Lisa kaasamise koosoleku kutsele
Esmane ülevaade riigihangete seaduse olulisematest muudatusettepanekutest
2024. a analüüsis Rahandusministeerium millised võimalused on riigihangete seaduse muutmiseks ning analüüsi tulemusel on kavas algatada seaduse muutmise eelnõu eesmärgiga vähendada hankijate töö- ja pakkujate halduskoormust.
Hetkeolukord
Eestis kehtivad riigihangete reeglid on suuremas osas üle võetud Euroopa Liidu riigihanke direktiividest. Direktiivide sätted kohalduvad alates rahvusvahelisest riigihanke piirmäärast.
Riigihangete rahvusvahelised piirmäärad eurodes on järgmised:
Riik või riigiasutus
Teised hankijad
Võrgustikusektori hankija
Kaitse- ja julgeoleku sektor
Asjad/teenused
143 000
221 000
443 000
443 000
Ehitustööd
5 538 000
Sotsiaal- ja eriteenused
750 000
1 000 000
443 000
Kontsessioonid
5 538 000
Arvestades Euroopa Liidu õiguse esimuslikkust, on Eestil kaalutlusruum riigihangete seaduse muutmisel osas, mis:
• reguleerib alla eeltoodud piirmäärasid jäävaid hankeid;
• on sätestatud direktiividest rangemalt;
• on direktiivide kohaselt jäetud liikmesriigi otsustada.
Eestis kehtib lisaks rahvusvahelisele piirmäärale kaks siseriiklikku riigihangete piirmäära:
• riigihanke piirmäär;
• lihthanke piirmäär.
Riigihanke piirmääraga võrdsete või seda ületavate hangete puhul kehtib praktiliselt sama menetlus, mis rahvusvaheliste riigihangete puhul. Lihthankemenetluses on mõnevõrra paindlikumad reeglid, peamiselt lühemad tähtajad ja läbirääkimiste võimalus.
Alla lihthanke piirmäära jäävate väikehangete puhul peab hankija lähtuma üksnes riigihangete üldpõhimõtetest nagu läbipaistvus, võrdne kohtlemine jt.
Siseriiklikud piirmäärad eurodes kehtivad hetkel järgmiselt1:
Riigihange
Lihthange
Asjad/
teenused
Ehitustöö
Sotsiaalteenus
Eriteenus
Kontsessioon
Asjad/
teenused
Ehitustöö
Sotsiaalteenus
Eriteenus
Kontsessioon
Avalik sektor
60 000
150 000
300 000
60 000
60 000/
300 0002
30 000
60 000
x
x
60 000
Võrgustiku-sektor
x
x
300 000
60 000
60 000/
300 0002
60 000
300 000
x
x
60 000
Kaitse- ja julgeoleku-sektor
x
x
300 000
300 000
x
60 000
300 000
x
x
x
Möödunud aastal koostas Advokaadibüroo TGS Baltic Rahandusministeeriumi tellimusel analüüsi riigihangete reeglite lihtsustamiseks (edaspidi TGS Balticu analüüs). Detsembris valminud lõpparuandes esitati 40 ettepanekut riigihangete seaduse muutmiseks ning riigihangete registri arendamiseks.
Lõpparuanne hõlmab enamasti väiksemaid seaduse muudatusi, mis iseseisvalt ei mõjuta hankija tööd märkimisväärselt, kuid annavad efekti kogumis. Siiski on ka mõningad põhimõttelised muudatusettepanekud, mille soovime enne eelnõu koostamist hankijate ja pakkujatega läbi arutada. Nende osas soovime kuulda poolt ja vastu argumente, milline mõju oleks muudatustel teie tegevusele, kas mõju oleks positiivne või negatiivne. Teised ettepanekud esitame loeteluna. Nende kohta ootame sarnast infot kirjalikult. Viimaseid arutame koosolekul nii palju kui planeeritud aeg võimaldab.
1. Olulisemad muudatusettepanekud
1.1. Asendada senised kaks siseriiklikku piirmäära ühega ning kohaldada alla rahvusvahelise piirmäära hangetele lihthankemenetluse korda (RHS § 15)
Hetkel kehtib nö 3-astmeline riigihangete süsteem, kus menetlusreeglite rakendamine sõltub sellest kas riigihange ületab lihthanke, riigihanke või rahvusvahelist piirmäära. Vaid võrgustiku- ja kaitse- ning julgeoleku sektoris ei rakendu tavahangetes riigihanke piirmäär.
Ettepaneku sisuks on kaotada riigihanke piirmäär ning kohaldada lihthankemenetlust klassikalises sektoris kuni rahvusvahelise piirmäärani. See lihtsustaks ligikaudu 39% hangete läbiviimist, mõjutades samas ainult 11% rahaliste vahendite kasutamist3. 2024. aastal avaldati RHR-is kokku 8791 hanget, nendest 2590 siseriiklikku avatud menetlust. Järelikult oleks 2590 hanke menetlus paindlikum ning kiirem. 2024. aasta andmetel oli lihthanke menetluse pikkuseks hanketeate avaldamisest lepingu sõlmimiseni 45 päeva ja avatud hankemenetlusel 70 päeva.
Positiivne mõju
Vähendab oluliselt hankijate halduskoormust
Riigihangete seadus lihtsustub tänu regulatsiooni vähenemisele
Lihthankemenetlus võimaldab läbirääkimisi, mis võivad soodustada poolte jaoks kasulikuma tulemuseni jõudmist. Ühtlasi annavad läbirääkimised võimaluse pakkumustes väheoluliste paranduste või täienduste tegemist vähendades hangete nurjumist ning pakkumuste tagasi lükkamist.
Mida paindlikumad on seadusest tulenevad menetlusreeglid, seda lihtsam on katsetada ka uudsete lahenduste ostmist, ehk soodustab innovatsiooni.
Riskid
Läbipaistvuse vähenemine, kuna läbirääkimistega hankemenetlused on vähem läbipaistvad kui avatud ja piiratud hankemenetlused. (Leevendada saab läbirääkimiste keskkonna loomisega eRHR-is.)
Kaebetähtaja lühenemine, mis võib raskendada hankijate ja pakkujate õiguskaitset. (Leevendada saab tähtaegade üle vaatamisega.)
Suureneb risk EL vahendite kasutamisel täiendavate finantskorrektsioonide tegemiseks nõuete rikkumise korral, eriti riigihanke eeldatava maksumuse määramisega eksimisel. Samas kui menetlus on paindlikum, esineb ka vähem rikkumisi.
Lõpparuande võrdlusriikides Soomes, Rootsis ja Portugalis on kasutusel üks siseriiklik hanke piirmäär ning menetlus alla rahvusvahelise piirmäära hangetes on märgatavalt lihtsam.
Alternatiivselt, tõsta riigihanke ja lihthanke piirmäärasid. 2024. aasta mais hindasime tarbijahinnaindeksi baasil lihthanke ja riigihanke piirmäära tõstmist. Sellest tulenevalt saaks 2024. aasta andmete põhjal ning võttes aluseks trendi arvutuse (lineaarsel meetodil) kaaluda 2026. aastal piirmäärade kehtestamist järgmiselt:
1) asjade ja teenuste lihthanke puhul – ca 50 000 eurot;
2) asjade ja teenuste riigihanke puhul – ca 100 000 eurot.
Aasta
THI muutus4
Lihthange
Riigihange
Asjad ja teenused
Ehitustööd
Teenuste kontsessioon
Asjad ja teenused
Ideekonkurss
Eriteenused
Eriteenuste kontsessioon
Ehitustööd
Sotsiaalteenused
Teenuste kontsessioon
Sotsiaalteenuse kontsessioon
Ehitustööde kontsessioon
01.09.2017
30 000
60 000
60 000
150 000
300 000
2018
3,4%
31 020
62 040
62 040
155 100
310 200
2019
2,4%
31 740
63 840
63 840
158 700
317 400
2020
-0,5%
31 590
63 180
63 180
157 950
315 900
2021
4,9%
33 060
66 120
66 120
165 300
330 600
2022
21,40%
39 480
78 960
78 960
197 400
394 800
2023
12,1%
43 110
86 220
86 220
215 550
431 100
2024
5,0%
44 610
89 220
89 220
223 050
446 100
2025
7,55%
46 875
93 750
93 750
234 375
468 750
2026
7,55%
49 140
98 280
98 280
245 700
491 400
1.2. Vabatahtlike kõrvaldamisaluste kontrollimise vabatahtlikuks muutmine (RHS § 95 lg 4)
Kõrvaldamisalused on ebausaldusväärsete ettevõtjate riigihangetest välja jätmiseks. Need on näiteks korruptsiooni, terrorismi, inimkaubanduse, keskkonnakaitse, maksu- vm valdkondades toimunud üleastumistega seotud.
Kõrvaldamisalused jagunevad kaheks: kohustuslikeks (hankija peab kõrvaldama, RHS § 95 lg 1) ja vabatahtlikeks (hankija kaalutlusotsus, RHS § 95 lg 4).
See kaalutlusõigus ei hõlma aga hankija õigust otsustada, kas üldse ja milliseid vabatahtlikke kõrvaldamise aluseid kontrollida. Hankijal on praegu kohustus kaaluda iga vabatahtliku kõrvaldamise aluse puhul, kas see esineb ja kas see õigustab pakkuja kõrvaldamist.
Ettepaneku sisuks on võimaldada hankijal otsustada, kas üldse ja milliseid vabatahtlikke kõrvaldamise aluseid ta kontrollib. Hankija saab ise otsustada missuguste hangete puhul millised vabatahtlikud kõrvaldamise alused tema jaoks olulised on. Muudatuse tulemusel ei pea hankija enam kontrollima igas hankes kõiki vabatahtlikke kõrvaldamisaluseid, vaid ainult neid, mille ta riigihankes ette nägi.
Positiivne mõju
Vähendab oluliselt hankijate halduskoormust, kuna ei pea kontrollima kõiki vabatahtlikke kõrvaldamise aluseid.
Hankija ei pea põhjendama oma otsust pakkuja jätkamise või kõrvaldamise kohta, kui vastavat kõrvaldamise alust pole ette näinud.
Suurendab hankemenetluse paindlikkust, kuna hankija saab ise otsustada, millised vabatahtlikud kõrvaldamise alused missuguste hangete puhul on tema jaoks olulised.
Vähendab pakkujate halduskoormust, kes ei pea esitama tõendeid ja selgitusi, heastamismeetmeid.
Lühendab hankemenetlust, sest väheneb tõendite ja selgituste küsimise ning vastuste andmise vajadus.
Riskid
Hankijad ei rakenda ühtegi vabatahtlikku kõrvaldamise alust, mis võib anda konkurentsieelise ebaausatele ettevõtjatele.
Avalikke vahendeid suunatakse ettevõtjatele, kes ei vääri neid, näiteks keskkonna-, sotsiaal- või tööõiguse-alaste rikkumiste tõttu.
Meile teadaolevalt esineb EL liikmesriikides nii kehtivat kui ka ettepanekus esitatud lahendust. Saatsime ettepaneku arvamuse avaldamiseks suurematele hankijatele ja pakkujate esindajatele. Kõik küsitletud hankijad: AS Eesti Energia, Eesti Raudtee, Riigi Tugiteenuste Keskus, Riigi Kinnisvara AS ja Riigi Kaitseinvesteeringute Keskus toetasid ettepanekut, märkides ära halduskoormuse vähenemist ning asjaolu, et kõikides menetlustes ei ole otstarbekas kasutada kõiki vabatahtlikke kõrvaldamisaluseid. Muudatus annaks hankijatele võimaluse valida kõrvaldamisalustest just konkreetses riigihanke menetluses kohased kõrvaldamisalused. Hankijad märkisid, et nad ei jätaks mugavusest pakkuja kontrollivõimaluse kasutamata, sest usaldusväärse partneri leidmist peetakse oluliseks. Leitakse, et pigem tehakse muudatuse jõustumise korral arukamaid ja rohkem läbi mõeldud valikuid. Kõikide vabatahtlike kõrvaldamisaluste lausaline kontroll ei pruugi praktikas mingit lisaväärtust anda. Samas ettevõtjaid esindav Kaubandus- ja Tööstuskoda ettepanekut ei toetanud avaldades muret ebaausatele ettevõtjatele konkurentsieelise andmise riski suurenemise üle, kui vabatahtlikke kõrvaldamisaluseid üldse ei kohaldata.
Alternatiivselt realiseerida ettepanek ainult alla rahvusvahelise piirmäära hangetes5.
1.3. Põhjendamatult madala maksumusega pakkumuste kontrollimine vabatahtlikuks allpool rahvusvahelist piirmäära (RHS § 115)
Hankija on kohustatud kontrollima pakkumuse maksumust, kui see on hankelepingu eset arvestades põhjendamatult madal. See kontroll eeldab hankijalt ja ettevõtjatelt mitmeid tegevusi ning on aeganõudev. Samas on kontroll muutunud formaalseks ja vähemõjusaks ning on vaidluste allikaks.
Regulatsioon ei täida eesmärki peamiselt kolmel põhjusel:
• Alapakkumuse tuvastamise peamine meetod on pakkumuse hinna ja majandusliku väärtuse võrdlus, mis on keerukas majanduslik hinnang. Hankija ei ole valdkonnas tegutsev isik ning tal on keeruline (kui mitte võimatu) alapakkumust sisuliselt tuvastada. Seega sõltub hankija otsus paljuski pakkuja põhjendamisoskusest ja pealiskaudsest veenvusest.
• RHS ei keela ristsubsideerimist. See aga tähendab, et hangetes, kus riigihanke alusdokumentides pole ristsubsideerimist otsesõnu keelatud, on pakkujal alati võimalik põhjendada oma madalat hinda võimalusega ristsubsideerida kahjum muude, hankelepingu väliste tuludega.
• Tekitab palju vaidlusi ning kaebajad on edukad üksnes siis, kui hankijal pidi tekkima kahtlus maksumuse põhjendatuses, aga ta jättis kontrollimenetluse teostamata.
Ettepaneku sisuks on muuta põhjendamatult madala maksumuse kontrollimine vabatahtlikuks.
Positiivne mõju
Vähendab hankijate töökoormust ja ettevõtjate halduskoormust.
Kiirendab hankemenetluse läbiviimist.
Vähendab vaidluste hulka.
Riskid
Vähendab hankija võimalusi end reaalsete alapakkumuste eest kaitsta.
Suurendab riski, et hankeleping ei ole jätkusuutlik madala kasumlikkuse tõttu ja et pakkuja ei ole võimeline selle hinnaga hankelepingut täitma.
Hankija kaalutlusotsus, seega vähendab hankemenetluse läbipaistvust.
Referentsriikidest Soomes kehtib regulatsioon vaid üle rahvusvahelise piirmäära; Rootsis ka alla; Portugalis sätestab hankija hankedokumentides mida ta peab põhjendamatult madalaks maksumuseks. TGS Balticu analüüsis esile toodud kommentaarides on nii pooldavaid kui skeptilisi seisukohti.
Alternatiivselt, kaotada ehitustööde hankelepingutes keskmise töötasu tõendi ning selgituse nõudmise kohustus lähtuvalt pakkumuste maksumuse vahe protsentidest ja makstud töötasust.
1.4. Võimaldada hankijal kontrollida vaid majanduslikult soodsaima pakkumuse vastavust, kui pakkumusi hinnatakse üksnes maksumuse alusel.
Hankija kontrollib kõigi kvalifitseeritud pakkujate vastavust või nn pöördmenetluse korral pärast pakkumuste avamist kõikide pakkumuste vastavust. Seejärel hinnatakse vaid vastavaks tunnistatud pakkumusi.
Ettepaneku sisuks on võimaldada hankijal kontrollida vaid parima vastavust, kui pakkumusi hinnatakse üksnes maksumuse alusel. Paraku ei ole muudatus rakendatav hangetes, kus on kasutusel kvalitatiivsed hindamise kriteeriumid (s.t ei hinnata ainult maksumust). Nimelt võivad tuvastamata mittevastavad pakkumused saada põhjendamatult kõrgemaid hindeid, sest tekitavad hindamisel vale pingerea.
Positiivne mõju
Vähendab hankijate töökoormust.
Kiirendab hankemenetluse läbiviimist.
Vähendab ka pakkujate töökoormust, kuna ei pea vastama kõikidele päringutele.
Riskid
Võib tekkida olukord, kus edukas pakkumus on mittevastav ja hankija peab alustama uut hindamist.
Õiguskaitse nõrgenemine, kuna pakkujatel on ühe võrra vähem võimalust vaidlustada (vastavuse otsuse vaidlustamine)
Selleks, et vastavust mitte hinnata, võivad hankijad seada hindamiskriteeriumiks vaid maksumuse/hinna.
Soomes ja Rootsis puudub kohustus kontrollida kõikide pakkumuste vastavust. Hankija otsustab ise kas, millal ja kuidas pakkumuse vastavust kontrollida. Portugalis on Eestiga sarnane regulatsioon, kus hankija on kohustatud kontrollima kõikide pakkumuste vastavust. TGS Balticu analüüsi andmetel toetas valdav osa tagasisidet andnud hankijatest ettepanekut, kuid märkisid, et väärtuspõhistes hangetes ei ole meede kasutatav.
2. Väiksema mõjuga muudatused
Väiksema mõjuga muudatusettepanekud
Võimaldada avaliku sektori hankijal, kes on samaaegselt võrgustiku sektori hankija, kohaldada võrgustikusektori riigihangete piirmäärasid.
Võimaldada hankijal teha hankepassiga menetlustes kõik otsused korraga.
Kohustada hankijat tegema ettevõtja kohta dünaamilise hankesüsteemiga liitmise otsus vaid siis, kui ettevõtjat süsteemiga ei liideta.
Kaotada hankija kohustus pidada väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluses läbirääkimisi.
Kaotada alla rahvusvahelise piirmäära jäävates riigihangetes kohustus põhjendada, miks hankija otsustas riigihanget osadeks mitte jaotada.
Võimaldada võrgustikusektori hankijatel kohaldada alla rahvusvahelist piirmäära hankijatevahelise koostöö erandit.
Võimaldada hankijal enamates olukordades esitada hankelepingu täitjale lisatellimus.
Luua võrgustikusektori hankijale täiendavad õigused väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetluse kasutamiseks, kui hanke maht jääb alla rahvusvahelise piirmäära.
Laiendada hankija võimalusi taotleda vaidlustusmenetluses hankelepingu sõlmimiseks loa andmist.
Pikendada hankelepingu muutmise kohta registrile teate esitamise tähtaega.
Kohustada hankijat esitama raamlepingu alusel sõlmitud hankelepingute andmeid raamlepingu lõppedes, mitte iga 12 kuu kohta. Alternatiivselt, võimaldada koondandmeid esitada alates raamlepingu kehtivusest, mitte alates raamlepingu sõlmimisest.
Eemaldada kohustus veenduda, et teade hanketeate muutmise kohta on edastatud kõikidele pakkujatele, taotlejatele ja teistele temale teadaolevatele riigihankest huvitatud ettevõtjatele.
Sätestada vaikimisi pakkumuste jõusoleku tähtaeg ja siduda tagatise tähtaeg pakkumuste jõusoleku tähtajaga.
Lühendada hankija päringule vastamise tähtaega
Kohustada hankijat kontrollima ehitustööde riigihangetes alltöövõtja kõrvaldamise aluseid vaid juhul, kui tema osa hankelepingu täitmisel on suurem kui 10%. Alternatiivselt, kohustada väiksema osaga alltöövõtjaid kontrollima vaid siis, kui tekib kahtlus.
Muuta töövõtjale maksete peatamise õigus vabatahtlikuks.
Kohustada hankijat minikonkurssidel kontrollima kõrvaldamise aluste esinemist ainult siis, kui raamlepingu maksumus on vähemalt võrdne rahvusvahelise piirmääraga.