeta. PS §-des 14 ja 15 ette nähtud õigus

saada kohtulikku kaitset hõlmab nii isiku õigust esitada õiguste ja vabaduste rikkumise korral kaebus

kohtule kui ka riigi kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab

isiku õiguste tõhusa kaitse (viidatud 3-1-1-88-07, p 41 ja seal viidatud kohtupraktika). Õigus

pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse on kahtlemata riivatud olukorras, kus isiku võimalus oma

õiguste kaitseks kohtusse pöörduda on välistatud (vt ka RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 99), kuid

riive esineb ka olukorras, kus isikul on küll võimalik kohtusse pöörduda, kuid see jääb igal juhul

tagajärjetuks.

55. Lisaks sellele, et kaebajal ei olnud võimalik arvamust ja vastuväiteid esitades mõjutada

haldusmenetluse tulemust, ei saanud ta ka väärteoasjades tehtud kohtuvälise menetleja otsuseid

kohtus vaidlustada (vt ka viidatud 3-1-1-88-07, p-d 23 ja 40). VTMS § 114 lõike 1 kohaselt on

kohtuvälise menetleja otsuse peale maakohtule kaebuse esitamise õigus üksnes menetlusosalisel ehk

menetlusalusel isikul ja tema kaitsjal (VTMS § 16). Kuivõrd KPS § 56 lõigete 3 ja 4 kohaldamise

eeldus on väärteo- või kriminaalkaristus, on ka halduskohtul võimalik haldusakti õiguspärasust

hinnates kontrollida üksnes seda, kas KPS § 56 lõikes 3 nimetatud isikuid on jõustunud otsusega

karistatud. Halduskohus ei saa aga kontrollida karistamise aluseks olevaid asjaolusid ega karistuse

põhjendatust. Ehkki seadusandja ei ole kehtestanud normi, mis sõnaselgelt välistaks või piiraks

kaebaja kohtukaebeõigust, on KPS § 56 lõigetes 3 ja 4 sätestatud haldusmeetme kohaldamise

regulatsiooniga selline olukord siiski loodud. Seega on riivatud ka kaebaja PS § 15 lõike 1 esimesest

lausest tulenevat õigust oma õiguste kaitseks kohtusse pöörduda.

5-25-1

10(11)

56. PS § 15 lõike 1 esimesest lausest tuleneb isiku õigus pöörduda kohtusse oma subjektiivsete õiguste

kaitseks, kuid sättest ei tulene põhiõiguse piiramise tingimusi. Tegemist on seadusereservatsioonita

põhiõigusega, mille piiramise õigustusena saab arvestada üksnes teisi põhiõigusi või põhiseaduslikke

väärtusi (vt nt viidatud 3-1-1-88-07, p 43).

57. PS § 15 lõike 1 esimese lause riive põhiseaduspärasuse hindamiseks tuleb esmalt välja selgitada,

milliste põhiõiguste või põhiseaduslike väärtuste kaitsmise eesmärgil on seadusandja piiranud kaebaja

võimalust enda õigusi kohtus kaitsta. Kalapüügiseaduse muutmise seaduse eelnõu (136 SE,

XIV Riigikogu) väljatöötamist puudutavates materjalides ja muudes allikates ei ole sõnaselgelt

väljendatud tahet piirata kutselise kalapüügi loa omaja õigust vaidlustada kohtus PTA otsust

püügivõimaluste vähendamise kohta. Seega ei ole eelnõu puudutavate materjalide põhjal üheselt

selge, kas kohtupõhiõiguse riive oli taotluslik.

58. PS § 14 riive eesmärgid (vt eespool punktid 49–50) on käsitatavad ka PS § 15 lõike 1 esimese

lause piiramise legitiimsete eesmärkidena. Ehkki kalavarude kaitse ja menetlusökonoomia on riive

eesmärkidena lubatavad, peab riive eesmärgi suhtes olema ka PS § 11 mõttes sobiv, vajalik ja

mõõdukas. Kohtukaebeõiguse piiramine aitab kalavarude kaitse tagamisele kaasa, sest see võimaldab

kutselise kalapüügi loa omaja suhtes, kelle kalapüügi loa alusel on toime pandud korduvad tõsised

rikkumised, kiiresti kohaldada meedet, mis motiveerib teda uute rikkumiste toimepanemist ära

hoidma. Samaväärset kalavarude kaitset ei tagaks kaebaja õigusi vähem piirav meede, mistõttu on

kohtukaebeõiguse riive eesmärgi suhtes ka vajalik. Mõõdukaks ei saa aga pidada olukorda, kus

püügivõimaluse vähendamise üle ei ole võimalik täielik kohtulik kontroll. Nimelt vähendatakse

püügiõigust juba haldusmenetluses ning kohtusse pöördumine ei anna kaebajale automaatselt

püügiõigust soovitud mahus. Kalavarude kaitse oleks ilma kohtusse pöördumise piiranguta nõrgemini

kaitstud üksnes olukorras, kus kalapüügiõigust võimaldatakse algses mahus esialgse õiguskaitse

korras või kui kohtumenetluses ei suudeta vaatamata rikkumise olemasolule tõendada, et

kalapüüginõudeid rikuti. Need juhud ei saa õigustada kohtusse pöördumise õiguse osalist välistamist.

Seega ei ole PS § 15 riive kalavarude kaitseks proportsionaalne.

59. Kohtukaebeõiguse piiramine muudab menetluse küll ökonoomsemaks ja kiiremaks ning seda võib

ka proportsionaalsuse testi tähenduses vajalikuks pidada, kuid see ei ole praegusel juhul mõõdukas

abinõu PS § 11 tähenduses. Põhiseaduspäraseks ei saa pidada olukorda, kus menetlus on sedavõrd

tõhustatud, et isik, kelle suhtes kohaldatakse tema põhiõigusi piiravat meedet, ei saa teda koormava

haldusakti aluseks olevaid asjaolusid tegelikult kohtus vaidlustada (vt ka Euroopa Kohus 26.09.2024,

Energotehnica, C-792/22; Euroopa Inimõiguste Kohus (suurkoda) 06.11.2018, Ramos Nunes de

Carvalho e Sá vs. Portugal (55391/13, 57728/13 ja 74041/13), p-d 176–184 ja seal viidatud

kohtupraktika). Nagu eespool märgitud, saab kalapüügiõiguse vähendamine toimepandud rikkumiste

tõttu tagada kalavarude säästlikku kasutamist üksnes juhul, kui rikkumised on ka tegelikult toime

pandud. Seega on kaebaja PS § 15 lõike 1 esimesest lausest tuleneva kohtupõhiõiguse riive

ebaproportsionaalne ja põhiseadusvastane.

(IV) Kokkuvõte

60. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on vastuolus PS §-dega 14 ja 15 osas, milles need ei taga kalapüügiloa

omajale tõhusat menetlust olukorras, kus tema püügivõimalust vähendatakse põhjusel, et KPS § 711

lõikes 1 sätestatud rikkumiste eest on karistatud muud isikut kui kalapüügiloa saanud isikut ennast.

61. Kolleegium märgib, et seadusandjal on vaidlusaluse regulatsiooni põhiseadusega kooskõlla

viimiseks, s.o kalapüügiloa omaja menetluspõhiõiguste tagamiseks mitu võimalust. Näiteks on

võimalik näha ette, et rikkumisi kontrollitakse sisuliselt haldusmenetluses, kus otsustatakse

5-25-1

11(11)

püügivõimaluste vähendamise üle. Ka on alternatiivselt võimalik tagada kalapüügiloa saanud isiku

võimalus osaleda (nt kolmanda isikuna) püügivõimaluse vähendamiseni viia võivas väärteo- või

kriminaalmenetluses, sh tema õigus vaidlustada kohtuvälise menetleja otsus kohtus. Viimasel juhul

ei oleks põhimõtteliselt välistatud kehtetuks tunnistatud normidega sarnaste normide uuesti

kehtestamine.

(V) Menetluskulude hüvitamise taotlus

62. Peipus Grupp OÜ taotleb õigusabikulu 1600 eurot (ei sisalda käibemaksu) hüvitamist. Kaebajale

osutati õigusabi 8 tundi (suhtlemine erialaliitudega, asjas esitatud arvamustega tutvumine ja analüüs,

kliendiga kohtumine, seisukoha koostamine Riigikohtule). Kuna kaebaja on

käibemaksukohustuslane, taotleb ta, et õigusabikulu mõistetaks välja ilma käibemaksuta. Kolleegiumi

hinnangul on menetluskulu vajalik ja põhjendatud ning tuleb Eesti Vabariigilt kaebaja kasuks välja

mõista (PSJKS § 63 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu Kantselei 02.06.2025 nr 5-25-1/16

Vabariigi Valitsus PSJV nr 5-25-1

Justiits- ja Digiministeerium

Õiguskantsleri Kantselei

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

Keskkonnaamet

Põllumajandus- ja Toiduamet

Tallinna Halduskohus

OÜ Peipus Grupp

lepingulised esindajad vandeadvokaadid Küllike Namm ja Kristiina Urb-Semjonova

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. juuni 2025. a otsuse põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas nr 5-25-1.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 11 lk

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-25-1

Otsuse kuupäev 2. juuni 2025

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Julia Laffranque,

Vahur-Peeter Liin, Juhan Sarv ja Nele Siitam

Kohtuasi Kalapüügiseaduse § 56 lõigete 3 ja 4 põhiseaduspärasuse

kontroll

Menetluse alus Tallinna Halduskohtu 10. jaanuari 2025. a otsus asjas

nr 3-24-695

Menetlusosalised Riigikogu

Peipus Grupp OÜ

Põllumajandus- ja Toiduamet

Õiguskantsler

Regionaal- ja põllumajandusminister

Justiits- ja digiminister

Vabariigi Valitsus

Keskkonnaamet

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RIIGIKOHUS OTSUSTAB

1. Tunnistada kalapüügiseaduse § 56 lõiked 3 ja 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks

osas, milles need näevad ette püügivõimaluse vähendamise põhjusel, et kalapüügiseaduse § 711

lõikes 1 sätestatud rikkumiste eest on karistatud muud isikut kui kalapüügiloa saanud isikut

ennast.

2. Mõista Eesti Vabariigilt Peipus Grupp OÜ kasuks menetluskulu katteks välja 1600 eurot.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaamet (KeA) karistas 11. oktoobril 2023 kahte Peipus Grupp OÜ (kaebaja) kalapüügiloa

alusel kala püüdnud kalurit väärteo korras kalapüügiseaduse (KPS) § 81 lõike 1 järgi rahatrahviga.

Kalurid püüdsid 20. juulil 2023 keeluga hõlmatud Peipsi järve osal kala lubatust väiksema

silmasuurusega avaveemõrraga. Kalureid karistati erinevate tegude eest, sest nad käisid järvel eraldi

ja üksteisest sõltumatult.

5-25-1

2(11)

2. Põllumajandus- ja Toiduamet (PTA) tegi 8. veebruaril 2024 otsuse, millega vähendas KPS § 56

lõigete 3 ja 4 alusel kaebaja ajaloolise püügiõiguse põhjal arvutatud kalapüügivõimalusi Peipsi järvel

2024. ja 2025. aastaks. Otsuse järgi tingis püügiõiguse vähendamise asjaolu, et kahte kaebaja

püügiloa alusel tegutsenud kalurit karistati KPS § 711 lõike 1 punktis 4 nimetatud kalapüügi nõuete

tõsise rikkumise eest. Otsuse kohaselt vähendati kaebaja 2024. aasta püügivõimalusi

avaveevõrkudega 43 võrra, kaldavõrkudega üheksa võrra, ääre- või avaveemõrdadega kuue võrra ning

põhjanootadega ühe võrra. Püügivõimaluste vähendamine 2025. aastal arvutatakse pärast kaebaja

2025. aasta püügivõimaluste selgumist.

3. Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse PTA otsuse tühistamiseks. Kaebaja palus tunnistada

KPS § 56 lõiked 3 ja 4 põhiseadusvastaseks ning jätta kohaldamata.

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 10. jaanuari 2025. a otsusega haldusasjas nr 3-24-695 kaebuse,

tühistas PTA otsuse ning tunnistas KPS § 56 lõiked 3 ja 4 Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-ga 14

vastuolus olevaks osas, milles need ei võimalda PTA-l teha otsust jätta kehtivate väärteokaristuste

olemasolu korral püügivõimalus vähendamata. Kohus edastas otsuse põhiseaduslikkuse järelevalve

menetluse algatamiseks Riigikohtule.

5. Kutselise kalapüügi loa omaja püügiõiguse kaheks aastaks 10% võrra vähendamine on

proportsionaalne, arvestades sellega kaitstava õigushüve kaalu. Kalavarud on põhiseaduse järgi

kõrgelt väärtustatud rahvuslik rikkus (PS § 5) ning nende kaitseks tuleb võtta senisest tõhusamaid

abinõusid. Ka Euroopa Komisjon on andnud Eestile märku, et meil seni kasutusel olevad meetmed ei

ole piisavad. Püügiloa omaja vastutusele võtmine on efektiivsem kui üksnes kalurite ja kaptenite

karistamine. Püügiõiguse vähendamine iseenesest ei riiva ebaproportsionaalselt ettevõtlusvabadust

(PS § 31).

6. Kalavarude kaitseabinõu kohaldamisel peab olema siiski tagatud püügiloa omaja põhiõigus

korraldusele ja menetlusele ning sellel põhinev õigus heale haldusele (PS § 14). Õigus heale haldusele

hõlmab isiku õigust tutvuda tema juhtumit puudutava teabega, õigust olla ära kuulatud, õigust nõuda

haldusorganilt põhistatud otsust ja õigust vaidlustada haldusorgani otsust.

7. Kaebaja ei olnud väärteomenetlustes menetlusosaline, seega ei saanud ta seal vastuväiteid esitada

ega karistusi vaidlustada. Samas ei ole KPS § 56 lõikeid 3 ja 4 võimalik tõlgendada PTA-le

otsustusruumi jätvatena. Õigusliku tagajärje kohaldamisel ei saa PTA ühelgi juhul arvesse võtta

väärtegude asjaolusid ega püügiloa omaja vastuväiteid. See riivab püügiloa omaja õigust korraldusele

ja menetlusele ja seeläbi ka materiaalset ettevõtlusvabadust.

8. Riivet ei õigusta menetluse ökonoomsus. Püügiloa omaja pole menetluse objekt, tal peab olema

võimalus esitada seisukoht ja PTA peab saama jätta meetme kohaldamata. PTA oleks pidanud

vastama ka küsimusele, kas mõrdade suud olid suletud või mitte ja kas viimasel juhul on meetme

kohaldamine põhjendatud. Vajaduse korral tuleb teha koostööd KeA-ga.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

9. Maaelukomisjon viitab PTA, Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi ning KeA erinevatele

seisukohtadele küsimuses, kas PTA-l oli vaidlusaluse otsuse tegemisel kaalutlusõigus, ning toonitab,

et kalapüügiseaduse muutmisel soovis seadusandja PTA-le osas olukordades kaalutlusõiguse anda.

5-25-1

3(11)

10. Samas on oluline, et püügiloa omaja teeks kõik endast oleneva, et tema loa alusel tegutsev isik ei

paneks toime kalapüügi nõuete tõsiseid rikkumisi. Püügiloa omaja saab valida, kellele ta annab

kalapüügiõiguse, seega peab ta olema valmis kaasvastutuseks loa alusel toime pandud rikkumiste eest.

Kui Riigikohus leiab, et KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on vastuolus PS §-ga 14, kaalub komisjon normide

täpsustamist.

11. Rikkumisi menetleb KeA ning PTA ei saa KeA väärteootsuseid hiljem haldusmeetme

kohaldamisel kontrollida.

Peipus Grupp OÜ

12. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on vastuolus PS §-dega 14, 31 ja 32 ning tuleks tunnistada kehtetuks.

13. Ajalooline püügiõigus kuulub omandipõhiõiguse (PS § 32) kaitsealasse. Seega püügiõiguse

vähendamine riivab omandipõhiõigust. Samuti riivab meede ettevõtlusvabadust (PS § 31).

Püügiõiguse vähendamine ei ole sobiv meede ebaseadusliku kalapüügi piiramiseks, sest karistatakse

isikut, kes pole rikkumist toime pannud. Rikkuja saab aga edasi tegutseda teise juriidilise isiku all.

Abinõu ei ole ka vajalik, sest rahatrahvid ja nende suurendamine ning järelevalve tõhustamine

võimaldaksid kalavarusid kaitsta sama efektiivselt, aga koormaksid püügiloa omajat vähem. Lisaks

pole abinõu mõõdukas, sest sellest tuleneb ebaproportsionaalselt raske tagajärg püügiloa omajale.

Püügiõiguse vähendamisega võib kaasneda väga suur saamata jäänud tulu. Samuti tuleb püügiõiguse

vähendamise tõttu esmalt kalureid ja kapteneid tööpuuduse pärast koondada, pärast kahte aastat pole

aga enam vajalikku tööjõudu taastunud püügiõiguse kasutamiseks.

14. Püügiõiguse vähendamine riivab õiguspärast ootust, kahjustades kalapüügi pikaajalist

planeerimist ja investeerimist, ning õigust menetlusele PS § 14 mõttes. Puuduvad ka mõistlikud

mehhanismid kahju kompenseerimiseks.

15. Kalapüügiloa omaja saab kaluri või kapteni rikkumisest teada alles siis, kui väärteootsus on juba

jõustunud, s.o tal ei ole võimalik vaidlustada rikkumise toimumist ega selle asjaolusid. Ka

riigiasutused pole samal seisukohal, kas PTA-l on kaalutlusõigus ning kas püügiloa omaja tuleb

kaasata väärteomenetlusse.

Põllumajandus- ja Toiduamet

16. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on põhiseadusega kooskõlas. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on imperatiivsed ning

PTA-l ei ole meetme kohaldamisel kaalutlusruumi, kui kaluri või kapteni karistamise kohta on

jõustunud otsus väärteo- või kriminaalasjas. Kui PTA saaks haldusmenetluses hakata hindama

kalapüügiloa omaja vastuväiteid KeA jõustunud väärteootsustele, tekiks olukord, kus haldusorgan

hindab väärteomenetluste õiguspärasust ning võib lõppastmes asuda seisukohale, et väärteokoosseis

puudub. See riivaks oluliselt õiguskindlust ja õigusrahu ega oleks kooskõlas põhiseadusega.

17. KPS-i muudatuste eelnõu arutelude põhjal ei saa väita, et seadusandja selge soov või eesmärk oli

anda PTA-le meetme rakendamisel kaalutlusõigus. Riigikohtu halduskolleegium on märkinud, et ka

kaalutlusõiguseta regulatsioon võib rakendamisel anda proportsionaalse tulemuse – seda juhul, kui

seadusandja on selle kehtestamisel ise proportsionaalsust kaalunud (RKHKo 17.03.2003,

3-3-1-11-03, p 43). Kaalutlusõiguse puudumine ei too praegusel juhul kaasa haldusmeetme

ebaproportsionaalsust. Seadusandja on leidnud, et püügiõiguse automaatsest vähendamisest tulenev

põhiõiguste riive on proportsionaalne abinõu loodusvarade ja -ressursside säästliku kasutamise

tagamiseks ning looduskeskkonna säästmiseks. Need on põhiseadusest (PS §-d 5 ja 53) tulenevad

legitiimsed eesmärgid.

5-25-1

4(11)

18. Riive ei ole väga intensiivne ega ulatuslik. Püügiõigust vähendatakse kaheks aastaks ja üksnes

10%, samas võrdselt efektiivsed alternatiivsed meetmed puuduvad.

Õiguskantsler

19. Vaidlusalused sätted on vastuolus PS §-st 14 tuleneva korraldus- ja menetluspõhiõigusega,

PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadusega ning PS § 23 lõikes 3 sätestatud topeltkaristamise keeluga.

20. Püügipiirangu eesmärgiks ei ole ohtu ära hoida, vaid see väljendab riigi hukkamõistu toimepandud

rikkumisele, kusjuures piirangu eesmärk on tekitada varalise mõju kaudu isikule kahju. Seetõttu näib

meede sisu poolest olevat karistus. Karistusseadustiku olulistest põhimõtetest hiilitakse kõrvale, kui

karistus sätestatakse näilise haldusmeetmena. Isiku karistamise menetluses tuleb talle tagada

põhiseaduses ette nähtud asjakohased õigused. Praegu ei ole aga ettevõtjale tagatud isegi neid õigusi,

mis tal põhiseaduse kohaselt peaks olema haldusmeetme rakendamisel, näiteks toimikuga

(sh menetluses kogutud tõenditega) tutvumise õigus, ärakuulamisõigus ning õigus vaidlustada otsust,

millega on kindlaks tehtud tegevuse õigusvastasus.

21. Menetleja ei saa ka kaaluda, mil määral ja kas üldse püügiõigust piirata, kui väärteoasjas on olemas

jõustunud karistusotsused. Riigikohus on sarnastel asjaoludel leidnud, et Riigikogu peab

täitevvõimule andma võimaluse arvestada mitmesuguste asjaoludega, et isiku vabadusse sekkumine

oleks põhjendatud ja kooskõlas õigusrikkumise asjaoludega, ning menetleja kaalutlusõigust välistav

norm ei ole proportsionaalne (vt RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00). Seetõttu on KPS § 56 lõiked 3

ja 4 vastuolus PS §-dega 14 ja 31.

22. 1. novembril 2023 jõustus karistusseadustiku (KarS) § 14 muudatus, millega laiendati juriidilise

isiku karistusõigusliku vastutuse aluseid. Uue KarS § 14 lõike 1 järgi võib juriidilise isiku vastutuse

kaasa tuua ka see, kui tegu pannakse toime juriidilise isiku õiguslikke kohustusi rikkudes. Võib arvata,

et kui KarS-i oleks selliselt muudetud juba enne kalapüügiseaduse muutmist, siis ei oleks KPS-i

haldusmeetmega täiendatud.

23. Põhiseadus võimaldab süüteo tõttu haldusmenetluses ettenähtud loa ära võtta või peatada, kuid

sealjuures tuleb tagada, et see ei oleks olemuslikult puhtalt repressiivse iseloomuga, vaid mõeldud

isikust lähtuva ohu ärahoidmiseks. Ühtlasi peab see oht olema piisavalt suur, et kaaluda üles

ettevõtlusvabaduse piirang.

24. Ajaloolist püügiõigust ei saa käsitada PS § 32 ehk omandipõhiõiguse piiranguna. Kalad ei ole

enne püüdmist kellegi omand, mistõttu ei saa püügiõiguse piiramine omandiõigust riivata.

25. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on sõnastatud ühemõttelise kohustusena, ilma kaalutlusõiguse või

eranditeta. Seega ei ole võimalik vaidlusaluseid norme tõlgendada selliselt, et PTA võib jätta

kalapüügiõiguse siiski ka vähendamata. Põhiõiguse piiramisel kaalutlusõiguse olemasolu või

puudumine peab tulenema seadusest.

Regionaal- ja põllumajandusminister

26. Vaidlusalused sätted on põhiseadusega kooskõlas. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 ei ole sõnastatud

imperatiivselt. PTA-l on erakorraliste asjaolude esinemisel kaalutlusruum ja õigus jätta meede

kohaldamata. Selline on maaelukomisjoni protokollidest nähtuvalt olnud ka seadusandja tahe.

5-25-1

5(11)

27. Kui leida, et kaalutlusõigus puudub, ei ole sätted siiski tingimata põhiseadusvastased. Seadusandja

võib ise jõuda kaalumise tulemusel põhjendatud järelduseni, et põhiõigused ja -vabadused on tagatud

ka menetleja kaalutlusõiguseta. Vaidlusalused sätted toovad püügiõiguse vähendamise kaasa üksnes

kahe või enama kalapüüginõuete tõsise rikkumise korral.

28. Eelnev väärteomenetlus tagab nii füüsilise kui juriidilise isiku õigused. Kui kutselise kalapüügi

loa alusel püüdev kalur (kes ise ei ole ettevõtjast loaomaja) tabatakse keeluajal kala püüdmas, on

ilmnenud väärteo tunnused ning kui ei esine väärteomenetluse seadustiku (VTMS) § 29 järgseid

väärteomenetlust välistavaid asjaolusid, tuleks väärteomenetlus algatada nii füüsilise isiku (st kaluri)

kui ka juriidilise isiku (st loaomaja) suhtes. Algatamine ei pruugi tingimata lõppeda süüdimõistva

väärteootsusega, kuid sel juhul oleks juriidilisele isikule kui menetlusalusele isikule tagatud kõik talle

VTMS-is ettenähtud õigused.

Justiits- ja digiminister

29. Vaidlusalused sätted on kaalutlusõiguse puudumise tõttu vastuolus PS §-st 14 tuleneva

põhiõigusega korraldusele ja menetlusele ning sellel põhineva õigusega heale haldusele.

30. Kaalutlusõiguse puudumine võib viia põhiõiguste ülemäärase ja ebaproportsionaalse piiramiseni.

PTA otsus püügiõigusi vähendada riivab vähemalt kaebaja õigust tegutseda vabalt valitud tegevusalal,

ettevõtlusvabadust ja omandipõhiõigust. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 ei sisalda kaalutlusõigust.

Seadusandja pööras seaduseelnõu menetlemise käigus tähelepanu kavandatavate normide

imperatiivsusele, kuid vastuvõetud seaduse tekstist kaalutlusõigust ei nähtu. Normid ei ole selles osas

õigusselgusetud, sest kaalutlusõiguse puudumine on üheselt selge.

31. Jälgitav on seadusandja loogika, et tõsistele rikkumistele peavad järgnema tõsisemad järelmid.

Põhiseaduspärane ei pruugi olla olukord, kus väärteokaristus määratakse füüsilisele isikule,

püügivõimaluse vähendamise meedet kohaldatakse aga juriidilise isiku suhtes ja seda ilma

kaalutlusõiguseta. Alati jääb võimalus, et juriidiline isik ei ole kaasatud väärteomenetlusse ning ta ei

saa seal enda seisukohti avaldada. Kaalutlusõiguse puudumise tõttu ei ole võimalik ka

püügivõimaluse vähendamisel arvesse võtta selle isiku seisukohti, kelle õigusi see puudutab.

Keskkonnaamet

32. Vaidlusalused sätted on põhiseadusega kooskõlas. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on sõnastatud

imperatiivselt ja kaalutlusõigust välistavana. Samas ei too igasugune kaalutlusõiguse välistamine alati

kaasa sätte vastuolu põhiseadusega. Riigikogu maaelukomisjon analüüsis püügiõiguse mahu

vähendamise proportsionaalsust põhjalikult ning leidis, et kavandatud meede on sobiv, vajalik ja

mõõdukas kalavarude kaitse eesmärgi tõhusamaks tagamiseks.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTTED

33. Kalapüügiseaduse § 56 lõiked 3 ja 4:

„§ 56. Püügivõimaluse ja lubatud aastasaagi vähendamine

[---]

(3) Kui kutselise kalapüügiloa saanud isikul või tema kalapüügiloa alusel kala püüdnud kaluril

või kaptenil on kokku ühel ja samal veekogul, veealal või maakonnas toimepandud käesoleva

5-25-1

6(11)

seaduse § 711 lõikes 1 nimetatud kalapüüginõuete tõsiste rikkumiste eest rohkem kui üks kehtiv

karistus väärteo või kuriteo eest, antakse talle viimase karistuse jõustumisele järgneval kahel

kalendriaastal kalapüügiluba iga sama veekogu, veeala või maakonna õiguspäraselt omandatud

püügivõimaluse kasutamiseks 10 protsendi võrra vähendatud ulatuses.

(4) Käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud juhul, kui ettevõtja püügivahendite arvuna

omandatud püügivõimalus on väiksem kui 10, antakse talle viimase karistuse jõustumisele

järgneval kahel kalendriaastal kalapüügiluba iga sama veekogu, veeala või maakonna

õiguspäraselt omandatud püügivõimaluse kasutamiseks ühe võrra vähendatud ulatuses.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

(I) Asjassepuutuvus

34. Konkreetse normikontrolli menetluses võib Riigikohus tunnistada kehtetuks või põhiseadusega

vastuolus olevaks sellise õigustloova akti või selle sätte, samuti õigustloova akti andmata jätmise, mis

oli kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse

(PSJKS) § 9 lõike 1 ja § 14 lõike 2 esimese lause tähenduses. Asjassepuutuv on säte, mis on kohtuasja

lahendamisel otsustava tähtsusega ehk mille põhiseadusele mittevastavuse ja kehtetuse korral peaks

kohus asja lahendades otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral (RKÜKo 28.10.2002,

3-4-1-5-02, p 15; RKÜKo 15.03.2022, 5-19-29/38, p 49; viimati RKÜKo 14.05.2025, 3-22-246/31,

p 23).

35. Kaebaja esitas halduskohtule taotluse tühistada PTA otsus, millega vähendati KPS § 56 lõigete 3

ja 4 alusel kaebaja ajaloolise püügiõiguse alusel arvutatud kalapüügivõimalusi Peipsi järvel 2024. ja

2025. aastaks. Püügivõimalusi vähendati, sest kahte kaebaja püügiloa alusel kala püüdnud kalurit

karistati KPS § 711 lõikes 1 nimetatud tõsiste kalapüüginõuete rikkumiste eest.

36. Kolleegium nõustub halduskohtu seisukohaga, et KPS § 56 lõike 3 kohaldamiseks ei pea olema

korduvalt karistatud sama isikut, vaid meedet kohaldatakse, kui kõigi sättes nimetatud isikute peale

on kokku kalapüüginõuete tõsiste rikkumiste eest rohkem kui üks kehtiv karistus. Ühtlasi tuvastas

halduskohus, et kaebaja püügiloa alusel tegutsenud kalurid panid rikkumised toime eraldi ja üksteisest

sõltumatult, mistõttu puudub põhjus kahelda selles, et tegemist oli karistusõiguslikult mitme teoga

(teomitmusega), mitte ühe väärteo kaastäideviimisega. Seega on täidetud eeldused kaebaja suhtes

KPS § 56 lõigetes 3 ja 4 sätestatud haldusmeetme kohaldamiseks.

37. Ühtlasi nõustub kolleegium halduskohtuga selles, et vaidlusalused sätted on imperatiivsed ega

anna PTA-le kaalutlusõigust haldusmeetme kohaldamata jätmiseks. Sätete sõnastus näeb karistuste

olemasolul ette automaatse püügivõimaluse vähendamise.

38. KPS § 56 lõigete 3 ja 4 kehtetuse korral ei oleks saanud kaebaja püügivõimalust tema kalurite

rikkumise tõttu vähendada ning kohtul olnuks võimalik asja lahendades otsustada teisiti. Seega on

sätted asjassepuutuvad osas, milles need näevad ette püügivõimaluse vähendamise olukorras, kus

KPS § 711 lõikes 1 sätestatud rikkumiste eest on karistatud muud isikut kui püügiloa omajat ennast.

(II) PS § 14 riive põhiseaduspärasuse kontroll

39. PS § 31 sätestab õiguse tegeleda ettevõtlusega, selle kaitsealasse kuulub kogu tulu saamise

eesmärgil toimuv tegevus (RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p 12). Ettevõtlusvabaduse tuum on riigi

kohustus mitte teha põhjendamatuid takistusi ettevõtluseks ja seda vabadust riivab iga abinõu, mis

5-25-1

7(11)

takistab, kahjustab või kõrvaldab mõne ettevõtlusega seotud tegevuse (RKPJKo 28.04.2000,

3-4-1-6-00, p 11). Ettevõtlusvabaduse kaitseala on riivatud juba siis, kui avalik võim mõjutab seda

vabadust ebasoodsalt (viidatud 3-4-1-1-02, p 12). PS § 9 lõike 2 kohaselt laieneb ettevõtlusvabadus

ka juriidilistele isikutele.

40. KPS § 30 lõike 1 järgi võib kutselise kalapüügi õiguse saada äriregistris ettevõtjana registreeritud

isik. Kutselise kalapüügi eesmärgiks on teenida tulu, mistõttu on tegemist PS § 31 kaitsealasse

kuuluva tegevusega. KPS § 51 lõige 1 defineerib ajaloolise püügiõiguse. Ajalooline püügiõigus võtab

KPS § 50 lõikes 1 sätestatud püügivõimaluste jaotamisel arvesse varasemal kolmel aastal omandatud

püügivõimalusi. Seega on ajaloolise püügiõigusega loodud kutselise kalapüügi loa omajatele

õiguspärane ootus, et neil on tulevikus võimalik saada püügivõimaluste jaotamisel sama proportsioon

kõigist püügivõimalustest nagu varasematel aastatel. Haldusaktiga KPS § 50 lõikes 1 ja § 51 lõikes 1

sätestatuga võrreldes kutselise kalapüügi loa omaja püügivõimaluse vähendamine kahjustab tema

ettevõtlusega seotud tegevust. Ettevõtja võimalus tulu teenida sõltub otseselt sellest, kui palju tal on

võimalik kala püüda. KPS § 56 lõigetes 3 ja 4 sätestatud haldusmeetme kohaldamine riivab seega

kaebaja PS §-st 31 tulenevat ettevõtlusvabadust.

41. Ehkki KPS § 56 lõiked 3 ja 4 riivavad ettevõtlusvabadust, kontrollib kolleegium esmalt, kas

kaebajale on tema suhtes toimuvas haldusmenetluses tagatud õigus korraldusele ja menetlusele

(PS § 14) ning võimalus pöörduda enda õiguste kaitseks kohtusse (PS § 15 lõike 1 esimene lause). Ka

halduskohus on sätete vastuolu näinud just PS §-ga 14. KPS § 56 lõigete 3 ja 4 vastuolu tuvastamisel

menetluslike põhiõigusega ei ole teiste asjakohaste põhiõiguste võimaliku riive ja rikkumise täiendav

kontrollimine asjassepuutuva sätte põhiseaduspärasuse hindamiseks vajalik.

42. PS § 14 sätestab riigi kohustuse tagada isikute õigused ja vabadused. Õiguste ja vabaduste

tagamine ei tähenda üksnes, et riik hoidub põhiõigustesse sekkumast. PS § 14 sisaldab nii seadusandja

objektiivset kohustust kehtestada normid kui ka isiku subjektiivset õigust nõuda selliste normide

kehtestamist, mis piisava tõenäosusega ja piisaval määral tagaks põhiõiguste teostumise ning kaitse

(RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 99). Õiglane peab olema nii kohtu- kui ka haldusmenetlus

(RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 16). Haldusõiguse valdkonnas konkretiseerib PS §-st 14

tulenevat õigust korraldusele ja menetlusele õigus heale haldusele. Viimati nimetatud õigusele vastab

riigi kohustus luua haldusõiguse valdkonnas isikute õiguste ja vabaduste (sh põhiõiguste) kaitseks

tõhusad menetlused, milles on isikutele muude õiguste seas tagatud õigus tutvuda oma juhtumit

puudutava teabega, õigus olla ära kuulatud, õigus nõuda haldusorganilt põhistatud otsust ja õigus seda

vaidlustada (RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p-d 43 ja 44). Eelnimetatud ärakuulamisõiguse

eesmärk on esiteks kohelda menetlusosalist subjekti, mitte objektina. Teiseks aitab see kaasa

menetlustulemuse õigsuse saavutamisele, täiendades haldusorgani uurimisprintsiipi. Nii tuleneb

ärakuulamisõigusest õigus esitada nii faktilisi kui ka õiguslikke väiteid, mis võivad mõjutada

haldusmenetluse tulemust, ning haldusorganil lasub kohustus nende arvesse võtmata jätmisel esitada

põhjendused.

43. PS § 14 on soorituspõhiõigus, mis PS § 9 lõike 2 kohaselt laieneb ka juriidilistele isikutele. Õigust

korraldusele ja menetlusele riivab õigustloov akt, mis ei taga isikule hea halduse põhimõttele

vastavaid õigusi või tagab need puudulikult.

44. Kaebaja üks põhiväide on, et tegelikult kalurid väärtegu toime ei pannud. Kaebajat ennast väärteo

eest ei karistatud. Kaebaja püügiloa alusel tegutsenud kalurite suhtes toimunud väärteomenetluses ei

olnud kaebaja menetlusosaline VTMS §-de 16 ja 18 tähenduses (vt ka RKÜKo 16.05.2008,

3-1-1-88-07, p-d 26–28). Seetõttu ei laienenud kaebajale ka VTMS §-s 19 sätestatu, sh õigus olla

väärteoasja arutamise juures, anda ütlusi ning esitada tõendeid ja taotlusi.

5-25-1

8(11)

45. Tulenevalt KPS § 2 lõikest 4 kohaldatakse KPS-i alusel toimuvas haldusmenetluses

haldusmenetluse seadust (HMS). Seega kohaldub KPS § 56 lõigete 3 ja 4 alusel püügivõimaluse

vähendamise menetlusele ka HMS § 40 lõige 3, mis lubab teatud tingimustel haldusmenetluse läbi

viia menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata. Praegusel juhul ei olnud täidetud ükski

viidatud sättes nimetatud tingimustest, mistõttu oli PTA kohustatud andma kaebajale võimaluse enne

püügivõimaluse vähendamise otsuse tegemist esitada oma arvamus ja vastuväited (HMS § 40 lõige 1).

Seeläbi on seadusandja esmapilgul taganud kaebaja võimaluse olla tema suhtes toimuvas

haldusmenetluses ära kuulatud.

46. Väärteomenetluses tehtud otsus on KPS § 56 lõigete 3 ja 4 järgi haldusorganile siduv. Teisisõnu,

väärteomenetluses tuvastatut ei saa PTA ümber hinnata sõltumata sellest, kas ja milliseid asjaolusid

menetlusosalised ärakuulamise käigus rikkumiste kohta esile toovad või PTA haldusorganina välja

selgitab. KPS § 711 lõikes 1 nimetatud rikkumiste eest rohkem kui ühe kehtiva karistuse olemasolu

toob automaatse järelmina igal juhul kaasa püügivõimaluse vähendamise KPS § 56 lõigetes 3 ja 4

nimetatud määrades. Vaidlusaluste sätete tõttu ei olnud PTA-l võimalik kaebaja arvamusest ja

vastuväidetest hoolimata teha muud otsust kui püügivõimalusi vähendada.

47. Eeltoodust tulenevalt puudus kaebajal menetluslik võimalus (nii väärteo- kui ka

haldusmenetluses) esitada õiguslikke ja faktilisi väiteid rikkumiste toimepaneku kohta. Kuna

halduskohus analüüsis praeguses kohtuasjas kaebaja püügivõimaluste vähendamise haldusmenetluse

põhiseaduspärasust, piirdub ka kolleegiumi analüüs haldusmenetlusega.

48. Kaebaja õigust heale haldusele riivab olukord, kus kaebaja arvamus ja vastuväited rikkumiste

toimepaneku kohta ei saa mõjutada tema põhiõigusi piirava haldusmenetluse tulemust (vt p 40)

(vt ka RKÜKo 27.06.2005, 3-4-1-2-05, p 33). Igasugune norm, mis riivab õigust tõhusale menetlusele,

ei ole aga tingimata põhiseadusvastane, kui riive kaalub üles mõni muu põhiõigus või oluline

põhiseaduslik väärtus.

49. Kuivõrd õigust heale haldusele riivab vaidlusaluste sätetega kehtestatud haldusmeetme

kohaldamine, on haldusmeetme eesmärk laiendatav ka PS §-st 14 tuleneva põhiõiguse riivele.

Haldusmeetme eesmärk on kalapüügiseaduse muutmise seaduse eelnõu (SE 136, XIV Riigikogu)

seletuskirja kohaselt mh kutselise kalapüügi loa omaja vastutuse laiendamine olukorras, kus on toime

pandud korduvad tõsised kalapüüginõuete rikkumised. PS § 5 järgi on Eesti loodusvarad ja

loodusressursid rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult. PS § 53 kohaselt on igaüks

kohustatud säästma elu- ja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis ta on keskkonnale tekitanud.

Riigikohus on varem kinnitanud, et kuivõrd keskkonnakaitselised põhimõtted tulenevad

põhiseadusest, saab pidada legitiimseks eesmärki mõjutada ettevõtjaid loodusvarasid ja -ressursse

säästvamalt kasutama, sest kui ettevõtjal lubatakse rahvuslikku rikkust oma ettevõtluses ära kasutada,

omandab ettevõtja rahvusliku rikkuse arvel majandusliku hüve (RKPJKo 16.12.2013, 3-4-1-27-13,

p-d 63 ja 64). Põhiseaduse kaitse all olevate loodusvarade ja -ressursside alla kuuluvad kahtlemata ka

kalavarud. Eesmärk tagada kalavarude säästlik kasutamine ja tõkestada kuritarvitusi on legitiimsed.

50. Püügivõimaluse vähendamise korrast nähtub ka seadusandja eesmärk muuta kalavarude kaitse

menetlus võimalikult ökonoomseks. PTA vähendab püügiloa omaja püügivõimalust seaduses

sätestatud ulatuses alati, kui KeA on teda teavitanud vähemalt kahest kehtivast väärteokaristusest.

Menetlusökonoomia on Riigikohtu praktika kohaselt põhiseaduslik väärtus ja sellena mh PS § 14 riive

eesmärgina legitiimne (RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 20; viimati RKPJKo 02.11.2013,

5-23-34/9, p 41).

51. Põhiõiguste riive peab PS § 11 kohaselt olema taotletava eesmärgi suhtes ka sobiv, vajalik ja

mõõdukas. Kahtlemata aitab menetlusökonoomia tagamisele kaasa see, kui seadusandja on täpselt

5-25-1

9(11)

sätestanud, millise otsuse haldusorgan peab tegema. Seega on riive menetlusökonoomia tagamiseks

sobiv. Samuti on riive vajalik, kuivõrd vähemintensiivsed riived ei tagaks samasugust efekti

menetlusökonoomia saavutamisel. Samas ei ole riive mõõdukas. Tegemist on kaebaja õiguse väga

intensiivse riivega, kuivõrd sisuliselt ei olnud kaebajal võimalik ei haldusmenetluses ega sellele

eelnenud väärteomenetluses esitada faktilisi ja õiguslikke väiteid kalapüüginõuete tõsiste rikkumiste

toimumise ehk asjaolu kohta, mis annab automaatse aluse tema põhiõigusi piirava haldusakti

andmiseks. Menetlusökonoomia ei saa õigustada seda, et isikul välistatakse täielikult tema

põhiõigustesse sekkumise aluseks olevate asjaolude kohta vastuväidete ja neid kinnitavate tõendite

esitamine.

52. Kalavarude kui rahvusliku rikkuse kaitse on oluline eesmärk. Rikkumiste vaidlustamise piiramine

aitab kaasa kalavarude kaitsele, sest kalapüüginõuete korduva rikkuja püügivõimalust saab rikkumiste

toimepanemise asjaoludest sõltumata igal juhul vähendada. Ka ei nähtu meedet, mis saavutaks

kalavarude kaitse vähemalt sama kvaliteediga, kuid koormaks püügiloa omajat vähem. Seega on

rikkumiste vaidlustamise piiramine sobiv ja vajalik kalavarude kaitse eesmärgi saavutamiseks.

KPS § 56 lõiked 3 ja 4 saavad kaitsta kalavarusid seeläbi, et mõjutavad kalapüügi loa omajaid võtma

meetmeid, et vältida kalapüüginõuete rikkumisi. Püügivõimaluste vähendamine kompenseerib

rikkumisega tekitatud kahju. Seega on oluline, et rikkumised oleks ka tegelikult toime pandud. Ühelt

poolt on PS § 14 riive intensiivne, kuivõrd püügiõiguse omaja ei saa rikkumise toimumise kohta

esitada üldse vastuväiteid. Teisalt ei soodusta vastuväidete esitamise võimatus selle kindlakstegemist,

kas rikkumine ka tegelikult toimus. Selliselt aitab haldusmenetluses seisukohtade esitamise piirang

üksnes vähesel määral kalavarusid kalapüüginõuete rikkumise eest kaitsta. Sellest tulenevalt ei saa

taotletava eesmärgi suhtes mõõdukaks pidada piirangut, mis välistab täielikult kaebaja võimaluse oma

seisukohti esitada selliselt, et need saavad haldusorgani otsust mõjutada.

53. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et kaebaja PS §-st 14 tuleneva õiguse riive on

ebaproportsionaalne ja põhiseadusvastane.

(III) PS § 15 lõike 1 esimese lause riive põhiseaduspärasuse kontroll

54. Kohtusse pöördumise õiguse kaitse peab olema lünkadeta. PS §-des 14 ja 15 ette nähtud õigus

saada kohtulikku kaitset hõlmab nii isiku õigust esitada õiguste ja vabaduste rikkumise korral kaebus

kohtule kui ka riigi kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab

isiku õiguste tõhusa kaitse (viidatud 3-1-1-88-07, p 41 ja seal viidatud kohtupraktika). Õigus

pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse on kahtlemata riivatud olukorras, kus isiku võimalus oma

õiguste kaitseks kohtusse pöörduda on välistatud (vt ka RKPJKo 19.12.2019, 5-19-38/15, p 99), kuid

riive esineb ka olukorras, kus isikul on küll võimalik kohtusse pöörduda, kuid see jääb igal juhul

tagajärjetuks.

55. Lisaks sellele, et kaebajal ei olnud võimalik arvamust ja vastuväiteid esitades mõjutada

haldusmenetluse tulemust, ei saanud ta ka väärteoasjades tehtud kohtuvälise menetleja otsuseid

kohtus vaidlustada (vt ka viidatud 3-1-1-88-07, p-d 23 ja 40). VTMS § 114 lõike 1 kohaselt on

kohtuvälise menetleja otsuse peale maakohtule kaebuse esitamise õigus üksnes menetlusosalisel ehk

menetlusalusel isikul ja tema kaitsjal (VTMS § 16). Kuivõrd KPS § 56 lõigete 3 ja 4 kohaldamise

eeldus on väärteo- või kriminaalkaristus, on ka halduskohtul võimalik haldusakti õiguspärasust

hinnates kontrollida üksnes seda, kas KPS § 56 lõikes 3 nimetatud isikuid on jõustunud otsusega

karistatud. Halduskohus ei saa aga kontrollida karistamise aluseks olevaid asjaolusid ega karistuse

põhjendatust. Ehkki seadusandja ei ole kehtestanud normi, mis sõnaselgelt välistaks või piiraks

kaebaja kohtukaebeõigust, on KPS § 56 lõigetes 3 ja 4 sätestatud haldusmeetme kohaldamise

regulatsiooniga selline olukord siiski loodud. Seega on riivatud ka kaebaja PS § 15 lõike 1 esimesest

lausest tulenevat õigust oma õiguste kaitseks kohtusse pöörduda.

5-25-1

10(11)

56. PS § 15 lõike 1 esimesest lausest tuleneb isiku õigus pöörduda kohtusse oma subjektiivsete õiguste

kaitseks, kuid sättest ei tulene põhiõiguse piiramise tingimusi. Tegemist on seadusereservatsioonita

põhiõigusega, mille piiramise õigustusena saab arvestada üksnes teisi põhiõigusi või põhiseaduslikke

väärtusi (vt nt viidatud 3-1-1-88-07, p 43).

57. PS § 15 lõike 1 esimese lause riive põhiseaduspärasuse hindamiseks tuleb esmalt välja selgitada,

milliste põhiõiguste või põhiseaduslike väärtuste kaitsmise eesmärgil on seadusandja piiranud kaebaja

võimalust enda õigusi kohtus kaitsta. Kalapüügiseaduse muutmise seaduse eelnõu (136 SE,

XIV Riigikogu) väljatöötamist puudutavates materjalides ja muudes allikates ei ole sõnaselgelt

väljendatud tahet piirata kutselise kalapüügi loa omaja õigust vaidlustada kohtus PTA otsust

püügivõimaluste vähendamise kohta. Seega ei ole eelnõu puudutavate materjalide põhjal üheselt

selge, kas kohtupõhiõiguse riive oli taotluslik.

58. PS § 14 riive eesmärgid (vt eespool punktid 49–50) on käsitatavad ka PS § 15 lõike 1 esimese

lause piiramise legitiimsete eesmärkidena. Ehkki kalavarude kaitse ja menetlusökonoomia on riive

eesmärkidena lubatavad, peab riive eesmärgi suhtes olema ka PS § 11 mõttes sobiv, vajalik ja

mõõdukas. Kohtukaebeõiguse piiramine aitab kalavarude kaitse tagamisele kaasa, sest see võimaldab

kutselise kalapüügi loa omaja suhtes, kelle kalapüügi loa alusel on toime pandud korduvad tõsised

rikkumised, kiiresti kohaldada meedet, mis motiveerib teda uute rikkumiste toimepanemist ära

hoidma. Samaväärset kalavarude kaitset ei tagaks kaebaja õigusi vähem piirav meede, mistõttu on

kohtukaebeõiguse riive eesmärgi suhtes ka vajalik. Mõõdukaks ei saa aga pidada olukorda, kus

püügivõimaluse vähendamise üle ei ole võimalik täielik kohtulik kontroll. Nimelt vähendatakse

püügiõigust juba haldusmenetluses ning kohtusse pöördumine ei anna kaebajale automaatselt

püügiõigust soovitud mahus. Kalavarude kaitse oleks ilma kohtusse pöördumise piiranguta nõrgemini

kaitstud üksnes olukorras, kus kalapüügiõigust võimaldatakse algses mahus esialgse õiguskaitse

korras või kui kohtumenetluses ei suudeta vaatamata rikkumise olemasolule tõendada, et

kalapüüginõudeid rikuti. Need juhud ei saa õigustada kohtusse pöördumise õiguse osalist välistamist.

Seega ei ole PS § 15 riive kalavarude kaitseks proportsionaalne.

59. Kohtukaebeõiguse piiramine muudab menetluse küll ökonoomsemaks ja kiiremaks ning seda võib

ka proportsionaalsuse testi tähenduses vajalikuks pidada, kuid see ei ole praegusel juhul mõõdukas

abinõu PS § 11 tähenduses. Põhiseaduspäraseks ei saa pidada olukorda, kus menetlus on sedavõrd

tõhustatud, et isik, kelle suhtes kohaldatakse tema põhiõigusi piiravat meedet, ei saa teda koormava

haldusakti aluseks olevaid asjaolusid tegelikult kohtus vaidlustada (vt ka Euroopa Kohus 26.09.2024,

Energotehnica, C-792/22; Euroopa Inimõiguste Kohus (suurkoda) 06.11.2018, Ramos Nunes de

Carvalho e Sá vs. Portugal (55391/13, 57728/13 ja 74041/13), p-d 176–184 ja seal viidatud

kohtupraktika). Nagu eespool märgitud, saab kalapüügiõiguse vähendamine toimepandud rikkumiste

tõttu tagada kalavarude säästlikku kasutamist üksnes juhul, kui rikkumised on ka tegelikult toime

pandud. Seega on kaebaja PS § 15 lõike 1 esimesest lausest tuleneva kohtupõhiõiguse riive

ebaproportsionaalne ja põhiseadusvastane.

(IV) Kokkuvõte

60. KPS § 56 lõiked 3 ja 4 on vastuolus PS §-dega 14 ja 15 osas, milles need ei taga kalapüügiloa

omajale tõhusat menetlust olukorras, kus tema püügivõimalust vähendatakse põhjusel, et KPS § 711

lõikes 1 sätestatud rikkumiste eest on karistatud muud isikut kui kalapüügiloa saanud isikut ennast.

61. Kolleegium märgib, et seadusandjal on vaidlusaluse regulatsiooni põhiseadusega kooskõlla

viimiseks, s.o kalapüügiloa omaja menetluspõhiõiguste tagamiseks mitu võimalust. Näiteks on

võimalik näha ette, et rikkumisi kontrollitakse sisuliselt haldusmenetluses, kus otsustatakse

5-25-1

11(11)

püügivõimaluste vähendamise üle. Ka on alternatiivselt võimalik tagada kalapüügiloa saanud isiku

võimalus osaleda (nt kolmanda isikuna) püügivõimaluse vähendamiseni viia võivas väärteo- või

kriminaalmenetluses, sh tema õigus vaidlustada kohtuvälise menetleja otsus kohtus. Viimasel juhul

ei oleks põhimõtteliselt välistatud kehtetuks tunnistatud normidega sarnaste normide uuesti

kehtestamine.

(V) Menetluskulude hüvitamise taotlus

62. Peipus Grupp OÜ taotleb õigusabikulu 1600 eurot (ei sisalda käibemaksu) hüvitamist. Kaebajale

osutati õigusabi 8 tundi (suhtlemine erialaliitudega, asjas esitatud arvamustega tutvumine ja analüüs,

kliendiga kohtumine, seisukoha koostamine Riigikohtule). Kuna kaebaja on

käibemaksukohustuslane, taotleb ta, et õigusabikulu mõistetaks välja ilma käibemaksuta. Kolleegiumi

hinnangul on menetluskulu vajalik ja põhjendatud ning tuleb Eesti Vabariigilt kaebaja kasuks välja

mõista (PSJKS § 63 lg 1).

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu Kantselei 02.06.2025 nr 5-25-1/16

Vabariigi Valitsus PSJV nr 5-25-1

Justiits- ja Digiministeerium

Õiguskantsleri Kantselei

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

Keskkonnaamet

Põllumajandus- ja Toiduamet

Tallinna Halduskohus

OÜ Peipus Grupp

lepingulised esindajad vandeadvokaadid Küllike Namm ja Kristiina Urb-Semjonova

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. juuni 2025. a otsuse põhiseaduslikkuse

järelevalve asjas nr 5-25-1.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 11 lk