Riigikohus_taotlus

Villu Kõve

Riigikohus

[email protected]

Meie 04.06.2025 nr 6-4/231447/2504040

Taotlus tunnistada Tallinna Linnavolikogu

15.12.2022 määruse nr 24 „Avalikult kasutatava

ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“

§ 18 kehtetuks

Lugupeetud Riigikohtu esimees

Tegin 07.11.2024 linnale ettepaneku viia Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022 määrus nr 24

„Avalikult kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“ kooskõlla Eesti Vabariigi

põhiseadusega (PS).

Tallinna Linnavolikogu teatas 26.11.2024 (kiri nr F1-11/396–5), et nõustub määruses tegema

muudatusi, mis kõrvaldaks õiguskantsleri ettepanekus kirjeldatud vastuolu põhiseadusega. Ühtlasi

teavitas linn, et plaanib need muudatused teha 2025. aasta esimeses kvartalis.

Paraku ei ole linnavolikogu määruses muudatusi teinud. Seetõttu esitan PS § 142 lõike 2,

õiguskantsleri seaduse § 18 lõike 1 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 6

lõike 1 punktide 1 ja 3 alusel taotluse tunnistada Tallinna Linnavolikogu 15.12.2022 määruse nr 24

„Avalikult kasutatava ehitise ehitamise ja selle rahastamise kord“ § 18 kehtetuks.

Kui Riigikohus käsitleb määruse § 18 alusel sõlmitavat lepingut vabatahtliku kokkuleppena, mille

sõlmimata jätmisest ei sõltu projekteerimistingimuste, ehitusloa ja kasutusloa taotluse

rahuldamine, siis sellisel juhul taotlen, et põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistataks sätted, mis

seda tõlgendust ei toeta. Sellised sätted on vähemalt määruse § 18 lõiked 4 ja 5.

Siinsest taotlusest ei või teha järeldust, et määrus on muus osas kindlasti põhiseadusega kooskõlas.

Olen selle määrusega kaasnevatest probleemidest linnale teada andnud (vt nt õiguskantsleri

07.02.2025 kiri „Avalikult kasutatava ehitise ehitamise kaasrahastamise nõue“) ja ootan, milliseid

lahendusi linn välja pakub.

Põhjendused

1. Määruse § 18 piirab omandipõhiõigust (PS § 32) ja ettevõtlusvabadust (PS § 31). Põhiõiguste

piirang seisneb selles, et määruse §-le 18 tuginedes võib linn sundida taotlejat sõlmima

2

projekteerimistingimuste ja ehitusloa menetluses lepingu, millega taotleja peab võtma endale

avaliku ehitise ehitamise või selle rahastamise kohustuse. Sellega kaasnevad taotlejale kulud, mis

muudavad põhiõiguste teostamise kulukamaks.

2. Määruse §-st 18 võib järeldada, et Tallinna linn ei anna taotlejale projekteerimistingimusi või

ehitusluba, kui taotleja ei ole nõus sõlmima linnaga lepingut, millega ta kohustub ehitama avaliku

ehitise või osalema selle ehitamise rahastamises. Määruse § 18 lõike 5 järgi tuleb leping täita enne

kasutusloa taotlemist. Nii võib järeldada, et lepingu sõlmimine ja täitmine on ehitus- ja kasutusloa

taotlejale kohustuslik ning ilma lepinguta ja selle täitmiseta linn neid lube ei anna. Nõnda on seda

selgitatud ka määruse seletuskirjas.

3. Linn on õiguskantslerile kinnitanud, et leping, millega loa taotleja võtab endale rahastamise

kohustuse, on vabatahtlik ning sellise lepingu sõlmimist on määruses reguleeritud üksnes linna

rakenduspraktika ühtlustamise ja isikute võrdse kohtlemise eesmärgil. See selgitus pole siiski

usutav ning seda ei toeta ka määruse tekst ega seletuskiri. Niisiis tuleb määruse § 18

põhiseaduspärasusele hinnangu andmisel eeldada, et sellise lepingu sõlmimine linnaga on vaid

näiliselt vabatahtlik ja tegelikult pigem kohustuslik. Linn on loa andjana tugevamal positsioonil ja

taotlejal pole võimalik lepingutingimuste üle läbi rääkida. Kuigi linnal pole alust jätta

projekteerimistingimused, ehitusluba või kasutusluba andmata, kui lepingut ei sõlmita, saab linn

menetluses panna taotleja olukorda, kus talle võib tunduda otstarbekam sõlmida linna dikteeritud

tingimustega leping.

4. Põhiõiguste piiranguid saab määrusega kehtestada vaid seaduslikul alusel, seejuures peab

volitusnorm olema täpne ja selge. Selline volitusnorm määruse §-s 18 esitatud sätete

kehtestamiseks puudub.

5. PS § 154 lõike 1 järgi tegutseb kohalik omavalitsus seaduste alusel iseseisvalt. Ka kohalik

omavalitus peab määruse kehtestamisel järgima seaduslikkuse põhimõtet (PS § 3). Järelikult tohib

kohalik omavalitsus põhiõiguste piiranguid kehtestada vaid siis, kui selleks on täpne ja selge

seaduslik alus.

6. Kuigi kohalik omavalitsus võib kohaliku elu küsimuse lahendamiseks anda määruse ka

volitusnormita (haldusmenetluse seaduse § 90 lg 2), ei saa kõnealusel juhul sellele tugineda.

Määruse kehtestamisel võib kohalik omavalitsus enesekorraldusõigusele tugineda üksnes siis, kui

seaduses puudub volitusnorm. Sellisele alusele tuginedes ei või kehtestada nõudeid, mis piiravad

põhiõigusi. Põhiõiguste piiramine määrusega on võimalik vaid siis, kui selleks on piirangule

vastav täpne ja selge volitus seaduses. Määruse §-s 18 sätestatu kohta selline volitusnorm puudub.

7. Kõnealusel juhul on sisu poolest lähim volitusnorm planeerimisseaduse (PlanS) § 131 lõikes 21,

kuid see norm lubab määruses käsitleda üksnes detailplaneeringu menetluse raames sõlmitavat

lepingut. Selle lepingu kohaselt võtab planeeringust huvitatud isik enda kanda

planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalike ja sellega seotud avalikult kasutatavate

rajatiste ehitamise või kannab nende ehitamise kulu.

8. PlanS § 131 lõikes 21 sätestatud volitusnormi ulatus on piiratud nii menetluse kui ka lepingu

objektide põhjal. Normi kohaselt võib lepingu sõlmida üksnes planeerimismenetluse raames ning

lepingus võib käsitleda vaid planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalike ja sellega

funktsionaalselt seotud rajatiste ehitamist või nende ehitamise rahastamist. Seega ei ole ka

planeerimisseaduses volitust avaliku kasutusega hoonete rahastamise kohustuse kohta. Seaduse

3

volitus puudub ka projekteerimistingimuste ja ehitusloa menetluses lepingu sõlmimiseks ja

sellekohase määruse kehtestamiseks.

9. Määruse § 18 õiguslik alus ei saa olla ka kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS)

§ 35 lõige 5, mis annab valdadele ja linnadele õiguse sõlmida oma ülesannete täitmiseks lepinguid.

10. KOKS § 35 lõige 5 seondub selle paragrahvi pealkirja järgi kohaliku omavalitsuse

majandustegevusega ja juriidilistes isikutes osalemisega. Selle sätte järgi võib kohalik omavalitsus

oma ülesannete täitmiseks sõlmida lepinguid – seegi ei ole volitusnorm põhiõigusi piirava sisuga

määruse kehtestamiseks.

11. Määruse § 18 ei reguleeri linna majandustegevust ega juriidilistes isikutes osalemist, vaid

seda, kuidas linn täidab talle seadusega antud ülesannet anda projekteerimistingimusi ja ehitus-

ning kasutusluba ning hindab seejuures avaliku ehitise ehitamise või selle rahastamise kohustuse

panemist haldusakti taotlejale ja nõuab sellesisulise lepingu sõlmimist. Määruses ega selle

seletuskirjas ei ole ka öeldud, et määruse kehtestamise alus on KOKS § 35 lõige 5.

12. Määruse § 18 õiguslikku alust ei saa tuletada ka planeerimisautonoomiast.

Planeerimisautonoomia on kohaliku omavalitsuse õigus otsustada, kas ja kuidas lahendada

ruumilise planeerimise küsimusi (nt RKPJKo 08.02.2022, 5-21-18, p 23). Planeerimisautonoomia

ei ole piiramatu, see ei saa ulatuda kaugemale planeerimisseaduse rakendamisest. Nii ei ole

planeerimisautonoomiale asjakohane viidata ehitusseadustiku rakendamisel ehk

projekteerimistingimuste või ehitusloa andmisel.

13. Projekteerimistingimuste ja ehitusloa menetlussätetes ei ole kohalikule omavalitsusele

antud volitust nõuda lepingu sõlmimist, millega taotleja võtab endale rahalisi kohustusi kohaliku

omavalitsuse ees. Projekteerimistingimuste ja ehitusloa menetluses ei saa otsustada niivõrd suuri

linnaehituslikke küsimusi, millega kaasneks vajadus panna lepinguga loa taotlejale kohustusi. Kui

nii siiski on, siis on arvatavasti tegemist puudustega planeeringutes – neid puudusi tuleks kehtiva

õiguse järgi lahendada planeeringute menetluses. Võib arvata, et kuna planeeringute menetlus

võtab Tallinna linnas teadaolevalt väga pikalt aega ja on arendajale koormav, siis on arendajad

selle algatamise vältimiseks nõus ka projekteerimistingimuste või ehitusloa menetluses sõlmima

linnaga lepingu – see aga ei muuda määruse §-s 18 sätestatut veel õiguspäraseks.

14. Peale selle paneb seadus planeerimisautonoomia alusel lepingu sõlmimisele piirid. PlanS

§ 131 alusel võib linn sõlmida halduslepingu ja anda sellega osa oma kohustusi üle arendajale

planeeringulahendusega seonduvate ja selle elluviimiseks otseselt vajalike rajatiste ehitamiseks

või nende ehitamise rahastamiseks. Selle lepingu sõlmimine ja täitmine saab olla eelduseks

planeeringu kehtestamisele või ehitusloa andmisele (PlanS § 128 lg 2 p 2; § 129 lg 1 p 1, § 131).

Lepingu täitmise tagamiseks on võimalik tunnistada detailplaneering kehtetuks ja jätta ehitusluba

andmata (PlanS § 131 lg 6), kui selline kõrvaltingimus on planeeringus sätestatud. Seega saab

määruses käsitleda üksnes planeerimisseaduse alusel toimuvas menetluses sõlmitavaid

kokkuleppeid ja sellises ulatuses, mida seadus selgelt võimaldab.

15. Määruse § 18 ületab PlanS § 131 lõikes 21 sätestatud volituse ulatust. PlanS § 131 lõikes 21

on volitus kehtestada määrus, milles käsitletakse detailplaneeringu menetluse raames

halduslepingu sõlmimist. Selles määruses saab käsitleda üksnes seda, kuidas linn lepib isikuga

kokku rajatiste ehitamises, mis on otseselt vajalikud detailplaneeringu lahenduste elluviimiseks.

Sellise lepingu sõlmimata jätmine võib olla piisav, et jätta detailplaneering algatamata või

4

kehtestamata. Peale selle käsitleb PlanS § 131 lõige 21 üksnes rajatisi, määruse § 18 aga käsitleb

nii rajatisi kui ka hooneid, pannes seeläbi isikule oluliselt suurema koormuse, kui seadus lubab.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]