Väärteomenetluse alustamata jätmine

KÄSKKIRI

TUNNISTUS

Tunnistus antakse välja väärteomenetluse seadustiku § 10 lõike 3 alusel.

1. Rahandusministri 3. jaanuari 2024.a käskkirjaga nr 2 „Volituste andmine kohtuvälise

menetleja ametnikele“ on Rahandusministeeriumi riigi osaluspoliitika ja riigihangete

osakonna juristile riigihangete järelevalve alal Mihhail Antonov’ile (isikukood 38406020238)

antud õigus Rahandusministeeriumi nimel kohtuvälise menetleja ametnikuna menetleda

väärtegusid riigihangete seaduse § 213-215 ning karistusseadustiku § 279 alusel.

2. Tunnistan kehtetuks riigihalduse ministri 14.07.2021 käskkirja nr 120 „Tunnistus“.

(allkirjastatud digitaalselt)

Mart Võrklaev

rahandusminister

08.02.2024

nr 21

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Raul Talts

Advokaadibüroo Talts & Partnerid

[email protected]

Väärteomenetluse alustamata

jätmine

Austatud vandeadvokaat Talts

Advokaadibüroo Talts & Partnerid kliendiks oleva ettevõtja esindajana esitasite Rahandus-

ministeeriumile vastuskirjana pealkirjastatud pöördumise seoses Tallinna Linnavaraameti, registrikood

75023757, (edaspidi: hankija) poolt raamlepingu alusel läbi viidud minikonkursi "Madala tn 3 äri-

ja sotsiaalhoone lammutustööd", viitenumber 283197, (edaspidi ka: riigihange) tulemusel 20.09.2024

sõlmitud töövõtulepingu nr 3.1-5/705 (edaspidi: hankeleping) väidetava õigusvastase muutmisega.

Juhtisite tähelepanu Rahandusministeeriumilt soovituskirja (14.04.2025 nr 12.2-1/1870-1) saamise

järgselt riigihangete registris hankija avaldatud andmetele, millest selgub, et hankelepingu muutmise

kokkuleppega on lepingu mahust välja jäetud algselt riigihanke tehnilises kirjelduses sisaldunud

haljastustööde teostamine. Leidsite, et hankelepingut on muudetud seadusevastaselt, sest riigihanke

alusdokumentide lisa 1 "Tehniline kirjelduse" (TK) p-des 3-4 oli ette nähtud, et peale lammutustööde

lõppu tuleb teostada haljastus ja katendite taastamine ning lõplik maapinna täide koos haljastuse

teostusega vastavalt haljastusprojektile. Osutasite sellele, et riigihanke alusdokumentide koosseisus

olev haljastusprojekt oli väga mahukas ja detailiderohke ning nimetatud tööde ärajätmisega on hanke-

lepingu mahtu muudetud enam kui poole võrra, sest haljastus moodustas üle poole riigihanke

rahalisest mahust. Samuti heitsite ette, et haljastusprojekti kallinemine ehitusloa menetlemise käigus

oli töövõtja kui professionaalse ettevõtja äririsk ega õigusta töövõtja taotlusel hankelepingu muutmist

ilma uut riigihanget korraldamata.

Oma pöördumises tuginesite riigihangete seaduse (edaspidi: RHS) § 123 lg-s 1 sätestatule, mis piirab

hankija vabadust hankelepingu muutmises kokkuleppimisel. RHS-is sätestatud nõuetevastane

hankelepingu muutmine on karistatav RHS § 213 lg 1 järgi väärteona. Kui sama tegu on aga

pandud toime lepingu teiseks pooleks olevale ettevõtjale õigusvastase eelise andmise eesmärgist

kantuna, võib sellega olla realiseeritud karistusseadustiku (edaspidi: KarS) § 300 lg-s 1 kätketud

kuriteokoosseis. Vastavalt RHS § 216 lg-le 1 on Rahandusministeerium RHS §-des 213-215

nimetatud väärtegude kohtuväliseks menetlejaks.

Eeltoodust tulenevalt käsitleme Teie pöördumist väärteoteatena väärteomenetluse seadustiku

(edaspidi: VTMS) § 59 lg 1 tähenduses, mille järgi on väärteoteade teade, milles kirjeldatakse

sündmust, fakti või tegevust, milles võivad esineda väärteotunnused. Kui väärteo toimepanemise

kohta on esitatud väärteoteade, on kohtuväline menetleja kohustatud väärteoteate kättesaamisest

arvates 15 päeva jooksul alustama väärteomenetluse või otsustama väärteomenetluse alustamata

jätmise ning teatama väärteomenetluse alustamata jätmisest väärteoteate esitajale (VTMS §

59 lg 2).

Teie 30.05.2025

Meie 16.06.2025 nr 12.2-3/2565-2

2

VTMS § 2 sätestab, et kui väärteomenetluse seadustikus ei ole sätestatud teisiti, kohaldatakse

väärteomenetluses kriminaalmenetluse sätteid, arvestades väärteomenetluse erisusi. Väärteo-

menetluses järgitakse nii kohtumenetluses kui ka kohtuvälises menetluses menetlustähtaegade

arvestamisel kriminaalmenetluse sätteid (VTMS § 38 lg 1). Kriminaalmenetluse seadustiku

(edaspidi: KrMS) § 171 lg 3 teise lause kohaselt, kui päevades arvutatava tähtaja lõpp langeb

puhkepäevale, on tähtaja viimane päev sellele järgnev esimene tööpäev. Arvestades, et kohtu-

väline menetleja on väärteoteate saanud kätte ning registreerinud asutuse dokumendiregistris

30.05.2025, on väärteoteade lahendatud tähtaegselt.

Riigikohtu kriminaalkolleegium on märkinud, et lähtudes VTMS § 2 kohaselt KrMS § 193 lg-

s 1 sätestatust, peavad ka väärteomenetluse alustamiseks esinema üheaegselt ajend ja alus ning

puuduma menetlust välistavad asjaolud. Kui väärteomenetluse ajendiks on väärteole viitav teave,

nt väärteoteade, siis väärteomenetluse aluseks on väärteotunnuste sedastamine väärteoteates või

muus väärteomenetluse ajendis. Järelikult ei saa väärteomenetlust, nagu ka kriminaalmenetlust,

alustada pelgalt süüteotunnuste otsimiseks. Kohtuväline menetleja saab väärteomenetlust alustada

üksnes siis, kui esineb küllaldaselt andmeid, mis viitavad sellele, et väärtegu on toime pandud (vt

RKKKo 18.04.2005, nr 3-1-1-19-05, p 7.1; 03.04.2006, nr 3-1-1-2-06, p 6). Mitte igasugune kahtlus

ei saa anda alust isiku suhtes väärteomenetluse alustamiseks, vaid selline süüteokahtlus peab olema

piisavalt põhjendatud ja tuginema menetleja käsutuses juba menetluse alustamise otsustamise

hetkel olevale teabele (vt ka RKKKo 07.04.2014, nr 3-1-1-22-14, p 7.3). Teisisõnu, kui väärteo-

menetluse ajendiks on väärteoteade, siis peab väärteoteates sisalduv teave olema piisav

sedastamaks selles kõiki vastava väärteokoosseisu tunnuseid. Süütuse presumptsioonist tulenevalt

tõlgendatakse kõrvaldamata kahtlused menetlusaluse isiku kasuks (PS § 22, KrMS § 7).

Rahandusministeerium, olles tutvunud väärteoteates toodud faktiväidetega, leiab, et esitatud

väärteoteatest ja selles viidatust ei nähtu asjaolusid, mis oleksid küllaldased väärteo kõigi koos-

seisupäraste tunnuste sedastamiseks väärteomenetluse ajendis ja kohtuvälisel menetlejal põhjendatud

süüteokahtluse tekkimiseks. Selgitame väärteomenetluse alustamata jätmist alljärgnevalt.

RHS § 213 lg 1 sätestab, et käesolevas seaduses sätestatud nõudeid rikkudes hankelepingu või

raamlepingu muutmise eest – karistatakse rahatrahviga kuni 300 trahviühikut. RHS § 213 lg

2 järgi sama teo eest, kui selle on toime pannud juriidiline isik (so eraõiguslikust juriidilisest

isikust hankija, vt RHS § 5 lg 2 p-d 1-3 ja KarS § 14 lg 4 ning RHS § 5 lg 1 ja § 123, mille

adressaatideks on hankijad), – karistatakse rahatrahviga kuni 32 000 eurot. RHS § 213 on

karistus- ehk sekundaarnorm, mille eesmärgiks on tagada RHS §-s 123 sätestatud käitumis-

ehk primaarnormi täitmist. RHS § 213 on koosseisutüübilt siseviiteline tagajärjedelikt, mille

objektiivsed tunnused seisnevad hanke- või raamlepingu muutmises selliselt, et on rikutud

hankelepingu muutmise lubatavusele RHS §-s 123 ette nähtud nõudeid. Hankija kohustus

lähtuda hanke- või raamlepingu muutmisel RHS §-s 123 sätestatust on käsitatav keeluna muuta

lepingut RHS §-s 123 nimetamata alusel. Õiguslik keelunorm ei pea alati olema sõnastatud

keeluna. Seaduses sätestatud kohustav norm suunab käituma normis näidatud viisil ning keelab

samas käituda mis tahes muul moel. Seega on tegemist keeluga muuta riigihanke menetluse

teel sõlmitud lepinguid mis tahes muul alusel, kui on ette nähtud RHS §-s 123 (vt RHS § 213

komm-d 2-4 ja 6 – M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud

väljaanne. Tallinn: Juura 2019).

Riigikohus on leidnud, et hankelepingut saab muuta vaid kitsastes piirides, tagades menetluse

läbipaistvuse ja pakkujate võrdse kohtlemise – hankelepingu muutmise kitsenduste eesmärgiks

on kaitsta teisi pakkujaid, tagada avaliku raha kasutamise läbipaistvus ning takistada riigihanke

menetlusest möödaminekut (RKTKo 11.02.2016, nr 3-2-1-171-15, p 14). Hankelepingu muutmine

võib olla vaid erandlik, võib toimuda vaid ranges kooskõlas RHS-is sätestatud tingimustega ja

ei tohi kahjustada riigihangete läbipaistvust ega ettevõtjate võrdset kohtlemist. Samas on Riigikohus

leidnud, et hankelepingu lõpetamine on võrreldes selle muutmisega riigihankeõiguse üldpõhimõtete

seisukohast märksa vähem problemaatiline (vt RKHKo 11.11.2021, nr 3-18-1946, p 30).

3

Iseenesest on väärteoteate esitaja põhjendatult leidnud, et lisaks hankelepingu mahu või hinna

suurendamises kokkuleppimisele on RHS §-s 123 sätestatud hankelepingu muutmise sätted

relevantsed ka siis, kui hankelepingu muutmine seisneb mistahes kõrvalekalletes võrreldes lepingus

kokkulepituga, sh hankelepingus algselt sisaldunud tööde ärajätmises ja/või lepingu maksumuse

vähendamises (vt ka RM-i selgitused korduma kippuvate küsimuste (KKK) rubriigis. Hankelepingu

muutmine. Vastus nr 2: Kui muudatusega vähendatakse näiteks lepingu mahtu või maksumust,

siis kas selle õiguspärasust tuleb samamoodi hinnata § 123 alusel? Lisatud 10.01.2018).

Seda vaatamata RHS § 123 lg 1 sissejuhatava lause sõnastusele, mis ütleb, et hankijal on õigus

sõlmitud hankelepingut muuta "uut riigihanget korraldamata" – kui muudatus seisneb hankemahu

vähendamises, siis sõlmitud hankelepingu suhtes negatiivset mõju omava, nt tööde mahtu ja

maksumust vähendava, muudatusega taotletavat eesmärki pole üldjuhul võimalik saavutada

uue riigihanke menetlusega (erinevalt nt lisatööde tellimisest, millega samaväärse, tulemuse,

kuid eelduslikult riigihanke üldpõhimõtete vaates eelistatumal viisil, võimaldab saavutada uue

riigihanke menetluse teel sõlmitav täiendav hankeleping). Siiski võib olenevalt asjaoludest sõlmitud

hankelepingu muutmise järgselt kaasneda uue riigihanke menetluse läbiviimise vajadus, nt kui

eelnevalt sõlmitud hankelepingust välja jäetud tööd tellitakse pärast tööde mahu täpsustamist ja

tehnilise kirjelduse täiendamist eraldi lepingu alusel.

Asjaolu, et hankelepingu muutmise regulatsioon on kohaldatav ka hankelepingus algselt sisaldunud

tööde ärajätmises kokkuleppimisele, ei ole eraldivõetult veel aga piisav põhjendatud väärteokahtluse

tekkimiseks. RHS § 123 lg 1 p 4 alusel on hankijal lubatud hankelepingu muutmises ettevõtjaga

kokku leppida, kui: (i) muutmisvajaduse tingisid hoolsale hankijale ettenägematud asjaolud; (ii)

ühekordse muudatusega ei suurene hankelepingu algne maksumus üle 50%; (iii) hankelepingu

üldine olemus ei muutu. Nimetatud eeldused sisaldavad mitmeid määratlemata õigusmõisteid,

mida tuleb sisustada juhtumipõhiselt.

Konkreetse asjaolu lugemine ettenägematuks sõltub hoolsa hankija objektiivsest standardist

lähtuvast hinnangust. Senises kohtupraktikas on hankelepingu muutmist õigustavateks hankija

jaoks ettenägematuteks asjaoludeks peetud näiteks ehitise tegeliku olukorra mittevastavust ehitus-

projektis toodule (vt TlnHKo 23.11.2022, nr 3-22-250, p 16) või riigihanke alusdokumentidele

lisatud jooniste ja geoloogiliste uuringute tegelikkusele mittevastavust (vt TlnHKo 09.02.2024,

nr 3-23-814, p 30). Kohtupraktikas on leitud, et muutmisvajaduse tinginud asjaolu peab olema

ettenägematu hankija, mitte pakkuja, jaoks, kuid teisalt ei pea see olema tingimata põhjustatud

hankijast – vaid tegemist peab olema sedalaadi asjaoluga, millega hankija pidanuks riigihanke

menetluse raames arvestama, kui ta oleks saanud seda ette näha (vt TlnRKo 06.09.2024, nr 3-

23-2857, p 21).

Riigihangete registris on sisedokumentide töölehel hankija avaldanud Rahandusministeeriumile

nähtavalt töövõtulepingu nr 3.1-5/705 muutmise kokkulepe nr 1, mille sõlmimisel on hankija

tuginenud RHS § 123 lg 1 p-le 4. Hankelepingu muutmise kokkuleppes põhjendas hankija

lepingu mahust haljastustööde välja arvamist ja ärajäävate tööde arvelt lepingu maksumuse

vähendamist 89 000 eurolt (km-ta) 53 660 euroni (km-ta), so ca 39,7% võrra, järgmiselt:

"tulenevalt ettenägematutest töödest, mille põhjustas Loovmaastik OÜ haljastusprojekti (tellitud

Põhja-Tallinn LOV poolt, töö nr 286PP24) ehitusloa menetluse käigus kaasnenud oluline kallinemine

võrreldes algse, hanke ajal olnud projektiga, samuti ehitusloa saamisega kaasnenud ajaline oluline

hilinemine, mida hoolsal tellijal ei olnud varem võimalik tuvastada (RHS § 123 lg 1 p 4) ja

töövõtja poolt esitatud lepingu lõpetamise taotlusele (5.12.2024) leppisid pooled kokku lepingu

lõpetamises lepingu esemeks olnud hoone lammutustööde teostamisega, haljastustööd arvatakse

lepingu mahust välja ja neid töövõtja ei teosta." Rahandusministeerium on riigihangete registris,

ehitusregistris ja Tallinna linna dokumendiregistris avaldatud dokumentide põhjal tuvastanud,

et hankelepingu sõlmimise aluseks olnud riigihanke menetluse (minikonkursi) läbiviimise

ning hankelepingu sõlmimise aja seisuga võrreldes on haljastustööde projektis tehtud mitmeid

muudatusi, mis tõid kaasa projektikohaste tööde kirjelduse muutumise ja mis eelduslikult võisid

mõjutada haljastustööde maksumust suurendavana.

4

Minikonkursis pakkumuste esitamise tähtpäevaks oli 26.08.2024. Hankeleping sõlmiti 20.09.2024.

Riigihanke läbiviimise ja hankelepingu sõlmimise aluseks oli 10.07.2024 koostatud projekt (vt OÜ

Loovmaastik. Projekti nimetus: Põhja-Tallinna linnaosas Madala tn 3 (katastritunnus 78408:805:

0310) haljastusprojekti koostamine. 10.07.2024. Töö nr 286PP24), kuid ehitusluba väljastati 25.11.2024

projekti alusel, mis oli koostatud 17.10.2024 (vt OÜ Loovmaastik. Projekti nimetus: Põhja-Tallinna

linnaosas Madala tn 3 (katastritunnus:78408:805:0310) haljasala ja jalgteed. MA ja TL osa. Projekt

koostatud 17.10.2024. Töö nr 286PP24).

Töövõtja taotluse kohaselt toimusid pärast minikonkursis pakkumuste esitamist ja hankelepingu

sõlmimist ehitusloa menetlusprotsessi käigus haljastusprojektis muudatused, mille tulemusel oleks

haljastustööde ning katendite taastamise maht ja tingimused olulised erinevad võrreldes pakkumuse

esitamise ja hankelepingu sõlmimise aegsega. Vastavalt töövõtja hinnakalkulatsioonile oleks erinevus

33 337,28 eurot (lisandub käibemaks).

Algse ehitusprojektiga võrreldes on ehitusloa saanud projektis tehtud näiteks järgmisi muudatusi:

kõnniteedele sõitmise tõkestamiseks paigaldatakse pollarpostid (algses projektis – "kõnniteedele

sõitmise tõkestamiseks kasutatakse maakive / põllukive, mis tuuakse kohale ja pannakse alale paika

perspektiivis"); teede servaalad tehakse graniitsõelmekatendiga (algses projektis – "teede servaalad

tehakse purustatud kruusast katendiga").

Rahandusministeerium ei nõustu väärteoteate esitaja subjektiivse õigustõlgendusega, et hilisemad

muudatused hankelepingus ettenähtud tööde kirjelduse ning mahu ja sellele vastava pakkumuse

koostamise aluseks olnud andmetes (ehitusprojektis), mis ei ole tingitud hankelepingu täitjast ja

on väljaspool tema mõjusfääri, on pakkuja äririsk. Kui hankija on projekti riigihanke (minikonkursi)

alusdokumentides ette näinud, siis peavad nii hankija kui pakkuja sellega riigihanke pakkumuse

koostamisel ja lepingu sõlmimisel arvestama. Olemasoleva teabe põhjal ei saa aga kohtuväline

menetleja eeldada, et haljastusprojekti muutmine ning sellest tingitult haljastustööde kirjelduse,

mahu ja maksumuse muutumine ei olnud pakkuja jaoks ettenägematu ja oli seetõttu tema äririsk.

Nagu eelnevalt, märkisime, on hankelepingu mahust haljastustööde projektijärgsete tööde välja

arvamisega hankelepingu maksumus vähenenud ca 39,7% võrra – hankelepingu maksumuseks

oli algselt 89 000,00 eurot, ära jäetud tööde osamaksumuseks oli 35 340,00 eurot, lepingu lõplik

maksumus pärast lepingu mahu vähendamist on 53 660,00 eurot. Seega väärteoteates märgitu,

et haljastus moodustas veidi üle poole hanke rahalisest mahust, ei ole täpne. Ent hankelepingu

maksumuse vähenemise täpne rahaline suurus ei ole RHS § 123 lg 1 p 4 kohaldamise seisukohast

ka määrava tähendusega, sest 01.06.2022 jõustunud seadusemuudatusega [RT I, 05.05.2022, 2]

täpsustas seadusandja RHS § 123 lg 1 p 4 sõnastust selliselt, et ühegi muudatuse tulemusena ei

tohi hankelepingu maksumus suureneda rohkem kui 50% hankelepingu algsest maksumusest –

hankelepingu maksumuse vähenemisele ei ole protsendipiirangut seatud (vt RHS-i ja sellega

seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu, 491 SE I. Seletuskiri, lk-d 35-36).

Nimetatu on kooskõlas ka Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/24/EL (klassikalise

direktiivi) art 72 lg 1 p-ga c.iii, mis seab hankelepingu muutmisel piirangu üksnes maksumuse

suurenemisele, kuid mitte vähenemisele (vt ka RaM KKK. Hankelepingu muutmine, p 9:

"Euroopa Komisjon on selgitanud, et kui maksumuse suurenemisele on sätestatud ülempiir, et ühegi

muudatuse väärtus ei tohi ületada 50 protsenti hankelepingu algsest maksumusest, siis

maksumuse vähenemisele ei ole piiri sätestatud. See tähendab, et maksumuse vähenemise korral

ei pea järgima 50 protsendi reeglit").

Mööname, et maksumuse vähenemise ulatus võib siiski omada tähendust hankelepingus tehtava

muudatuse olulisuse või hankelepingu üldise olemuse muutmise seisukohast. Õiguskirjanduses on

diskuteeritud, et direktiivis nimetatud protsendipiirang võib olla üheks indikatsioonidest hindamaks, et

hankelepingu üldine olemus ei muutu (T. Kotsonis, P. Masons. EU Procurement Legislation in the Time

of COVID-19: Fit For Purpose? page 12).

5

RHS § 123 lg 1 p 7 sätestab, et hankijal on õigus sõlmitud hankelepingut muuta uut riigihanget

korraldamata, kui muudatuse väärtusest sõltumata ei ole muudatus oluline. Vastavalt RHS § 123

lg 2 p-le 1 on hankelepingu muudatus on oluline, kui sellega muudetakse hankelepingu üldist

olemust märkimisväärselt, näiteks, kui muudatusega lisatakse lepingusse tingimus, mis laiendanuks

võimalike riigihankes osalejate või vastavaks tunnistamisele kuuluvate pakkumuste hulka, kui

riigihanke alusdokumendid oleks sellist tingimust sisaldanud. Riigikohus on asjas nr 3-20-1150

selgitanud, et mistahes hinnatingimuste muutmine lepingus ei tähenda veel hankelepingu üldise

olemuse muutmist, kuigi muudatus võib seejuures olla oluline RHS § 123 lg 2 p 1 või p 2

kohaselt. Hankelepingu olulise muutmisega on üldistatult alati tegemist siis, kui muudetakse

lepingu tingimusi, mis on olulised oma sisu poolest (kvalitatiivselt), nt lepingutasu (vt EKo C-

454/06: Pressetext, p 59). Sisult ebaolulised muudatused on lubatavad ilma lisatingimusteta,

muu hulgas nende rahalist väärtust arvestamata (RHS § 123 lg 1 p 7). RHS § 123 lg 1 p-de 1-6

eesmärk seevastu on tunnistada lubatavaks just nimelt ka sisult olulised muudatused, mis siiski

pole märkimisväärsed rahalise väärtuse seisukohast ehk kvantitatiivselt. Lisatingimusena ei tohi

sellised muudatused tuua kaasa hankelepingu üldise olemuse muutmist. See aga on hoopis kolmas

muudatuste kategooria, tähistades hankelepingu kõige põhimõttelisemaid muudatusi. Lepingu

üldise olemuse muutmise all peetakse silmas lepingu olemuse märksa ulatuslikumaid, läbivaid

ja terviklikke, mitte mistahes muid sisulisi või lihtsalt silmatorkavaid muudatusi. Üldist olemust

muutev muudatus võib seisneda hankelepingu liigi muutmises, nt teenuselepingu muutmises

kontsessiooniks (vt lähemalt ka RKHKo 30.05.2022, nr 3-20-1150, p-d 16-21).

Ühtlasi on Riigikohus nentinud, et RHS § 123 normistik on keeruline ning selle kohaldamisel

on teinud vigu ka kohtud (vt RKHKo 30.05.2022, nr 3-20-1150, p 41). Ka hankelepingu üldise

olemuse muutmise hindamine on õiguslikult ja faktiliselt keerukas. Tegemist on kohtupraktika

sisustada jäetud määratlemata õigusmõistega. Klassikalise direktiivi 2014/24/EL põhjenduses

109 on hankelepingu üldist olemust muutvate muudatuste kohta märgitud järgmist: "Avaliku sektori

hankijaid võivad mõjutada välised asjaolud, mida nad lepingu sõlmimise ajal ei osanud ette

näha. Sellisel juhul on vaja teatavat paindlikkust, mis võimaldaks lepingut selliste asjaoludega

kohandada ilma uue hankemenetluseta […] Selle all ei mõisteta siiski olukorda, kus lepingu

muudatuse tulemusena muutub kogu riigihanke olemus – kui näiteks riigihanke esemeks olevad

ehitustööd, asjad või teenused asendatakse millegi muuga või riigihanke liiki oluliselt muudetakse

–, sest sellisel juhul võib eeldada hüpoteetilist mõju esialgse hankemenetluse tulemusele."

Rahandusministeeriumile teadaolevad asjaolud ei toeta järeldust, et hankelepingu sõlmimise

järgselt ehitusloa menetlemise käigus toimunud muutuste tõttu haljastusprojektis ette nähtud

tööde lepingu mahust väljaarvamine, mis on vormistatud lepingu muutmise kokkuleppena, kuid

oma õiguspraktilise tähenduse poolest samaväärne lepingu (osalise) lõpetamisega (vt RKHKo

11.11.2021, nr 3-18-1946, p 30; ka VÕS § 13 eristab lepingu muutmist ja lepingu lõpetamist),

kujutaks endaks hankelepingu üldise olemuse lubamatut muutmist. Siinkohal on oluline rõhutada,

et algselt kokkulepitud tööde asendamist teiste töödega ei ole toimunud ning hankija ei ole haljastus-

projekti järgsete tööde kirjelduse ja maksumuse muutumise tõttu leppinud kokku sõlmitud

hankelepingu maksumuse suurendamises. Tööde ärajäämisel on eelduslikult väiksem mõju

riigihanke menetluse tulemusele võrreldes sellega, kui hankelepinguga tellitakse täiendavaid

töid, mida leping algselt ei sisaldanud ja mille kohta konkureerivaid pakkumusi ei küsitud.

Euroopa Kohus on ühes varasemas lahendis jaatanud võimalust, et hankelepingu mahu ja

maksumuse vähendamine võib hüpoteetiliselt avaldada mõju pakkujate ringile ja riigihanke

menetluse tulemusele, kui hankelepingu eseme ulatuse olulises vähendamises seisnev hanke-

lepingu tingimuste muutmine võis tingida suurema hulga ettevõtjate kaasamise. Nii võib see olla

siis, kui riigihanke esialgne ulatus oli niisugune, et üksnes teatud ettevõtjad said esitada taotluse

selles osalemiseks või esitada pakkumuse ning kui riigihanke ulatuse vähendamine tooks kaasa

taotlejatele ja pakkujatele esitatavate suutlikkuse nõuete (kvalifitseerimise tingimuste) proportsionaalse

vähenemise (vt EKo C-549/14: Finn Frogne, p 29).

6

Viidatud lahendis on hankelepingu mahu vähenemist ja kompromissi sõlmimist loetud hanke-

lepingu oluliseks muudatuseks. Kohtulahend tugineb varasemale direktiivile 2004/18/EÜ, milles

ei olnud hankelepingu muutmist otseselt reguleeritud (2014/24/EL art 72 lg 1 p-ga c samasisuline

säte puudus). Nagu eelnevalt selgitatud, võimaldab nii kehtiv klassikaline direktiiv kui ka RHS

teha ettenägematutel asjaoludel ka olulisi muudatusi.

Kohtuvälisele menetlejale teadaolevatest asjaoludest ei nähtu, et riigihanke alustingimustes

haljastustööde puudumisel oleks minikonkursi tulemus olnud teistsugune.

Esiteks oli tegemist raamlepingul põhineva hankelepingu sõlmimiseks läbi viidud minikonkursiga,

milles võisid pakkumuse esitada kõik raamlepingu osapoolteks olevad ettevõtjad (RHS § 30 lg-

d 4-5). Hankija ei olnud seadnud haljastustööde tegemisega seotud spetsiifilisi kvalifitseerimise

tingimusi, ei raamlepingu sõlmimiseks korraldatud hankemenetluses (RH 252255) ega ka mitte

minikonkursil. Minikonkursil ei seatud ega kasutatud ühtegi (täiendavat) kvalifitseerimise tingimust

(RHS § 30 lg 10).

Teiseks, nagu eelnevalt tuvastatud, moodustab hankelepingu maksumus ilma haljastusprojektis

ette nähtud töödeta 53 660,00 eurot (koos algses haljastusprojektis ette nähtud töödega oli edukaks

tunnistatud pakkumuse ja hankelepingu muutmiseelseks maksumuseks 89 000,00 eurot). Minikonkursil

oli esitatud veel kaks pakkumust, milles pidi olema arvestatud (10.07.2024 seisuga koostatud)

haljastusprojektile vastavate töödega. Ühe pakkuja pakkumuse maksumus oli 82 000,00 eurot

(km-ta), kuid nimetatud pakkuja keeldus hankelepingut sõlmimast (teatas pakkumuse tagasi

võtmisest), põhjendades keeldumist eksitusega pakkumuse koostamisel ja eelarvestamisel –

82 000,00 eurot ei sisaldanud üldse haljastusprojektijärgseid töid. Väärteoteate esitaja pakkumuse

maksumus kokku oli 152 900,00 eurot (km-ta). Arvestades väärteoteates avaldatut, et teate esitaja

pakkumus (maksumusega 152 900,00 eurot) sisaldas lisaks lammutustöödele kõiki haljastus-

projektis ette nähtud töid ja viimaste osa moodustas "veidi üle poole" (hanke) rahalisest mahust,

saab eeldada, et ilma haljastusprojektis ette nähtud töödeta oleks teate esitaja pakkumuse

maksumuseks võinud olla veidi alla 76 450,00 euro. See tähendab, et ka ilma haljastusprojekti

töödeta oleks töövõtja ja väärteoteate esitanud pakkuja pakkumuste hinnavahe olnud märkimis-

väärne (ca 30%).

Väärteoteate esitaja väide, et edukaks tunnistatud pakkumuse maksumus ei arvestanud juba

algusest peale kõiki haljastustöid, on alusetult paljasõnaline. Riigihangete vaidlustuskomisjon,

märkides, et RHS-i 2. ptk-is (§-s 115) sätestatud pakkumuse põhjendamatult madala maksumuse

regulatsioon ei ole minikonkurssides otsekohalduv, on leidnud, et asjaolu, et üks pakkumus on

kahest ülejäänud pakkumusest ca 40% madalama maksumusega, ei saa olla veenvaks argumendiks,

et madalaima maksumusega pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal – pole mingit

alust eelduseks, et ülejäänud pakkumuste maksumused on esitatud "õige" hinnaga (vt VAKO

11.01.2022, nr 218-21/243861, p 12).

Eeltoodut arvestades, ei ole kohtuvälisel menetlejal objektiivselt võimalik sisustada põhjendatud

kahtlust, et haljastaustööde ärajätmine võis mõjutada hankelepingu sõlmimise aluseks olnud

minikonkursi tulemusi – kohtuvälisel menetlejal pole antud asjaoludel eeldada, et hankelepingu

muudatuseta oleks eluliselt usutavalt pakkujate ring olnud teistsugune ja edukaks oleks tunnistatud

mõni muu pakkumus. Ent isegi juhul, kui see oleks niimoodi, siis tähendaks see kõigest seda, et

kõnealune hankelepingu muudatus oli oluline RHS § 123 lg 1 p 7 ja lg 2 (p 1) tähenduses, kuid

sellest ei saaks veel ennatlikult järeldada, et selline muudatus oli hankelepingu üldist olemust

muutev ja seetõttu RHS § 123 lg 1 p 4 alusel tingimata lubamatu.

Kokkuvõtvalt nendime, et väärteoteate menetlemisel kohtuvälisele menetlejale teatavaks saanud

asjaolude kogum ei anna alust põhjendatud süüteokahtluseks. Kui väärteo toimepanemise kohta

puudub küllaldaselt andmeid, siis puudub süüteomenetluse alus ja väärteomenetlust ei alustata.

Väärteomenetluse alustamine ei saa põhineda oletustel, vaid ainult selgetel väärteo tunnustel.

7

Väärteomenetluse ajendis väärteo tunnuste sedastamine on menetluse alustamise primaarseks

eelduseks. Väärteomenetlust kui menetlussubjekti põhiõigusi riivavat ja menetlusalust isikut

karistusähvardusel paratamatult stigmatiseerivat süüteomenetlust ei saa alustada ning toimetada

pelgalt süüteotunnuste otsimiseks, so selleks, et hakata alles välja selgitama, kas antud teos üldse on

karistatava teo tunnused või mitte. Kõigi väärteokoosseisu järgi nõutavate tunnuste olemasolu

peab olema kohtuvälisele menetlejale selge juba väärteomenetluse alustamise otsustamise ajahetkel.

Lähtudes eeltoodust ning tuginedes VTMS § 29 lg 1 p-s 1 ja § 59 lg-s 2 sätestatule, teatame,

et Rahandusministeerium ei alusta 30.05.2025 esitatud väärteoteate ajendil väärteomenetlust.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Mihhail Antonov

jurist riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

Lisa(d):

Kohtuvälise menetleja ametniku tunnistus

Mihhail Antonov 5885 1448

[email protected]